Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Het voorliggende wetsvoorstel wijzigt de Drinkwaterwet. Dit omvat twee onderdelen:

(1) wijziging van de looptijd van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet en van het
maximale toegestane aandeel eigen vermogen in het totale vermogen van twee naar drie
jaar, met een verbeterde regeling voor compensatie van te veel betaald tarief, en

(2) technische verduidelijking van de regels voor signaleringsparameters voor drinkwater
en voor oppervlaktewater waarmee drinkwater wordt bereid.

Verder bevat het voorstel enkele wetstechnische aanpassingen.

Hierna wordt ingegaan op de inhoud van het voorstel, de effecten ervan en de voorbereidingsprocedure.
In de artikelsgewijze toelichting wordt verdere uitleg gegeven per artikel.

2. Inhoud van het voorstel

2.1. Wijziging van de looptijd van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet («weighted
average cost of capital, WACC») en het maximaal toegestane aandeel eigen vermogen
in het totale vermogen van twee naar drie jaar en verduidelijking termijn compensatie
van te veel betaald tarief

Artikel 11 van de Drinkwaterwet (hierna: Dww) regelt de tarieven. Deze worden door
de eigenaren van drinkwaterbedrijven vastgesteld en moeten kostendekkend, transparant
en niet discriminerend zijn. Bij de bepaling van de vermogenskosten die in het tarief
mogen worden doorberekend hanteert de eigenaar ten hoogste de geldende gewogen gemiddelde
vermogenskostenvoet, zoals geregeld in artikel 10 van de Dww1. Deze dient (in samenhang met het maximaal toegestane aandeel eigen vermogen in het
totale vermogen) om een teveel aan vermogensvorming bij drinkwaterbedrijven en te
hoge tarieven te voorkomen en wordt tweejaarlijks door de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat (hierna: de Minister) vastgesteld.

Op basis van artikel 60 van de Dww is in 2017 een evaluatie uitgevoerd naar de doeltreffendheid
en de effecten van hoofdstuk V van de Dww. Dit betreft de doelmatigheid van de openbare
drinkwatervoorziening in de praktijk, waaronder de financiële aspecten. Eind 2017
is de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten daarvan2. In deze kamerbrief is aangegeven dat de Minister de aanbevelingen over de gewogen
gemiddelde vermogenskostenvoet voor drinkwaterbedrijven nader wil onderzoeken. Uit
dit kwalitatieve onderzoek volgen de wijzigingen zoals opgenomen in het wetsvoorstel3.

De voorgestelde wijzigingen houden in een verlenging van de looptijd van de gewogen
gemiddelde vermogenskostenvoet en van het maximale toegestane aandeel eigen vermogen
in het totale vermogen van twee naar drie jaar. Verder wordt in de wettekst verduidelijkt
dat een in verband daarmee te hoog gebleken tarief voor afnemers reeds direct in het
daaropvolgende jaar kan worden gecompenseerd aan afnemers (en niet een jaar later).

De looptijd van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (of «weighted average cost
of capital, WACC») is vastgelegd in artikel 10, derde lid, van de Dww en bedraagt
momenteel twee jaar. Dit is een (te) korte looptijd gebleken. Voor andere sectoren,
zoals gas- en elektriciteitsnetbeheerders wordt een termijn van 3 tot 5 jaar gehanteerd.
Een korte looptijd van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet kan leiden tot schokken
in de tarieven. Een langere termijn heeft als voordeel dat voor meer jaren zekerheid
ontstaat. Nadelen van een langere termijn zijn: meer kans op inschattingsfouten vooraf
als de marktomstandigheden wijzigen duurt het langer voordat dit tot uitdrukking komt
in de vermogenskostenvoet en de tarieven. Elke looptijd heeft dus zijn voor- en nadelen.
Er is gekeken naar looptijden tot en met vijf jaar en ook naar een flexibele looptijd,
bijvoorbeeld tussen de drie en vijf jaar. Bij een flexibele looptijd zou de Minister
elke periode de best passende looptijd kunnen kiezen binnen de randvoorwaarden van
de wet. De drinkwaterbedrijven geven de voorkeur aan 3 jaar; dit is voor hen de beste
balans tussen de genoemde voor- en nadelen. Een flexibele periode geeft extra onzekerheid
en is daarom niet wenselijk. De looptijd van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet
wordt met het wetsvoorstel verlengd naar drie jaar. Nu wordt voorgesteld de looptijd
van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet aan te passen, ligt het in de rede om
ook de looptijd van het maximaal toegestane aandeel van het eigen vermogen in het
totale vermogen te wijzigen van twee naar drie jaar (artikel 10, tweede lid, van de
Dww). De Minister stelt beide parameters tegelijk vast.

Verder verduidelijkt de voorgestelde wijziging wanneer een mogelijke overschrijding
van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet kan worden gecompenseerd in de drinkwatertarieven.
De hoogte van een eventuele overschrijding van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet
kan pas met zekerheid worden vastgesteld na afloop van een jaar. Echter, er kan al
eerder een schatting worden gemaakt van de hoogte van de overschrijding. Drinkwaterbedrijven
geven aan graag zo snel mogelijk te willen compenseren om tariefschokken te voorkomen.
Door in artikel 12, derde lid, van de Dww te bepalen dat dit «uiterlijk» het daaropvolgende
kalenderjaar moet gebeuren, wordt het drinkwaterbedrijven expliciet mogelijk gemaakt
om te compenseren direct in het jaar aansluitend op de overschrijding (t+1) en niet
te hoeven wachten tot het daaropvolgende jaar (t+2). Het risico van te veel of te
weinig compenseren ligt bij het drinkwaterbedrijf. Dit betekent dat als het drinkwaterbedrijf
de overschrijding te hoog inschat en te veel compenseert dit voor risico van het drinkwaterbedrijf
is; het teveel gecompenseerde mag niet meer worden verrekend in de tarieven. Schat
het drinkwaterbedrijf de overschrijding te laag in, dan moet het verschil tussen de
realisatie en de schatting alsnog worden gecompenseerd in de toekomstige tarieven.

