Rapport : Eindrapport van het parlementaire onderzoek naar de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties "Klem tussen balie en beleid"

Nr. 2
BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE UITVOERINGSORGANISATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 februari 2021

De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties biedt u hierbij het eindrapport aan
van het parlementaire onderzoek naar de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties,
dat zij op grond van de haar op 6 februari 2020 gegeven opdracht (Kamerstuk 35 387, nr. 1) heeft uitgevoerd. Het eindrapport heeft de titel «Klem tussen balie en beleid».

De verslagen van de openbare hoorzittingen die hebben plaatsgevonden, zijn onder Kamerstuk
35 387, nr. 3 aan het eindrapport toegevoegd. Tevens is een overzicht van gevraagde en ontvangen
position papers als aparte bijlage aan het eindrapport toegevoegd.1

De voorzitter van de commissie, Bosman

De griffier van de commissie, Boeve

De leden van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. Van links naar rechts:
M. Groothuizen, C.M. van Brenk, A. Bosman (voorzitter), N. Özütok (ondervoorzitter),
E.J. Slootweg, C. Laçin, J.W.M. Kerstens

De leden en de staf van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. Achterste
rij van links naar rechts: B. Lensen-Goossen, M.J. Visscher-de la Combé, A.L. Kodde,
L. Boeve, S. Kraaijenoord, N.E. Stroeker, P.A.M. van Goch, M. van het Loo. Middelste rij: A. Bosman, E.J.
Slootweg, J.W.M. Kerstens. Voorste rij: M. Groothuizen, C.M. van Brenk, N. Özütok,
C. Laçin.

Inhoudsopgave

Voorwoord

4

 
 
 

Samenvatting

6

 
 
 

Deel I

14

1

Inleiding: de menselijke maat uit het oog verloren

14

1.1

Aanleiding: zorgen over problemen bij uitvoeringsorganisaties

14

1.2

Totstandkoming van dit rapport

16

1.3

Verheldering van centrale begrippen in het onderzoek

20

1.4

Leeswijzer: opbouw van het rapport

26

 
 
 

2

Documentanalyse oorzaken van problemen in de uitvoering

27

2.1

Oorzaken in de totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving

27

2.2

Oorzaken in de uitvoeringsfase van beleid en wet- en regelgeving

30

2.3

Oorzaken in de evaluatiefase van beleid en wet- en regelgeving

32

2.4

Oorzaken door sturing in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties

33

2.5

Tot slot

35

 
 
 

Deel II

36

3

Totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving

36

3.1

Gedetailleerde regeerakkoorden belemmeren de uitvoering

37

3.2

Uitvoeringstoetsen verschillen, zijn soms te rooskleurig en vaak complex

38

3.3

De wetgever moet meer aandacht hebben voor doenvermogen van burgers

46

3.4

Behandeling in de Tweede Kamer: de uitvoering is te veel een blinde vlek

50

3.5

De complexiteit van wet- en regelgeving en dus van de uitvoering, groeit

57

 
 
 

4

De menselijke maat in de uitvoering van beleid en wet- en regelgeving

62

4.1

Ondanks de goede prestaties ontstaan problemen, vaak door meerdere factoren

62

4.2

Omgang conflicterende waarden bemoeilijkt door onduidelijke maatschappelijke opgave

64

4.3

Taken en middelen zijn niet in balans

69

4.4

Problemen in de uitvoering worden soms laat gesignaleerd of geadresseerd

73

4.5

Tweede Kamer niet optimaal geïnformeerd over problemen in de uitvoering

78

4.6

Tweede Kamer vult haar controlerende taak niet adequaat in

82

 
 
 

5

De menselijke maat in besluiten van professionals

86

5.1

Het ontbreekt professionals aan de benodigde discretionaire ruimte

87

5.2

Belemmeringen bij benutten van ruimte voor maatwerk

92

5.3

Maatwerk mogelijk in schrijnende situaties, meer aandacht nodig voor preventie

96

5.4

Professionals zijn niet altijd voldoende toegerust op het bieden van maatwerk

99

5.5

Grotere afstand tussen professionals en burgers

101

 
 
 

6

Dynamiek in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties

103

6.1

Gelijkwaardigheid in de driehoek dient de burger

104

6.2

Grote afstand tussen beleid en uitvoering

104

6.3

Dominantie van departementen bij de beleidsontwikkeling

109

6.4

Ook een dominante positie van departementen bij de informatievoorziening

114

6.5

Onvoldoende kennis van de uitvoering bij de Tweede Kamer en departement

119

6.6

Tweede Kamer verliest het belang van de uitvoering soms uit het oog

122

6.7

Onvoldoende direct contact tussen Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties

125

 
 
 

Deel III

131

7

Conclusies en aanbevelingen

131

7.1

Zeven conclusies over de oorzaken van uitvoeringsproblemen

132

7.2

Zeven aanbevelingen voor dienstverlening met een menselijker gezicht

138

 
 
 

Epiloog

145

 
 
 

Bronnenlijst

146

 
 
 

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording

154

Bijlage 2. Toelichting op de hoofdbegrippen in het onderzoek

162

Bijlage 3. Brieven en berichten aan de TCU

167

Bijlage 4. Overzicht gesprekspartners openbare hoorzittingen

169

Bijlage 5. De TCU-aanbevelingen vergeleken met de aangekondigde kabinetsmaatregelen

171

Bijlage 6. Afkortingenlijst

181

Voorwoord

Iedereen in Nederland komt op enig moment in aanraking met een uitvoeringsorganisatie.
Er zijn heel veel uitvoeringsorganisaties door de politiek ingesteld om de uitvoering
op afstand te zetten van het beleid, op afstand van de waan van de dag, zal ik maar
zeggen. Voor het overgrote deel van de uitvoering kunnen we concluderen dat het goed
gaat en dat het goed geregeld is. Maar daar waar het mis gaat, gaat het vaak gruwelijk
mis en komen mensen vreselijk in de knel. En zien zij geen mogelijkheid om daar weer
uit te komen. Daarnaast moeten we concluderen dat ook de uitvoeringsorganisaties zelf
niet, of te beperkt, in staat zijn om deze groep mensen te helpen. We concluderen
dat ze niet in staat zijn om dat maatwerk te leveren wat nodig is om deze mensen,
die tussen wal en schip zijn gevallen, weer op de been te helpen. Hebben uitvoeringsorganisaties
nog zicht op de menselijke maat in hun handelen? Hebben ze die ruimte voor de menselijke
maat ook gekregen van de wetgever? En gebruiken ze die ruimte ook?

Om die vragen te beantwoorden heeft de Kamer de motie Heerma c.s. aangenomen om het
verlies aan de menselijke maat bij de uitvoeringsorganisaties te onderzoeken. Deze
motie is unaniem door de Kamer aangenomen, daarmee het belang onderstrepend van een
compleet onderzoek waarin ook de rol van de Kamer een belangrijk onderdeel is.

We hebben niet gekeken naar afzonderlijke problemen of incidentele gevallen, maar
naar rode draden in het geheel. Wanneer gaat de uitvoering van overheidsbeleid goed
en wanneer gaat het zodanig mis dat burgers in de knel komen? Wat moet er gebeuren
om uitvoerbaar beleid tot stand te brengen met oog voor de menselijke maat?

Daarbij hebben we ons als commissie verdiept in alle stukken en onderzoeken die al
beschikbaar waren om ons een beeld te vormen. Cruciaal voor onze beeldvorming waren
echter alle gesprekken die we met betrokken vertegenwoordigers van vakbonden, belangenorganisaties
van burgers, de uitvoeringsorganisaties van balie tot beleid, ministeries, externe
experts, hoogleraren en Kamerleden hebben gevoerd.

Deze openhartige gesprekken gaven inkleuring aan de wereld van de uitvoering. De belangrijkste
constatering van iedereen die we spraken was dat er te weinig, of zelfs geen, aandacht
was en is voor de uitvoering en de effecten die de wetgever (Kamer en kabinet) heeft
op die uitvoering. Als gevolg daarvan komt de burger klem te zitten tussen balie en
beleid en raakt de menselijke maat uit het oog verloren. Dit rapport zal verder aangeven
waar we de tekortkomingen zijn tegen gekomen en welke risico’s die met zich meebrengen.
We sluiten af met aanbevelingen om de uitvoering in de toekomst weer te voorzien van
de menselijke maat.

De kern van dit rapport is dan ook dat we moeten praten met de betrokken burgers en
met de uitvoering. En dan niet met de top van de uitvoering, maar juist met de werkvloer.
Pas dan hebben we zicht op de uitwerking van beleid en kunnen we zien waar het goed
gaat of waar mensen klem komen tussen balie en beleid. Pas dan kunnen we de lessen
toepassen op de menselijke maat.

Een belangrijke constatering is dat er vaak over de uitvoering wordt gesproken, maar
te weinig mét de uitvoering wordt gesproken. We zien dat er sprake is van een zogenaamde
«leemlaag» tussen de werkvloer en de top van de uitvoeringsorganisatie en het ministerie.
Informatie komt gekleurd aan bij de Tweede Kamer omdat in alle tussenliggende lagen
mensen de problemen iets afzwakken.

Er is heel hard gewerkt aan dit rapport, vaak ook onder lastige omstandigheden. Door
de coronamaatregelen was het vaak niet mogelijk om fysiek bij elkaar te komen of mensen
te horen. Mede door de inzet van de zeer deskundige staf ligt er nu een rapport met
heldere conclusies en aanbevelingen. Daarom een bijzonder woord van dank aan Liselotte
Boeve, Natasha Stroeker, Peter van Goch, Sarah Kraaijenoord, Mirjam van het Loo en
Maya Visscher-de la Combé.

André Bosman, voorzitter Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties

Samenvatting

Wat zijn de oorzaken van problemen bij de uitvoering van overheidsbeleid? En wat zijn
mogelijke oplossingen? Deze vragen stelt de Tweede Kamer zich naar aanleiding van
diverse problemen in de uitvoering die burgers klem zetten. Voorbeelden zijn wachtlijsten
voor 75-plussers die hun rijbewijs willen verlengen, of jongeren met een beperking
die een extraatje van hun werkgever moeten inleveren omdat ze een (gedeeltelijke)
Wajong-uitkering krijgen. De Tweede Kamer heeft de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties
ingesteld om de vragen te beantwoorden.

De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) onderzoekt het hele traject:
van balie tot beleid. Ze zoekt niet naar wat er is misgegaan bij afzonderlijke problemen
of in incidentele gevallen, maar naar rode draden in het geheel. Wanneer gaat de uitvoering
van overheidsbeleid goed en wanneer gaat het zodanig mis dat burgers klem komen te
zitten? Wat moet er gebeuren om uitvoerbaar beleid tot stand te brengen met oog voor
de menselijke maat?

Wat is «menselijke maat»?

Onder menselijke maat verstaat de TCU: recht doen aan de belangen van burgers bij
de totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving. Het begrip «doenvermogen»
van burgers, geïntroduceerd door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR), hangt hier nauw mee samen. De term drukt uit dat burgers niet alleen de wet
moeten kennen, maar hem ook moeten «kunnen»: ze moeten ernaar kunnen handelen. Een
overheid die oog heeft voor de menselijke maat, houdt er rekening mee dat niet iedereen
dat onder alle omstandigheden kan. Doenvermogens kunnen tijdelijk sterk teruglopen,
bijvoorbeeld bij een echtscheiding, verlies van een naaste, werkloosheid, schulden
of langdurige armoede, maar ze kunnen ook structureel minder zijn door bijvoorbeeld
laaggeletterdheid, een lager IQ of digibetisme.

De TCU analyseert de rol van departementen, uitvoeringsorganisaties, en nadrukkelijk
ook die van de Tweede Kamer zelf. De Kamer kan immers (vanuit haar medewetgevende
taak) helpen problemen te voorkomen en (vanuit haar taak om het kabinet te controleren)
helpen ze op te lossen. Als het in dit onderzoek gaat over uitvoeringsorganisaties
dan betreft het uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid (diensten, agentschappen
of zelfstandige bestuursorganen (zbo’s)), die op grote schaal (direct) contact hebben
met de burger en die beslissingen nemen die potentieel grote impact hebben op die
burger.

De onderzoekinsteek is breed: de TCU kijkt naar terugkerende oorzaken van problemen
bij uitvoeringsorganisaties, op diverse beleidsterreinen. Dat is een andere invalshoek
dan die van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK). De
POK ging in op de problemen rondom de kinderopvangtoeslag en publiceerde daarover
in december 2020 het rapport «Ongekend onrecht». De TCU kiest er in dit brede onderzoek
voor om specifiek aandacht te besteden aan drie uitvoeringsorganisaties: de Belastingdienst,
het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV). De TCU deed literatuuronderzoek, vroeg deskundigen om hun visie op het thema
op papier te zetten, voerde besloten gesprekken en hield openbare hoorzittingen.

Conclusie: gebrekkige samenwerking in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties
veroorzaakt problemen

De TCU benadrukt dat haar is gebleken dat Nederlandse uitvoeringsorganisaties in het
algemeen goed presteren. Er komen echter ook mensen klem te zitten door uitvoeringsproblemen
– sommigen zelfs heel ernstig. Naar schatting 20 procent van de burgers kan niet goed
uit de voeten met de wet- en regelgeving, op meerdere beleidsterreinen.

De belangrijkste oorzaak hiervan is dat de Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties
niet goed samenwerken bij de totstandkoming en uitvoering van beleid. De interactie
in de «driehoek» is onvoldoende en gaat gepaard met te weinig onderling vertrouwen
en te weinig interesse ín en kennis ván elkaars werkzaamheden. Voorgenomen beleid
wordt daardoor niet altijd goed getoetst op uitvoerbaarheid en problemen aan de balie
komen veelal niet terecht bij mensen die ze kunnen oplossen. De burger raakt uit beeld.
Ook is er sprake van steeds complexere wet- en regelgeving die geen rekening houdt
met wat burgers aankunnen en die uitvoeringsprofessionals geen ruimte biedt voor maatwerk.
Professionals komen daardoor zelf ook klem te zitten tussen balie en beleid, waardoor
zij er niet altijd in slagen recht te doen aan de belangen van burgers.

De TCU baseert deze conclusie op haar onderzoek naar de oorzaken van uitvoeringsproblemen.
Hieronder volgen de belangrijkste gevonden oorzaken. Het zijn er zeven. De TCU doet
ook zeven aanbevelingen voor dienstverlening met een menselijker gezicht.

Dringend beroep op de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties
om in actie te komen

Sommige van de oorzaken hieronder zijn niet nieuw; andere onderzoekers hebben er eerder
op gewezen. Ook enkele van de aanbevelingen zijn eerder gedaan. Dit heeft echter niet
tot de gewenste verandering geleid. Gezien de omvang van de problematiek en de schrijnende
situaties waarin mensen soms belanden, doet de TCU een dringend beroep op het kabinet,
de Tweede Kamer en de uitvoeringsorganisaties om nú aan de slag te gaan. Elke dag
uitstel betekent meer mensen in de knel.

Zeven oorzaken voor het verlies van de menselijke maat in de dienstverlening

1. Burgers en uitvoeringsorganisaties stuiten op complexe wet- en regelgeving

Hoe complexer de wet- en regelgeving is, hoe lastiger het voor burgers is de wet te
begrijpen en te doen wat er van hen wordt verwacht. De complexiteit neemt toe en de
eigen verantwoordelijkheid van burgers is groot. Beleidsmakers hebben nauwelijks aandacht
voor doenvermogen van mensen (zie het kader op de vorige pagina «Wat is menselijke
maat?»).

Ook professionals in uitvoeringsorganisaties hebben moeite de regels te doorgronden
en toe te passen. Ze hebben niet alleen te maken met de toenemende complexiteit van
beleid, wet- en regelgeving, maar ook met aanvullende werkinstructies en deels geautomatiseerde
besluitvorming. Professionals hebben weinig mogelijkheden om van regels af te wijken
en voor afzonderlijke burgers te zoeken naar passende oplossingen. Maatregelen die
voortkomen uit gedetailleerde regeerakkoorden helpen niet: die zijn meestal niet getoetst
op uitvoerbaarheid.

Uitvoeringsorganisaties hebben ook te maken met conflicterende waarden. Ze moeten
efficiënt werken, maar ook zorgvuldig en met oog voor de menselijke maat; ze moeten
burgers van dienst zijn, maar ook streng optreden tegen fraudeurs; ze moeten rechtsgelijkheid
garanderen, maar ook maatwerk leveren als de situatie daarom vraagt. Sturing vanuit
politiek of kabinet ontbreekt. Er is geen leidende sturingsfilosofie voor de overheid
als geheel – terwijl inmiddels wel breed erkend wordt dat de bedrijfsmatige aanpak
(de filosofie van New Public Management) te ver is doorgeschoten.

Voorbeeld van mensen in de klem: de regelgeving rondom de beslagvrije voet

De beslagvrije voet is het minimumbedrag voor levensonderhoud waarop mensen recht
hebben als beslag is gelegd op hun uitkering of andere inkomsten. De wet bepaalt zeer
nauwkeurig hoe dit bedrag berekend moet worden, met als doel om recht te doen aan
individuele situaties. Doordat professionals niet goed uit de voeten konden met de
gedetailleerde regelgeving, werd de beslagvrije voet regelmatig te laag vastgesteld.
Mensen kwamen daardoor onder het bestaansminimum terecht. Per 1 januari 2021 is de
Wet vereenvoudiging beslagvrije voet in werking getreden die als doel heeft dit soort
problemen te voorkomen. Oorspronkelijk was de inwerkingtreding voorzien per 1 januari
2018.

2. Signalen over problemen bereiken niet de juiste mensen of worden niet goed afgehandeld

Signalen over problemen in de uitvoering komen niet altijd terecht bij degenen die
er iets mee kunnen doen. Binnen uitvoeringsorganisaties komt het voor dat medewerkers
zich niet veilig voelen om knelpunten in hun werk te melden bij hun leidinggevenden.
Ook komt het voor dat als ze dit wel doen, ze niets meer horen van de melding. Het
ontbreekt leidinggevenden regelmatig aan «doorzettingsmacht» om het gesignaleerde
probleem op te lossen. Zeker in grote uitvoeringsorganisaties moet een signaal soms
een leemlaag aan managers door voordat iemand een besluit kan nemen.

Signalen die wél de ambtelijke top van de uitvoeringsorganisatie bereiken, komen niet
altijd terecht bij het departement en de verantwoordelijke bewindspersoon. Soms doordat
de ambtelijke top ze door een gebrek aan kennis niet op waarde weet te schatten of
onvoldoende moed toont om het departement tegen te spreken. Soms ook doordat de top
op goede gronden een andere afweging maakt dan de professionals op de werkvloer. Komen
de signalen uiteindelijk toch op het departement terecht, dan delen ambtenaren ze
niet altijd met de Kamer, omdat de bewindspersoon erdoor in problemen kan komen.

3. De Tweede Kamer heeft een blinde vlek voor de uitvoering: te weinig informatie,
kennis en interesse

De Tweede Kamer heeft accurate informatie over de uitvoering nodig voor haar medewetgevende
en voor haar controlerende taak. In de praktijk informeren departementen de Kamer
echter niet altijd volledig en tijdig. Om uitvoerbare wetten te kunnen maken, zijn
uitvoeringstoetsen op voorgenomen beleidsmaatregelen van groot belang. Die toetsen
worden niet altijd aangeboden en als dat wel gebeurt, verschillen ze in vorm en diepgang.
Ook treedt regelmatig «vergroening» op van de informatie die erin staat: die wordt
rooskleuriger voorgesteld dan ze volgens de werkvloer is. Daarbij komt dat er nog
nauwelijks informatie is over de doenlijkheid van wet- en regelgeving voor burgers.

Voor haar controlerende taak krijgt de Kamer in toenemende mate onvolledige informatie.
Onder 2 kwam al aan de orde dat signalen over problemen niet altijd of niet goed doorkomen.
Ook hebben niet alle departementen hun informatiehuishouding op orde en rapporteren
uitvoeringsorganisaties heel verschillend over hun functioneren. Sommige doen het
niet of nauwelijks, andere verschaffen zoveel informatie dat Kamerleden – die toch
al een gebrek aan tijd hebben – geen goed zicht hebben op echte knelpunten.

Overigens kan de Kamer zelf ook meer doen om informatie op te halen. Veel Kamerleden
leunen voor hun informatie te sterk op het departement; ze verdiepen zich te weinig
in de uitvoering en ontwikkelen er geen gevoel voor. Ze kunnen meer gebruikmaken van
instrumenten als technische briefings, rondetafelgesprekken, hoorzittingen, werkbezoeken
en (voor de controlerende taak) van parlementaire onderzoeken.

Verder concludeert de TCU dat rechtstreeks contact tussen Kamerleden en medewerkers
van uitvoeringsorganisaties wordt bemoeilijkt door de «Aanwijzingen voor de externe
contacten van rijksambtenaren» uit 1998 (kortweg de oekaze-Kok genoemd). De TCU constateert
dat de oekaze-Kok op zich wel ruimte biedt voor contact tussen Kamer en uitvoering,
maar dat er in de praktijk te krampachtig mee wordt omgegaan. Ook bevat de oekaze-Kok
enkele bepalingen die direct contact tussen Kamer en uitvoering bemoeilijken. In december
2020 is de oekaze-Kok ingetrokken en zijn herziene aanwijzingen gepubliceerd. Daarmee
zijn echter niet alle belemmeringen weggenomen.

Tot slot merkt de TCU op dat het voor Kamerleden moeilijk is om specialistische kennis
op te bouwen over de uitvoering. Hun gemiddelde zittingsduur is afgenomen en de fracties
zijn steeds kleiner. Ook is de ambtelijke ondersteuning – in vergelijking met die
in het buitenland – gering.

4. Departementen domineren in de relaties met Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties

Uitvoerbaar beleid komt alleen tot stand in een open dialoog over de pro’s en contra’s
in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties. Elke partij
heeft een aandeel in de uitvoerbaarheid van beleid. In de praktijk domineren de departementen
de driehoek: informatie gaat van uitvoeringsorganisatie naar departement en van departement
naar Tweede Kamer (en vice versa). Er is nauwelijks uitwisseling tussen uitvoeringsorganisaties
en Kamer.

Eind vorige eeuw is bewust gekozen voor een scheiding van beleid en uitvoering. Tal
van overheidsbedrijven en rijksdiensten werden op afstand van de departementen geplaatst.
Hierdoor is een grotere afstand ontstaan tussen beleid en uitvoering. Toch zal een
uitvoeringsorganisatie niet snel «nee» zal zeggen tegen niet goed uitvoerbare wensen
van een bewindspersoon of departement, uit grote «loyaliteit» jegens beide. Uit een
enquête van het CNV komt naar voren dat 75 procent van de respondenten van mening
is dat de kwaliteit van de dienstverlening zou verbeteren als er meer bestuurlijk
lef zou zijn om nee te zeggen tegen nieuw beleid of een nieuwe wet. De «mitsen» die
uit de uitvoering komen, verdwijnen soms ook op het departement uit beeld. Soms omdat
er andere keuzes worden gemaakt, soms omdat ook hier de houding overheerst dat men
de bewindspersoon ter wille is. Uitvoeringsorganisaties staan dus onder druk van het
departement en dat geldt ook voor de Tweede Kamer. De laatste voelt zich soms genoodzaakt
nieuwe wetgeving of een voorstel tot wijziging sneller te behandelen dan voor de inhoud
goed is. Mede hierdoor weegt de Kamer uitvoeringsaspecten niet voldoende mee. Daar
komt bij dat moties en amendementen die worden ingediend op wetsvoorstellen, niet
op uitvoerbaarheid worden getoetst.

5. De Tweede Kamer en het kabinet hebben de uitvoering jarenlang «verwaarloosd»

Uitvoeringsorganisaties hebben te maken gehad met forse bezuinigingen en efficiencytaakstellingen,
terwijl ze meestal niet minder taken kregen. Er zijn zorgen over de personele capaciteit
en deskundigheid. Veel organisaties hebben vanwege de bezuinigingen een groot deel
van hun dienstverlening gedigitaliseerd, waardoor het contact met de burger verdween.
Dit verlies aan persoonlijk contact maakt het, in combinatie met een strik juridisch
kader en automatische besluitvorming via algoritmen, voor professionals nog moeilijker
om maatwerk te leveren. De complexe geautomatiseerde systemen van de overheid bieden
weinig ruimte voor flexibiliteit en fouten in gegevensopslag kunnen, eenmaal ontstaan,
jarenlang negatieve gevolgen hebben voor burgers. Er is sprake van achterstallig onderhoud
van de systemen en van gebrek aan deskundig ICT-personeel. De Tweede Kamer krijgt
vooral informatie over grote ICT-vernieuwingsprojecten, niet over beheer en onderhoud
van werkende systemen.

Aan de verwaarlozing van de uitvoering ligt een gebrek aan interesse bij Kamer en
kabinet ten grondslag. Echte interesse is er alleen als er iets mis gaat (zie kader).
Vanuit de departementen lijkt er (ook) vooral aandacht te zijn geweest voor een doelmatige
uitvoering; veel minder voor te realiseren maatschappelijke opgaven. Daar komt bij
dat op de departementen – door het roulatiesysteem voor de ambtelijke top – de inhoudelijke
kennis over de uitvoering afneemt.

De incidentregelreflex

Als er grote problemen optreden in de uitvoering, gaat daar vaak (en terecht) veel
aandacht naar uit, zeker als er veel burgers hard worden geraakt. Omdat de politiek
en de maatschappij vinden dat zoiets nooit meer mag gebeuren, stelt de Kamer na zo’n
gebeurtenis veelal strengere en vaak nóg complexere regels op, en volgt vanuit het
departement strengere controle daarop. Dit is de incidentregelreflex. De focus op
incidenten bij de politiek en in de media kan leiden tot een defensieve houding bij
uitvoeringsorganisaties, waardoor zij huiverig zijn om mogelijke problemen tijdig
aan te kaarten of om onrealistische verwachtingen tegen te spreken. Deze houding is
schadelijk voor burgers omdat die grote gevolgen heeft voor de kwaliteit van het werk
in de uitvoering.