2.2 Verdere wijzigingen van de WACC methodiek ter uitvoering van de motie Dik-Faber

Bij motie Dik-Faber c.s. van 8 december 20204 wordt de regering verzocht «om in overleg te treden met drinkwaterbedrijven en aandeelhouders/
overheden om te komen tot een tijdige herziening van de WACC (ingaande 2022) teneinde
continuïteit van de drinkwaterbedrijven en hun kerntaken te kunnen waarborgen». In
dit verband wordt gewezen op de inbreng van VEWIN en IPO bij de consultatie van het
wetsvoorstel zoals vermeld in paragraaf 3 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting en het «position paper» van VEWIN voor het Wetgevingsoverleg Water en
Wadden van 11 november 2020. Het overleg met de drinkwaterbedrijven heeft daarbij
duidelijk gemaakt dat (voor de korte termijn) de nieuwe WACC niet lager zou mogen
worden en dat de huidige bij voorkeur wordt «bevroren». Voor de lange termijn wordt
om verdergaande oplossingen gevraagd. Dit heeft tot twee verdere acties geleid:

1) via onderdeel C van de nota van wijziging op het wetsvoorstel tot wijziging van enkele
wetten van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (Verzamelwet IenW 2020)5 wordt in artikel 10, derde lid, van de Dww een bevoegdheid voor de Minister opgenomen
tot (eenmalige) verlenging van de looptijd van een vastgestelde WACC, met ten hoogste
twee kalenderjaren, waardoor de totale looptijd van die WACC maximaal vier jaar kan
worden. De voorgestelde verlengingsbevoegdheid kan alleen worden toegepast indien
noodzakelijk met het oog op de continuïteit of de veiligheid van de openbare drinkwatervoorziening.
Hierbij dient te worden gedacht aan omstandigheden, waarbij het verlengen en daarmee
langere tijd stabiel houden van de WACC noodzakelijk is met het oog op de financiële
gezondheid van drinkwaterbedrijven zodat deze in staat blijven om hun wettelijke taken
adequaat uit te voeren en voldoende vermogen kunnen aantrekken en vormen om de daarmee
gemoeide investeringen en overige kosten op een adequate wijze te kunnen financieren.
De wijziging strekt ertoe om op korte termijn uitvoering te kunnen geven aan de motie
Dik-Faber c.s. De wijziging maakt het mogelijk de bestaande WACC6 met ten hoogste twee jaar te verlengen en daartoe voor 1 november 2021 te besluiten
bij tijdige inwerkingtreding van de voorgestelde wetswijziging. Dit is conform het
verzoek van de sector7 en daarmee kan een verdere verlaging van de WACC voor de korte termijn worden voorkomen.
De termijn van twee jaar sluit aan bij de huidige geldigheidsduur van de WACC.

2) Voor de langere termijn wordt een kader opgesteld voor de financiële gezondheid van
drinkwaterbedrijven, om te voorkomen dat de huidige financieringsproblematiek zich
in de toekomst herhaalt. Hiermee kunnen de verantwoordelijkheden van alle betrokken
partijen worden vastgelegd. Voorstel is om samen met de sector onderzoek te doen naar
een robuuste financiering die toekomstbestendig is. De aanbevelingen van onderzoek
dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft gedaan naar de investeringsbehoefte
van drinkwaterbedrijven in relatie tot de WACC bieden een goede basis voor de uitwerking
van het kader. In het onderzoek is geconcludeerd dat de WACC sinds 2012 niet te laag
is vastgesteld. Daarin komt verder naar voren dat een aantal drinkwaterbedrijven te
weinig eigen vermogen heeft om alle noodzakelijke investeringen de komende jaren te
financieren. Banken stellen namelijk eisen m.b.t. een minimum eigen vermogen. In de
periode 2020–2030 verwachten de drinkwaterbedrijven jaarlijks meer te investeren dan
zij de afgelopen jaren hebben gedaan. Het balanstotaal stijgt naar verwachting met
50% de komende 10 jaar. De debt-ratio, die de banken hanteren vormt daarbij een belemmering
voor de benodigde investeringen. In overleg met de sector zal dit nader worden bekeken.
Bij het onderzoek dat samen met de sector zal worden gedaan naar een robuuste financiering
die toekomstbestendig is zal ook de in andere regelgeving en voor andere beleidsterreinen
geregelde WACC, de flexibiliteit en berekeningswijze daarvan worden betrokken. De
verkenning start medio 2021. De Staten-Generaal zullen hieromtrent nog nader worden
geïnformeerd.

2.3 In voorbereiding zijnde wijzigingen WACC methodiek in het Drinkwaterbesluit en
de Drinkwaterregeling (korte termijn)

De regering is voorts voornemens het Drinkwaterbesluit en de Drinkwaterregeling op
enkele punten te wijzigen en brengt deze in het voorjaar van 2021 in procedure. In
bijlage C van het Drinkwaterbesluit staat de formule waarmee de gewogen gemiddelde
vermogenskostenvoet wordt berekend en in artikel 5 van de Drinkwaterregeling staan
de uitgangspunten die moeten worden gehanteerd bij de berekening. De voorgenomen wijzigingen
zijn als volgt:

– Het splitsen van de risicovrije rente in een risico vrije rente voor eigen vermogen
en een risico vrije rente voor vreemd vermogen. Elk met een eigen berekeningswijze;

– Het schrappen van het uitgangspunt dat de renteopslag wordt gebaseerd op een index.

Deze wijzigingen zorgen voor een betere aansluiting tussen de berekende kostenvoet
vreemd vermogen en de werkelijke financieringskosten die drinkwaterbedrijven maken.
Ook sluit dit aan bij de huidige inzichten van ACM. De ACM gebruikt voor andere sectoren
ook twee verschillende risicovrije rentes en er is nu geen bestaande index die goed
aansluit bij drinkwaterbedrijven.

De wijzigingen kunnen bij tijdige inwerkingtreding worden gehanteerd bij de vaststelling
van een nieuwe WACC voor 2022 e.v. indien dat de voorkeur zou hebben boven verlenging
van de bestaande WACC.

2.4. Verduidelijking van de regels voor signaleringsparameters voor drinkwater en
oppervlaktewater gebruikt voor de bereiding van drinkwater

2.4.1. Inleiding

Het tweede element van het wetsvoorstel omvat een (technische) verduidelijking en
uitwerking van de regels voor signaleringsparameters. Signaleringsparameters zijn
waarden voor indicatoren, bedoeld voor het signaleren van mogelijke verontreiniging.
Deze zijn van toepassing voor zowel drinkwater (zoals dat uit de kraan komt) als voor
oppervlaktewater dat wordt gebruikt voor de bereiding van drinkwater door de drinkwaterbedrijven.
Het wetsvoorstel leidt tot verduidelijking van de betekenis en functie van eisen voor
de signaleringsparameters, de regels bij overschrijding van die waarden en de delegatiegrondslagen
in de wet voor de uitwerking bij lagere regelgeving.

Aanleiding voor de voorstellen zijn de in de praktijk gerezen onduidelijkheden en
vragen over de betekenis en functie van de signaleringsparameters in de praktijk van
uitvoering en handhaving. Dit betrof in eerste instantie vooral de signaleringsparameters
voor oppervlaktewater waarmee drinkwater wordt bereid, geregeld in de Drinkwaterregeling.
Daarnaast zijn er vergelijkbare vragen en onduidelijkheden over de signaleringsparameters
voor drinkwater, geregeld in het Drinkwaterbesluit. Het is wenselijk gebleken de regelgeving
te verduidelijken om de onzekerheden in de uitvoering en handhaving weg te nemen en
om eventuele juridische complicaties te voorkomen. Voor de signaleringsparameters
voor drinkwater wordt daarbij nauw aangesloten bij de desbetreffende bepalingen van
de EU-Drinkwaterrichtlijn8. De wijzigingen zijn van technische aard. Er zijn geen gevolgen voor de implementatie
of bestaande verplichtingen, noch voor het vigerende beleid.

Hierna wordt eerst ingegaan op de wijzigingen van de regelgeving voor signaleringsparameters
voor oppervlaktewater dat gebruikt wordt voor de bereiding van drinkwater, gevolgd
door de wijzigingen voor signaleringsparameters voor drinkwater.

2.4.2. Signaleringsparameters voor oppervlaktewater gebruikt voor de bereiding van
drinkwater

Artikel 22 van de Dww regelt de eisen aan oppervlaktewater gebruikt voor de bereiding
van drinkwater. Het tweede lid bevat een verbod om drinkwater te produceren van oppervlaktewater
dat niet aan de eisen voldoet, met de mogelijkheid van een ontheffing (derde lid).
Artikel 22 van de Dww is in algemene termen geformuleerd. Sinds de inwerkingtreding
van de Dww (medio 2011) bevat de Drinkwaterregeling (Dwr) een verdere uitwerking9 met een nader onderscheid tussen specifieke kwaliteitseisen en signaleringsparameters.
Dit omvat enerzijds specifieke en gezondheidskundig onderbouwde kwaliteitseisen voor
microbiologische en chemische parameters (primair bedoeld voor de bescherming van
de volksgezondheid) en anderzijds waarden voor signaleringsparameters (primair bedoeld
voor het signaleren van mogelijke verontreiniging en bewaking van de kwaliteit van
de bron). Ook de regels bij overschrijding verschillen.

Signaleringsparameters voor oppervlaktewater waarmee drinkwater wordt bereid volgen
niet uit het Europees recht, maar zijn wel toegestaan. Bij overschrijding van een
signaleringsparameter (bijvoorbeeld van de maximale waarde voor de signaleringsparameter
voor «overige antropogene stoffen») dient onderzoek uit te wijzen wat de oorzaak is,
om welke stof het gaat en wat het gezondheidsrisico is. Indien de resultaten van het
onderzoek daartoe aanleiding geven worden maatregelen genomen en wordt voor de desbetreffende
stof een (specifieke en gezondheidskundig onderbouwde) kwaliteitseis vastgesteld,
zoals een aantal jaren geleden is gedaan voor de stof pyrazool.

In de praktijk ontstonden de laatste jaren onduidelijkheden en vragen over de signaleringsparameters
en de verhouding tot de specifieke kwaliteitseisen. De wettelijke regeling werd niet
als duidelijk ervaren; met name waren er vragen over het al dan niet moeten verlenen
van een ontheffing bij een overschrijding van een waarde voor een signaleringsparameter
(ook als het om een onschuldige stof, zoals sucralose ging) en het al dan niet onder
het productieverbod van artikel 22 Dww vallen van deze parameters bij een overschrijding,
ook in geval van onschadelijke stoffen. De lagere regelgeving was niet duidelijk en
ook niet steeds eenduidig.