6. Kennis van uitvoeringsprofessionals wordt onvoldoende benut voor verbetering en
maatwerk

Een oplettende professional merkt het als een van de eersten als wet- of regelgeving
niet-bedoelde gevolgen heeft voor burgers. Zijn of haar kennis en praktische oplossingen
voor problemen zijn waardevol voor verbetering van de uitvoering. Die kennis en ervaring
worden nu onvoldoende benut, bijvoorbeeld omdat ze niet op het juiste beslissingsniveau
terechtkomen (zie 2).

Een goede professional is bovendien in staat om burgers maatwerk te leveren als dat
nodig is. Daarvoor is (zoals al geconstateerd onder 1) weinig ruimte. Gebleken is
dat professionals de ruimte die er wél is, soms onvoldoende benutten omdat ze er niet
bekend mee zijn, of omdat ze er niet op zijn getraind.

7. Beleid wordt niet of nauwelijks geëvalueerd op onbedoelde effecten voor burgers

Veel wet- en regelgeving wordt pas na vijf jaar geëvalueerd, ook als er snel na invoering
een grote impact op burgers is. Zo kan het dus te lang duren voordat problemen in
de uitvoering aan het licht komen. Daarnaast zijn Kamerleden meer geneigd te reageren
op incidenten dan om de effecten van beleid structureel te monitoren en ervan te leren.
Hiervoor benut de Kamer de beschikbare informatiebronnen onvoldoende (zoals evaluaties,
beleidsdoorlichtingen, voortgangsrapportages en jaarverslagen).

Zeven aanbevelingen voor dienstverlening met een menselijker gezicht

De TCU doet zeven aanbevelingen voor een betere balans tussen departementen, Kamer
en uitvoeringsorganisaties. Die balans leidt uiteindelijk tot een betere overheidsdienstverlening
waarin de burger weer centraal staat.

Alle drie de partijen moeten structureel en open informatie uitwisselen en overleg
voeren. Het kabinet doet er goed aan meer te praten met de uitvoering en voldoende
tijd uit te trekken voor het wetgevingsproces. Ook de Tweede Kamer moet meer praten
met de uitvoering, er meer interesse in tonen en proactief informatie verzamelen.
De uitvoeringsorganisaties kunnen zich steviger presenteren en zo nodig meer tegengas
geven aan departementen en Kamer. De aanbevelingen hieronder brengen de drie partijen
goed in positie.

1. Praat met de burger en de uitvoeringsorganisaties

Direct contact tussen Kamer en burgers is van belang om ervoor te zorgen dat Kamerleden
zich goed kunnen verplaatsen in de leefwereld van burgers en in de uitvoeringsproblemen
waarop mensen stuiten. De TCU beveelt de Kamer aan vaker in gesprek te gaan met burgers
en hun vertegenwoordigers (zoals belangenorganisaties en cliëntenraden).

Om uitvoerbaar beleid te realiseren dat recht doet aan de belangen van burgers, is
daarnaast meer direct contact nodig tussen Kamerleden en medewerkers van uitvoeringsorganisaties
(van de werkvloer tot de ambtelijke top). De laatsten moeten zich veilig voelen om
problemen die ze voorzien of tegenkomen, te melden. Dat kan alleen als Kamerleden
prudent omgaan met de informatie en niet direct een Minister ter verantwoording roepen
als hen knelpunten ter ore komen.

De TCU stelt vast dat het kabinet recent herziene aanwijzingen voor de externe contacten
van rijksambtenaren heeft gepubliceerd. Daarin benadrukt het kabinet dat verzoeken
van de Kamer om contacten met ambtenaren welwillend en zakelijk beoordeeld moeten
worden. De TCU constateert dat met de herziening niet alle belemmeringen voor contact
tussen Kamer en uitvoering zijn weggenomen en vindt dat dit alsnog moet gebeuren.
Ook moeten departementen, uitvoeringsorganisaties en Kamer minder krampachtig met
deze aanwijzingen omgaan, een verandering die nu in gang moet zijn gezet. De TCU beveelt
de Kamer aan actief en gestructureerd te monitoren of het kabinet verzoeken daadwerkelijk
welwillend en zakelijk beoordeelt.

2. Schenk meer aandacht aan de uitvoerbaarheid van beleid en aan doenvermogen

Kamerleden doen er goed aan uitvoeringstoetsen goed te bestuderen en – als ze er niet
over beschikken – ze op te vragen. Dat moet zeker als het gaat om wetsvoorstellen
die een grote impact hebben op specifieke groepen burgers. Daarbij is het van belang
om na te gaan of deze wetsvoorstellen, in samenhang met gerelateerde wet- of regelgeving,
geen ongewenste gevolgen voor burgers hebben. De Kamer kan medewerkers van uitvoeringsorganisaties
vaker vragen om een mondelinge toelichting op uitvoeringstoetsen. De TCU adviseert
om ook een «uitvoeringstoets light» te doen op moties of amendementen. De indiener
bepaalt wanneer dit nodig is. Ook moet elk nieuw te sluiten regeerakkoord tijdig worden
getoetst op uitvoerbaarheid.

Naast een beter gebruik van uitvoeringstoetsen, pleit de TCU bij nieuwe wetgeving
voor aandacht voor de doenvermogentoets van de WRR. Om te toetsen of nieuwe wetgeving
doenlijk is voor burgers, is het ook wenselijk dat Kamerleden zelf in gesprek gaan
met de uitvoering of met belangenbehartigers van burgers.

Bij wetsvoorstellen, moties en amendementen is het kabinet verantwoordelijk voor een
planning die een deugdelijke parlementaire behandeling en een toets op de uitvoering
mogelijk maakt. Ook moet er voldoende tijd zijn voor uitvoeringsorganisaties om de
toepassing van nieuwe wet- en regelgeving voor te bereiden. De Kamer moet zich niet
tot haast laten dwingen.

Tot slot moeten professionals in de uitvoering ongelijke gevallen ongelijk kunnen
behandelen. Hardheidsclausules in de wet kunnen dit mogelijk maken, net als discretionaire
ruimte voor uitvoeringsprofessionals.

3. Signaleer en adresseer problemen in de uitvoering zo snel mogelijk

Als er (toch) problemen ontstaan in de uitvoering, dan moet er binnen uitvoeringsorganisaties
een cultuur bestaan waarin het veilig is voor medewerkers om ze te melden. In zo’n
cultuur nemen leidinggevenden de signalen serieus en koppelen zij terug wat ze ermee
hebben gedaan. Bij ernstige problemen of misstanden moeten de Kamer en het departement
worden geïnformeerd. Het besef moet heersen dat medewerkers de samenleving dienen,
niet de Minister. De TCU adviseert dit tot uitdrukking te brengen in de eed of de
belofte die ambtenaren afleggen.

De Kamer moet structureler de kwaliteit van de uitvoering monitoren. Bijvoorbeeld
door periodiek gesprekken te voeren met de uitvoeringsorganisaties en ze vooraf te
vragen om informatie, waaronder een jaarlijkse rapportage «Staat van de uitvoering».
Daarnaast helpt het om een «reflectietoets» in te voeren die één jaar na inwerkingtreding
van een wet zicht geeft op de effecten ervan – en niet pas bij de vijfjaarlijkse evaluatie.
Daarbij moeten alle betrokkenen een rol krijgen, dus burgers, belangenorganisaties,
cliëntenraden en professionals op de werkvloer. Om de wet goed te evalueren, moet
vooraf duidelijk zijn wat de bedoeling ervan is. Een wet moet helder zijn over de
maatschappelijke waarden die hij dient. In de uitvoering moet duidelijk zijn hoe professionals
moeten omgaan met eventueel conflicterende waarden. Dit helpt ook om ze meer aan te
sturen op kwaliteit in plaats van op kwantiteit. Ook moet de Kamer in de gaten houden
of de bedoeling van de wet duidelijk vastligt en moet ze duidelijkheid verschaffen
als er sprake is van conflicterende waarden.

4. Creëer meer vertrouwen binnen de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties

In de driehoek is een cultuurverandering nodig. Er moet meer vertrouwen in elkaar
en meer bekendheid met elkaars werkzaamheden komen. De Kamer kan het goede voorbeeld
geven door te accepteren dat er soms dingen in de uitvoering fout gaan. Ze kan ervan
leren in plaats van (bewinds)personen erop af te rekenen. Ook kan de Kamer meer verantwoordelijkheid
nemen voor risico’s die bewust zijn genomen bij de vaststelling van wet- en regelgeving.
Meer vertrouwen en respect hoeft scherpe discussies niet in de weg te staan – integendeel.
Partijen moeten ook bereid zijn «nee» te accepteren als iets echt niet kan.

Een cultuurverandering is niet eenvoudig. Een eerste stap is elkaar beter leren kennen,
bijvoorbeeld door in de driehoek personeel uit te wisselen, of door Kamerleden meer
werkbezoeken af te laten leggen bij uitvoeringsorganisaties. Het is belangrijk om
ook de burger bij deze driehoek te betrekken en er dus eigenlijk een vierhoek of rondetafel
van te maken. De burger is immers gebaat bij een goed werkende driehoek.

5. Verbeter de kennis- en informatiepositie van de Tweede Kamer

De Kamer kan vaker gebruikmaken van instrumenten als technische briefings, hoorzittingen,
rondetafelgesprekken, werkbezoeken en parlementaire ondervragingen en onderzoeken.
Doet ze dat goed, dan kunnen Kamerleden zich een totaalbeeld vormen van de uitvoering.
Dat kan ook in de huidige structuur met Kamercommissies die gaan over afzonderlijke
beleidsterreinen. Wel zou de Kamer departementoverstijgende uitvoeringsvraagstukken
veel vaker breed moeten bespreken, met meerdere bewindspersonen.

Nieuwe Kamerleden moeten zich snel verdiepen in de uitvoering en in mogelijke problemen.
Daarnaast adviseert de TCU de Kamer om meer gestructureerd in kaart te brengen welke
informatie de Kamer in welke vorm van uitvoeringsorganisaties wil ontvangen (zie ook
aanbeveling 3).

Ook is er meer inhoudelijke ambtelijke ondersteuning nodig van de Tweede Kamer. Het
gaat dan om meer mensen, maar ook om meer specialistische kennis (bijvoorbeeld fiscalisten,
juristen, econometristen en gedragsdeskundigen).

Tot slot beveelt de TCU aan om de samenwerking tussen de Tweede Kamer en de Nationale
ombudsman te intensiveren en de ombudsman te zien als een belangrijke partner van
de Kamer. Op basis van klachten en zijn eigen onderzoek kan hij goed zien waar de
menselijke maat in het gedrang komt.

6. Geef de uitvoering meer waardering en de professionals meer zeggenschap

De Tweede Kamer moet de uitvoering meer waarderen, zowel financieel als in gevoelde
waardering, en er niet alleen (vaak in negatieve zin) over spreken als er incidenten
zijn. Naast structurele contacten zoals genoemd bij aanbevelingen 3 en 5, adviseert
de TCU een «Dag van de uitvoering» in het leven te roepen. Op zo’n dag kunnen alle
commissies over en met de uitvoeringsorganisaties spreken.

Daarnaast moet de Kamer professionals uit die organisaties beter betrekken bij de
totstandkoming van beleid en ze meer ruimte geven voor maatwerk. Dat kan bijvoorbeeld
door de professionals te betrekken bij uitvoerings- en doenvermogentoetsen, hun signalen
over knelpunten in wet- en regelgeving serieus te nemen en hun suggesties voor verbetering
sneller op te pakken. De professionals moeten de ruimte zelf ook pakken, daar beter
op worden toegerust en er het vertrouwen voor krijgen. Ook is het van belang dat laagdrempelig
persoonlijk contact (hetzij face to face, hetzij telefonisch) altijd mogelijk is tussen
professional en burger, naast digitale dienstverlening.

7. Evalueer de impact van deze aanbevelingen een jaar na behandeling in de Tweede
Kamer

Gezien het belang dat de TCU hecht aan evaluatie beveelt zij het presidium van de
Tweede Kamer aan een jaar na behandeling te (laten) evalueren of dit rapport tot structurele
veranderingen heeft geleid. Deze impactevaluatie moet zich richten op de aanbevelingen
die door de Kamer zijn overgenomen. De evaluatie kan bijvoorbeeld antwoord geven op
de vraag of het rapport heeft geleid tot meer contact tussen Kamer en uitvoering,
tot meer balans in de driehoek, et cetera. Op langere termijn kan ook worden geëvalueerd
of er minder mis gaat tussen balie en beleid en wat de burger daarvan merkt. De TCU
beveelt het presidium aan deze impactevaluatie actief te agenderen.

Deel I

Inleiding en inventarisatie van oorzaken van problemen

Dit deel bevat een inleiding op het onderzoeksrapport. Het geeft ook een overzicht
van de belangrijkste oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties.

Het overzicht is gebaseerd op documentanalyse: literatuuronderzoek en door de TCU
opgevraagde position papers.

1 Inleiding: de menselijke maat uit het oog verloren

De Tweede Kamer wil weten wat de oorzaken zijn van problemen bij uitvoeringsorganisaties.
Om dit te onderzoeken, heeft de Kamer de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties
(TCU) ingesteld. Dit hoofdstuk beschrijft de onderzoeksopdracht en -aanpak van de
TCU en duidt enkele belangrijke begrippen.

1.1 Aanleiding: zorgen over problemen bij uitvoeringsorganisaties

Motie Heerma c.s. en advies Raad van State

Tijdens de Algemene Beschouwingen 2020 vroeg de Tweede Kamer met de indiening van
de motie-Heerma c.s.2 aandacht voor de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties. De indieners
constateerden in de motie3 dat er een opeenstapeling is van problemen bij uitvoeringsorganisaties van de overheid
en dat overheidsuitvoering vaak te anoniem en weinig behulpzaam is, doordat protocollen
en procedures een goede dienstverlening in de weg staan. En goed overheidsfunctioneren
is een voorwaarde voor publiek vertrouwen.

Al langer bestaan er zorgen – ook bij het kabinet en de Raad van State4 – over het verlies van de menselijke maat in het contact tussen de overheid en de
burger. De motie-Heerma verzoekt het presidium van de Tweede Kamer een parlementair
onderzoek in te stellen naar de vraag welke oorzaken ten grondslag liggen aan problemen
bij uitvoeringsorganisaties én welke rol de Tweede Kamer kan spelen (of heeft gespeeld)
bij het waarborgen van de menselijke maat in het uitvoeringsbeleid. De motie is met
algemene stemmen aangenomen.5

Onderzoeksopdracht van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties

Het onderzoek van de TCU richt zich, conform het onderzoeksvoorstel van de Tweede
Kamer,6 op de volgende hoofdvragen:

Welke oorzaken van problemen zijn terugkerend bij uitvoeringsorganisaties én in de
rol en informatiepositie van de Tweede Kamer daarbij? En hoe kan met dit ontstane
inzicht de uitvoerbaarheid van beleid in het parlementaire proces (beter) gewaarborgd
worden om tevens oog te blijven houden voor «de menselijke maat»?

Om de hoofdvragen te beantwoorden zijn drie onderzoeksvragen geformuleerd. De TCU
heeft ze overgenomen en formuleert ze voor dit rapport als volgt:

1. Wat zijn de belangrijkste oorzaken van problemen in de uitvoering waardoor de menselijke
maat uit het oog verloren wordt? Deze vraag wordt beantwoord in hoofdstuk 2 en nader
uitgewerkt in de verdiepende hoofdstukken 3 t/m 6.

2. Wat is de rol van de Tweede Kamer daarbij? Komt aan bod in hoofdstukken 3, 4 en 6.

• De TCU onderzoekt hoe de Kamer (vanuit haar medewetgevende taak) kan helpen problemen
te voorkomen en (vanuit haar controlerende taak) kan helpen ze op te lossen.

• Ook onderzoekt de commissie of Kamerleden over de benodigde kennis en informatie beschikken
om deze taken adequaat uit te voeren.

3. Welke aanbevelingen doet de TCU voor de Tweede Kamer, de departementen en de uitvoeringsorganisaties?
Zie hoofdstuk 7.

De TCU heeft ervoor gekozen een nadere duiding van de problemen te onderzoeken bij
de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en het
Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR).7 Voor een toelichting op deze keuze zie bijlage 1 waar ingegaan wordt op de onderzoeksverantwoording.

1.2 Totstandkoming van dit rapport

1.2.1 Van voorbereidingsgroep naar tijdelijke commissie

Parlementaire voorbereidingsgroep

Gezien de breedte van het onderzoek besloot het presidium om de vaste commissie voor
Binnenlandse Zaken te vragen om de voorbereidingen te doen en de opzet, scope en planning
van het parlementair onderzoek uiterlijk in januari 2020 af te ronden, zodat het onderzoek
voor de verkiezingen van 2021 zou kunnen worden afgerond.

Vanuit de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken is op 5 december 2019 een voorbereidingsgroep
van start gegaan die tot taak had een definitief onderzoeksvoorstel op te stellen,
voorzien van een begroting. Deze voorbereidingsgroep bestond uit de leden André Bosman
(VVD, voorzitter), Evert Jan Slootweg (CDA), Maarten Groothuizen (D66), Nevin Özütok
(GroenLinks) en Cem Laçin (SP). De voorbereidingsgroep nam kennis van literatuur en
relevante onderzoeken en kwam drie keer bijeen.

Direct na het kerstreces, half januari 2020, bood de voorbereidingsgroep de vaste
commissie voor Binnenlandse Zaken een onderzoeksvoorstel aan. De vaste Kamercommissie
stemde ermee in op 21 januari 2020. Het voorstel werd daarna doorgeleid naar het presidium.
Na besluitvorming in het presidium besloot de Kamer op 11 februari 2020 tot de instelling
van een tijdelijke commissie belast met de uitvoering van het onderzoek.8

Installatie en samenstelling tijdelijke commissie

Op 5 maart 2020 werd de TCU geïnstalleerd. Tot lid werden benoemd André Bosman (VVD),
Evert Jan Slootweg (CDA), Maarten Groothuizen (D66), Nevin Özütok (GroenLinks), Cem
Laçin (SP), John Kerstens (PvdA), Farid Azarkan (DENK) en Corrie van Brenk (50PLUS).
Het lid Bosman werd gekozen tot voorzitter van de TCU en het lid Özütok werd gekozen
tot ondervoorzitter. De heer Azarkan heeft op 8 september 20209 laten weten geen lid meer te zijn van de TCU in verband met het aanvaarden van het
fractievoorzitterschap van DENK.

De onderzoeksstaf van de TCU bestond uit: Liselotte Boeve (griffier), Natasha Stroeker
(onderzoekscoördinator), Sarah Kraaijenoord (adjunct-griffier), Mirjam van het Loo
(vanaf 1 juni 2020, onderzoeker), Martijn van Haeften (tot 1 juli 2020, onderzoeker),
Peter van Goch (informatiespecialist), Maya Visscher-de la Combé (commissie-assistent),
Anna Kodde en Barbara Lensen-Goossen (communicatie), Anouschka Verbruggen-de Groot
(juridisch adviseur). De Kamerbodes Marja Prins en Carin van der Gaag-Kleijwegt hebben
de commissie ondersteund tijdens de vergaderingen en hoorzittingen. Het team is daarnaast
op verschillende momenten ondersteund door externe adviseurs: Willy Francissen (redacteur),
Roeland Kooijmans en Maria Leijten (ter voorbereiding op de hoorzittingen).

Tot slot heeft een groot aantal medewerkers van de diensten van de Tweede Kamer de
commissie bijgestaan tijdens haar onderzoek, waarbij de medewerkers van de Facilitaire
dienst, de stafdienst Communicatie, de Dienst Verslag en Redactie, het Restaurantbedrijf
en de Beveiligingsdienst bijzondere vermelding verdienen.

De commissie spreekt haar grote waardering uit voor bovengenoemde personen en andere
diensten van de Tweede Kamer die haar op enigerlei wijze hebben ondersteund of bijgestaan.

Daarnaast heeft de commissie brieven en mails van personen en organisaties ontvangen.
De commissie heeft dit zeer gewaardeerd. In bijlage 3 geeft zij een korte algemene
beschouwing hierop.

1.2.2 Onderzoeksfasen en -aanpak

Het onderzoek is conform de planning uitgevoerd in de periode maart 2020 – februari
2021. De planning van de TCU heeft geen vertragingen gekend.

Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen koos de TCU een aanpak in fasen:

• Oriëntatiefase (maart t/m mei 2020) – focus op onderzoeksvraag 1

• Verdiepingsfase (juni t/m augustus 2020) – focus op onderzoeksvragen 1 en 2

• Uitvoeringsfase (september t/m november 2020) – focus op alle drie de onderzoeksvragen

• Rapportagefase (eind november t/m februari 2021)

• Afrondingsfase (februari 2021)

Focus

Allereerst is het van belang om aan te geven dat de focus van dit onderzoek is: het
vinden van de rode draden in de oorzaken van problemen in de uitvoering. De TCU onderzocht
de structuren die de problemen veroorzaken, maar gaat niet in op de problemen van
individuele burgers en draagt daar ook geen oplossingen voor aan.

De onderzochte periode

Het onderzoek beslaat de periode 2015 tot en met 2020.10 De TCU bestudeerde met name publicaties die deze periode bestrijken. Om feiten uit
die periode te kunnen duiden, bleek het soms nodig verder terug te gaan in de tijd
en ook publicaties uit voorgaande jaren te raadplegen.

Activiteiten per fase

In de oriëntatiefase startte het onderzoek en vonden voornamelijk digitale overleggen plaats. De TCU bracht
in kaart wat de belangrijkste oorzaken van problemen in de uitvoering zijn waardoor
de menselijke maat uit het oog verloren wordt. Dit gebeurde via documentanalyse en
het opvragen van position papers. In deze fase is ook besloten tot het instellen van
een klankbordfunctie.

In de verdiepingsfase voerde de TCU besloten gesprekken waarin achtergronden en inzichten centraal stonden.
Ze vroeg ook position papers op, bijvoorbeeld over de rol en de informatiepositie
van de Kamer. In deze fase ging veel aandacht uit naar de drie geselecteerde uitvoeringsorganisaties:
de Belastingdienst, het UWV en het CBR (voor een nadere toelichting zie bijlage 1).
In de verdiepingsfase concentreerde het onderzoek zich op de belangrijkste oorzaken
van problemen in de uitvoering («rode draden») en op de rol van de Kamer. De TCU deed
dossieronderzoek naar parlementaire stukken over de geselecteerde uitvoeringsorganisaties.

Deze dossiers speelden ook een belangrijke rol in de gesprekken die in deze fase zijn
gevoerd met (oud-)Kamerleden.

Het ging om de volgende zeven dossiers met een link met de menselijke maat en een
spreiding over de drie uitvoeringsorganisaties, over probleemgebieden en over de medewetgevende
en controlerende taak van de Tweede Kamer:

• Afschaffen blauwe envelop/Wet elektronisch berichtenverkeer (Belastingdienst)

• Vaststellen beslagvrije voet bij loonbeslag (Belastingdienst & UWV)

• Leenbijstand (Belastingdienst)

• Achterstanden medische keuring rijvaardigheid (CBR)

• Achterstanden bij sociaal-medische herbeoordelingen WIA11 (UWV)

• Misbruik WW-uitkeringen (Polenfraude) (UWV)

• Wet vereenvoudiging Wajong12 (UWV)

De uitvoeringsfase bestond uit besloten gesprekken met de drie uitvoeringsorganisaties, de voorbereidingen
op de openbare hoorzittingen en de hoorzittingen zelf. Het doel was om met alle verzamelde
informatie (openbare publicaties/rapporten, Kamerstukken, (besloten) gesprekken en
position papers)13 inzicht te krijgen in mogelijke aanbevelingen om de uitvoering te verbeteren. De
besloten gesprekken met de uitvoeringsorganisaties hebben plaatsgevonden op 11, 14
en 21 september (voor elke uitvoeringsorganisatie een dag). De TCU sprak met medewerkers
uit alle lagen van de organisatie en met (top)ambtenaren vanuit het verantwoordelijke
departement.

De TCU sprak in beslotenheid met deskundigen en experts op bijvoorbeeld het gebied
van staats- en bestuursrecht, auteurs van relevante onderzoeksrapporten, (oud-)Kamerleden
en vertegenwoordigers van belangenorganisaties. Ook consulteerde de commissie professionals
die werken in de uitvoering, zowel op landelijk als op gemeentelijk niveau. Een deel
van deze gesprekspartners is ook gehoord in de openbare hoorzittingen. In totaal sprak
de TCU in beslotenheid met 67 personen (in 39 gesprekken).

De openbare hoorzittingen vonden plaats op 26 en 30 oktober en op 2, 6, 9 en 13 november
2020. Er was een extra ingelaste ochtend op 18 november 2020 om twee gesprekspartners
die eerder verhinderd waren, alsnog te kunnen horen. De TCU hoorde in totaal 38 personen
in 28 hoorzittingen. Elk gesprek duurde ongeveer een uur. De volgende perspectieven
stonden centraal: dat van de burger en professional (de eerste dag), dat van de uitvoeringsorganisaties
Belastingdienst, CBR en UWV (op drie opeenvolgende dagen), dat van en op de Kamer
(op één dag) en op de slotdag het brede perspectief van experts. Een overzicht van
de gesprekspartners is te vinden in bijlage 4.

In de rapportagefase, die van start is gegaan na de hoorzittingen, werd dit rapport geschreven en getoetst
op kwaliteit: kloppen de bevindingen met de conclusies en aanbevelingen? De TCU besprak
op diverse momenten in de periode december 2020 – februari 2021 conceptversies.

In het eindrapport is rekening gehouden met adviezen van drie personen die als klankbord
hebben gefungeerd voor de TCU:14

• Mevrouw dr. Valérie Pattyn, universitair docent Universiteit Leiden, in de rol van
methodologisch expert bij start en afronding van het onderzoek

• De heer prof. dr. Marc Hertogh, hoogleraar Rechtssociologie

• Rijksuniversiteit Groningen, als expert vanuit het burgerperspectief

• Mevrouw mr. Anne Mieke Zwaneveld, Ombudsman gemeente Rotterdam, eveneens als expert
vanuit het burgerperspectief.

Bijlage 1 licht alle onderdelen van de onderzoeksaanpak en de ingezette instrumenten
nader toe in de onderzoeksverantwoording.

1.2.3 Bijzondere omstandigheden

Corona

Op 15 maart 2020, tien dagen na de installatie van de TCU, werden verscherpte maatregelen
ter voorkoming van het coronavirus van kracht waardoor commissieactiviteiten tot nader
order werden uitgesteld. Bijeenkomen in het Kamergebouw was niet mogelijk.

Dit had direct gevolgen voor de overleggen van de TCU en voor de planning van besloten
gesprekken.15 De TCU ging over op wekelijkse digitale bijeenkomsten. Als alternatief voor de besloten
gesprekken koos de TCU ervoor om in deze beginperiode via position papers16 informatie te verkrijgen van verschillende deskundigen en instanties. Vanwege de
coronamaatregelen kon de TCU de voorgenomen werkbezoeken aan uitvoeringsorganisaties
niet afleggen.

Afstemming met Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag

Op 2 juli 2020 ging de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK)
van start. Het onderzoek van deze commissie richtte zich op de problemen rond de fraudeaanpak
bij de kinderopvangtoeslag.17 Om een overlap in onderzoek te voorkomen is op diverse momenten afstemming gezocht
tussen beide commissies. Het onderzoek van de TCU betreft uitdrukkelijk niet de problemen die centraal staan in de POK. Tijdens de hoorzittingen van de TCU is
duidelijk aangegeven dat de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag niet besproken zou worden.
Aangezien de bevindingen van de POK18 ook relevant zijn voor dit onderzoek, bevat dit rapport wel verwijzingen naar die
bevindingen.

1.3 Verheldering van centrale begrippen in het onderzoek

1.3.1 Uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid

Uitvoeringsorganisaties zijn publieke organisaties die als taak hebben het beleid
op een specifiek terrein uit te voeren. Om dat beleid uit te kunnen voeren, krijgen
deze organisaties middelen van een departement. Ook krijgen ze bevoegdheden toegekend.
Dit onderzoek richt zich specifiek op landelijke uitvoeringsorganisaties (verder kortheidshalve
«uitvoeringsorganisaties» genoemd). De rijksoverheid kent uiteenlopende typen uitvoeringsorganisaties,
waarvoor bestuurskundigen verschillende indelingen hanteren. De TCU sluit in haar
onderzoek aan bij de organisatievormen van uitvoeringsorganisaties die mevrouw Van
Thiel onderscheidt. Dit onderzoek focust op de eerste drie vormen: diensten, agentschappen
en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) (voor een nadere toelichting zie bijlage 2).19

Bij diensten en agentschappen is er sprake van een volledige ministeriële verantwoordelijkheid
en bij zbo’s van een beperkte ministeriële verantwoordelijkheid.

Tabel 1 beschrijft voor de drie uitvoeringsorganisaties die in dit onderzoek centraal
staan onder welk departement zij vallen en wat voor type uitvoeringsorganisatie het
betreft.

Tabel 1: Type onderzochte uitvoeringsorganisatie en departement waaronder zij vallen

 

Departement

Type uitvoeringsorganisatie

Belastingdienst

Ministerie van Financiën

Dienst

CBR

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW)

Zbo

UWV

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)

Zbo

1.3.2 Menselijke maat

Invulling «menselijke maat» in dit onderzoek

De breedte en variatie in de invulling van het begrip «menselijke maat» in de literatuur
laat zien dat een eenduidige definitie moeilijk is. Onder «menselijke maat» verstaat
de TCU:

Recht doen aan de belangen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van beleid,
wet- en regelgeving.

Hieronder volgen een korte toelichting op deze formulering en enkele voorbeelden van
uitspraken gedaan in de hoorzittingen. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere toelichting
op het begrip «menselijke maat».

Het begrip menselijke maat wordt vaak gebruikt, maar veel minder vaak gedefinieerd.20 Daar waar dat wel gebeurt, wordt het begrip veelal alleen gebruikt in relatie tot
beslissingen die professionals in de uitvoering nemen. Dit onderzoek richt zich echter
zowel op situaties waarin de belangen van groepen burgers zijn geschaad als op die waarin een beslissing van een professional verkeerd uitpakt
voor een individuele burger. De TCU hanteert daarom bovenstaande omschrijving die beide onderdelen in
zich verenigt. Uiteraard speelt de professional in beide situaties een rol.

De omschrijving van de menselijke maat is vervolgens nader geoperationaliseerd. Daarin
komt naar voren dat er vanuit twee perspectieven naar de menselijke maat kan worden
gekeken: vanuit dat van de burger en vanuit dat van de uitvoering (de professional).

Vanuit het perspectief van burgers gaat het om de vraag of de uitvoering recht doet
aan hun belangen. Is er bijvoorbeeld sprake van passende dienstverlening, fatsoenlijke
omgang, zijn de regels uit te leggen, is er persoonlijk contact, wordt de burger tijdig
geholpen, richt de uitvoeringsorganisatie zich op oplossingen en wekt de organisatie
vertrouwen? Waar komen deze zaken in het gedrang?

De menselijke maat in het gedrang (1): voornemen tot afschaffen «blauwe envelop»21

In 2015 werd de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst ingevoerd. Deze
wet beoogt het berichtenverkeer tussen de Belastingdienst en burgers volledig te digitaliseren.
Binnen twee maanden na de inwerkingtreding ontving de Nationale ombudsman 3.500 klachten
van burgers over het feit dat ze alleen nog digitaal post van de Belastingdienst zouden
ontvangen. Mensen die digitaal niet vaardig (genoeg) zijn, hebben daarbij hulp nodig.
Iemand moet voor hen de berichtenbox op MijnOverheid.nl in de gaten houden en ze erop
attenderen dat er post is. Dat betekent dat deze burgers iemand inzage moeten geven
in hun persoonlijke en fiscale gegevens. De Nationale ombudsman concludeerde dat de
Belastingdienst de belangen van mensen die moeite hebben met digitalisering uit het
oog heeft verloren. Dit staat op gespannen voet met het uitgangspunt dat de overheid
ernaar streeft toegankelijk te zijn voor al haar burgers (een van de uitgangspunten
van wat de ombudsman noemt «behoorlijk overheidsoptreden», zie later in deze paragraaf).
De overheid moet goed benaderbaar zijn en toegankelijke informatie verschaffen aan
alle burgers. De Nationale ombudsman vindt het van groot belang dat de overheid bij
digitalisering van de dienstverlening weet welke groepen dit niet kunnen bijbenen.
Er moet een werkwijze komen om deze groepen mee te nemen in die digitalisering óf
er moet een alternatief voor ze zijn. Kortom, de menselijke maat is hier in het gedrang
gekomen. Na deze ophef is uiteindelijk de afschaffing van de blauwe envelop niet doorgezet.

Vanuit het perspectief van de uitvoering (professionals) gaat het om de vraag wanneer
recht kan worden gedaan aan de belangen van burgers en wanneer niet, bijvoorbeeld
omdat burgers onrealistische verwachtingen hebben. Hierbij spelen deze zaken een belangrijke
rol: of professionals rekening houden met het «doenvermogen» van burgers (zie het
vervolg van deze paragraaf) en of er discretionaire ruimte is voor deze professionals
(zie hoofdstuk 5). In dit onderzoek en in de gehanteerde invulling van het begrip
«menselijke maat» is er aandacht voor beide perspectieven.

De menselijke maat in het gedrang (2): regelgeving rondom de beslagvrije voet22

De regelgeving voor de beslagvrije voet was te ingewikkeld en daarmee ondoorzichtig.
De beslagvrije voet is het minimumbedrag voor levensonderhoud waarop mensen recht
hebben als beslag is gelegd op hun uitkering of andere inkomsten. In de wet was nauwkeurig
bepaald hoe dit bedrag berekend moet worden en met welke (inkomens)gegevens rekening
moet worden gehouden. Zo werd zo veel mogelijk recht gedaan aan een individuele situatie.
Dit gewenste maatwerk leidde echter tot zeer gedetailleerde regelgeving, waarmee mensen
in de (uitvoerings)praktijk niet goed overweg konden. Het gevolg was dat ze in veel
gevallen de beslagvrije voet te laag vaststelden. De menselijke maat kwam hier in
het gedrang doordat de regelgeving te complex en onvoldoende transparant was: voor
mensen zelf (waar hebben ze eigenlijk recht op), maar ook voor schuldeisers, (gerechts)deurwaarders
en hulpverleners. Daardoor kwam het regelmatig voor dat mensen onder het bestaansminimum
terechtkwamen – hetgeen leidde tot (nieuwe) schulden en mogelijke kosten als gevolg
daarvan. Per 1 januari 2021 is de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet in werking
getreden die als doel heeft dit soort problemen te voorkomen. Oorspronkelijk was de
inwerkingtreding voorzien per 1 januari 2018.

Invulling «menselijke maat» in de hoorzittingen

In de hoorzittingen is aan diverse gesprekspartners gevraagd wat zij onder de «menselijke
maat» verstaan. Dit leverde verschillende antwoorden op. Hieronder staan er enkele
die aansluiten bij hetgeen hierboven is gezegd over het begrip menselijke maat.

De heer Kruiter (actieonderzoeker Instituut voor Publieke Waarden) merkt op over de menselijke maat:
«Als je de menselijke maat wilt herstellen, moet je dat door mensen laten doen, en
niet door algoritmen en computersystemen. De menselijke maat herstel je met een mens.»23 Mevrouw Jacobs-Moerland (Relatiebeheer en Stellateam Belastingdienst) verstaat hieronder: «Menselijke maat is kijken naar het verhaal achter de casus.»24 De heer Burgmeyer (wnd. directeur Klant en Service UWV): «Door de geautomatiseerde processen ...... is de menselijke maat toch al verder naar
de achtergrond verdwenen.»
25

Andere invullingen accentueren bijvoorbeeld de ruimte voor de professional of juist
de mensen in moeilijke situaties. De heer Lemeer (voorzitter Centrale Cliëntenraad UWV) zegt hierover: «De wet- en regelgeving is soms tot zes cijfers achter de komma vastgesteld. Dan zit
er dus heel weinig ruimte om die menselijke maat te zoeken.»
26 En de heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) legt ook de link naar de ruimte voor de professional: «De beste interpretatie van «menselijke maat» is: de ruimte voor professionals in
de organisatie om op specifieke situaties in te spelen, daar waar de standaardprocedures
niet in voldoende mate tegemoetkomen aan de bedoeling van wet- en regelgeving en dus
niet goed matchen met de specifieke situatie van de burger.»
27

Ook wordt bij de invulling van het begrip menselijke maat regelmatig de link naar
moeilijke doelgroepen of mensen in moeilijke situaties gelegd, zoals de heer Putters (directeur Sociaal Cultureel Planbureau (SCP)) opmerkt: «Menselijke maat is dat mensen in Nederland hun leven kunnen leven zo goed als dat
kan en dat ze, daar waar ze een gebrek ervaren, terecht kunnen bij anderen – dat kunnen
naasten zijn, maar soms ook de overheid- voor hulp en ondersteuning. Dat op een manier
invullen die inlevend is.»
28 En de heer Van Weyenberg (Kamerlid D66) verstaat onder menselijke maat: «Dat men op de zwaarste punten in iemands leven ook de overheid wat dichterbij wil
hebben. Dan wil je niet alleen digitaal een werkmap moeten invullen. Dan wil je ook
gewoon even ergens je verhaal kwijt, iemand die met je meedenkt.»
29

Een andere opvatting die genoemd is in de hoorzittingen is dat de burger een subject
is van de wet. De menselijke maat is niet verloren gegaan, maar was nooit onderdeel
van het instrumentarium van een uitvoeringsorganisatie. De heer ’t Hart (hoogleraar Bestuurskunde) sluit zich voor invulling van het begrip menselijke maat
aan bij wat het Instituut voor Publieke Waarden daarover heeft geschreven: «De menselijke maat is niet «verloren gegaan», maar nooit onderdeel geweest van het
instrumentarium van uitvoeringsorganisaties.»
30 De heer ’t Hart hierover: «Albert Jan Kruiter schrijft dat het hele systeem nooit ontworpen is met «de menselijke
maat» in gedachte. Historisch gezien is het systeem gewoon: er zijn wetten die moeten
worden uitgevoerd. Toen was de wet het belangrijkste beleidsinstrument, en de wet
moest gewoon worden uitgevoerd. De burger was een subject van de wet.»
31

In de meeste gevallen levert de werkwijze van de overheid geen problemen op bij burgers.
Diverse gesprekspartners geven aan dat in ongeveer 20 procent32 van de gevallen sprake is van complexe problemen, bijvoorbeeld omdat mensen kampen
met problemen in meerdere domeinen (multiproblematiek), omdat het om kwetsbare burgers
gaat of om mensen die een ingrijpende gebeurtenis meemaken (een life event) waardoor ze tijdelijk niet zodanig adequaat kunnen handelen als de overheid van
hen verlangt. Dan is er dus maatwerk nodig. Voor alle duidelijkheid is het goed om
hier te vermelden dat deze 80%-20% regel een andere is dan die is gehanteerd in het
onderzoek van de POK.33

De heer Herstel (directeur-generaal Sociale Zaken en Integratie) zegt in de hoorzitting: «In 80 procent
van de gevallen gaat het heel goed, ook op een digitale manier. Dan gaat het er vooral
over dat de dienstverlening die je krijgt vriendelijk is, en dat je het gevoel hebt
dat je als klant behandeld wordt. Voor de 20 procent bij wie heel veel complexe problemen
samenkomen, betekent de menselijke maat ook dat je ongelijke gevallen ongelijk behandelt,
en dat je heel goed kijkt naar wie je voor je hebt en welke problemen er zijn. En
hoe kan het samenstel van verschillende voorzieningen mensen ook feitelijk helpen?»34

1.3.3 Nauw samenhangend met menselijke maat: «doenvermogen» en «behoorlijkheid»

Enkele onderwerpen die nauw samenhangen met het begrip menselijke maat, behoeven nadere
toelichting:

• het doenvermogen van burgers en het belang om daar als professional in de uitvoering rekening mee te houden («de
burger» bestaat namelijk niet);

• het burgerperspectief dat de Nationale ombudsman uitwerkte in de Behoorlijkheidswijzer.

Ook hier worden op onderdelen citaten uit de hoorzittingen gebruikt waarbij gehoorden
op hun manier invulling geven aan het begrip menselijke maat.

Doenvermogen

Om ervoor te zorgen dat de menselijke maat niet in het gedrang komt, is het van belang
om rekening te houden met het doenvermogen van de burger. Daarbij hoort kennis van
twee perspectieven op het gedrag van burgers: het rationalistische en het realistische
perspectief (zie voor een uitgebreide toelichting bijlage 2). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) presenteert deze twee perspectieven in zijn position paper.35 Het eerste is het klassieke of rationalistische perspectief van de overheid, dat uitgaat van een burger bij wie de juiste kennis automatisch
leidt tot de juiste daden. Dit perspectief ligt aan de basis van veel juridische en
economische benaderingen van beleid. Het tweede, het realistische perspectief, onderkent dat lang niet alle burgers onder alle omstandigheden redzaam zijn. Deze
benadering gaat ervan uit dat mensen niet altijd handelen, ondanks hun goede voornemens.
«Weten» leidt niet altijd tot «doen». Onderzoek laat zien dat doenvermogens sterk
kunnen teruglopen in het geval van bijvoorbeeld een echtscheiding, verlies van een
naaste, werkloosheid, schulden, of langdurige armoede (de eerder genoemde life events, zie ook het onderzoek van Verhue e.a.36).

Juist in dit soort situaties, waarbij er soms ook sprake is van multiproblematiek
en/of van stress, zijn burgers minder in staat om tot actie over te gaan. In de besloten
gesprekken die de TCU voerde met professionals, werd opgemerkt dat sommige burgers,
als zij eenmaal schulden hebben, nog tot weinig in staat zijn. Zo openen sommigen
bijvoorbeeld hun post niet en nemen ze hun telefoon niet meer op. Een hulpverlener
moet dan eigenlijk alles overnemen om iemands leven op de rit te krijgen en de persoon
om wie het gaat daarna motiveren en leren om het zelf te doen. De in problemen geraakte
burger komt hier niet meer zelf toe, mede door gevoelens van schaamte; hij of zij
realiseert zich vaak goed dat hij of zij steken heeft laten vallen. Dit illustreert
hoe en waarom het doenvermogen afneemt.

Beide perspectieven hebben dezelfde uitgangspunten (eigen verantwoordelijkheid) en
ook hetzelfde doel (autonomie en redzaamheid van iedere burger). De aannames over
de mentale vermogens van burgers verschillen echter. Daarom is het van belang dat
beleidsmakers zich bewust zijn van het bestaan van deze twee perspectieven. Als de
verwachtingen van het doenvermogen van burgers te hoog zijn, dan brengt dit het doel
van redzaamheid niet altijd dichterbij. Er wordt dan bijvoorbeeld vanuit regelgeving
te veel alertheid van burgers verwacht. Is die alertheid er niet, dan kan de menselijke
maat in het gedrang komen. Bij het maken van beleid is het verstandig als de overheid
een realistisch perspectief op burgers hanteert en meer aandacht heeft voor de doenlijkheid
van beleid en regels. Met andere woorden: de burger moet de wet niet alleen «kennen»,
maar hem ook «kunnen». Vanuit het realistische perspectief moet er meer aandacht zijn
voor de mentale belasting van burgers.37

Om beleidsmakers en wetgevingsjuristen te helpen het perspectief van de burger centraal
te stellen, is de doenvermogentoets38 ontwikkeld. De toets bestaat uit vragen. De WRR heeft handvatten uitgewerkt voor
beleidsmakers en wetgevingsjuristen. Tijdens de hoorzittingen vatten mevrouw Keizer (senior onderzoeker WRR) en de heer Bovens (raadslid WRR) hun invulling van de menselijke maat als volgt samen. Mevrouw Keizer: «[Het gaat om] een realistisch perspectief op de burger, dat als de burger een keer een foutje maakt,
dat niet meteen een signaal van fraude is en dat we dus niet altijd in alle omstandigheden
zelfredzaam zijn.»39 De heer Bovens vulde aan: «Dat je als overheid de burger niet tot het onmogelijke houdt, dat je als overheid
rekening houdt met de menselijke feilbaarheid en met het feit dat burgers ook zwakke
momenten hebben en niet altijd onder alle omstandigheden perfect rationeel zijn.»40

Er zijn diverse groepen burgers waarvoor de aanpak verschillend is en ook binnen die
groepen zijn er weer verschillen tussen individuen. De invulling die de TCU geeft
aan het begrip «menselijke maat» houdt rekening met de persoonlijke omstandigheden
van burgers en daarmee ook met verschillen tussen burgers. Kortom, «de burger» bestaat
niet. De heer Tjeenk
Willink (oud-vicepresident Raad van State) spreekt in zijn position paper ook van respect
voor verscheidenheid in de zin van ruimte voor verschillen en burgers in hun waarde
laten. Tijdens de hoorzitting zei de heer Tjeenk
Willink hierover dat hij de term menselijke maat graag zou vervangen door «zicht op de individuele
mens». En vulde hij aan: «Dat is een objectiever begrip en dat verschuift natuurlijk ook, want de ene individuele
burger is de andere niet. En «de gemiddelde burger» bestaat sowieso niet.»
41

Behoorlijkheid volgens de Nationale ombudsman

De Nationale ombudsman hanteert in zijn onderzoeken inzake de benadering van burgers
het begrip «behoorlijkheid». Burgers hebben niet altijd het gevoel dat ze kunnen vertrouwen
op wat er is besloten. Dat merkt de Nationale ombudsman aan de manier waarop mensen
zich tot hem wenden als de overheid onbehoorlijk is, er dingen fout gaan, als er klachten
zijn en/of als de overheid niet adequaat reageert. Daar zit echt een probleem als
het gaat om uitvoering, zo stelde de Nationale ombudsman al eerder.42 In de hoorzitting omschrijft hij de menselijke maat als: «Gewoon met elkaar verkeren op een fatsoenlijke manier.»
43

De Nationale ombudsman heeft behoorlijkheidsnormen opgesteld in de «Behoorlijkheidswijzer».44 Er staan 22 criteria in voor behoorlijkheid, ingedeeld in vier kernwaarden:

• Open en duidelijk: transparant, goede informatieverstrekking, luisteren naar de burger, goede motivering

• Respectvol: respecteren van grondrechten, bevorderen van actieve deelname door de burger, fatsoenlijke
bejegening, fairplay, evenredigheid, bijzondere zorg

• Betrokken en oplossingsgericht: maatwerk, samenwerking, coulante opstelling, voortvarendheid, de-escalatie

• Eerlijk en betrouwbaar: integriteit, betrouwbaarheid, onpartijdigheid, redelijkheid, goede voorbereiding,
goede organisatie, professionaliteit

Dit zijn begrippen die ook in dit onderzoek relevant zijn met het oog op de menselijke
maat (zie operationalisering van het begrip menselijke maat in bijlage 2). De belangrijkste
verbeterpunten voor de Nederlandse overheid die in de toekomst als eerste moeten worden
opgepakt, zijn volgens onderzoek in opdracht van de Nationale ombudsman: begrijpelijk
zijn (in taalgebruik, procedures, waar moet je zijn voor wat?), één loket bieden,
minder bureaucratie realiseren en zorgen voor meer kennis van zaken bij de medewerker/professional.45

1.4 Leeswijzer: opbouw van het rapport

Hoofdstuk 2 bevat een bondige, maar brede beschrijving van de belangrijkste oorzaken
van problemen in de uitvoering waardoor de menselijke maat in de knel kan komen, gebaseerd
op documentanalyse. Deze inventarisatie is een antwoord op de eerste onderzoeksvraag
(wat zijn de belangrijkste oorzaken van problemen in de uitvoering?). Van daaruit
zijn enkele onderwerpen verder getoetst en uitgediept in de hoorzittingen en uitgewerkt
in deel II (hoofdstukken 3 t/m 6).

Deel II is het verdiepende deel van het rapport, dat nader ingaat op de belangrijkste
oorzaken van problemen. Achtereenvolgens wordt ingegaan op:

• Totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving (hoofdstuk 3)

• De menselijke maat in de uitvoering van beleid en wet- en regelgeving (hoofdstuk 4)

• De menselijke maat in besluiten van professionals (hoofdstuk 5)

• Dynamiek in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties (hoofdstuk
6)

Om het onderscheid tussen hoofdstuk 4 en 5 te verhelderen: hoofdstuk 4 richt zich
op situaties waarbij de menselijke maat in het geding komt doordat een uitvoeringsorganisatie
er niet in slaagt beleid zo uit te voeren als beoogd, waardoor geen recht wordt gedaan
aan de belangen van een specifieke groep burgers, en hoofdstuk 5 richt zich op situaties
waarin de menselijke maat in het geding komt doordat een professional er niet in slaagt
recht te doen aan de belangen van een individuele burger.

Hoofdstuk 7 presenteert de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Het geeft antwoord
op de onderzoekvragen 2 (wat is de rol van de Tweede Kamer?) en 3 (welke aanbevelingen
doet de TCU?). De aanbevelingen richten zich zowel op uitvoeringsorganisaties en departementen
als op de Tweede Kamer zelf.

2 Documentanalyse oorzaken van problemen in de uitvoering

Wat veroorzaakt problemen in de beleidsuitvoering? De TCU oriënteerde zich in de breedte
op het antwoord op deze vraag vanuit het perspectief van de menselijke maat. Hieronder
volgt een overzicht van de belangrijkste oorzaken, gebaseerd op een documentanalyse,
dat als startpunt geldt voor het verdiepende onderzoek.

Deze documentanalyse die de TCU uitvoerde bij de start van haar onderzoek, gebruikte
zij als voorbereiding op haar verdiepende onderzoek. Het bood de brede basis van waaruit
later op een selectie van oorzaken van problemen nader is verdiept. Gezamenlijk beantwoorden
deze analyse en de verdieping de eerste onderzoeksvraag: wat zijn de belangrijkste
oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties waardoor de menselijke maat uit
het oog verloren wordt?

Dit hoofdstuk biedt een eerste breed overzicht gebaseerd op een beknopte documentanalyse
(literatuuronderzoek en informatie uit de in de oriëntatiefase opgevraagde position
papers) bij de start van het onderzoek. Belangrijk is om hierbij op te merken dat
conclusies en aanbevelingen die in dit hoofdstuk zijn beschreven voortkomen uit de
documentanalyse en dus geen conclusies en aanbevelingen zijn van de TCU.

Paragraaf 2.1 beschrijft oorzaken in de totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving;
paragraaf 2.2 gaat in op oorzaken in de uitvoeringsfase van beleid en wet- en regelgeving;
paragraaf 2.3 behandelt oorzaken in de evaluatiefase van beleid en wet- en regelgeving
en paragraaf 2.4 gaat in op oorzaken door sturing in de driehoek Kamer, departementen
en uitvoeringsorganisatie. De indeling die in hoofdstuk 2 is gekozen om de oorzaken
van problemen uit de literatuur te presenteren, wijkt af van de indeling van de verdiepende
hoofdstukken 3 tot en met 6 die nader ingaan op enkele oorzaken van problemen in de
uitvoering.

2.1 Oorzaken in de totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving

Uit de geraadpleegde bronnen komt een aantal oorzaken van problemen naar voren dat
zich voordoet in de beleidsvoorbereiding en/of in de totstandkoming van wet- en regelgeving.
Het gaat daarbij zowel om inhoudelijke oorzaken (spanning tussen maatwerk en rechtsgelijkheid,
toenemende complexiteit van wet- en regelgeving, er wordt te veel verwacht van burgers)
als om oorzaken in het proces, zoals onvoldoende aansluiting van beleid op uitvoering.