Vanwege de onduidelijkheid en vragen en om complicaties te voorkomen is de Dwr in
overleg met alle betrokken partijen in 2019 verduidelijkt10. Daarbij is een duidelijker onderscheid tussen de typen eisen gemaakt en is verduidelijkt
dat bij overschrijding van een signaleringsparameter in de eerste plaats onderzoek
is vereist11. Indien het onderzoek wijst op een stof met risico voor de volksgezondheid, wordt
vervolgens na gezondheidskundig onderzoek een specifieke kwaliteitseis bepaald, die
ook een voorlopig karakter kan hebben. Verduidelijkt is dat het eerdergenoemde productieverbod
en de ontheffingsmogelijkheid bij overschrijding alleen van toepassing zijn bij overschrijding
van een specifieke kwaliteitseis, niet bij overschrijding van een waarde voor een
signaleringsparameter12.

De nu voorgestelde wijziging van artikel 22 van de Dww is van technische aard en houdt
in een nader onderscheid in de typen eisen met een verduidelijking van de status en
het regime voor signaleringsparameters voor oppervlaktewater waarmee drinkwater wordt
bereid. Verduidelijkt wordt dat signaleringsparameters niet onder de werking van het
productieverbod van het eerste lid van dat artikel vallen. Dat laatste is zoals gezegd
nooit bedoeld en zou ertoe kunnen leiden dat de continuïteit van de drinkwatervoorziening
onnodig in gevaar komt, terwijl daar vanuit het oogpunt van gezondheidsbescherming
geen reden voor is, of dat onnodig ontheffingen moeten worden verleend.

2.4.3. Signaleringsparameters voor drinkwater

Signaleringsparameters voor drinkwater zijn geregeld in het Dwb, als onderdeel van
de indicatorparameters. Deze eisen waren reeds opgenomen in het Waterleidingbesluit
en worden ook vereist door de Europese Drinkwaterrichtlijn. De signaleringsparameters
zijn ook bij drinkwater primair bedoeld voor controledoeleinden en bewaking van de
kwaliteit van de bron. De richtlijn verplicht bij een overschrijding tot onderzoek
naar de oorzaak daarvan en naar de aard en hoeveelheid van de betrokken stof alsmede
het mogelijke risico voor de volksgezondheid. Er dienen maatregelen te worden genomen,
indien noodzakelijk ter bescherming van de volksgezondheid13.

Het Dwb bevat in de eerste plaats kwaliteitseisen voor microbiologische en chemische
parameters voor drinkwater14. Deze zijn specifiek bepaald voor een bepaalde parameter en zijn gezondheidskundig
onderbouwd. Aan deze kwaliteitseisen moet steeds worden voldaan (behoudens de mogelijkheid
van een ontheffing voor chemische parameters)15. Bij overschrijding van een kwaliteitseis dient onderzoek naar de oorzaak en mogelijke
nadelige gevolgen voor de volksgezondheid plaats te vinden en zijn steeds herstelmaatregelen
nodig waardoor het drinkwater weer aan de eisen voldoet (artikel 22 Dwb).

In de tweede plaats bevat het Dwb eisen voor indicatorparameters voor drinkwater16. Dit omvat onder andere eisen voor signaleringsparameters, bedoeld voor controledoeleinden
en bewaking van de kwaliteit van de bron (artikel 25 en bijlage A, tabel IIIc, van
het Dwb). Artikel 25 van het Dwb bevat voor de indicatorparameters een van de regels
voor microbiologische en chemische kwaliteitseisen afwijkend regime, conform de Drinkwaterrichtlijn.
Bij overschrijding geldt een onderzoeksverplichting naar de oorzaak en mogelijke nadelige
gevolgen voor de volksgezondheid en in beginsel ook een herstelmaatregelplicht. De
herstelmaatregelplicht geldt niet indien de toezichthouder van oordeel is dat de normoverschrijding
geen nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid van de consumenten en voor de aan
hen toebehorende goederen. Een ontheffing is hierbij verder niet aan de orde.

Omdat ook bij de regelgeving voor signaleringsparameters voor drinkwater onduidelijkheden
worden ervaren en omwille van de balans en eenduidigheid van de regelgeving, wordt
ook voor drinkwater een technische verduidelijking en uitwerking van de verschillende
soorten parameters in de wet en de bijbehorende regimes voorgesteld (in artikel 21,
derde en vijfde lid, Dww). Dit is in overeenstemming met de Drinkwaterrichtlijn. De
wijzigingen hebben geen gevolgen voor de vigerende verplichtingen en nalevingslasten.

In verband met opkomende nieuwe stoffen wordt het daarnaast van belang geacht dat
voor drinkwater, indien noodzakelijk ter bescherming van de volksgezondheid, bij ministeriële
regeling een kwaliteitseis voor een microbiologische of chemische parameter kan worden
vastgesteld. Deze eis wordt vervolgens zo spoedig mogelijk in bijlage A van het Dwb
opgenomen. De delegatiegrondslag ligt al besloten in artikel 21, derde lid, van de
Dww. Op basis daarvan is het voornemen om een daartoe strekkende bevoegdheid van de
Minister in het Dwb op te nemen.

Het betreft hier gevallen waarin sprake is van een zodanig risico dat niet kan worden
gewacht op het opnemen in het Dwb, maar geen sprake is van een onmiddellijk gevaar
in de zin van artikel 23 van de Dww, zodat van die bevoegdheid tot het treffen van
een onverwijlde voorziening geen gebruik kan worden gemaakt. De voorgenomen wijziging
van het Dwb wordt via de voorhangprocedure op grond van artikel 1, zevende lid, van
de Dww aan beide Kamers der Staten-Generaal voorgelegd.

2.5. Wetstechnische wijzigingen

In verband met het voorgaande zijn ook enkele wetstechnische wijzigingen opgenomen:

– nieuwe begripsomschrijvingen in artikel 1, eerste lid, voor de begrippen Drinkwaterrichtlijn, indicatorparameters, microbiologische of chemische parameters,
toezichthouder;

– verduidelijking van de delegatiegrondslag in artikel 21, derde lid, aanhef en onderdeel
d, van de Dww voor lagere regelgeving met betrekking tot de herstelmaatregelplicht
in artikel 22 Dwb in geval van overschrijding van een kwaliteitseis.