2.1.1 Ruimte voor maatwerk kan conflicteren met de garantie van rechtsgelijkheid

Beleid moet uitvoeringsorganisaties de ruimte bieden om maatwerk te leveren aan burgers
én een gelijke behandeling garanderen voor gelijke gevallen. Over rechtsgelijkheid
schrijft het College voor de Rechten van de Mens: «Het is een fundamenteel mensenrecht dat iedereen gelijk is voor de wet en dat wetten
en regels iedereen in gelijke mate beschermen. Dat betekent dat gelijke gevallen gelijk
behandeld worden, maar ook dat ongelijke gevallen ongelijk behandeld worden, naar
mate van het verschil.»46 Tussen deze twee, maatwerk en rechtsgelijkheid, bestaat spanning. Maatwerk – in een
geïndividualiseerde samenleving steeds belangrijker – vereist niet al te veel regels.
Het vraagt om vertrouwen in de professionals in de uitvoeringsorganisaties, zodat
zij tegemoet kunnen komen aan unieke situaties van burgers, zo stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB).47 Dit kan er echter toe leiden dat de Kamer of een departement achteraf stelt dat beleid
niet is uitgevoerd in lijn met het doel ervan. Of dat burgers misbruik maken van bepaalde
voorzieningen. Rechtsgelijkheid vraagt juist om precieze regelgeving. Dit kan leiden
tot overregulering en tot een stapeling van uitzonderingen in wetten en regels. De
uitvoering wordt daarmee onnodig gecompliceerd en er ontstaan makkelijker fouten.
Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) stelt dat detailregulering ook snel kan verouderen.48

2.1.2 Weinig aandacht voor uitvoerbaarheid van complexer wordende wet- en regelgeving

Er is sprake van een stapeling van wet- en regelgeving binnen specifieke beleidsterreinen.
Ook is het aantal generieke wetten, regels en kaders (Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG), beveiliging, aanbestedingsregels, et cetera) toegenomen. ABDTOPConsult stelt
dat daarnaast de complexiteit toeneemt door het groeiende aantal amendementen op wetgeving
dat Kamerleden indienen.49 Veerman wijst er daarentegen op dat de kwaliteit van wetsvoorstellen niet zomaar
is vast te stellen.50 Volgens hem verbeteren amendementen juist met enige regelmaat de kwaliteit van wetgeving.
Een andere oorzaak van complexe regelgeving is dat het parlement bij nieuw beleid
zo veel mogelijk bestaande gebruikers wil ontzien, om politiek draagvlak te creëren
voor de voorstellen. Uitvoeringsorganisaties moeten dan regelingen uitvoeren voor
verschillende en heel specifieke groepen. Het komt ook voor dat uitvoeringsorganisaties
al tijdens de parlementaire behandeling van voorgenomen beleid starten met de implementatie
ervan. Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) merkt op dat beleid vaak tussentijds wordt aangepast,
bijvoorbeeld door veranderende politieke wensen. Dat moet ook tot aanpassingen in
de uitvoering leiden. Effecten kunnen groter zijn dan gedacht, maar dat wordt meestal
niet meegewogen in de beslissing tot aanpassing.51

Hoe dan ook is er vaak geen realistische uitvoeringsagenda.52 Om politieke ambities te realiseren en zo snel mogelijk het effect van wet- en regelgeving
terug te zien in de dienstverlening aan onder meer burgers, sturen politiek en beleid
op een zo kort mogelijk wetgevingsproces en nemen ze relatief weinig tijd en ruimte
om de uitvoerbaarheid van een beleidsvoorstel goed in beeld te krijgen.53 Ook komen wetten vaak «verkokerd» tot stand, terwijl uitvoeringsorganisaties in de
praktijk rekening moeten houden met veel regelingen die onderling samenhangen en op
elkaar inwerken.54 Tot slot is er te weinig aandacht voor de voorwaarden van uitvoeringsorganisaties
en voor de manier waarop het beleid kan worden uitgelegd aan burgers.55

2.1.3 Beleidsmakers verwachten te veel van burgers en van de uitvoering

De overheid gaat ervan uit dat een burger die over de juiste informatie beschikt en
voldoende financiële prikkels heeft, zich automatisch gedraagt zoals gewenst en dus
rationele beslissingen neemt. Onderzoek laat echter zien dat de denk- en «doenvermogens»
van burgers sterk kunnen teruglopen, bijvoorbeeld in geval van een echtscheiding,
verlies van een naaste, werkloosheid, schulden of langdurige armoede56 (zie hoofdstuk 1). Ook kan het doenvermogen structureel minder zijn door bijvoorbeeld
laaggeletterdheid, een lager IQ of digibetisme. Bovendien zorgen voortdurende wijzigingen
en verfijningen in de regelgeving ervoor dat particulieren en kleine ondernemers niet
kunnen terugvallen op routines.57

FNV merkt op dat brieven vaak moeilijk te begrijpen zijn: ze hebben tevens een dwingend
karakter, waardoor het voor burgers niet duidelijk is wat van hen wordt verwacht.58 Haagse politici en beleidsmakers hebben niet alleen te hoge verwachtingen van burgers,
maar ook van uitvoeringsorganisaties.

Politiek en beleid onderschatten de complexiteit van hun (toenemende) wensen voor
de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving, zegt ABDTOPConsult.59 Daarbij komt dat er op uitvoeringsorganisaties de afgelopen jaren fors bezuinigd
is60 waardoor het maar zeer beperkt mogelijk was, nog steeds volgens ABDTOPConsult, programmageld
in te zetten voor de uitvoering.61 Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) stelt dat de kosten van reorganisaties van uitvoeringsorganisaties
zelden worden uitgerekend of vergoed. Dit terwijl bij structurele veranderingen vooraf
wel vaak een bezuiniging (doelmatigheidswinst) wordt ingeboekt die in de praktijk
zelden wordt gehaald.62

2.1.4 Er is geen goede aansluiting van het beleid op de uitvoering – en andersom

De heer Bekker (oud-topambtenaar) stelt dat de uitvoering niet goed aansluit op het beleid.63 Er is geen goede connectie als het gaat over functionele eisen, instrumenten, middelen,
organisatie en tijd. Uit diverse position papers komt naar voren dat de aandacht in
sterke mate uitgaat naar het beleid: de politiek richt zich vooral op het ontwerpen
van nieuwe maatregelen. Er is minder aandacht voor de implementatie van beleid, voor
nagaan of beoogde doelen worden bereikt en voor eventuele afschaffing van maatregelen.
De dominantie van beleid is ook zichtbaar in de kwaliteit van de bemensing: de beste
mensen worden gerekruteerd voor het beleid, de rangen in het beleid zijn ook structureel
hoger dan in de (veel grotere) uitvoering, aldus de heer Bekker.64

Verder speelt mee dat er op de departementen en in de Tweede Kamer weinig kennis is
over de complexiteit van de uitvoering, zo merkte de heer Tjeenk Willink al eerder
op.65 Hij schetst in zijn position paper een steeds dikkere «tussenlaag» tussen de verantwoordelijke
Minister en de professionele uitvoerders van het beleid (de «handen aan het bed»).
Die laag bestaat uit managers, toezichthouders, rekenmeesters, (externe) adviseurs
en communicatiedeskundigen (zowel binnen als buiten het departement).66 Hierdoor ontstaan onrealistische verwachtingen over wat uitvoeringsorganisaties kunnen
leveren en over wat ze nodig hebben. Omgekeerd hebben de organisaties weinig invloed
op de plannen die ze moeten uitvoeren, aldus het Instituut voor Publieke Waarden,67 en stellen ze onvoldoende stevige voorwaarden aan beleidsvoorstellen. Als ze dat
al doen, verdwijnen die voorwaarden volgens de heer Tjeenk Willink en de ROB vaak in het proces van politieke onderhandelingen en compromissen.68

2.2 Oorzaken in de uitvoeringsfase van beleid en wet- en regelgeving

Ook in de uitvoeringsfase van beleid ontstaat een aantal problemen. Een deel daarvan
komt voort uit digitalisering van de dienstverlening. Niet alle problemen zijn echter
op het conto van ICT te schrijven. Professionals in de uitvoering moeten te veel drempels
over om maatwerk te kunnen leveren, komt uit de documentanalyse naar voren.

2.2.1 De complexiteit en verwevenheid van ICT-systemen zijn toegenomen

De publieke dienstverlening is sterk gedigitaliseerd. Enerzijds om snel en makkelijk
diensten te kunnen verlenen aan burgers en bedrijven, anderzijds om publieke taken
efficiënter en doelmatiger te kunnen uitvoeren (zie paragraaf 2.4.1). Dit heeft echter
ook tot nieuwe uitdagingen geleid.69

Zo bieden de geautomatiseerde systemen weinig ruimte voor flexibiliteit. ABDTOPConsult
geeft weliswaar aan dat de basissoftware van de uitvoerende diensten vaak van voldoende
niveau is, maar dat er veel kwetsbaarheden zijn (zie hieronder punt 2).70 De systemen zijn complexer geworden en ze zijn sterk met elkaar verweven. Uitvoeringsorganisaties
werken nauw samen met andere organisaties. Om administratieve lasten voor burgers
te verlichten, is het uitgangspunt dat de burgers hun (basis)gegevens eenmalig vastleggen,
waarna meerdere instanties de data kunnen gebruiken. Uitvoeringsorganisaties steunen
voor hun werk op steeds meer systemen van diverse partijen in de keten, die allemaal
goed moeten functioneren.71 Fouten hierin veroorzaken uitvoeringsleed en frustraties bij burgers. Wijzigingen
in de systemen aanbrengen, is lastig.

De primaire systemen van uitvoerders zijn niet ontworpen voor het concept van eenmalige
vastlegging van data en meervoudig gebruik ervan binnen de hele overheid. Daardoor
is er sprake van «schaduwgebruik»: uitvoerders leggen een schaduwsysteem (eigen database)
aan, omdat de basisregistratiesystemen beperkt belastbaar zijn of niet alle benodigde
gegevens bevatten. Het schaduwgebruik kan leiden tot fouten die, eenmaal ontstaan,
jarenlang negatieve gevolgen kunnen hebben voor burgers.72 Het is voor burgers, bedrijven en instellingen ingewikkeld om fouten te (laten) herstellen
– bijvoorbeeld omdat overheidsinstellingen niet altijd transparant zijn over welke
gegevens zij precies gebruiken. Burgers kunnen dus niet achterhalen welke organisaties
welke data gebruiken en hebben geen grip op hun eigen gegevens.73 Daar komt bij dat er ook geen centraal punt is waar zij terecht kunnen met vragen
of klachten.74

2.2.2 Digitale overheidssystemen en kennis daarover zijn niet up-to-date

Een ander probleem is dat het ICT-landschap sluipenderwijs achter is gaan lopen bij
wat de politiek wil bereiken. Er is sprake van achterstallig onderhoud. Dit kan leiden
tot risico’s voor de continuïteit van de dienstverlening en tot het niet (tijdig)
kunnen inpassen van nieuw beleid, zegt ABDTOPConsult.75 Structurele investeringen om dit te voorkomen, zijn er niet geweest. Daarbij zijn
grote ICT-projecten binnen de overheid in het verleden regelmatig mislukt.

Bovendien is er volgens de Algemene Rekenkamer onvoldoende deskundig personeel beschikbaar,
zowel bij de uitvoeringsorganisaties als bij de ministeries.76 Het tekort aan ICT’ers leidt tot veel (dure) externe inhuur. Omdat de ministeries
onvoldoende kennis hebben over kosten en kwaliteit van ICT-systemen, weten ze niet
waarin ze moeten investeren. De gevolgen zijn uiteindelijk dat de overheid zelf geen
goede lessen kan trekken, omdat een groot deel van de kennis bij externe partijen
zit (soms betreft 50 procent van de externe inhuur van het Rijk inhuur voor digitalisering).
Ook concludeert de Algemene Rekenkamer dat ministeries en uitvoeringsorganisaties
de Tweede Kamer onvolledig informeren op het gebied van ICT: informatie gaat veelal
over grote vernieuwingsprojecten, niet over beheer en onderhoud. Hierdoor wordt het
parlement onvoldoende in staat gesteld om beslissingen te nemen op grond van een breed
spectrum aan informatie en kan het uiteindelijk zijn controlerende taak niet goed
uitvoeren.77

2.2.3 Er is gebrek aan regie over en verantwoordelijkheid voor data en systemen

ABDTOPConsult vermeldt dat de verantwoordelijkheid voor de invoer van gegevens, het
beheer en de ontwikkeling ervan is verdeeld over verschillende departementen en uitvoeringsorganisaties.78 Er zijn geen duidelijke bekostigingsafspraken over gemaakt. Dit belemmert eenduidige
regie over de data én de kwaliteitsborging ervan (het gaat bijvoorbeeld ten koste
van garanties voor privacy, veiligheid en transparantie). Ook komt de uniformering
van begrippen onvoldoende van de grond, wat kan leiden tot fouten in de uitvoering
als de gegevens van verschillende organisaties op elkaar aangesloten moeten worden.
Burgers verwachten dat overheden samenwerken en in onderlinge afstemming publieke
diensten leveren, aldus de Algemene Rekenkamer.79

Stichting Kafkabrigade schrijft dat digitalisering van de overheid niet alleen leidt tot problemen op organisatieniveau
(zoals falende en kostbare ICT-projecten), maar ook tot een aantal lastige problemen
op maatschappelijk niveau (problemen voor de burger). De doorwerking van de basisregistraties
in diverse ICT-overheidssystemen maakt bijvoorbeeld dat uitvoeringsorganisaties hun
besluiten soms niet betekenisvol kunnen motiveren voor de burger. De organisaties
staan immers niet zelf aan de basis van de gegevensverzameling.80

2.2.4 Uitvoeringsprofessionals moeten ruimte voor maatwerk krijgen én die benutten

Er zijn verschillende redenen waarom professionals in de uitvoeringspraktijk – vaak
ongewild – de menselijke maat uit het oog verliezen. De vier belangrijkste zijn de
volgende.

Ten eerste kan het ontbreken van discretionaire ruimte in wet- en regelgeving maatwerk
belemmeren. Om recht te doen aan verschillende groepen, worden wetten regelmatig dichtgetimmerd
met uitzonderingen en overgangsregelingen. Voor de ruimte die er wel is, gelden vaak
gedetailleerde beleidsregels en werkinstructies.81 Ten tweede belemmeren standaardisering en digitalisering van werkprocessen de professionals
om recht te doen aan complexe aanvragen. Een veelgehoorde klacht is: it is the computer that says «yes» or «no».
82 Ten derde weten de professionals die wél beschikken over voldoende discretionaire
ruimte niet altijd hoe ver ze kunnen gaan – door de veelheid en complexiteit van regels.
Of ze zijn angstig om van de regels af te wijken.83 Hierbij speelt mee dat professionals regelmatig te weinig tijd, ruimte en financiële
middelen hebben om mensen van dienst te zijn.84 Ze worden beoordeeld op hoe efficiënt ze vraagstukken afhandelen, niet op hoezeer
ze de menselijke maat in het oog houden.

Tot slot is een vierde drempel de grotere afstand tussen de burger en de professional.
Veel loketten zijn wegbezuinigd en de communicatie verloopt grotendeels digitaal (de
«digidwang» is groot). Het kost burgers steeds meer moeite om met uitvoeringsorganisaties
in contact te komen.85 De professionals hebben – net als de beleidsmakers – de neiging om de zelfredzaamheid
en het doenvermogen van burgers te overschatten. Overigens heeft de burger ook hoge
verwachtingen van de overheid. Zo stelt de Nationale ombudsman dat de burger meer verwacht van de overheid dan ooit tevoren.86 Uit onderzoek uitgevoerd in zijn opdracht blijkt dat burgers vinden dat de overheid
zich vooral moet verbeteren op de volgende punten: begrijpelijk zijn (in taalgebruik,
procedures, waar moet je zijn voor wat?), één loket bieden, minder bureaucratie realiseren
en zorgen voor meer kennis van zaken bij de medewerker/professional.87 Volgens mevrouw Van Thiel kan er aan de kant van de burger ook sprake zijn van onrealistische verwachtingen.88

2.3 Oorzaken in de evaluatiefase van beleid en wet- en regelgeving

Ook komt een aantal problemen voort uit het versoberde toezicht op de uitvoering én
uit het feit dat beleid en wet- en regelgeving te weinig worden geëvalueerd. Dit beperkt
het lerend vermogen van de rijksoverheid en daardoor is niet altijd duidelijk of overheidsinterventies
het beoogde effect hebben, aldus de uitkomsten van de documentanalyse.

2.3.1 Het toezicht op de uitvoering van beleid is versoberd

De heer Tjeenk Willink geeft aan dat terwijl de regeldichtheid is toegenomen, het
toezicht op de uitvoering van het beleid in het algemeen is versoberd (met uitzondering
van de financiële sector), evenals de auditfunctie bij het Rijk zelf (Auditdienst
Rijk, Algemene Rekenkamer). Er zijn minder «vreemde ogen» of die «ogen» hebben extra
taken gekregen zonder extra budget. Daardoor wordt de informatie aan nieuwe bewindslieden
over de uitvoeringspraktijk ook beperkt. De «versobering» van het toezicht contrasteert
echter met de regelmatig gehoorde politieke wens om nieuwe toezichthouders aan te
stellen, meestal naar aanleiding van incidenten.89

2.3.2 Beleid te weinig geëvalueerd en evaluaties onvoldoende benut

Om goede keuzes te kunnen maken over waar het geld aan te besteden, is inzicht nodig
in de effecten van beleid. De Algemene Rekenkamer heeft in verschillende publicaties
geconstateerd dat de rijksoverheid niet vaak en niet goed genoeg evalueert en dat
dit een probleem vormt voor de publieke verantwoording aan het parlement.90 Met de evaluaties die er wel zijn naar uitvoeringsorganisaties, wordt nauwelijks
iets gedaan in politieke debatten, schrijft mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management). Dat blijkt uit parlementair onderzoek van de Eerste
Kamer.91 De aandacht gaat vaak alleen uit naar uitvoeringsorganisaties als er incidenten zijn.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat een gestructureerde gedachtewisseling
met het parlement aan de hand van evaluaties van beleid en wetgeving vaak achterwege
blijft door de focus op incidenten en de daarop regelmatig volgende «regelreflex»
(zie paragraaf 2.4.3).92

2.3.3 Lerend vermogen van de (rijks)overheid is (te) beperkt

De ambities om overheidsbeleid te baseren op bewezen effectieve interventies en maatregelen
(evidence based), houden lastig stand in de ingewikkelde politieke context. Zo zijn afspraken gemaakt
in een regeerakkoord vaak leidend, of ze bewezen effectief zijn of niet.93

De ROB vraagt zich in zijn position paper af: wil de politiek na een incident via onderzoek
leren van gemaakte fouten, of wil ze afrekenen met de verantwoordelijke bewindspersoon?
Vaak is de vraag aan de orde of een bewindspersoon moet aftreden.94 Op lange termijn creëert dit naar binnen gekeerde uitvoeringsorganisaties die bang
zijn fouten te maken en misstappen niet melden. Mensen en organisaties kunnen pas
leren als zij de ruimte krijgen om fouten te maken. Als onderzoek is gericht op leren,
dan leidt het op de langere termijn tot een betere overheid die de menselijke maat
in beeld houdt. Constateringen van het Instituut voor Publieke Waarden sluiten hierbij aan.95

Ook binnen departementen lijkt de evaluatiecultuur zich meer te richten op afrekenen
dan op leren. Het Ministerie van Financiën startte in 2018 de «Operatie Inzicht in
Kwaliteit»96 om deze cultuur te doorbreken.

2.4 Oorzaken door sturing in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties

Tot slot heeft een aantal problemen die uit de documentanalyse komt, te maken met
de sturing in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties.
De rijksoverheid hanteert geen eenduidige sturingsfilosofie, wat leidt tot disfunctioneren.
En bovendien is er geen optimale sturingsrelatie tussen departementen en uitvoeringsorganisaties.
Daar komt bij dat als er dingen misgaan, daar vaak schijnwerpers op staan. Dit leidt
tot een «incidentregelreflex» die de menselijke maat verder in het gedrang brengt.

2.4.1 Geen heldere aansturing van uitvoeringsorganisaties

In de afgelopen jaren is veel nadruk gelegd op de doelmatigheid en doeltreffendheid
van de uitvoering van beleid. De ROB stelt dat inmiddels breed en vaak erkend is dat de bedrijfsmatige benadering van
de overheid, die aan de basis ligt van New Public Management (NPM),97 te ver is doorgeslagen. De ROB geeft aan dat deze benadering ten koste ging van waarden als rechtvaardigheid, zorgvuldigheid
en de menselijke maat. Deze waarden sneeuwden verder onder door de kansen die digitalisering
bood om beleid snel, makkelijk en goedkoop uit te voeren.98

Het is de vraag of de overheid gezien haar aard wel (volledig) bedrijfsmatig kan werken.
Ze moet meer dan een private onderneming zachte, gelaagde en vaak ook tegenstrijdige
waarden in acht nemen.99 Hoewel de negatieve gevolgen van NPM al geruime tijd worden onderkend, blijft de
bedrijfsmatige overheid behoorlijk resistent. Volgens de ROB komt dat doordat er nog geen overeenstemming is over een alternatieve sturingsfilosofie.
EUR-TIAS spreekt van botsende paradigma’s vanuit verschillende sturingsfilosofieën (onder
andere NPM, Mark Moore100, zie paragraaf 4.2.1). Deze botsende paradigma’s waarbij iedere partij vanuit de
eigen denkwereld probeert veranderingen in gang te zetten, leiden tot onopgeloste
problemen bij uitvoeringsorganisaties.101 Mevrouw Van Thiel merkt op dat vermenging van sturingsprincipes en instrumenten leidt
tot onbegrip, disfunctioneren en problemen in de uitvoering.102

2.4.2 De sturingsrelatie tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties werkt niet
optimaal

Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) concludeert in haar position paper dat er nog altijd
diverse onvolkomenheden zijn in de sturingsrelaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties,
ondanks veel investeringen hierin in de afgelopen jaren (met name in de opdrachtgevers-
en eigenaarsrelatie).103 De ambtelijke besturingsdriehoek, die is ingevoerd om uitvoeringsorganisaties te
besturen, gaat uit van drie rollen: opdrachtgever, eigenaar en opdrachtnemer. Het
moederdepartement vervult de rollen van eigenaar en opdrachtgever. Als eigenaar is het ministerie verantwoordelijk voor de continuïteit van de uitvoeringsorganisatie
en meestal belast met de financieel-economische relatie. Als opdrachtgever is het ministerie de maker van het beleid dat de uitvoeringsorganisatie uitvoert.
De uitvoeringsorganisatie is de opdrachtnemer
104. Deze rollen worden vervuld door: de secretaris-generaal of plaatsvervangend secretaris-generaal
van het departement (eigenaar), de directeur-generaal (DG) van de betreffende beleidsafdeling
(opdrachtgever) en het bestuur of de DG van de uitvoeringsorganisatie (opdrachtnemer).105 De rollen zijn in de praktijk complexer dan in het model. Mevrouw Van Thiel geeft
aan dat bijvoorbeeld een ministerie meerdere rollen heeft (zorgen voor continuïteit,
belast met de financieel-economische relatie en toezichthouder op en hoeder van het
algemeen belang).106 En de uitvoeringsorganisaties werken voor meerdere opdrachtgevers, uit meerdere ministeries,
zo geven ABDTOPConsult en mevrouw Van Thiel aan.107 Die opdrachtgevers kunnen tegenstrijdige sturingssignalen geven. Mevrouw Van Thiel vervolgt in haar position paper dat ministeries verschillen in hoe ze relaties inrichten
én in de aandacht die ze ervoor hebben. Ze stelt dat departementen de opgebouwde kennis
niet behouden, omdat de mobiliteit onder beleidsambtenaren vaak groot is. Relaties met uitvoeringsorganisaties moeten steeds opnieuw
opgebouwd worden. Tot slot is de relatie tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties
vaak gebaseerd op wantrouwen: er is geen sprake van een nevengeschikte positie van
de partijen (zoals verondersteld in het driehoeksmodel).108 Het departement wil volgens mevrouw Van Thiel vooral veel controleren.109 Dit kan leiden tot een «afrekencultuur» en tot een defensieve houding bij uitvoeringsorganisaties,
waardoor eventuele problemen lang verborgen blijven.110

2.4.3 De «incidentregelreflex» brengt de menselijke maat in het gedrang

Als er grote problemen optreden in de uitvoering, dan kan het gebeuren dat daar veel
aandacht naar uitgaat. Omdat de politiek en de maatschappij vinden dat zoiets nooit
meer mag gebeuren, volgen na dergelijke gebeurtenissen vaak strengere en complexere
regels. Het departement vertoont een sterke drang deze te controleren. Er is dan sprake
van een overreactie of «incidentregelreflex». De grote tijds- en mediadruk waaronder
wordt gehandeld, vergroot het risico van totstandkoming van zwakkere regelgeving.111 De focus op incidenten bij de politiek en in de media kan ook leiden tot een defensieve
houding bij uitvoeringsorganisaties en tot huiverigheid om mogelijke problemen tijdig
aan te kaarten.112 Het is schadelijk voor burgers omdat het grote gevolgen heeft voor de kwaliteit van
het werk in de uitvoering. Als een uitvoeringsorganisatie zich gaat richten op de
politieke ratio van het voorkomen van nieuwe incidenten kan de menselijke maat in
het gedrang komen.113

2.5 Tot slot

De TCU heeft de documentanalyse in dit hoofdstuk gebruikt als voorbereiding op het
eigenlijke onderzoek en zich daarbij op een selectie van oorzaken van problemen uit
deze brede documentanalyse verdiept. Deze oorzaken zijn getoetst en uitgediept in
de openbare hoorzittingen en komen aan bod in deel II van dit rapport (hoofdstukken
3 tot en met 6):

– De totstandkoming van beleid, wet- en regelgeving (hoofdstuk 3)

– De menselijke maat in de uitvoering van wet- en regelgeving en beleid (hoofdstuk 4)

– De menselijke maat in besluiten van professionals (hoofdstuk 5)

– De dynamiek in de driehoek Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties (hoofdstuk
6)

De TCU kijkt nadrukkelijk ook naar de rol van de Tweede Kamer in deel II, dus in de
verdiepende hoofdstukken. De TCU heeft besloten vooral te verdiepen op oorzaken waar
de Kamer mogelijk een rol bij speelt en/of waarbij de menselijke maat in het gedrang
komt. Dit is (mede) de insteek geweest voor de selectie van oorzaken van problemen
in de verdiepende hoofdstukken.

Deel II

Verdieping in de belangrijkste oorzaken

In dit deel verdiept de TCU zich in een aantal van de in deel I gevonden probleemveroorzakers.
Ze kijkt daarbij uitdrukkelijk ook naar de rol die de Tweede Kamer daarin speelt.
De commissie baseert zich op de documentanalyse én op de in het openbaar gehouden
hoorzittingen.

3 Totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving

Signalen over een onwerkbare uitvoeringspraktijk moeten het in het wetgevingstraject
vaak afleggen tegen politieke vaart of druk. Dit begint al bij afspraken in het regeerakkoord:
die zijn als in beton gegoten, ook als (later) blijkt dat ze lastig uitvoerbaar zijn.
Verderop in het wetgevingsproces ontbreekt informatie over of gevoel voor de uitvoeringspraktijk,
waardoor die praktijk niet tijdig wordt betrokken.

Dit hoofdstuk behandelt oorzaken van uitvoeringsproblemen die voortkomen uit de fase
waarin beleid en wet- en regelgeving tot stand komen. De TCU heeft de volgende oorzaken
gevonden:

• Gedetailleerde afspraken gemaakt in regeerakkoorden worden nauwelijks getoetst op
uitvoerbaarheid (paragraaf 3.1).

• Bij wetsvoorstellen krijgt de Kamer niet altijd uitvoeringstoetsen aangeboden. Is
zo’n toets er wel, dan is de informatie niet altijd volledig óf er wordt een te rooskleurig
beeld geschetst van de verwachte werkelijkheid (»vergroening van informatie»). Veel
Kamerleden leunen voor de informatie over de uitvoering sterk op het departement,
verdiepen zich er te weinig in, vragen zelf nauwelijks informatie op en ontwikkelen
te weinig gevoel voor de uitvoering (paragraaf 3.2).

• De wetgever heeft nog te weinig aandacht voor de doenlijkheid van wet- en regelgeving
voor burgers. Dit onderwerp staat nog in de kinderschoenen (paragraaf 3.3).

• De Kamer heeft vaak een «blinde vlek» voor de uitvoering. Ze laat zich soms onder
druk zetten om wetsvoorstellen (te) snel te behandelen. Hierdoor weegt zij uitvoeringsaspecten
niet voldoende mee of dient moties en amendementen in zonder zicht op de impact daarvan.
De commissiestructuur helpt hierbij niet: het belemmert het totaalbeeld dat Kamerleden
zich moeten vormen van uitvoeringsaspecten. Er gaan dan ook leereffecten verloren.
Departementoverstijgende uitvoeringsvraagstukken zouden veel vaker breed in de Kamer
besproken kunnen worden, met meerdere verantwoordelijke bewindspersonen (paragraaf
3.4).

• Er is sprake van een «ongebreidelde groei» van wet- en regelgeving. De toenemende
complexiteit ervan werkt door in de uitvoering en in de kwaliteit van de publieke
dienstverlening. Professionals hebben moeite om de regels toe te passen met oog voor
de menselijke maat. Voor burgers kan het lastig zijn de wet te begrijpen en te doen
wat van hen wordt verwacht, zeker wanneer zij tegelijkertijd te maken krijgen met
verschillende wetten. Maatwerk bieden, betekent dat professionals ongelijke gevallen
soms ongelijk moeten behandelen. Daarvoor kan ruimte in de wetgeving worden gerealiseerd
door wetten «op hoofdlijnen» te maken en/of door een hardheidsclausule in een wet
op te nemen (paragraaf 3.5).

3.1 Gedetailleerde regeerakkoorden belemmeren de uitvoering

De in de politiek bestaande neiging om regeerakkoorden steeds verder «dicht te timmeren»
leidt tot gedetailleerde afspraken die als in beton gegoten zijn. Regering en coalitiepartijen
krijgen daarmee een zeer hechte relatie, waardoor de trias politica – de scheiding
der machten – niet altijd goed in acht kan worden genomen. Dat geldt dan vooral voor
de scheiding tussen de wetgevende macht en de uitvoerende macht. Oud-ombudsman Brenninkmeijer
zei hierover naar aanleiding van het rapport van de POK: «Uiteindelijk moet het gaan om het versterken van de terugkoppeling door verschillende
tegenkrachten in ons openbaar bestuur. De trias politica is in de afgelopen decennia
een duas politica geworden omdat regering en de regeringsmeerderheid in het parlement
in een symbiotische relatie opereren.»114 Daarbij komt dat de uitvoering in deze fase zelden of nooit aan tafel zit. Het gevolg
kan zijn lastig uitvoerbaar beleid: bij in beton gegoten afspraken is er vaak geen
weg meer terug als blijkt dat ze niet goed uitvoerbaar zijn. Deze paragraaf licht
deze conclusie toe.

Veel nieuw beleid, wet- en regelgeving vloeien voort uit het regeerakkoord. Politieke
afspraken die daarin vastliggen, kennen steeds vaker een gedetailleerd, omvangrijk
en ook dwingend karakter -enige uitzonderingen daargelaten.115 Verschillende gesprekspartners wijzen de TCU op de effecten hiervan op de uitvoerbaarheid
van beleid, wet- en regelgeving.

Bij de onderhandelingen over een regeerakkoord wordt de uitvoering vaak niet betrokken
of geraadpleegd. Hierdoor kunnen afspraken in het regeerakkoord en in het bijbehorende
(strakke) tijdspad op gespannen voet staan met uitvoeringstechnische mogelijkheden
of beschikbare capaciteit binnen departementen of uitvoeringsorganisaties.116 De onderhandelende partijen moeten vaak in korte tijd een politiek compromis sluiten
waarmee ze hun achterban kunnen bedienen. Hierbij heeft een gedegen toets op uitvoerbaarheid
niet direct prioriteit.117 Daarnaast maakt een aantal zaken toetsen op uitvoerbaarheid tijdens de totstandkoming
van een regeerakkoord complex. Ten eerste: hoe meer politieke partijen bij de onderhandelingen
betrokken zijn, hoe ingewikkelder het is om de uitvoering te betrekken.118 Om stabiliteit tot stand te brengen, is in zo’n geval de neiging groter om alle politieke
wensen in een regeerakkoord vast te leggen.119 Ten tweede speelt het waarborgen van vertrouwelijkheid binnen de onderhandelingen
een rol.120 Tot slot kan meespelen dat het na lange onderhandelingen soms moeilijk te accepteren
is wanneer een politiek compromis in de uitvoering niet blijkt te werken.121

Ook wanneer het regeerakkoord er ligt, is toetsen op uitvoerbaarheid geen vanzelfsprekendheid.
Soms dwingen regeringspartijen elkaar om de gedetailleerde afspraken nauwgezet na
te komen. Dat een regeling niet of moeilijk uitvoerbaar is, wordt pas bij de uitwerking
zichtbaar. Ook zijn niet alle belanghebbenden bij de besloten onderhandelingen vertegenwoordigd
geweest. Er is echter bij de uitwerking nauwelijks ruimte om vanwege nieuwe inzichten
of praktische bezwaren zaken te heroverwegen of aan te passen. De heer Omtzigt (Kamerlid CDA) geeft als voorbeeld de Jeugdwet uit 2015: «Bijna iedereen in het veld zei: u kunt op zich de eenvoudige interventies prima door
de gemeente laten doen, maar de jeugd-GGZ en de intramurale jeugdgezondheidszorg,
dus dat iemand moet worden opgenomen met een eetstoornis of er een grove interventie
is, moeten nu door de gemeenten geregeld worden en daar heeft de gemeente geen verstand
van. Maar omdat het letterlijk in het regeerakkoord stond, was niemand in staat om
binnen de regeercoalitie te zeggen: zouden wij nog eens even nadenken of we dit nou
wel verstandig vinden? En dan dendert zoiets volledig door.»122

Verschillende gesprekspartners geven aan dat het de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving
ten goede zou komen wanneer regeerakkoorden meer alleen hoofdlijnen bevatten en richting
geven aan beleid, dus wanneer ze minder instrumenteel worden ingezet. Hierdoor bieden
de gemaakte afspraken meer ruimte om rekening te houden met de consequenties voor
de uitvoering. De heer Bovend’Eert (hoogleraar Staatsrecht) geeft aan: «Ja, of je moet zeggen dat men in het regeerakkoord niet zodanige afspraken moet maken
dat elke beleidsruimte of bewegingsruimte – of het zoeken naar alternatieven – onmogelijk
gemaakt wordt.»123

Daarnaast schatten de gesprekspartners in dat een snelle toets op uitvoerbaarheid
van gemaakte afspraken in het regeerakkoord kan helpen. Het zou goed zijn wanneer
daar ruimte voor wordt gemaakt, bijvoorbeeld tijdens het formatieproces. Mevrouw Mulder (secretaris-generaal SZW) stelt: «Het is volstrekt helder dat een volledige uitvoeringstoets van drie, vier maanden
niet past bij een formatieproces. Tegelijkertijd zou een vorm van een scan wel degelijk
in twee weken kunnen. Dat zou een soort eerste scan zijn. Wij hebben het dit keer
naderhand gedaan voor onze onderdelen van het regeerakkoord. Daarbij kon je toch al
wel snel zien waar het gewoon conform voornemen kan, en waar [...] echte ingewikkeldheden
zitten. Ik denk dat het enorm zou helpen om meteen aan het begin realistische ambities
te hebben.»124

3.2 Uitvoeringstoetsen verschillen, zijn soms te rooskleurig en vaak complex

Als een bewindspersoon wettelijk iets wil regelen, krijgen ambtenaren op een ministerie
de opdracht om een wetsvoorstel uit te werken. Een dergelijke opdracht kan voortkomen
uit de afspraken uit het regeerakkoord, maar bijvoorbeeld ook uit veranderende EU-regelgeving
of wensen vanuit de Tweede Kamer.125 Bij het uitwerken van een wetsvoorstel en het opstellen van de bijbehorende memorie
van toelichting betrekken beleidsmakers de partijen op wie het voorstel effect heeft,
bijvoorbeeld door internetconsultaties uit te zetten of belangenorganisaties te consulteren.
Ook de uitvoeringspraktijk moet goed in beeld komen.

De TCU onderstreept het belang van een uitvoeringstoets die vroeg in het wetgevingstraject
zicht geeft op eventuele uitvoeringsrisico’s. Deze informatie is nu niet altijd beschikbaar
voor de Kamer. Uitvoeringstoetsen zijn verplicht voor nieuwe (wets)voorstellen, maar
verschillen in vorm en diepgang en worden niet altijd aangeboden. Uit het onderzoek
van de TCU blijkt dat de toetsen soms een rooskleuriger beeld scheppen van de uitvoerbaarheid
van voorgenomen beleid dan professionals op de werkvloer ervoor aangeven. Om haar
medewetgevende taak goed uit te kunnen voeren, moet de Kamer bij nieuwe wet- en regelgeving
altijd een ongefilterd zicht hebben op de uitvoering. Het is een verantwoordelijkheid
van de regering om – onder andere via uitvoeringstoetsen – dit zicht te bieden. Is
deze informatie er niet, dan moet de Kamer er zelf om vragen. Deze paragraaf laat
zien hoe uitvoeringstoetsen er in de praktijk uitzien.

3.2.1 Uitvoeringstoets bij nieuwe wetsvoorstellen

Veel gesprekspartners hebben de TCU erop gewezen dat de uitvoeringspraktijk laat aan
bod komt in de voorbereidende fase van het wetgevingstraject. De ROB stelt bijvoorbeeld dat uitvoeringsorganisaties nauwelijks aan de voorkant van de beleidsvorming
betrokken zijn, dus bij het opstellen van nieuwe plannen en regels.126 Ook het Instituut voor Publieke Waarden merkt op dat uitvoeringsorganisaties in het beleids- en besluitvormingsproces weinig
invloed hebben op de plannen die ze zelf moeten uitvoeren.127

Wel vragen beleidsmakers de uitvoeringsorganisaties om een toets te doen op de uitvoerbaarheid
van een conceptwetsvoorstel. Deze zogeheten Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
(verder kortweg «uitvoeringstoets» genoemd) is een instrument om gevolgen, invoerings-
en nalevingseffecten van het conceptwetsvoorstel in kaart te brengen voor de organisaties
of instanties die verantwoordelijk worden voor de uitvoering. Het is verplicht bij
nieuwe wetsvoorstellen: de toets is als kwaliteitseis opgenomen in het Integraal afwegingskader
voor beleid en regelgeving (IAK)128 en in de Aanwijzingen voor de regelgeving.129 Hiervoor bestaat ook een handleiding.130 De uitvoeringstoets heeft tot doel om informatie te verzamelen over de uitvoerbaarheid
van wet- en regelgeving. Informatie daarover staat doorgaans in hoofdlijnen in de
memorie van toelichting. Als er sprake is van een apart document, dan wordt dit soms
integraal bij indiening van het wetsvoorstel aan de Kamer aangeboden. Dit gebeurt
bijvoorbeeld met uitvoeringstoetsen van het UWV en de Belastingdienst.131

Het proces van een uitvoeringstoets: voorbeeld van het UWV

De heer Rovers (directeur Strategie, Beleid en Kenniscentrum UWV) licht toe dat bij het UWV de afdeling
Strategie, Beleid en Kenniscentrum (SBK) het toetsen van de uitvoerbaarheid van een
wetsvoorstel coördineert. Deze afdeling krijgt hiervoor in totaal zes weken de tijd.
Ze brengt eerst in beeld welke divisies een rol spelen bij de uitvoering van het wetsvoorstel.
Vervolgens vraagt zij deze divisies de gevolgen in kaart te brengen voor de personele
capaciteit, ICT, klanten, administratieve lasten, privacy, handhaafbaarheid en naleefbaarheid.
Ook kijkt de Centrale Cliëntenraad naar het voorstel. Op basis hiervan stelt de afdeling
SBK de rapportage over de uitvoeringstoets op en geeft een oordeel over de uitvoerbaarheid
van het voorstel. Dit oordeel gaat naar de RvB van het UWV. Daarna wordt het ministerie
geïnformeerd, dat zes weken de tijd krijgt om te reageren. Het UWV stuurt elke uitvoeringstoets
integraal mee met het wetsvoorstel dat naar de Tweede Kamer gaat.132

Mevrouw Van Thiel constateert dat uitvoeringstoetsen (steeds) vaker toegepast worden.133 De heer Huijssoon (kernteam Uitvoeringstoets Belastingdienst) beaamt dit voor de Belastingdienst:

«We hebben het aantal uitvoeringstoetsen in de afgelopen jaren zien toenemen van,
laten we zeggen, 100 naar 120 naar 140 vorig jaar. Als we nu in onze bestanden kijken,
denken we dat we dit jaar best wel eens op 160, 170 zouden kunnen uitkomen. We zijn
ervan overtuigd dat dit voor een deel echt autonome groei is, echt nieuwe verzoeken.
Voor een ander deel, moet ik erbij zeggen, weten onze opdrachtgevers ons met de ontwikkeling
van de uitvoeringstoets ook steeds beter te vinden.»
134

In de hoorzitting licht mevrouw Castricum (divisiemanager CBR) de uitvoeringstoets toe in relatie tot de algemene maatregel
van bestuur rondom 75-plus (die bepaalt dat 75-plussers een jaarlang mochten doorrijden
met een verlopen rijbewijs135). «We gaan dus kijken wat het betekent, wat voor impact het heeft op onze systemen, wat
we moeten regelen, wat dat kost en welke reactie we daarop verwachten van de burger.
Dat kan bijvoorbeeld zijn dat er meer mensen gaan bellen. Je moet dan een afdeling
klantenservice opschalen. Daar zijn dan zomaar 100 mensen extra nodig. (...) Uiteindelijk
wordt er in samenwerking met het ministerie een besluit genomen: dat gaan we doen
en zo gaan we het doen. Daar zijn natuurlijk ook ketenpartners bij betrokken, de RDW
bijvoorbeeld.»136

Het proces van een uitvoeringstoets: voorbeeld van de Belastingdienst

De heer Huijssoon (kernteam Uitvoeringstoets Belastingdienst) geeft aan dat er bij de Belastingdienst
een team Uitvoeringstoets is. In 2014 introduceerde de Belastingdienst een uitvoeringstoets
nieuwe stijl om breder te kijken naar de gevolgen van een voorstel.137 Sindsdien wordt gekeken naar de maakbaarheid van de benodigde systemen, inpasbaarheid
in het bredere belastingstelsel, begrijpelijkheid voor burgers en bedrijven, handhaafbaarheid
en fraudebestendigheid, verwachte impact op dienstverleningskanalen, personele gevolgen,
gevolgen voor alle stappen in de keten en de kosten. De benodigde informatie wordt
«opgehaald» bij de verschillende onderdelen van de Belastingdienst. De uitvoeringstoets
nieuwe stijl is openbaar. Uitvoeringstoetsen worden met wetsvoorstellen meegestuurd
naar de Tweede Kamer. In de afgelopen jaren is het instrument binnen de Belastingdienst
geprofessionaliseerd. De uitdaging is nu om de samenhang van voorstellen en de gevolgen
daarvan op de capaciteit nog scherper in kaart te brengen.138

3.2.2 Uitvoeringstoetsen verschillen in vorm en diepgang

De wijze waarop uitvoeringstoetsen eruitzien en de wijze waarop ze tot stand komen,
verschilt. De informatie ervoor kan op diverse manieren worden verkregen en er is
ook niet één format of document voorgeschreven. Het kan zijn dat mondeling overleg
plaatsvindt tussen uitvoerende diensten over de uitvoerbaarheid van een voorstel,
of dat de uitwisseling per e-mail gaat. Er is dan geen sprake van een aanwijsbaar
document dat als uitvoeringstoets is aan te wijzen.139

Bij sommige uitvoeringstoetsen van het UWV vraagt de Staatssecretaris expliciet om
op specifieke punten in te gaan. Dat gebeurde bijvoorbeeld bij de totstandkoming van
de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet en bij het wetsvoorstel tot wijziging van
de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). In het eerste
geval vroeg de Staatssecretaris van SZW om op de volgende tien punten in te gaan:
uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, (haalbaarheid) beoogde invoeringsdatum, effecten
voor de klant, effecten op de benodigde capaciteit, eenmalige en structurele effecten
op de uitvoeringskosten, effecten op de regeldruk (administratieve lasten), gevolgen
voor verantwoordings- en beleidsinformatie, implementatie/risico’s/control, gegevensuitwisseling.140 Bij de uitvoeringstoets van het UWV op het wetsvoorstel tot wijziging van de Wajong
vroeg de Staatssecretaris het UWV om op twaalf punten in te gaan.141 In aanvulling op de tien bovengenoemde punten waren dat: informatievoorziening/ICT
en privacy.

De Belastingdienst werkt met een vast format van terugkoppeling van de hoofdpunten
uit de uitvoeringstoets. De illustratie hieronder toont het voorbeeld van de toets
Herijking vereenvoudiging beslagvrije voet van 12 november 2019 (een wetsvoorstel
dat zowel het UWV als de Belastingdienst moest uitvoeren). De heer Omtzigt (Kamerlid CDA) zegt hierover in de hoorzittingen: «De Belastingdienst maakt uitvoeringstoetsen die samengevat worden in een pictogram
met op vier of vijf punten een rood, geel of groen vlaggetje bij de uitvoerbaarheid,
handhaafbaarheid en dat soort zaken. Daaronder staat een tekst van maximaal vier pagina’s.
Dat is heel prima te lezen.»
142

Figuur 1: toets Herijking vereenvoudiging beslagvrije voet (2019)1

1 Kamerstuk II 2019/20, 35 302, nr. 37 (bijlage).

3.2.3 «Vergroening» en onderbenutting van informatie in uitvoeringstoetsen

Diverse gesprekspartners wijzen de TCU erop dat de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving
soms rooskleuriger wordt voorgesteld dan professionals op de werkvloer deze ervaren.
Soms vindt volgens de gesprekspartners «vergroening» van informatie in de uitvoeringstoets
plaats: een maatregel die volgens de werkvloer niet uitvoerbaar is (rode vlag) of
lastig is uit te voeren (oranje vlag) kleurt steeds groener naarmate die maatregel
op een hoger niveau binnen de organisatie wordt beoordeeld.

Tijdens de hoorzittingen introduceert de heer Benjamins (voorzitter ondernemingsraad Financiën) de term vergroening. Over een casus binnen
de Belastingdienst geeft hij aan: «Er is toen niet geluisterd naar wat de uitvoering heeft gezegd. Dan krijg je een
soort van vergroening van de uitvoeringstoets.[...]Een vergroening, dus dat het duidelijke signaal van de uitvoering niet meer naar voren
komt.»
143

Mevrouw Schueler (projectleider CNV) plaatst ook vraagtekens bij de informatie in uitvoeringstoetsen:
«Wat wij nu wel zien, is dat het een soort slap aftreksel is van wat er uiteindelijk
in de praktijk wordt geconstateerd. Het zijn hele processen die natuurlijk door een
heel ministerie heen gaan. De vraag is: staat er in de uitvoeringstoets daadwerkelijk
wat de problemen en de dilemma's zijn?»144

In een enquête uitgevoerd door het CNV145 geven medewerkers van uitvoeringsorganisaties aan dat hun kennis niet of nauwelijks
wordt benut bij het opstellen van de uitvoeringstoets en de vorming van nieuw beleid.
Risico’s worden tussentijds afgezwakt, waarschuwingen of signalen stranden binnen
de organisatie en er komt geen scherp beeld over de uitvoering naar voren.146 Het is daarmee de vraag of de uitvoeringstoetsen de haarvaten van de organisatie
bereiken, waar de kennis van de professional zit, en of deze informatie voldoende
naar voren wordt gebracht.

De heer Van den Dungen (secretaris-generaal Financiën) spreekt ook over de vergroening van informatie: «Naarmate het dichter bij mij komt, staan de meeste stoplichten op groen omdat iedereen
het fijn vindt om mij groene stoplichten te laten zien. Ik zit helemaal niet te wachten
op groene stoplichten. Ik zit te wachten op de juiste stoplichten ....»
147

Een voorbeeld uit het eindrapport van de heer Eringa over het CBR laat zien dat informatie
uit een uitvoeringstoets er niet altijd toe leidt dat de juiste beleidskeuze wordt
gemaakt. Blijkbaar komen de signalen uit de uitvoeringstoets onvoldoende sterk naar
voren: «Het betreft een voorbeeld over de interne handelwijze van het CBR bij de totstandkoming
van de tijdelijke maatregel om de geldigheid van het rijbewijs van 75-plussers met
maximaal een jaar te verlengen. Daarbij heeft een afweging plaatsgevonden tussen twee
opties. Ofwel de hele doelgroep zou een nieuw tijdelijk rijbewijs moeten krijgen (ook
geldig in het buitenland), ofwel er komt een soort aantekening (administratieve codering)
op het rijbewijs die alleen zichtbaar is voor handhavers in Nederland. Mede op grond
van de door het ministerie gevraagde uitvoeringstoets was het CBR voorstander van
de gekozen optie van administratieve codering, met als consequentie dat bestuurders
met het verlengde rijbewijs niet in het buitenland konden rijden. Met die keuze wisten
alle partijen dus dat er een serieuze mogelijkheid van «nieuwe heibel» bestond. Vanuit
de klantenservice van het CBR is bij de uitvoeringstoets gewezen op de mogelijke extra
stroom aan (boze) telefoontjes. Maar in plaats dat dit dan wordt gezien als een waarschuwingssignaal,
plust men in de uitvoeringstoets de kosten op omdat er extra capaciteit bij de klantenservice
nodig is.»
148 De conclusie is dat bij de oordeelsvorming binnen het CBR blijkbaar de sensitiviteit
of autoriteit ontbrak om te zeggen: «dit moeten we niet willen en voor deze optie
moeten we dus niet gaan».

3.2.4 Uitvoeringstoetsen worden niet altijd openbaar gemaakt

Openbaarmaking van de uitkomsten van een uitvoeringstoets (door de toets integraal
mee te zenden met een wetsvoorstel) kan ervoor zorgen dat voorziene uitvoeringsrisico’s
meegenomen worden in de politieke afweging van voorgenomen wet- en regelgeving. Ongefilterd
zicht op de uitvoeringstoetsen is vanuit het oogpunt van transparantie belangrijk
voor de Tweede Kamer. In de praktijk worden uitvoeringstoetsen echter niet altijd
openbaar gemaakt.149

De motie-Oosenbrug c.s. vroeg al eerder aandacht voor actieve openbaarmaking van onder
meer uitvoeringstoetsen in een vroeg stadium.150 Het kabinet onderschreef het uitgangspunt van deze motie, maar gaf aan dat het vanwege
de uiteenlopende vormen van de toets (documenten, gesprekken, e-mailwisselingen, zie
paragraaf 3.2.2) niet mogelijk is om in algemene zin de actieve openbaarmaking van
«de» toets voor te schrijven. Om die reden blijft de staande praktijk gehandhaafd
waarin bijvoorbeeld de memorie van toelichting bij een wet de resultaten van uitvoerbaarheidstoetsen
weergeeft en de Kamer de uitvoeringstoetsen blijft ontvangen die ze toch al standaard
kreeg.151

Onderstaand kader illustreert dat uitvoeringstoetsen niet altijd tijdig worden opgeleverd
en dat de Kamer zelf hiernaar moet (blijven) vragen.