3. Voorbereiding

Het wetsvoorstel is tijdens de voorbereidingsfase besproken met de ILT, de ACM en
met VEWIN, de brancheorganisatie van de drinkwaterbedrijven. Een concept van het wetsvoorstel
heeft in juli en augustus 2020 de internetconsultatie doorlopen geconsulteerd. VEWIN,
IPO en Vitens hebben op dit voorstel gereageerd. Hieronder volgt een samenvatting
van de reacties en de wijze waarop deze zijn verwerkt in het wetsvoorstel.

Samenvatting van reactie VEWIN: de reactie van de Vewin betreft de wijzigingen van
de regelgeving betreffende de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet. Vewin geeft
aan in te stemmen met de voorgestelde wetswijzigingen, maar dat er meer nodig is om
de problematiek die de drinkwaterbedrijven ondervinden van de huidige vermogenskostenvoet
op te lossen.

Vewin merkt hierbij het volgende op:

– Drinkwaterbedrijven moeten steeds meer investeren in hun leidingnetten en zuiveringsinstallaties
om op lange termijn de ongehinderde drinkwatervoorziening te garanderen en te voldoen
aan de wettelijke opdracht.

– Vanwege de lage en dalende vermogenskostenvoet kunnen drinkwaterbedrijven steeds minder
financiële middelen reserveren en moeten zij meer geld lenen bij banken. Door deze
leningen ontstaat de mogelijkheid dat de solvabiliteit te veel daalt.

– Op dit moment al zijn binnen de drinkwatersector verschillende gevolgen zichtbaar
van de verdere daling van de vermogenskostenvoet van de laatste jaren in combinatie
met de solvabiliteitsdoelstelling/-eis en het financieringsbeleid.

VEWIN stelt voor:

– De vermogenskostenvoet limiet niet verder te verlagen.

– De vaststelling van de WACC beter te laten aansluiten bij de huidige financieringspraktijk
van de drinkwaterbedrijven en bij de voorwaarden die nodig zijn om de investeringsopgave
van de drinkwatersector voldoende in te kunnen vullen.

Reactie: de opmerkingen en voorstellen van VEWIN worden door het kabinet ter harte
genomen. Kortheidshalve wordt hier verder verwezen naar hetgeen is opgemerkt omtrent
het nader onderzoek door ILT, de motie Dik-Faber, de verlengingsmogelijkheid en wijzigingen
in de lagere regelgeving voor de korte termijn en het verdere onderzoek naar een lange
termijn oplossing (met de sector) in par. 2.2 en 2.3.

Samenvatting van reactie van het IPO: het IPO merkt op dat de opgave van drinkwaterbedrijven
onder druk staat door o.m. droogte, een dalend grondwaterpeil, vervuiling, verzilting,
etc., en dat de verwachting is dat de komende tijd geen verbetering zal optreden in
de financiële positie.

IPO stelt voor:

– Het huidige, beknellende stelsel (de vermogenskostenvoet) te verruimen en zo mogelijk
in de toekomst te laten vervallen.

– Geen verdere daling van de vermogenskostenvoet door te voeren voor de middellange
termijn (3 jaar), en ook daarna geen verlaging van de vermogenskostenvoet toe te passen.

– Ruimte te creëren om buiten de vermogenskostenvoet vermogen op te bouwen dat niet
direct moet worden verrekend met tarieven voor de daaropvolgende jaren.

– Een goed en constructief overleg te starten waarin tussen drinkwaterbedrijven, aandeelhouders/overheden
en rijk teneinde de continuïteit van de drinkwaterbedrijven en de kerntaken die zij
uitvoeren te waarborgen. Daarin vormt verbeteren van de financiële positie een belangrijk
onderdeel.

– Het systeem van de vermogenskostenvoet op korte termijn te evalueren.

Reactie: De opmerkingen en voorstellen van het IPO worden door het kabinet ter harte
genomen. Voor de wijze waarop voor de korte en langere termijn met de sector aan verbetering
van de huidige situatie wordt gewerkt wordt ook hier kortheidshalve verwezen naar
hetgeen is opgemerkt omtrent het nader onderzoek door ILT, de motie Dik-Faber, de
verlengingsmogelijkheid en wijzigingen in de lagere regelgeving voor de korte termijn
en het verdere onderzoek naar een lange termijn- oplossing (met de sector) in par.
2.2 en 2.3.

Samenvatting van reactie Vitens: Vitens onderschrijft de instemmende reactie van Vewin
als het gaat om de voorgestelde wetswijziging. Vitens licht verder toe dat haar investeringen
aanzienlijk stijgen en geeft daar voorbeelden van. Vitens stelt dat de huidige vermogenskostenvoet
de financiering van de investeringen in de weg staat doordat de regelgeving rondom
de vermogenskostenvoet niet aansluit op het toegenomen risicoprofiel van de van de
maatschappelijke context waarin de drinkwatersector opereert.

Vitens stelt voor: Drinkwaterbesluit en de -regeling aan te passen, zodanig dat de
vaststelling van de vermogenskostenvoet een reflectie is van de maatschappelijke context
waarin het drinkwaterbedrijf opereert.

Reactie: De opmerkingen en voorstellen van Vitens worden herkend door het kabinet.
Voor de wijze waarop voor de korte en langere termijn met de sector aan verbetering
van de huidige situatie wordt gewerkt wordt kortheidshalve verwezen naar hetgeen is
opgemerkt omtrent het nader onderzoek door ILT, de motie Dik-Faber, de verlengingsmogelijkheid
en wijzigingen in de lagere regelgeving voor de korte termijn en het verdere onderzoek
naar een lange termijn- oplossing (met de sector) in par. 2.2 en 2.3.

Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsen ILT bij wetsvoorstel

Zoals gebruikelijk bij het maken van wet- en regelgeving heeft de ILT op dit wetsvoorstel
een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets uitgevoerd17. Met betrekking tot handhaafbaarheid is geconcludeerd dat de tekst nog niet overal
voldoende duidelijk en specifiek geformuleerd is. Naar aanleiding van de toets is
de tekst van het voorstel en de toelichting op onderdelen verduidelijkt. Dit betreft
met name de voorgestelde wijziging van de artikelen 21 en 22 (bepalingen met betrekking
tot signaleringsparameters en ontheffingen). Met betrekking tot uitvoerbaarheid is
geconcludeerd dat de wetswijziging niet leidt tot veranderingen in de huidige uitvoeringspraktijk.
Er is daarnaast geen extra uitvoeringslast voor ILT/vergunningverlening drinkwater
m.b.t. tot ontheffingen.

Toetsing Adviescommissie toetsing regeldruk (ATR) van het wetsvoorstel

De ATR heeft het wetsvoorstel niet heeft geselecteerd voor een formeel advies, omdat
er naar verwachting geen (omvangrijke) regeldrukeffecten aan de orde zijn als gevolg
van het voorstel. Zie verder paragraaf 4 «Effecten».

4. Effecten

Wijziging looptijd gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet en maximaal toegestane aandeel
eigen vermogen in het totale vermogen

Het wetsvoorstel leidt tot verlenging van de looptijd van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet
(en in samenhang daarmee, het maximaal toegestane aandeel van het eigen vermogen in
het totale vermogen) van twee naar drie jaar. Dit omvat ook een eventuele verlenging
zoals hiervoor genoemd. Dit draagt bij aan stabielere drinkwatertarieven en een stabielere
financiële gezondheid van drinkwaterbedrijven. Een eventuele teruggaaf van te hoge
tarieven kan eerder plaatsvinden. De effecten hiervan zijn alleen kwalitatief te omschrijven
en kunnen niet op voorhand worden gekwantificeerd.

Daarnaast heeft het wetsvoorstel mogelijk gevolgen voor de bestuurlijke lasten van
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de Autoriteit Consument en Markt
(ACM) om de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet vast te stellen; de vaststelling
gebeurt minder vaak, echter hierdoor wordt dit mogelijk een intensiever traject omdat
de belangen groter zijn. Het precieze effect kan niet op voorhand worden gekwantificeerd.

Dit onderdeel van het wetsvoorstel heeft samengevat geen effecten op de regeldruk
voor drinkwaterbedrijven. De administratieve lasten blijven gelijk; er ontstaan geen
nieuwe informatieverplichtingen. Ook heeft dit onderdeel geen effect op de nalevingskosten;
de wijziging introduceert geen nieuwe regels, of wijzigingen waarvoor partijen (extra)
structurele kosten zouden moeten maken om hieraan te voldoen.

Ook zijn er geen milieueffecten als gevolg van dit onderdeel van de voorgestelde wet.

Wijziging regels signaleringsparameters

Het wetsvoorstel heeft voor wat betreft de (technische) wijziging van de regels met
het oog op signaleringsparameters geen effecten op de regeldruk (bestaande uit administratieve
lasten (als gevolg van informatieverplichtingen) en inhoudelijke nalevingskosten (als
gevolg van kosten die gemaakt moeten worden om aan de regelgeving te voldoen)).

Datzelfde is het geval met de signaleringsparameters voor drinkwater. Ook daarvoor
heeft het voorstel naar verwachting geen effecten op de regeldruk omdat geen sprake
is van wijzigingen van verplichtingen of uitvoeringshandelingen. Voor zover nodig
zal hier in het kader van de aangekondigde wijziging van het Dwb nog nader in worden
gegaan.

Ook dit onderdeel van het wetsvoorstel heeft samengevat geen effecten op de regeldruk.
Deze wijzigen niet door dit onderdeel van het wetsvoorstel. De administratieve lasten
blijven gelijk; er ontstaan geen nieuwe informatieverplichtingen.

Ook zijn er geen milieueffecten als gevolg van dit onderdeel van de voorgestelde wet.

5. Inwerkingtreding

De beoogde inwerkingtredingsdatum is voor 1 november 2021. De huidige gewogen gemiddelde
vermogenskostenvoet is vastgesteld voor de kalenderjaren 2020–2021. De volgende gewogen
gemiddelde vermogenskostenvoet wordt zo mogelijk vastgesteld op basis van de dan gewijzigde
wet, voor een periode van drie jaar.

Bij tijdige inwerkingtreding van de verlengingsbevoegdheid via de eerdergenoemde Verzamelwet
IenW 2020 kan ook de huidige WACC met drie jaar worden verlengd. Er wordt daarbij
van uitgegaan dat de Verzamelwet (met verlengingsbevoegdheid van ten hoogste twee
jaar) eerder in werking treedt dan deze wet (die dat verlengt naar ten hoogste drie
jaar).

Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel A (wijziging artikel 1)

Voor de begrippen Drinkwaterrichtlijn, indicatorparameters, microbiologische of chemische parameters en toezichthouder worden ingevolge het wetsvoorstel begripsomschrijvingen opgenomen in artikel 1 van
de Drinkwaterwet (hierna: Dww). Bij de begrippen «indicatorparameters» en «microbiologische
of chemische parameters» wordt verwezen naar de desbetreffende begrippen van de nieuwe
Drinkwaterrichtlijn18. De begripsomschrijving van «toezichthouder» omvat de inspecteur (Inspectie Leefomgeving
en Transport, ILT) of andere krachtens artikel 48 van de Dww aangewezen toezichthouder.