Uitgelicht: niet tijdig openbaar maken van de uitvoeringstoets Herijking vereenvoudiging
beslagvrije voet

Op 28 oktober 2019 tijdens het wetgevingsoverleg (WGO) over het Belastingplan 2020,
vraagt Kamerlid Omtzigt naar een uitvoeringstoets: «In 2017 is hier het wetsvoorstel Vereenvoudiging beslagvrije voet als hamerstuk aangenomen.
(...) Samen met collega Peters heb ik in januari Kamervragen gesteld: wanneer komt
die lagere regelgeving? Die lagere regelgeving is in februari gepubliceerd. Bij die
lagere regelgeving zou een uitvoeringstoets komen, want de originele uitvoeringstoets
van dit wetsvoorstel was: allemaal groene vlaggetjes, de Belastingdienst kan dit aan.
Die herziene uitvoeringstoets, waarom het niet kan, heb ik niet kunnen vinden in de
parlementaire stukken. Ik zou hem heel graag zien.»
152

Ook tijdens de tweede termijn van het WGO over het Belastingplan 2020 (op 4 november
2019) vraagt Kamerlid Omtzigt om toezending van de herziene uitvoeringstoets door
de Belastingdienst inzake de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet.153 Op 12 november ontvangt de Kamer een reactie van Staatssecretaris Van Ark op dat
verzoek.154 De uitvoeringstoets vervangt de eerder uitgebrachte toetsen op het wetsvoorstel uit
2016 en op de lagere regelgeving uit 2018. Conclusie van de toets: het voorstel is
uitvoerbaar, mits de aangegeven tijdpaden voor de kaders en de door UWV te leveren
voorziening worden gehaald.

Ook de heer Putters (directeur SCP) benadrukt het belang dat Kamerleden uitvoeringstoetsen opvragen: «Maar tegelijkertijd kunt u er natuurlijk ook nog sterker op sturen dat u van de Minister
dergelijke uitvoeringstoetsen krijgt en ook de uitvoeringsorganisaties raadplegen
waar zij de mitsen en maren zien. Het lijkt mij vrij onverstandig voor een politiek
verantwoordelijke om daar niet ook de contra's bij aan te geven aan een parlement
dat er bovenop zit. Dat is ook een route die aangescherpt kan worden aan de voorkant.»155

3.2.5 De toets kan ingewikkeld en uitgebreid zijn

De toets van uitvoerbaarheid kan erg ingewikkeld en uitgebreid zijn. Onderstaand voorbeeld
illustreert dit: het wetsvoorstel tot vereenvoudiging van de beslagvrije voet, dat
een tijdlijn doorloopt die begint in 2012 en eindigt op 1 januari 2021, het moment
waarop de wet inwerking trad (zie figuur 2). Niet bij alle wetgeving is de toets zo
complex, maar als dat wél zo is (als er vele uitvoeringstoetsen op meerdere momenten
in het proces plaatsvinden) moet de Kamer erover in gesprek kunnen met de uitvoering.
Op die manier kunnen de Kamerleden inhoud van de toetsen en dus mogelijke effecten
van de wetvoorstellen beter begrijpen en duiden.

Voorbeeld: wetsvoorstel tot vereenvoudiging van de beslagvrije voet

De tijdlijn hieronder laat zien dat er in de oriëntatiefase een preadvies is gegeven
en een uitvoeringstoets is uitgevoerd. Daarna vond (in 2016) een internetconsultatie
plaats en bij de aanbieding van het wetsvoorstel werden negen adviezen en drie uitvoeringstoetsen
(één van de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en twee van het UWV) meegestuurd naar de
Kamer. De memorie van toelichting verwijst ernaar en duidt de input van de adviezen
en uitvoeringstoetsen. De adviezen die zijn meegestuurd zijn onder andere van de Autoriteit
Persoonsgegevens, Actal156 (administratieve lasten), de Belastingdienst, de Inspectie SZW, de Koninklijke Beroepsorganisatie
van Gerechtsdeurwaarders en de Nationale ombudsman. In het advies van de Belastingdienst
(2016) stond dat men op dat moment inschatte dat invoering van de wet per 1 januari
2018 mogelijk was: «Het voorstel is uitvoerbaar, mits de aangegeven tijdpaden voor de kaders en de door
UWV te leveren voorziening worden gehaald.»157 Het UWV was gereserveerder. Ook in de fase daarna vonden nog diverse uitvoeringstoetsen
plaats, bijvoorbeeld op lagere regelgeving.

Figuur 2: tijdlijn wetsvoorstel tot vereenvoudiging van de beslagvrije voet (2012–2021)

3.3 De wetgever moet meer aandacht hebben voor doenvermogen van burgers

De WRR stelt in haar rapport «Weten is nog geen doen» uit 2017 dat de overheid vanuit
een meer realistisch perspectief naar burgers moet kijken.158 Uitgangspunt is dat de burger de wet niet alleen moet kennen, maar ook moet «kunnen».
De TCU onderschrijft dit. Uit haar onderzoek blijkt dat er bij beleidsmakers wel toenemende
aandacht is voor doenvermogen, maar ook dat voorgenomen beleid hierop nog niet vanzelfsprekend
getoetst wordt; het staat nog in de kinderschoenen. De TCU wijst op de door de WRR
ontwikkelde tools voor de toets op doenvermogen.159

3.3.1 Meer aandacht nodig voor mentale belasting burger

Sinds het verschijnen van het rapport van de WRR is er toenemende aandacht bij de
(rijks)overheid voor het doenvermogen van burgers: het vermogen om informatie om te
zetten in concrete acties en handelingen (een doel te stellen, een plan te maken,
in actie te komen, vol te houden en om te kunnen gaan met verleidingen en tegenslag;
zie ook paragraaf 1.3.3 en bijlage 2).

De heer Putters (directeur SCP) wijst erop dat in het verleden niet altijd voldoende rekening met
het doenvermogen van burgers is gehouden: «Een belangrijke conclusie uit onze wetsevaluaties in het sociaal domein is dat de
verwachtingen ten aanzien van de zelfredzaamheid van mensen wel heel hoog liggen.
Dat is omdat in de 20 procent tot 30 procent van de mensen die af en toe, of wat vaker
een beroep moet doen op hulp of ondersteuning, juist de meest kwetsbare groep in onze
samenleving zit. Dat is de groep die ook vaak de minste sociale netwerken heeft om
op terug te vallen en die de minste mogelijkheden heeft om zichzelf te ontwikkelen.
[...] Precies die groep blijft achter op het punt van zelfredzaamheid. Heel veel van
de wet- en regelgeving is gebaseerd op het vergroten van zelfredzaamheid. Dat is bij
de groep waar u op duidt niet altijd realistisch.»160

Volgens de WRR betekent een realistisch perspectief op burgers dat de wetgever bij
de voorbereiding van beleid meer aandacht heeft voor de mentale belasting van burgers.
Om het idee hierachter in kaart te brengen heeft de WRR op verzoek van de Eerste Kamer
de doenvermogentoets ontwikkeld.161

Uitgelicht: doenvermogentoets

Om het perspectief van de burger meer centraal te stellen in beleid, wet- en regelgeving
heeft de WRR de doenvermogentoets ontwikkeld voor beleidsmakers en wetgevingsjuristen.
Het doel is om op systematische wijze te achterhalen of een burger het wetsvoorstel
kan uitvoeren. De toets bestaat uit vragen als: is er onderzoek gedaan naar de samenstelling
en specifieke eigenschappen van de doelgroep, welke mentale lasten brengt de regeling
met zich mee, hoeveel acties worden verondersteld, wat gebeurt er als iemand niet
direct in actie komt of een fout maakt en hoe zit het met hulp of vroegsignalering
hierbij? Ook beschrijft de toets een aantal acties dat bij de beantwoording van de
vragen kan helpen, zoals het uitvoeren van ex ante onderzoek (bijvoorbeeld door klantpanels
of experimenten), het betrekken van alle relevante doelgroepen en het raadplegen van
onderzoek of ervaringen met vergelijkbaar beleid of regelgeving. De doenvermogentoets
is opgenomen in het IAK, in de Aanwijzingen voor de regelgeving en in de schrijfwijzer
voor de memorie van toelichting.

3.3.2 Toetsen op doenvermogen moet de weg van papier naar praktijk nog vinden

De doenvermogentoets en de ontwikkeling van hiermee samenhangende tools verhoogt het bewustzijn over het realistisch perspectief bij departementen en uitvoeringsorganisaties,
bijvoorbeeld bij het UWV, de Belastingdienst en Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).
Dit kwam ook naar voren in de hoorzittingen. Tegelijkertijd blijkt uit onderstaande
voorbeelden en citaten uit de hoorzittingen dat het toetsen van voorgenomen beleid
op doenlijkheid zijn weg nog moet vinden van papier naar praktijk.

Het UWV heeft het onderwerp doenvermogen op de radar, doet er kennis over op en overweegt
het een standaardonderdeel van de uitvoeringstoets te laten zijn. De heer Burgmeyer (wnd. directeur Klant en Service UWV) geeft aan dat bij de uitvoeringstoets van het
UWV doenvermogen echte aandacht heeft via klantonderzoeken.162 Wanneer de uitvoeringstoets klaar is, kijkt ook de Centrale Cliëntenraad mee. De
uitvoeringstoets beantwoordt de vraag of de wet uitlegbaar en begrijpelijk is voor
burgers. De heer Rovers (directeur Strategie, Beleid en Kenniscentrum UWV) onderstreept dit, door aan te
geven dat «de gevolgen voor de burgers» een van de twaalf onderdelen van de uitvoeringstoets
is. Hij voegt daaraan toe: «Het doenvermogen als oordeel is relatief nieuw. [...] Dat hebben we impliciet meegenomen,
maar dat maken we nu veel explicieter.»163 Dat expliciet maken gebeurt via twee trajecten. Het eerste is een pilot met een toets
op het doenvermogen (met als doel deze toets een standaardonderdeel te maken van de
uitvoeringstoets). Het tweede traject is «doenvermogen» als een van de vier thema’s
te plaatsen op de kennisagenda van het UWV voor de periode 2020–2021. De heer Rovers:
«Tegelijk blijft het cruciaal om ons in te leven in de klant. Wat vragen wij van de
klant en hoe ervaart deze dit? Het gaat in dit thema om de vraag hoe wij onze dienstverlening
en processen beter kunnen laten aansluiten bij het doenvermogen van de klant. In dit
nieuwe thema [...] komen aspecten als redzaamheid, financiële problematiek en het
toepassen van gedragsinzichten samen.»
164

De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) zegt over het doenvermogen: «Dat begrip [...] is in mijn hoofd ontstaan na dat rapport van de WRR; daarvoor kende
ik het niet. We hebben nu een woord met elkaar gevonden en we hebben een specifieke
categorie in de uitvoeringstoets gemaakt om daar bij wijze van spreken in een rubriek
aandacht aan te besteden. Maar als ik door alle uitvoeringstoetsen van de afgelopen
tien, vijftien jaar zou lopen, dan weet ik zeker dat het aspect «consequenties voor
de burger» (toen nog niet doenvermogen genoemd) in al die uitvoeringstoetsen aan de
orde komt, net zo goed als de vraag wanneer het klaar kan zijn, wat het kost en wat
de implicaties zijn voor de aanpassing van systemen van het UWV.»
165

Doenvermogentoets UWV bij wijziging van de Wajong

Voor het wetsvoorstel tot wijziging van de Wajong heeft het Ministerie van SZW een
uitvoeringstoets gevraagd aan het UWV met daarbij het verzoek om ook een doenvermogentoets
uit te voeren.166 In de begeleidende brief bij de uitvoeringstoets meldt het UWV aan de Staatssecretaris
van SZW in een aparte paragraaf wat de uitkomst is van de doenvermogentoets. Gekeken
is of het wetsvoorstel voor de Wajonger begrijpelijk is, wat er voor hem verandert
en wat er van hem verwacht wordt. Vanuit «doenvermogenperspectief» is de verwachting
dat de voorgestelde wijzigingen over het algemeen beter uitvoerbaar zijn voor Wajongers
dan de bestaande regelingen. Door het wegnemen van verschillen op belangrijke onderdelen
van de drie bestaande Wajongregimes, wordt het voor de Wajonger eenvoudiger om vast
te stellen wat van hem verwacht wordt en wat hij kan verwachten. Ook staat het UWV
in de doenvermogentoets stil bij de communicatie. Er wordt opgemerkt dat er extra
aandacht moet zijn om de boodschap duidelijk te maken voor Wajongers en hen ook handelingsperspectief
te bieden. Het UWV wijst er verder op dat de keuze om af te zien van de uitkering,
op lange termijn gevolgen kan hebben die Wajongers mogelijk niet overzien. Dat betekent
dat hier in de implementatie al rekening mee gehouden moet worden, bijvoorbeeld door
dit proces zorgvuldig in te richten, zo staat in de toets te lezen.

Ook de Belastingdienst besteedt momenteel op verschillende manieren aandacht aan doenvermogen.
Ten eerste bij het opstellen van beleid en wetgeving volgens het Integraal afwegingskader
(waarin doenvermogen een kwaliteitseis is). Ten tweede bij de uitvoeringstoets waarin
de interactie met burgers en bedrijven gewogen wordt. Ten derde door het speciale
netwerk binnen het Ministerie van Financiën te betrekken, dat met behulp van gedragsinzichten
effectiever beleid wil ontwerpen. De Eerste Kamer heeft op 16 januari 2020 per motie167 verzocht om het jaarlijks terugkerende «pakket Belastingplan» voortaan te voorzien
van een aparte doenvermogentoets.168 Dit punt kwam ter sprake in de hoorzitting met de heer Wesseling (directeur-generaal Fiscale Zaken). Hem werd gevraagd of op dit moment een doenvermogentoets
wordt uitgevoerd op de onderdelen uit het huidige belastingpakket waarmee gewone belastingplichtigen
te maken krijgen. Hij antwoordt: «In bijvoorbeeld het Belastingplan dat nu voorligt, zit een onderdeel dat zich richt
op verbetering van de toeslagen. Daar hebben we dat inderdaad heel expliciet wél gedaan.»
169 Hoewel het om meer wetten ging binnen het Belastingplan is de doenvermogentoets niet
voor allemaal gedaan: «We kunnen niet alles tegelijk,
[...] Bij de CO2-heffing voor de industrie is het goed om te kijken of de industrie het wel aan kan.
Maar het woord geeft het al aan, daar hoef je geen doenvermogentoets op te doen. We
hebben dus gekeken waar dit het meest relevant is.»
170

Het toetsen van voorgenomen beleid op doenlijkheid moet zijn weg nog vinden van papier
naar praktijk. De heer Van ‘t Zelfde (afdeling Beleid, Ministerie van Financiën): «Ik denk dat we nog helemaal in de kinderschoenen staan van een manier om daar beter
mee om te gaan. We proberen nu het begrip doenvermogen een plek te geven en ook vanuit
gedragsinzichten te werken. We zien de vraag, en die is heel legitiem en terecht.
Tegelijkertijd is het wel echt een zoektocht met elkaar hoe je dat goed kunt materialiseren.
We kunnen daarin allerlei keuzes maken.»171

Uitvoeringsorganisatie DUO voegde ook een doenvermogentoets toe aan de uitvoeringstoets
op de nieuwe Wet inburgering. DUO voerde de toets uit volgens de handreiking van de
WRR.

3.3.3 Tools om doenvermogen burger vroeg in het proces te betrekken

Ondanks de toenemende aandacht voor doenvermogen, lijkt er nog sprake te zijn van
enige handelingsverlegenheid.172 Daardoor heeft de Kamer beperkt inzicht in de mate waarin er bij voorgenomen wet-
en regelgeving rekening mee is gehouden.

De WRR heeft daarom als vervolg op de doenvermogentoets een aantal handvatten ontwikkeld.173 Mevrouw Keizer (senior onderzoeker WRR) stelt dat het de algemene reflex van beleidsmakers is om
te kijken naar de begrijpelijkheid van beleid, wet- en regelgeving, bijvoorbeeld door
te focussen op het taalgebruik. Zij benadrukt echter dat dit niet hetzelfde is als
kijken naar doenlijkheid.174 De WRR stelt dat de doenvermogentools vooral nuttig zijn als ze tijdig worden ingezet. Dus
voordat beleid of wetgeving is ingericht en voordat bepaalde instrumenten zijn gekozen.175 Op deze manier zorgen beleidsmakers er in de ontwerpfase al voor dat burgers op het
juiste punt uitkomen.176 In de praktijk wordt er echter vaak pas in een laat stadium een politiek compromis
gesloten, waarbij de burger niet altijd meer in beeld is.177 De heer Bovens (raadslid WRR) geeft aan dat departementen meer zouden moeten investeren in het ophalen
van gedragswetenschappelijke informatie met panels en «klantreizen». Hierbij kan gebruik
worden gemaakt van de kennis die uitvoeringsorganisaties hebben over de doelgroep.178

Volgens de WRR biedt de doenvermogentoets de Tweede Kamer de mogelijkheid om te controleren of voorgestelde
wet- en regelgeving en amendementen doenlijk zijn voor burgers.179 In de eerste plaats kan de Kamer de regering hier bij nieuwe voorstellen systematisch
op bevragen. Het helpt als de regering nadrukkelijk in de memorie van toelichting
onderbouwt hoe het doenvermogen is getoetst, zodat het ook navolgbaar is.180 In de tweede plaats kan de Kamer zelf bij initiatiefwetgeving en amendementen letten
op doenvermogen. Zo kan ze borgen dat er tijdens het ontwerpen voldoende aandacht
is besteed aan het burgerperspectief.

3.4 Behandeling in de Tweede Kamer: de uitvoering is te veel een blinde vlek

Om invulling te kunnen geven aan haar medewetgevende taak, moet de Tweede Kamer accurate
informatie hebben over de sterke en zwakke kanten van voorgenomen wet- en regelgeving.
Paragraaf 3.2.4 liet al zien dat informatie over de uitvoering die de Kamer van de
regering zou moeten ontvangen, niet altijd beschikbaar of volledig is. Uit de gesprekken
komt het beeld naar voren dat de Kamer te veel leunt op de informatieverschaffing
van departementen en te weinig gebruikmaakt van de mogelijkheden om zelf informatie
in te winnen. Daar komt bij dat Kamerleden zich soms enorm onder druk gezet voelen
om een voorstel snel te behandelen. Daardoor missen ze een totaalbeeld. De snelheid
dwingt uitvoeringsorganisaties om al tijdens de parlementaire behandeling te starten
met de voorbereidingen van implementatie van een regeling. Eventuele wijzigingen door
amendementen of moties zijn dan niet getoetst op uitvoerbaarheid – terwijl dat wel
zou moeten, vinden diverse gesprekpartners en ook de TCU. Tot slot belemmert volgens
diverse bronnen ook de commissiestructuur van de Kamer het totaalbeeld dat leden zich
moeten vormen, zeker van departementoverstijgende voorstellen. De TCU vindt dat de
Kamer ook op dit punt beter gebruik kan maken van bestaande mogelijkheden. Deze paragraaf
licht het bovenstaande toe.

3.4.1 De informatie die de Tweede Kamer krijgt

Een wetsvoorstel dat door de regering naar de Kamer wordt gestuurd, bevat vier onderdelen:
de Koninklijke Boodschap, het wetsvoorstel, de memorie van toelichting (inclusief
gevraagde adviezen) en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
met het nader rapport van de regering (zie het kader). In verschillende van deze stukken
kunnen Kamerleden informatie over de uitvoerbaarheid vinden. Zo besteedt de memorie
van toelichting er aandacht aan. Ook worden uitvoeringstoetsen en andere ingewonnen
adviezen soms meegestuurd aan de Kamer (zie ook paragrafen 3.2 en 3.3). Verder bekijkt
de Afdeling advisering van de Raad van State de uitvoerbaarheid van een wetsvoorstel.
Naast de stukken van de regering, kunnen Kamercommissies adviezen, schriftelijke bijdragen
en position papers van deskundigen en belanghebbenden benutten. Om verdere informatie
in te winnen kan de Kamer bovendien gebruik maken van diverse parlementaire instrumenten
(zie de volgende paragraaf).

De weg die een wetsvoorstel aflegt van regering naar parlement

Na ontvangst van zowel de uitvoeringstoets als de reacties op de internetconsultatie,
verwerken beleidsambtenaren de resultaten in de memorie van toelichting. Zodra een
wetsvoorstel gereed is, wordt het besproken in de ministerraad. Als de ministerraad
akkoord is, wordt het voorstel voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering van
de Raad van State. Deze afdeling geeft over ieder wetsvoorstel een eindoordeel, het
zogeheten dictum. Dit advies is niet bindend, maar wel zwaarwegend. De regering beantwoordt
het in het «nader rapport». Bij een negatief dictum wordt het wetsvoorstel opnieuw
in de ministerraad besproken. Bij indiening in de Tweede Kamer wordt het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State openbaar.181 Een wetsvoorstel gaat – nadat het bij stemming in de Tweede Kamer is aangenomen –
door naar de Eerste Kamer. Kerntaak van de Eerste Kamer is de kwaliteit van wetgeving
te toetsen op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.182

3.4.2 Tweede Kamer bouwt te weinig kennis op over de uitvoering

Wanneer een Kamercommissie een wetsvoorstel in behandeling neemt, heeft ze de beschikking
over diverse mogelijkheden om informatie over de uitvoering in te winnen. Uit de gesprekken
komt het beeld naar voren dat de Kamer veel leunt op de informatieverschaffing van
departementen en te weinig gebruikmaakt van de mogelijkheden om zelf informatie in
te winnen. De informatie afkomstig van de departementen is sterker gericht op beleids-
dan op uitvoeringsaspecten van voorgenomen wetgeving. De Kamer doet – uit een gebrek
aan tijd of politieke aandacht – te weinig aan eigen kennisopbouw en aan een zeker
«gevoel krijgen» voor de uitvoeringspraktijk. Parlementaire instrumenten om de eigen
kennispositie te vergroten, worden vanuit een gebrek aan tijd of politieke aandacht
bijna nooit ten volle benut.

Tot de parlementaire instrumenten die de Kamer kan inzetten om informatie te vergaren
over uitvoeringsaspecten, behoren bijvoorbeeld hoorzittingen en rondetafelgesprekken.
Daarnaast bestaat de mogelijkheid van een (technische) briefing waarin ambtenaren
van een departement uitleg geven over de diverse (technische) aspecten van een bepaald
dossier. Ook kunnen Kamercommissies werkbezoeken afleggen en externe deskundigen om
advies vragen.

Over de inzet en doelmatigheid van deze instrumenten om informatie over uitvoerbaarheid
te verkrijgen, bestaan verschillende beelden. Zo stelt de heer Enthoven (deskundige informatievoorziening aan de Kamer): «Ik weet dat er met enige regelmaat technische briefings aan de Kamer worden aangeboden.
En dan zegt de Kamer: mwah, daar hebben we niet zo'n behoefte aan en daar hebben we
geen tijd voor. Het is in het politieke spel natuurlijk veel spannender om met de
Minister van gedachten te wisselen en daar ook je politieke punten te pakken. Het
duiken in de uitvoeringstechniek is soms ook lastig; dat kost tijd.»
183

Verschillende gesprekspartners vinden dat de Kamer vaker en beter gebruik moet maken
van andere informatiebronnen. Zij onderstrepen daarbij het belang van rechtstreeks
contact met uitvoeringsorganisaties. De heer Bovend’Eert (hoogleraar Staatsrecht) geeft bijvoorbeeld aan dat het nuttig kan zijn om via hoorzittingen
het werkveld te betrekken. Zo kunnen Kamerleden achterhalen wat publieke professionals
van een voorstel vinden, waar zij succes- en faalfactoren zien.184 Dat gebeurt incidenteel, maar zou volgens meerdere gesprekspartners veel meer en
op reguliere basis moeten plaatsvinden. Volgens het Instituut voor Publieke Waarden wordt de praktische wijsheid van professionals over maatschappelijke problemen en
het oplossen daarvan, zelden benut.185 De heer Rovers (directeur Strategie, Beleid en Kenniscentrum UWV) geeft aan dat het goed zou zijn
als de inhoud van de uitvoeringstoetsen en de signalen die daaruit voortkomen, vaker
met de Kamer besproken worden. Dit kan helpen om risico’s beter voor het voetlicht
te brengen.186 Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) doet de suggestie dat de Kamer spreekt met de uitvoering
over de verschillen tussen informatie in de uitvoeringstoetsen en in de memorie van
toelichting: «Ik denk dat dat ten opzichte van de huidige situatie al veel meer inzicht kan bieden
dan u nu misschien krijgt uit zo'n stuk. U krijgt nu namelijk wel die uitvoeringstoets,
maar tegelijkertijd heeft u bijvoorbeeld ook een wetsvoorstel en een memorie van toelichting.
In die memorie van toelichting worden niet alle ins en outs uit de uitvoeringstoets
behandeld. U moet dan die twee stukken naast elkaar gaan leggen om precies te achterhalen:
waar heb ik wel informatie over meegekregen en waarover niet, hoe is die afweging
geweest?»
187

De heer Kummeling (hoogleraar Staatsrecht) benadrukt dat het belangrijk is dat er naast een formele
setting, waarin het lastig kan zijn voor uitvoeringsprofessionals om over hun eigen
organisatie te spreken, ook informele contacten gelegd worden tussen Kamerleden en
uitvoeringsorganisaties: «[...] Het zal door veel mensen toch als een formalistische setting worden ervaren
waarin het niet gemakkelijk is om het achterste van de tong te laten zien als je weet
dat in je eigen organisatie allerlei problemen zitten.»188

Een directe omgang met vrijheid van spreken tussen Kamer en rijksambtenaren, of tussen
Kamer en medewerkers van zbo’s, is niet vanzelfsprekend. Hoofdstuk 6 licht dit verder
toe aan de hand van de spelregels die daarvoor zijn opgesteld.189

Gesprekspartners stellen ook dat Kamercommissies vaker rapporteurs kunnen aanwijzen
om meer kennis te krijgen over de uitvoering. Rapporteurs zijn één of meerdere Kamerleden
die namens de commissie het mandaat krijgen om bepaalde activiteiten te ontplooien
naar aanleiding van een in haar handen gesteld stuk. Vaak gaat het dan over begrotingen
of jaarverslagen, wetsvoorstellen, grote projecten of EU-voorstellen, maar rapporteurs
kunnen ook voor andere onderwerpen worden benoemd.190

De heer Visser (president Algemene Rekenkamer) wijst er daarnaast op dat Kamercommissies langdurige
wetgevingstrajecten met complexe uitvoeringsaspecten aan kunnen wijzen als «groot
project».,
191
192 Verantwoordelijke bewindspersonen moeten de Kamer dan met uitgebreide voortgangsrapportages
op de hoogte houden. De Kamer bepaalt in dat geval ook welke informatie de bewindspersoon
moet leveren, en ze heeft het recht op «terugzenden».193

3.4.3 Tweede Kamer staat soms onder druk om een wetsvoorstel snel te behandelen

Om politieke ambities te kunnen realiseren, «sturen» bewindspersonen regelmatig op
een korte doorlooptijd in het wetgevingsproces. De TCU signaleert dat Kamerleden zich
daardoor soms enorm onder druk gezet voelen om een voorstel snel te behandelen. Door
gebrek aan politieke aandacht en tijd missen ze een totaalbeeld en kunnen ze moeilijker
inschatten wat de mogelijke effecten van wetten zijn in de uitvoeringspraktijk. Voor
de uitvoering leidt dit geregeld tot een point of no return.

De heer Van Weyenberg (Kamerlid D66) noemt als voorbeeld het tijdpad van de behandeling van het jaarlijkse
Belastingplan: «Ik geloof dat de stapel een meter in de lucht reikt: negen wetsvoorstellen met deels
dingen die in augustus nog in het kabinet zijn besproken, die met Prinsjesdag komen,
waar we half oktober in een wetgevingsoverleg twee keer veertien uur over praten en
die we deze week afronden. En dan moet het allemaal worden geïmplementeerd door de
Belastingdienst, het grootste deel op 1 januari aanstaande.»194

Ook de heer Omtzigt (Kamerlid CDA) stelt: «Als we het niet begrijpen, zouden we een keer tegen de regering moeten zeggen: gaat
u naar huis totdat u het goed kunt uitleggen of totdat u een nota van wijziging op
de wet heeft ingediend waardoor die een stukje uitvoerbaarder wordt. We moeten ons
wat minder laten opjagen als Tweede Kamer om een bepaald tempo van wetgeving te handhaven.»195

Hierdoor wordt er in de parlementaire besluitvorming niet altijd voldoende tijd ingeruimd
voor uitvoeringsvraagstukken. Volgens mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) kost nieuwe regelingen implementeren vaak meer tijd
dan voorzien »...bijvoorbeeld om nieuwe werkprocedures te ontwikkelen, te investeren in ICT en
om personeel op te leiden. Zonder tijd en middelen is de uitvoering van nieuw beleid
gedoemd te mislukken.»
196 De heer Visser (president Algemene Rekenkamer) spreekt over de snelheid waarmee de decentralisaties
werden geïmplementeerd. Hij geeft aan: «Dat is ook een vorm van politieke cultuur onder het motto «onder druk wordt alles
vloeibaar»; als we het uitstellen gebeurt het misschien niet, laten we het dan maar
doordrukken.»
197

Hier komt bij dat wetgeving in het algemeen, maar zeker fiscale wetgeving en die rondom
sociale zekerheid, steeds complexer is geworden (zie paragraaf 3.5). Kamerleden zien
zich daarom voor een lastige opgave om soms zeer ingewikkelde materie in krap beschikbare
tijd goed te doorgronden. In de politiek en media is er daarnaast weinig aandacht
voor uitvoerbaarheid tijdens het wetgevingsproces. De focus lijkt veelal gericht op
incidenten die vaak onevenredig zwaar drukken op de politieke aandacht (zie hoofdstuk
6).

Veel gesprekspartners benadrukken dat het realiseren van uitvoerbaar beleid met oog
voor de menselijk maat vooral tijd en zorgvuldigheid vereist. Ook is het belangrijk
dat er voldoende rekening wordt gehouden met het tijdpad van implementatie.

3.4.4 Toets op de uitvoering van amendementen en moties?

Door de druk op het wetgevingsproces worden uitvoeringsorganisaties gedwongen om al
tijdens de parlementaire behandeling te starten met de voorbereidingen voor de implementatie
van een nieuwe regeling. Het komt echter regelmatig voor dat er door de parlementaire
behandeling nog zaken worden gewijzigd of aangepast, bijvoorbeeld via aangenomen amendementen
of moties.198 Dit kan de kwaliteit van wetsvoorstellen verbeteren199, maar ook het implementatieproces in de uitvoeringspraktijk bemoeilijken doordat
op een laat moment nog wijzigingen worden aangebracht.

Vanuit het Reglement van Orde (RvO) van de Tweede Kamer wordt bewaakt dat een amendement
haaks komt te staan op een wetsvoorstel.200 Een wetsvoorstel kan echter door aanscherpingen of door de introductie van specifieke
elementen, flink veranderen. Ook met het aannemen van een motie kan de Kamer tijdens
het wetgevingsproces uitdrukking geven aan beleidswensen. Zo stelt de heer Pechtold (algemeen directeur CBR): «Bij sommige moties kijken ik en mijn collega elkaar aan en denken we: maar weten ze
nou waar ze het over hebben, weten ze nou wat ze ons aandoen? Ik heb vroeger ook vóór dergelijke moties gestemd, hoor. Maar dat begrip mag nog wel
wat verbeteren.»201

ABDTOPConsult noemt de impact van amendementen en van moties met uitvoeringsgevolgen
zelfs «kwetsbaar» en ziet een praktische oplossing: «Wanneer een Kamerlid voornemens is een amendement in te dienen, verdient het aanbeveling
dat eerst contact wordt opgenomen met het ministerie om een inschatting te maken van
de uitvoerbaarheidsaspecten van het amendement. Ditzelfde geldt voor moties, waarbij
inbreng van de uitvoering veelal afwezig is. Het opstellen van initiatiefwetgeving
geschiedt vaak met ambtelijke bijstand; als dat aan de orde is, zou stelselmatig ook
de uitvoeringscomponent van het initiatiefvoorstel in kaart gebracht moeten worden.
Ook als geen ambtelijke bijstand wordt verleend, is het gewenst dat het indienende
Kamerlid hierover contact heeft met het ministerie.»
202

Een aantal gesprekspartners stelt in lijn hiermee voor om ook uitvoeringstoetsen te
doen op wijzigingen die tijdens het wetgevingsproces zijn aangebracht. Zo krijgt de
politiek meer inzicht in de mogelijke gevolgen en kan zij een beter geïnformeerde
beslissing nemen.203 De heer Van
den Dungen (secretaris-generaal Financiën) geeft aan: «Neem de tijd om ook aanpassingen in de wetgeving weer even te toetsen bij de uitvoering.
Dat is eigenlijk een ondergeschoven kindje in het wetgevingsproces in de Kamer.»204 De heer Herstel (directeur-generaal Sociale Zaken en Integratie) is voorstander van het invoeren van
een «uitvoeringstoets light», zoals bij de Wet vereenvoudiging Wajong is gebeurd naar
aanleiding van een wens in de Eerste Kamer. In plaats van het zes weken durende proces
van een uitvoeringstoets, is in een weekend een check op de uitvoerbaarheid gedaan.205

Bij de suggestie van ABDTOPConsult dat een Kamerlid altijd eerst contact op moet nemen
met het ministerie voorafgaand aan het indienen van een amendement, plaatst de TCU
vraagtekens. De TCU wijst op het grondwettelijke recht van amendement. Het is aan
de indiener om te beslissen of hij of zij ambtelijke bijstand vanuit het departement,
waaronder een toets op de uitvoerbaarheid, wenselijk acht als het amendement nog niet
is ingediend. Daarnaast vindt de TCU dat de uitvoerbaarheidscheck op moties en amendementen
moet worden uitgevoerd door de uitvoeringsorganisaties die het betreft. Informatie
over uitvoerbaarheid moet vervolgens ongefilterd worden uitgewisseld met de Kamer.

Ook wijst de TCU op mogelijk praktische bezwaren bij de indiening van een amendement
en de stemmingen die soms kort daarop moeten volgen. Een uitvoerbaarheidscheck «ex
ante» op moties en amendementen, kan gevolgen hebben voor de lengte van het wetgevingstraject.
In de ogen van de TCU is het vooral aan de regering om een tijdpad vast te stellen
dat ruimte biedt voor een deugdelijke parlementaire behandeling en dus voor een zorgvuldige
uitvoerbaarheidscheck op moties en amendementen. Daarbij wijst de TCU erop dat de
bewindspersoon verantwoordelijk is voor de uitvoering en dat deze altijd kan besluiten
om ingediende amendementen aan een uitvoeringstoets te onderwerpen. Als er voldoende
ruimte is ingepland voor de behandeling in de Tweede Kamer, is er ook voldoende tijd
om de Kamer te vragen om de stemmingen aan te houden totdat de uitvoeringstoetsen
binnen zijn. De Kamer moet uit kunnen gaan van een realistisch tijdspad en dient zich
nooit tot haast in het wetgevingstraject te laten dwingen. De Kamer moet haar positie
hierop scherp bewaken. Alleen dan kan een standaard «uitvoeringstoets light» op moties
en amendementen een zinvolle optie zijn.

3.4.5 Commissiestructuur bemoeilijkt een totaalbeeld

Binnen de Kamer is het uitgangspunt dat er een vaste commissie is voor ieder ministerie.
Dit sluit aan op de verdeling van de ministeriële verantwoordelijkheid binnen de regering
en de organisatie van de rijksdienst. Het heeft vooral praktische voordelen voor de
uitvoering van de controlerende en medewetgevende taak van de Kamer. Enkele gesprekspartners
wijzen er echter op dat de organisatie van de Kamer in vaste commissies soms bemoeilijkt
dat Kamerleden een integraal beeld krijgen. Gesprekspartners wijzen erop dat een vorm
van specialisatie – «uitvoering» – nodig is, bijvoorbeeld via een aparte Kamercommissie
of binnen een Kamercommissie. De TCU vindt dat wanneer een departementoverstijgend
wetsvoorstel een grote impact kan hebben op specifieke groepen burgers, de Kamer het
nauwgezet moet toetsen op uitvoerbaarheid, maar dat een aparte commissie «uitvoering»
niet voor de hand ligt. Hieronder volgt wat de gesprekspartners hierover zeggen en
wat de reactie van de TCU daarop is.

De heer Duisenberg (oud-Kamerlid VVD) stelt bijvoorbeeld voor om een gespecialiseerde commissie voor
de uitvoering in te stellen: «Ik denk dat dit onderwerp ten eerste specifieke kennis vereist van Kamerleden en
ook een bepaalde interesse en focus om dit te doen. Ik denk dat het heel moeilijk
is om hier per commissie met z’n allen op te letten. Wat ik zou doen: als je het belangrijk
vindt, zou ik overwegen om hier echt een aparte commissie van te maken, net zoals
je nu een commissie OCW hebt of een commissie SZW of Economische Zaken. Ik zou een
aparte commissie maken met bijvoorbeeld vier tot zes Kamerleden van de coalitie en
van de oppositie. [...] Dit is een deel van hun taak, dus ze zitten daarnaast misschien
ook nog wel in een echt politieke commissie, maar dit is een deel van hun taak. Dan
concentreer je het onderwerp uitvoeringsorganisaties in die commissie. Dat geeft je
de kans dat mensen die naar het CBR kijken, een beetje door dezelfde bril kijken als
het gaat over DUO of over het UWV.»
206

Ook ABDTOPConsult is van mening dat er een parlementaire commissie «uitvoering» moet
komen om departementoverstijgende uitvoeringsvraagstukken te bespreken en als tegenhanger
te fungeren van de in 2019 ingestelde «Ministeriële Commissie Uitvoering»(MCU).207

De heer Enthoven (deskundige informatievoorziening aan de Kamer) wijst de TCU op het Britse parlement
waar specialisatie binnen de commissies niet ongewoon is: «In Nederland hebben we thematische commissies, bijvoorbeeld de commissie voor Sociale
Zaken of de commissie voor Financiën. In Engeland hebben ze echter binnen Sociale
Zaken een commissie die meer vooruitkijkt, dus richting de wetgeving van de toekomst,
en een «select committee» die zich met name richt op het controleren, het terugkijken.
Met name dat laatste is ook wel iets wat een lange adem en specialisatie vergt. Misschien
zou het voor Nederland ook niet verkeerd zijn om een aantal Kamerleden zich te laten
specialiseren, zeker rond grote dossiers.»
208

De TCU betwijfelt of met een horizontale commissie voor de uitvoering het aantal werkstromen
en vergaderingen overzichtelijk blijft. Daarnaast is het de vraag of er sprake kan
zijn van een goede afbakening van onderwerpen in de werkverdeling tussen de commissies
– een afbakening die bovendien adequaat aansluit bij de ministeriële verantwoordelijkheid
(zie ook paragraaf 6.5.1). Wat wel voor de hand ligt, is om meer gebruik te maken
van mogelijkheden die er al zijn. Wanneer een wetsvoorstel meerdere beleidsterreinen
bestrijkt, dan hoeft een Kamercommissie zich niet te beperken tot een overleg met
één bewindspersoon, maar kan zij ook meerdere verantwoordelijke bewindspersonen tegelijkertijd
aan tafel uitnodigen. Ook op deze wijze kan een Kamercommissie een departementoverstijgend uitvoeringsvraagstuk in samenhang bespreken.

3.5 De complexiteit van wet- en regelgeving en dus van de uitvoering, groeit

Uitvoeringsorganisaties hebben te maken met complexe en gedetailleerde wet- en regelgeving.

Dit is geen nieuw verschijnsel. Al decennia is de kwaliteit van wetgeving een aandachtspunt
en bestaan er zorgen over de «ongebreidelde groei» van wet- en regelgeving.209 De groei (en daarmee de complexiteit) heeft verschillende oorzaken. Juist de wens
om veel verschillende doelgroepen goed te bedienen, leidt tot veel regelgeving. Daarnaast
dienen wetten en regels soms meerdere doelen of vertonen ze geen onderlinge samenhang.
Vereenvoudiging van bestaande wet- en regelgeving komt nauwelijks voor, de focus ligt
op nieuw beleid. Dit alles maakt ook de uitvoering complexer en heeft dus gevolgen
voor de kwaliteit van de publieke dienstverlening en voor de mate waarin regelgeving
begrijpelijk of doenlijk is voor burgers.210

3.5.1 Complexiteit belemmert maatwerk, maar maatwerk veroorzaakt ook complexiteit

In de publieke dienstverlening helpen wet- en regelgeving in de meeste gevallen om
ambtelijke willekeur te voorkomen en om ervoor te zorgen dat gelijke situaties gelijk
behandeld worden. Soms conflicteert echter de bedoeling van een wet of regel met de
behoefte om aan een individuele omstandigheid tegemoet te komen. In dat geval ontstaat
er juist de wens om «ongelijk» te behandelen. Ook kunnen effecten van een overheidsbesluit
onevenredig zwaar zijn in vergelijking met het belang dat het besluit dient. Soms
biedt de wet een uitweg in de vorm van een hardheidsclausule. Dit is een mogelijkheid
voor een bestuursorgaan om van (dwingende) wet- en regelgeving af te wijken, bijvoorbeeld
omdat strikte toepassing ervan een onevenredig nadeel voor de belanghebbende tot gevolg
heeft.

Maatwerk komt ook op andere manieren tot stand in de wet:211 de wens om tegemoet te komen aan de belangen van verschillende groepen burgers, kan
leiden tot een zekere politieke druk om voor zo veel mogelijk specifieke groepen regelingen
te treffen. De wetgever probeert te voorzien welke concrete problemen zich kunnen
voordoen en hiervoor een oplossing te bieden in de wet- en regelgeving. Paradoxaal
genoeg kan dus juist de wens om maatwerk te verzorgen, leiden tot meer regelgeving
en complexiteit (en tot een verhoogde kans op fouten), omdat de wetgever ook ambtelijke
willekeur en rechtsongelijkheid wil voorkomen.212

De Raad van State stelt in zijn jaarverslag 2017: «Overheidsbestuur zoals wij dat kennen, is «verslaafd» aan regels vanwege de zekerheid
die zij schijnen te bieden. Zekerheid voor de wetgever die zijn verantwoordelijkheid
laat zien, zekerheid voor uitvoerende diensten die daarmee weten geen fouten te maken
of willekeur te plegen, zekerheid voor de rechter die zich voor zijn oordeel daarop
beroept, zekerheid voor burgers en ondernemingen die weten waar zij aan toe zijn.
Alleen bij snel toenemende complexiteit dreigt de zekerheid in haar tegendeel te verkeren.
De wetgever weet niet wat het effect is van zijn interventie, uitvoerende diensten
weten niet meer aan welke regel zich te houden, de rechtspraak wordt steeds wisselend.
Maar de burger wordt nog steeds geacht de wet te kennen. Wat de uitkomst van alle
onzekerheid ook is, hij had het moeten weten.»213

Het blijkt niet haalbaar om met wet- en regelgeving een oplossing te bieden voor alle
mogelijke problemen van burgers. Door wel uitzonderingen in de wet vast te leggen,
is de uitvoering rigider, complexer en minder wendbaar geworden.214 Daar bovenop komt de neiging om naar aanleiding van eventuele ongewenste effecten
van wet- en regelgeving nog meer specifieke en verfijndere regelingen in te richten
om deze effecten ongedaan te maken.215 Als er grote problemen optreden in de uitvoering, gaat daar vaak (en terecht) veel
aandacht naar uit, zeker als er veel burgers hard worden geraakt. Omdat de politiek
en de maatschappij vinden dat zoiets nooit meer mag gebeuren, stelt de Kamer na zo’n
gebeurtenis veelal strengere en vaak nóg complexere regels op, en volgt vanuit het
departement strengere controle daarop. Dit is de incidentregelreflex. De ROB zegt hierover dat een meer realistische kijk op wat de politiek vermag, ook helpt
om deze reflex – de neiging van politiek en bestuur om na een incident meteen nieuwe
wet- en regelgeving op te stellen – te voorkomen.216 Voor de professionals die de regeling moeten uitvoeren, blijft er daardoor weinig
ruimte over om maatwerk toe te passen en naar bevind van zaken een oplossing te bieden
(zie hoofdstuk 5).217 Wat ook meespeelt, is dat de bestaande doelgroep bij nieuw beleid, wet- en regelgeving
vaak wordt ontzien om zo veel mogelijk politiek draagvlak te creëren. De oude regeling
blijft voor huidige gebruikers in stand, waardoor een wirwar van overgangsregelingen
en uitzonderingen ontstaat.218 Dat heeft tot gevolg dat uitvoeringsorganisaties een regeling voor verschillende
groepen moeten uitvoeren.

Deze verschillende mechanismen brengen uitvoeringsorganisaties in een lastig pakket.
De toenemende complexiteit vraagt veel kennis en kunde van de professional.219 In combinatie met een toenemende digitalisering en standaardisering van werkprocessen
bij de uitvoeringsorganisaties, schiet de overheid soms juist tekort in het leveren
van maatwerk. Voor de burger is de regelgeving niet meer te volgen. Een burger weet
niet meer wat er van hem of haar verwacht wordt en wat hij of zij van de overheid
kan verwachten.220

Verschillende gesprekspartners hebben aangegeven dat het van belang is meer discretionaire
bevoegdheden te geven aan uitvoeringsprofessionals. De al genoemde hardheidsclausule
in wetgeving is daar een voorbeeld van, maar niet elke wet bevat zo’n clausule.221

Ook de Afdeling advisering van de Raad van State signaleert dat in het bestuursrecht
in toenemende mate de vraag speelt in hoeverre de sturingssystemen, bestuursorganen,
uitvoerings- en handhavingsinstanties responsiever zouden moeten zijn, meer maatwerk
zouden moeten leveren en bij hun handhaving en sanctionering grotere mildheid moeten
betrachten. De Afdeling advisering ziet hiervoor verschillende mogelijkheden, zoals
gebruikmaken van discretionaire ruimte, hardheidsclausules en generieke toepassing
van het evenredigheidsbeginsel. Tegelijkertijd geeft de Afdeling advisering aan dat
het lastig is de toepassing van het evenredigheidsbeginsel vorm te geven bij bestuursorganen
die vaak op efficiënte wijze enorme aantallen beschikkingen moeten produceren.222

Voor uitvoeringsprofessionals bieden de opties de mogelijkheid om in te spelen op
individuele situaties (zie hoofdstuk 5). Hierbij is het wel belangrijk dat burgers
weten waar zij aanspraak op kunnen maken, dat rechten duidelijk zijn vastgelegd en
dat het helder is binnen welke kaders wet- en regelgeving wordt uitgevoerd. Bovendien
is het van belang dat de overheid ter verantwoording kan worden geroepen voor de regelgeving
en de toepassing daarvan in de praktijk.223

3.5.2 Meerdere doelen en gebrek aan samenhang in regels vergroten complexiteit

Ook kan er complexiteit ontstaan wanneer er met een wet meerdere doelen worden nagestreefd.
Hierbij wordt niet altijd goed doordacht wat de consequenties zijn van de ene eis
voor de andere. Of er zijn onduidelijkheden in de hoop dat het in de praktijk wel
meevalt.224 De heer Van den Dungen (secretaris-generaal Financiën) geeft aan: «We hebben nog weleens de neiging, [...] om verschillende doelen in één wet te willen
stoppen. Dat maakt de wet per definitie complex. Als je oneigenlijk gebruik wilt tegengaan,
maar tegelijkertijd de dienstverlening aan de burgers op een hoog niveau wilt krijgen,
dan gaat dat niet altijd samen.»225 Het zou daarom helpen om de bedoeling van een wet te bepalen en hierin bewuste keuzes
te maken. Dit maakt de wet- en regelgeving aanzienlijk minder complex.226

Wat ook bijdraagt aan de complexiteit, is het gebrek aan samenhang tussen verschillende
wetten en regels. Bij een wets- of beleidswijziging wordt niet altijd gekeken naar
het effect op andere terreinen.227 Problemen van burgers zijn vaak domeinoverstijgend, waar wet- en regelgeving dat
niet altijd is.228 Uitvoeringsproblematiek kan ontstaan doordat verschillende onderdelen van regelgeving
op elkaar inhaken of elkaar in de weg zitten. Daardoor wordt het ondoorzichtig voor
burgers en professionals welke regel van toepassing is.229 Mevrouw Schueler (projectleider CNV) stelt: «Soms is ook tegenstrijdige wetgeving aan de orde. Ik heb ook wel voorbeelden gehoord
van medewerkers die zeggen: er wordt mij toch gevraagd om een bepaalde wet uit te
voeren, bijvoorbeeld bij UWV de SUWI-wet, en aan de andere kant heb ik gewoon te maken
met de wet op de privacy, dus mag ik informatie helemaal niet delen. Het feit dat
je [het] dan als ambtenaar niet goed weet, het zijn gewoon tegenstrijdige wetten.
Wie ben jij dan om te beslissen «zo moet ik het doen» of «zo moet ik het doen?».»230

De heer Kruiter (actieonderzoeker Instituut voor Publieke Waarden) beschrijft dat burgers die meerdere
voorzieningen nodig hebben of een probleem hebben, niet goed uit de voeten kunnen
met de regelgeving: «Maar voor de situaties waarin mensen meerdere problemen hebben en meerdere voorzieningen
nodig hebben, maakt uw Kamer nog steeds wetten per domein. Die worden door ministeries
per domein uitgevoerd. Zij komen bij gemeenten (in het kader van de decentralisaties)
binnen specifieke afdelingen terecht, en er worden specifieke aanbieders voor ingekocht.
Dus als jij meerdere problemen hebt, krijg je per definitie te maken met een soort
eiersnijder die jou in stukjes hakt. En daar verdwijnt de menselijke maat eigenlijk
al.»231

3.5.3 Focus ligt op nieuw beleid, wet- en wetgeving; niet op vereenvoudiging

De beleidsdepartementen en de politiek lijken zich vooral te richten op het maken
van nieuw beleid.232 Er komen meer regelingen bij dan er worden afgeschaft.233 Al deze wet- en beleidswijzigingen zorgen ervoor dat het takenpakket van een uitvoeringsorganisatie
regelmatig verandert. Dit heeft grote gevolgen voor de bedrijfsvoering en de taakuitvoering.234 Zo zegt de heer Pechtold (algemeen directeur CBR): «Geef ons nou even de tijd om weer terug naar de normale werkvoorraad te gaan; geef
ons een halfjaar tot een jaar om in die situatie met het huidige computersysteem gewoon
te doen wat we moeten doen, en ga daarna pas weer vernieuwing en verandering op ons
storten. Daar zijn wij dan graag aan toe, maar nu even niet.»235

In de CNV-enquête onder uitvoeringsprofessionals geeft ongeveer 42 procent van de
ondervraagden aan zich in het werk belemmerd te voelen door de snelle opeenvolging
van wet- en regelgeving.236 Professionals krijgen weinig tijd om te wennen; er vindt snel een nieuwe aanpassing
plaats. Ook kunnen professionals beleid, wet- en regelgeving daardoor steeds minder
goed uitleggen aan de doelgroep.237 Een vermindering van beleidsvoornemens kan dus bijdragen aan vermindering van de
complexiteit.238

Daarnaast is het van belang wet- en regelgeving te vereenvoudigen. Dit is echter geen
gemakkelijke opgave. Om te vereenvoudigen, moeten er veelal ingewikkelde politieke
keuzes gemaakt worden. Zo kan vereenvoudiging er bijvoorbeeld toe leiden dat een bepaalde
doelgroep buiten een regeling valt.239 Een ander knelpunt is dat het systeem zo ingewikkeld is geworden, dat vereenvoudiging
simpelweg niet meer mogelijk is.240 Ook geven diverse gesprekspartners aan dat evaluaties zelden eindigen in het opheffen
van beleid, maar vaak juist tot intensivering daarvan leiden.241 Tot slot vraagt vereenvoudiging vaak directe investeringen, bijvoorbeeld voor aanpassingen
in het ICT-systeem. De baten hiervan komen echter pas jaren later.

Volgens Van Weyenberg (Kamerlid D66) vereist het daarom «politieke moed» om te vereenvoudigen: «Durven we het echt eenvoudiger te maken of in ieder geval af en toe even de doos om
te keren en dingen opnieuw erin te gaan zetten? Dat is makkelijker gezegd dan gedaan,
want dat betekent ook wat voor allemaal specifieke dingetjes die ieder van ons met
moties en amendementen voor specifieke groepen, allemaal met de beste bedoelingen,
als balletjes in die kerstboom heeft gehangen. Als we dat [vereenvoudigen] niet gaan
doen, dan kunnen we het denk ik in structuren en instrumenten zoeken tot we een ons
wegen.»242

3.5.4 Nadelige gevolgen complexiteit voor burgers

Onderzoek wijst uit dat ingewikkelde regelgeving de toegang tot en het gebruik van
publieke voorzieningen beïnvloedt. Burgers worden geacht de wet te kennen, maar dat
is in veel situaties niet mogelijk. Als burgers niet begrijpen wat er van hen verwacht
wordt, maken zij sneller fouten of maken zij geen gebruik van voorzieningen waar zij
wel recht op hebben.243 In hun handelen speelt mee dat zij weten dat een vergissing of fout grote nadelige
gevolgen kan hebben.244 Problemen voor de burger kunnen optreden daar waar complexiteit samen gaat met het
leggen van veel verantwoordelijkheid bij de burger.245

Complexe wet- en regelgeving heeft nadelige gevolgen voor het doenvermogen van burgers.246 De WRR benadrukt daarom dat het voor burgers belangrijk is dat regels en werkwijzen niet
te vaak worden aangepast. Voortdurende wijzigingen en verfijningen vergroten de mentale
lasten voor burgers, omdat die dan niet kunnen varen op routines.247 Door de mogelijkheid tot maatwerk te bieden in wet- en regelgeving, houdt de overheid
er rekening mee dat burgers wet- en regelgeving niet altijd geheel kunnen overzien.248 De TCU is voorstander van het opnemen van hardheidsclausules in de wetgeving en/of
het maken van wetten «op hoofdlijnen», zodat professionals in de uitvoering beschikken
over discretionaire ruimte.

Het Instituut voor Publieke Waarden beschrijft hoe een burger in de knel kan komen te zitten tussen verschillende regelingen,
en onderstreept het belang van een meedenkende overheid, zowel vanuit het perspectief
van de burger als vanuit het perspectief van de overheid: «Het eerste gezin dat ik in 2006 hielp, telde 48 verschillende instellingen die zich
met hen bezighielden. Dat kostte 269.000 euro per jaar. Niemand kon voorkomen dat
ze steeds verder in de schulden kwamen. De menselijke maat gaat verloren voor mensen
die vastzitten tussen Wlz249
en Wmo250
, tussen de Zvw251
en de nieuwe Jeugdwet, tussen de Participatiewet en de Wet studiefinanciering.»252

De professionals op de werkvloer zijn het aanspreekpunt voor burgers en vormen het
«gezicht» van de overheid. Ook voor hen is het een uitdaging om regels te doorgronden,
toe te passen en op een begrijpelijke manier uit te leggen. Hier wordt in hoofdstuk
5 uitgebreid op ingegaan.

4 De menselijke maat in de uitvoering van beleid en wet- en regelgeving

Doordat beleid253 in de praktijk niet altijd wordt uitgevoerd als beoogd, wordt te vaak geen recht
gedaan aan de belangen van specifieke groepen burgers (zoals ouderen, mensen met een
beperking, mensen met schulden of mensen die een ingrijpende emotionele gebeurtenis
meemaken). Wat zijn de oorzaken daarvan en hoe gaat de Tweede Kamer daarmee om?

Alvorens in te gaan op de oorzaken van problemen in de uitvoering, benadrukt de TCU
dat Nederlandse uitvoeringsorganisaties in het algemeen goed presteren. Toch kunnen
problemen ontstaan – vaak door een samenloop van factoren (paragraaf 4.1 laat dit
zien). De TCU focust op de oorzaken van die problemen, niet op de dingen die al goed
gaan.

Uit het onderzoek blijkt dat uitvoeringsorganisaties in de praktijk diverse problemen
ondervinden. Ze kampen met conflicterende waarden en het is voor hen niet altijd duidelijk
aan welke maatschappelijke opgave zij een bijdrage moeten leveren (paragraaf 4.2).
Ook beschikken zij niet over de benodigde financiële, personele en digitale middelen:
er is een disbalans in taken en middelen waardoor professionals niet aan alle verwachtingen
kunnen voldoen (zie paragraaf 4.3).

Zowel uitvoeringsorganisaties als departementen hebben te maken met een soms late
signalering of adressering van problemen in de uitvoering. Dat komt doordat de kennis
en expertise van uitvoeringsprofessionals onvoldoende wordt benut, doordat hun leidinggevenden
onvoldoende doorzettingsmacht hebben, doordat medewerkers zich niet altijd veilig
voelen problemen te melden en/of doordat signalen over problemen in een «leemlaag»
van managers blijven steken (zie paragraaf 4.4).

Tot slot concludeert de TCU in dit hoofdstuk dat de Kamer – net zoals te zien was
bij de totstandkoming van beleid (hoofdstuk 3) – ook bij de controle op de uitvoering
van beleid, niet optimaal geïnformeerd wordt (paragraaf 4.5). Ook hier vult de Kamer
haar – in dit geval controlerende – taak niet adequaat in. Ze stuurt niet structureel
op het functioneren en monitoren van uitvoeringsorganisaties, maar is meer geneigd
te reageren op incidenten. Tot slot maakt de Kamer te weinig gebruik van de instrumenten
die zij heeft voor haar controlerende taak (zie paragraaf 4.6).

4.1 Ondanks de goede prestaties ontstaan problemen, vaak door meerdere factoren

In de openbare hoorzittingen is door diverse gesprekspartners opgemerkt dat Nederlandse
uitvoeringsorganisaties het in het algemeen goed doen in vergelijking met hun buitenlandse
collega-instellingen. Ook blijkt uit internationaal vergelijkend onderzoek dat Nederlanders
meer dan gemiddeld tevreden zijn over de publieke dienstverlening (zie figuur 3).

Figuur 3: tevredenheid over de publieke dienstverlening in Nederland en wereldwijd
(2018)1

1 http://www.oecd.org/gov/gov-at-a-glance-2019-netherlands.pdf.

Niettemin gaan er in de uitvoering te vaak dingen mis. Er zijn tal van voorbeelden
van groepen burgers die in de knel zijn gekomen doordat beleid niet zo is uitgevoerd
als beoogd. Vaak ligt daaraan een samenloop van factoren ten grondslag. De TCU richt
zich in haar analyse vooral op de factoren die bij herhaling leiden tot problemen
in de uitvoering.

Ook bij twee casussen die in dit hoofdstuk centraal staan, is sprake van een samenloop
van factoren (zie onderstaande kaders).

Uitgelicht probleem: achterstanden bij medische beoordelingen 75-plussers254

De divisie Rijgeschiktheid van het CBR heeft enkele jaren te maken gehad met oplopende
achterstanden bij het afhandelen van aanvragen voor rijbewijzen. Het CBR nam daardoor
niet altijd tijdig een besluit over de medische rijgeschiktheid van de aanvragers.
Daarmee schaadde het CBR de belangen van een groep burgers, in dit geval 75-plussers.
Een deel van hen kwam tijdelijk zonder geldig rijbewijs te zitten, wat bij sommigen
stress veroorzaakte.255 Een bijkomend probleem was de grote toename van het aantal klantcontacten bij de
afdeling Klantenservice, waardoor deze slecht bereikbaar was.

Oorzaak: een samenloop van factoren

Bij dit probleem speelden de volgende factoren: er was sprake van een reorganisatie,
van de invoering van een nieuw ICT-systeem voor de afhandeling van gezondheidsverklaringen
én van een tekort aan keuringsartsen. De achterstanden voor 75-plussers die wachtten
op medische beoordelingen liepen vervolgens verder op doordat beroepschauffeurs en
mensen met een beperking voorrang kregen en doordat mensen – toen de problemen bekend
werden – eerder hun rijbewijs gingen aanvragen.

Uitgelicht probleem: achterstanden bij sociaal-medische herbeoordelingen voor de Wet
werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA)

Bij het UWV is sprake van grote achterstanden bij sociaal-medische herbeoordelingen
voor de WIA. Deze achterstanden bestaan al geruime tijd en zijn in de loop der jaren
toegenomen. De verwachting is dat de toename in de komende jaren doorzet. Uit het
jaarverslag 2019 blijkt dat er 31.700 herbeoordelingen waren aangevraagd; in 2018
waren dat er 29.700. Ook was er in 2019 sprake van een toename van klachten over en
bezwaren tegen de herbeoordelingen.256 Zowel werkgevers als werknemers verkeren door de achterstanden langer in onzekerheid
over de mate waarin een werknemer arbeidsgeschikt is, want dat wordt bepaald bij de
herbeoordeling. De beslissing daarover kan gevolgen hebben voor het inkomen van de
werknemer en voor de kosten voor de werkgever.

Oorzaak: een samenloop van factoren

Volgens de Algemene Rekenkamer257 zijn de oorzaken van de achterstanden gelegen in de sturing tussen het Ministerie
van SZW en het UWV én in de interne sturing van het UWV. De Rekenkamer wijst op de
volgende problemen die samenhangen met de interne sturing:

• De implementatie van het nieuwe herbeoordelingsbeleid (gestart in 2011) die langer
duurde dan voorzien.

• Een tekort aan verzekeringsartsen.

• Geen goede inschatting van het UWV van het aantal herbeoordelingen dat het vanaf 2016,
vijf jaar na de start van het nieuwe herbeoordelingsbeleid, moest uitvoeren.

• De prioriteiten die het UWV heeft gesteld bij het afhandelen van de herbeoordelingen.

• Problemen met het ICT-systeem.

Het UWV merkt zelf op dat de achterstanden bij de herbeoordelingen het gevolg zijn
van onvoldoende budget en daarmee van een «politieke keuze».258

4.2 Omgang conflicterende waarden bemoeilijkt door onduidelijke maatschappelijke opgave

Voor een goede uitvoering moet het voor uitvoeringsorganisaties duidelijk zijn welke
waarden voorop staan in hun dagelijkse werk en aan welke maatschappelijke opgave259 zij bijdragen. In de praktijk kampen de organisaties echter met conflicterende waarden.
Ze moeten burgers van dienst zijn, maar ook streng optreden tegen fraudeurs; ze moeten
rechtsgelijkheid garanderen, maar ook maatwerk leveren als de situatie daarom vraagt.
Noch de Tweede Kamer, noch de departementen maken duidelijk welke waarden voorop staan
in de uitvoering. Hierdoor ontbreekt het professionals aan ijkpunten en dus aan houvast
bij de dilemma’s waarop zij stuiten (zie ook hoofdstuk 5).

4.2.1 Uitvoeringsorganisaties kampen met conflicterende waarden

Deze paragraaf gaat achtereenvolgens in op de volgende vier waardenconflicten:

• Marktwaarden versus publieke waarden

• Dienstverlening versus handhaving/fraudebestrijding

• Rechtsgelijkheid versus maatwerk

• Collectief belang versus individueel belang

Marktwaarden versus publieke waarden

Van uitvoeringsorganisaties wordt enerzijds verwacht dat zij hun werk zuinig, doelmatig
en doeltreffend doen. Anderzijds moeten zij publieke waarden als rechtvaardigheid,
zorgvuldigheid en oog voor de menselijke maat in de praktijk brengen.

De afgelopen decennia was New Public Management (NPM) de dominante sturingsfilosofie binnen de overheid. NPM gaat ervan uit dat de
prestaties van de overheid verbeteren door een meer bedrijfsmatige werkwijze.260 Bij NPM wordt het model van de private sector toegepast op de publieke sector, wat
zich ook uit in de gehanteerde terminologie. Zo wordt gesproken over producten, klanten
en prestatie-indicatoren en bijvoorbeeld niet over diensten, mensen en maatschappelijke
doelen. Basiswaarden van NPM zijn zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. In
de loop der jaren is echter duidelijk geworden dat deze sturingsfilosofie in de publieke
dienstverlening niet het gewenste resultaat oplevert, onder meer omdat een eenzijdige
nadruk op het meten van producten en prestaties ongewenste gedragseffecten kan hebben.

De ROB stelt dat onderkend wordt dat deze bedrijfsmatige aanpak bij de overheid nadelen
heeft, maar dat dit nog niet heeft geleid tot een andere sturingsfilosofie. Een belangrijke
verklaring daarvoor is «...dat binnen en tussen de wetenschap, politiek en beleidsmakers nog geen consensus bestaat
over een volwaardig alternatief voor NPM.»261 Wel constateert de ROB dat het idee van de Amerikaanse hoogleraar Mark Moore om public value (publieke waarden) centraal te stellen, momenteel enthousiast gehoor vindt binnen
de rijksoverheid. Deze sturingsfilosofie gaat uit van drie strategische pijlers die
met elkaar in evenwicht moeten zijn: (1) publieke toegevoegde waarde; (2) legitimiteit
en ondersteuning; en (3) operationele capaciteit. Oftewel: overheidsorganisaties moeten
duidelijk voor ogen hebben aan welke maatschappelijke opgave zij willen bijdragen,
ze moeten erop kunnen rekenen dat belanghebbenden deze ambitie steunen en ze moeten
beschikken over voldoende kennis, kunde en middelen om deze daadwerkelijk te realiseren.
De ROB merkt op dat deze sturingsfilosofie nieuwe vragen oplevert, met als belangrijkste:
hoe kan publieke waarde concreet en tastbaar worden gemaakt? «Politiek, beleid, uitvoering en wetenschap verkeren daarbij nog volop in de verkennende
fase,» zo stelt de ROB.

Daar waar veel uitvoeringsorganisaties de afgelopen decennia zijn aangestuurd volgens
de principes van NPM, realiseren diezelfde organisaties zich nu dat de eenzijdige
nadruk op kwantiteit nadelige gevolgen heeft gehad voor de kwaliteit van hun dienstverlening. Er is een toenemend besef dat sturen op publieke toegevoegde
waarde belangrijk is. Ook de heer Bekker benoemt het spanningsveld. Hij constateert
dat bij grote uitvoeringsorganisaties sprake is van «...enerzijds een groot, uitdijend, gigantisch systeem met ongelooflijk veel data en krachtige
uitgangspunten als gelijkheid, snelheid en efficiency, tegengaan van fraude niet te
vergeten. En anderzijds de wens vooral servicegericht te zijn, klantgericht, vriendelijk
en met een open oog voor persoonlijke problemen.»262 De uitdaging waar uitvoeringsorganisaties nu voor staan, is hoe zij kunnen helpen
maatschappelijke doelen te realiseren en tegelijkertijd de positieve kanten van NPM
kunnen behouden. Het blijft immers van belang verstandig om te gaan met publieke middelen.
In aanvulling daarop is het echter ook belangrijk dat uitvoeringsorganisaties nadenken
over hoe zij hun medewerkers zodanig aansturen dat ze publieke toegevoegde waarde
hebben.

Dienstverlening versus handhaving/fraudebestrijding

Sommige uitvoeringsorganisaties hebben te maken met een tweede spanningsveld: dat
tussen dienstverlening enerzijds en handhaving/fraudebestrijding anderzijds. Diverse
gesprekspartners wijzen erop dat er sprake is van een pendule of jojo-effect. De ROB verwoordt dit als volgt: «Als [...] wordt aangetoond dat van een recht of voorziening misbruik is gemaakt,
zwaait de politieke pendule de andere kant op. Het misbruik, de fraude of welke misstand
dan ook, mag nooit en te nimmer meer plaatshebben en dus worden stevige maatregelen
gevraagd. De risicoregelreflex zorgt er dan voor dat uitvoeringsorganisaties strenger
moeten zijn en de regels strikter moeten naleven. Daarbij wordt de uitvoeringsorganisatie
vaak het politieke speelveld ingetrokken waarbij het niet kan verbazen dat die organisatie
zich gaat richten op de politieke ratio van het voorkomen van nieuwe incidenten, met
als gevolg dat de menselijke maat al snel uit het oog wordt verloren. Totdat zal worden
aangetoond dat door de strenge regels ook mensen buiten de boot vallen voor wie het
geïnitieerde overheidsbeleid nu juist was bedoeld.»
263

Ook Kamerleden benoemen dit spanningsveld. De heer Van Weyenberg (Kamerlid D66) merkt op dat Kamerleden goed moeten nadenken over signalen die zij
geven aan de uitvoering als zij dit spanningsveld in de Kamer bespreken. Hij zegt
daarover: «Zeker als er dingen misgaan met fraude of misbruik, is de neiging heel groot om te
zeggen dat het nu allemaal streng moet. Dat begrijp ik heel goed. Ik denk dat we dan
allemaal het gevoel hebben: dit mag toch niet zo zijn? Maar we moeten blijven nadenken
over wat we dan daarvoor in de plaats zetten en welk signaal we aan de uitvoering
geven, omdat daar anders een paar jaar later misschien invulling aan is gegeven op
een manier die we allemaal niet hadden voorzien toen we elkaar nariepen hoe erg het
was dat het misging.»
264

Een veelgenoemd voorbeeld in dit verband is de zogenoemde «Bulgarenfraude».

Uitgelicht: Bulgarenfraude (Belastingdienst)

De aanleiding voor het debat over wat de «Bulgarenfraude» is gaan heten, was een onderzoek
naar een groep criminelen die in Bulgarije mensen ronselde, deze naar Nederland bracht
en hier op een adres inschreef. Vervolgens vroegen deze mensen een burgerservicenummer
aan en openden zij een bankrekening, waarna de criminelen op naam van deze Bulgaren
toeslagen aanvroegen en incasseerden. In handen van de media en de Kamer kreeg de
zaak al snel grote proporties en ontstond een klimaat waarin binnen de kortste keren
iedere overtreding of onjuiste aangifte als fraude werd aangeduid.265 Dat leidde tot «scherpe debatten waarbij het parlement de verantwoordelijke Staatssecretaris in niet
mis te verstane woorden op het hart drukte dat dit eens maar nooit weer was.»266 Jaren later bleek dat de Belastingdienst – in reactie daarop – is doorgeschoten bij
de aanpak van fraude met kinderopvangtoeslagen. De Belastingdienst zette de kinderopvangtoeslag
van een groot aantal ouders onterecht stop en/of vorderde forse bedragen terug, waardoor
gezinnen financieel benadeeld zijn en daardoor soms zwaar in de problemen kwamen.
Ook zijn de gezinnen aangetast in hun rechtsgevoel, omdat zij onterecht zijn bestempeld
als fraudeur.267

Rechtsgelijkheid versus maatwerk

Uitvoeringsorganisaties moeten regelmatig een afweging maken tussen gelijke behandeling
van burgers enerzijds en het leveren van maatwerk anderzijds. Gelijke behandeling
veronderstelt dat burgers worden behandeld zonder aanziens des persoon, terwijl het
hanteren van de menselijke maat juist vraagt om rekening te houden met ieders unieke
kenmerken en omstandigheden. De heer Dronkers (secretaris-generaal IenW) merkt op dat het een uitdaging is de juiste balans te vinden:
«Je wilt zo veel maatwerk dat mensen niet in de knel komen, maar je wilt ook weer niet
zo veel maatwerk dat er rechtsongelijkheid ontstaat. Dat is een evenwicht dat je van
tevoren kunt bedenken, maar je zult gaande de rit moeten kijken of je het goede evenwicht
hebt gevonden.»
268 Hoofdstuk 5 gaat nader in op dit dilemma.

Collectief belang versus individueel belang

Het kan ook voorkomen dat een evenwicht moet worden gevonden tussen recht doen aan
een collectief belang en recht doen aan de belangen van een individu. Dit vraagstuk
speelt bijvoorbeeld bij het verstrekken van rijbewijzen: hier moet een afweging worden
gemaakt tussen het collectieve belang van verkeersveiligheid en het individuele belang
van een rijbewijs verkrijgen met zo min mogelijk hobbels en kosten. De heer Huizing (directeur bedrijfsvoering CBR) verwoordt dit als volgt: «Verkeersveiligheid staat bij ons heel hoog in het vaandel. Dat betekent dat we in
het verleden heel zorgvuldig gekeken hebben en nu nog steeds zorgvuldig kijken onder
welke omstandigheden het verantwoord is dat iemand de weg op gaat. Daarbij willen
we natuurlijk aan de ene kant zo weinig mogelijk hordes opwerpen, maar aan de andere
kant moet je wel een stelsel, een systeem hebben dat ervoor zorgt dat je de juiste
verkeersveiligheidsrisico's eruit filtert, waarbij dat ook wordt vertaald naar de
individuele aanvraag van een burger. [...] Het is dus continu zoeken naar de juiste
balans. Wat vinden wij met elkaar maatschappelijk acceptabel? Want we willen allemaal
mobiel zijn en we willen allemaal veilig in het verkeer bewegen. Maar aan de andere
kant rust op ons ook de zware verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat mensen
die wél een risico voor de verkeersveiligheid vormen, niet onterecht op de weg komen.
We zoeken dus steeds naar die balans.»
269

Ook de heer Bredewoud (senior medisch adviseur CBR) benoemt dat spanningsveld: «Als u in de krantenkoppen van de afgelopen jaren kijkt, zult u van beide krantenkoppen
vinden. In de ene zal staan «Het CBR heeft me afgekeurd; ik word er ziek van», terwijl
er nog niet zo lang geleden na een ongeluk heel veel vette koppen waren van «Waarom
laat het CBR mensen met epilepsie toe tot het verkeer? Dat is een ingewikkeld spanningsveld.»
270

4.2.2 Onduidelijkheid over de maatschappelijke opgave

Uitvoeringsorganisaties moeten zelf bovenstaande conflicterende waarden in de praktijk
verenigen. Omdat noch de politiek, noch de departementen duidelijk maken aan welke
maatschappelijke opgave de uitvoeringsorganisaties een bijdrage moeten leveren, is
het aan die organisaties zelf om conflicterende waarden in de praktijk te verenigen.
Het UWV beschrijft diverse van de genoemde dilemma’s en benadrukt dat het aan de Tweede Kamer
is om hier richting aan te geven:

«Een stap verder in de richting van efficiëntie en ingevulde beslisregels, betekent
wellicht een «goedkopere» overheid, maar een stap weg van de menselijke maat en persoonlijke
aandacht. Een stap in de richting van meer maatwerk en beslisruimte voor de uitvoering,
brengt weer andere elementen met zich mee, zoals het beginsel dat gelijke gevallen
gelijk behandeld moeten worden. Hetzelfde zien we voor dienstverlening en controle,
met daaronder het element van vertrouwen in de burger: schenkt u meer vertrouwen,
dan creëert dat ook ruimte voor misbruik. Richten we regels heel strak in, dan gaat
dat wellicht ten koste van burgers die te goeder trouw zijn, maar tegen de muur van
de uitvoerder aanlopen. Er is geen gemakkelijke keuze, maar wel een
doordachte keuze. Aan elke keuze zitten consequenties. U bent het, als volksvertegenwoordigers,
die de richting en inzet bepaalt.»
271

Duidelijkheid over de maatschappelijke opgave helpt de uitvoeringsprofessionals om
te gaan met de dilemma’s waarop zij stuiten. Mevrouw Schueler (projectleider CNV) merkt daarover op dat professionals zouden willen «...dat de discussie gaat over de echte problemen en dilemma's en dat die niet met
een soort mantel der liefde worden bedekt en de uitvoering het vervolgens maar moet
zien op te lossen.»
272 Ook zou meer duidelijkheid over de bedoeling van beleid uitvoeringsorganisaties kunnen
helpen om medewerkers aan te sturen op kwaliteit in plaats van op kwantiteit – en
op outcome in plaats van op output.273

Een uitvoeringsorganisatie die werkt volgens de maatschappelijke opgave is de SVB,
die overheidsorganisatie van het jaar 2020 werd. De «bedoeling» van de SVB – de maatschappelijke
opgave – is om innovatie en klanttevredenheid voorop te zetten (zie het kader).

Goed voorbeeld: Sociale Verzekeringsbank274

De SVB is een uitvoeringsorganisatie die diverse wetten en regelingen uitvoert, waaronder
de kinderbijslag, het persoonsgebonden budget en de Algemene nabestaandenwet. De SVB
is eind 2020 verkozen tot overheidsorganisatie van het jaar. Uit het juryoordeel:
«De focus op innovatie en het verbeteren van de ervaring voor de burger zijn belangrijke
elementen in het profiel van de SVB. Er heerst een positieve en open sfeer met een
nadruk op samenwerking en als resultaat indrukwekkende productiecijfers en klanttevredenheid.
Problemen en uitdagingen worden niet uit de weg gegaan, maar actief opgezocht en aangepakt. Er is bij de SVB altijd de mogelijkheid om kwesties bespreekbaar te maken en samen
naar oplossingen te zoeken [...].»
275 Mevrouw Mulder (secretaris-generaal SZW) voegde daar in de hoorzitting aan toe: «De SVB is er heel erg goed in om als het ware vanuit het hart van de organisatie echt
te zeggen: wij willen werken volgens de bedoeling.»
276

4.3 Taken en middelen zijn niet in balans

Om hun taken goed te kunnen doen, moeten uitvoeringsorganisaties beschikken over voldoende
financiële, personele en digitale middelen. De TCU concludeert dat dit momenteel niet
bij alle uitvoeringsorganisaties het geval is. Veel organisaties hebben tussen 2007
en 2017 te maken gehad met forse bezuinigingen. Die gingen veelal niet gepaard met
een evenredige vermindering van taken. Daardoor waren professionals steeds minder
in staat te voldoen