Artikel I, onderdelen B en C (wijziging artikelen 10, tweede en derde lid, en 12,
derde lid)

Kortheidshalve wordt verwezen naar par. 2.1 van het algemeen deel van de memorie van
de toelichting voor een uitleg over de voorgestelde wijziging van de systematiek voor
de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (WACC) en het maximaal toegestane aandeel
eigen vermogen in het totale vermogen. De voorgestelde wijzigingen van artikel 10,
tweede en derde lid, van de Dww voorzien in wijziging van de looptijd van WACC en
het aandeel eigen vermogen van twee naar drie jaar. Dat omvat mede de looptijd van
een verlenging van de WACC van twee naar drie jaar (zie het algemeen deel, onder par.
2.2).

De voorgestelde wijziging van artikel 12, derde lid, van de Dww verduidelijkt (door
toevoeging van het woord «uiterlijk») dat compensatie van overschrijding van de gewogen
gemiddelde vermogenskostenvoet reeds in het jaar dat direct volgt op het jaar van
overschrijding (t+1) in plaats van in het jaar daarna (t+2) – het daaropvolgende kalenderjaar
– mogelijk is. Daardoor wordt een snellere compensatie mogelijk.

Artikel I, onderdeel D (wijziging artikel 21, derde lid, onderdelen a en d, en vijfde
lid)

Wijzigingen artikel 21, derde lid (onderdeel D, onderdeel 1, onderdelen a en b)

Voor een algemene toelichting wordt verwezen naar par. 2.4 van het algemeen deel van
de memorie van toelichting. De voorgestelde wijzigingen van artikel 21, derde lid,
onderdelen a en d, strekken tot (technische) verduidelijking en uitwerking in de wet
van de eisen, regels en delegatiegrondslagen voor de verschillende soorten parameters
voor drinkwater in de genoemde onderdelen (met regeling van het rechtsgevolg bij overschrijding).
Daarbij is aanvankelijk (consultatieversie) aangesloten bij de artikelen 4, eerste
lid19, 5, eerste en tweede lid20, en 8, zesde lid21, van de oude Drinkwaterrichtlijn (Richtlijn 98/83/EG van de Raad van 3 november 1998
betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water). Deze is met
ingang van 12 januari 2021 vervangen door de eerdergenoemde nieuwe EU-Drinkwaterrichtlijn
2020/2184 (herschikking). Richtlijn 98/83/EG bevatte met de artikelen 4, eerste lid,
en 5 en bijlage I, delen A en B, de minimumvereisten en waarden voor microbiologische
en chemische parameters. Indien niet aan deze eisen werd voldaan, diende onderzoek
te worden verricht en dienden herstelmaatregelen te worden genomen (artikel 8 van
de richtlijn). Artikel 5, tweede lid, tweede volzin, van Richtlijn 98/83/EG bepaalde
verder dat de waarden voor de indicatorparameters in bijlage I, deel C, van de richtlijn
uitsluitend behoeven te worden vastgesteld voor controledoeleinden en om te voldoen
aan artikel 8. Artikel 8, zesde lid, van die richtlijn bepaalde dat wanneer niet werd
voldaan aan de indicator-parameterwaarden of de specificaties in bijlage I, deel C,
nagegaan moet worden of er een risico voor de volksgezondheid is. Indien de bescherming
van de volksgezondheid dit vereist, moesten herstelmaatregelen worden genomen.

De genoemde bepalingen zijn grotendeels inhoudelijk ongewijzigd voortgezet onder de
nieuwe EU-Drinkwaterrichtlijn 2020/2184 (artikel 5 en artikel 14, zesde lid, dat artikel
8 (oud) heeft vervangen). Toegevoegd in bijlage I is deel D (Relevante parameters
voor de risicobeoordeling van huishoudelijke leidingnetten). Dit betreft waarden voor
Legionella en Lood. De verwijzingen in het wetsvoorstel zijn aangepast aan de nieuwe richtlijn.

De voorgestelde wijzigingen omvatten ten eerste een expliciet onderscheid tussen enerzijds
microbiologische en chemische parameters voor drinkwater en anderzijds indicatorparameters,
waaronder signaleringsparameters (wijziging van artikel 21, derde lid, onderdeel a,
van de Dww). Verder omvat dit een uitwerking van het rechtsgevolg ingeval van overschrijding
(wijziging van artikel 21, derde lid, onderdeel d, van de Dww).

De kwaliteitseisen voor microbiologische en chemische parameters voor drinkwater zijn
verder geregeld in de artikelen 13 en 22 van het Dwb en bijlage A, tabellen I en II,
van het Dwb. Aan deze eisen moet steeds worden voldaan. Voor chemische parameters
is onder voorwaarden een ontheffing mogelijk (artikel 21, vijfde lid, van de Dww en
de artikelen 28 en 29 van het Dwb). Bij overschrijding dient onderzoek naar de oorzaak
en mogelijke nadelige gevolgen voor de volksgezondheid plaats te vinden en zijn steeds
herstelmaatregelen nodig waardoor het drinkwater weer aan de eisen voldoet.

De eisen voor indicatorparameters voor drinkwater zijn geregeld in de artikelen 13
en 25 van het Dwb en bijlage A, tabellen IIIa, IIIb en IIIc, van het Dwb. Het betreft:

– indicatoren – bedrijfstechnische parameters (tabel IIIa),

– indicatoren – organoleptische parameters (tabel IIIb) en

– indicatoren – signaleringsparameters (tabel IIIc).

Artikel 25 van het Dwb bevat voor de indicatorparameters een van de regels voor kwaliteitseisen
voor microbiologische en chemische parameters afwijkend regime, conform de Drinkwaterrichtlijn.
Bij overschrijding van een indicatorparameter moet onderzoek worden verricht naar
de oorzaak, aard en risico van de desbetreffende stof en mogelijke nadelige gevolgen
voor de volksgezondheid. In principe geldt ook een plicht tot het nemen van herstelmaatregelen,
tenzij de toezichthouder van oordeel is dat de normoverschrijding geen nadelige gevolgen
heeft voor de gezondheid van de consumenten en voor de aan hen toebehorende goederen22.

In artikel 21, derde lid, onderdeel d, van de Dww wordt in dit verband ook in de delegatiegrondslag
de herstelmaatregelplicht explicieter opgenomen. De herstelmaatregelplicht volgt op
wetsniveau uit de overige verplichtingen van de Dww tot het leveren van schoon en
veilig drinkwater.

Wijziging artikel 21, vijfde lid (onderdeel D, onderdeel 2)

De voorgestelde wijziging van artikel 21, vijfde lid, eerste volzin, van de Dww hangt
samen met de wijziging van het derde lid van dat artikel. De wijziging leidt tot een
meer expliciete grondslag in de wettekst voor de regeling van artikel 29 van het Dwb
(ontheffingverlening door de toezichthouder (ILT) in kortdurende gevallen).

Artikel I, onderdeel E (wijziging artikel 22)

Wijziging artikel 22 (algemeen)

De voorgestelde wijziging van artikel 22 van de Dww leidt tot een verduidelijking
van de verschillende typen parameters en daarvoor gestelde eisen en de regels met
delegatiegrondslagen voor oppervlaktewater waarmee drinkwater wordt bereid. Hierbij wordt aangesloten bij de voorgestelde verduidelijking van de regels voor
de parameters voor drinkwater in artikel 21 van de Dww. Ook hier wordt een onderscheid
gemaakt tussen microbiologische en chemische parameters enerzijds (de reguliere kwaliteitseisen)
en de signaleringsparameters anderzijds (bedoeld voor het signaleren van mogelijke
verontreiniging). Zie in dit verband ook de in de Drinkwaterregeling opgenomen regels
(artikel 16 e.v. van de Dwr). Verduidelijkt wordt dat het productieverbod zoals momenteel
nog opgenomen in het tweede lid van artikel 22 van de Dww alleen geldt in geval van
overschrijding van een kwaliteitseis voor een microbiologische of chemische parameter
maar niet van toepassing is in geval van overschrijding van een signaleringsparameter.

Signaleringsparameters hebben primair een controlefunctie en zijn bedoeld voor het
signaleren van mogelijke verontreiniging van het in te nemen oppervlaktewater waarmee
drinkwater wordt bereid en het bewaken van de kwaliteit van de bron. In geval van
overschrijding dient nader onderzoek naar de oorzaak, de aard van de stof en het risico
voor de volksgezondheid te worden gedaan. Indien nodig wordt op basis van het onderzoek
vervolgens een specifieke kwaliteitseis vastgesteld, zoals voor pyrazool is gebeurd.
Omdat de regelgeving niet steeds eenduidig en duidelijk was, ontstonden vragen over
de noodzaak van een productiestop bij overschrijding en ontheffingverlening. Met de
eerdergenoemde wijziging van de Dwr23 en het wetsvoorstel wordt dit nu ondervangen. In samenhang hiermee zal ook artikel
30 van het Dwb worden verduidelijkt.

Voor een verdere algemene toelichting wordt verder verwezen naar par. 2.2 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting.

In verband met het invoegen van een nieuw tweede lid worden de overige leden hernummerd.

Wijziging artikel 22, tweede lid (nieuw) en derde lid, eerste volzin (onderdeel E,
onderdelen 2 en 3)

Het voorgestelde nieuwe tweede lid bevat een voortzetting van de bepaling van het
huidige tweede lid, tweede volzin, die de te stellen eisen regelt (met delegatiegrondslag)
voor
oppervlaktewater waarmee drinkwater wordt bereid. Het verbod om drinkwater te bereiden van oppervlaktewater dat niet aan de gestelde
eisen voldoet (zoals momenteel opgenomen in het tweede lid, eerste volzin) wordt opgenomen
in een nieuw in te voegen derde lid en wordt expliciet gekoppeld aan de overschrijding
van een kwaliteitseis voor een chemische of microbiologische parameter. Daarmee wordt
een beter onderscheid tussen de verschillende soorten bepalingen en verplichtingen
gerealiseerd en verduidelijkt dat het productieverbod alleen geldt in geval van overschrijding
van microbiologische of chemische parameters en niet in geval van overschrijding van
een signaleringsparameter.

Wijziging artikel 22, vierde tot en met achtste lid (nieuw) (huidige leden drie tot
en met zeven) (Onderdeel E, onderdelen 4 tot en met 7)

In verband met het voorgaande worden de verwijzingen in de overige (hernummerde) leden
van artikel 22 aangepast.

Artikel II (inwerkingtreding)

De inwerkingtreding vindt plaats bij koninklijk besluit, dat dat voor de verschillende
artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld (conform Aanwijzing
voor de regelgeving 4.22, onderdeel C). Met toepassing van Aanwijzing voor de regelgeving
4.17, vijfde lid, aanhef en onderdeel a, wordt afgeweken van de vaste verandermomenten
en minimuminvoeringstermijn. Reden is het gelet op de doelgroep en jaarindeling, voorkomen
van aanmerkelijke ongewenste private en publieke nadelen. Door het wetsvoorstel wordt
de looptijd van het maximaal toegestane aandeel van het eigen vermogen in het totale
vermogen en de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet verlengd hetgeen tot meer stabiliteit
leidt. Deze wijziging kan bij inwerkingtreding voor 1 november 2021 reeds worden toegepast
bij de vaststelling van een nieuwe WACC. Ook wordt verduidelijkt dat een teruggaaf
van te veel betaald tarief eerder kan plaatsvinden. Een stabiele financiering en eerdere
teruggaaf zijn in het belang van de burger.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga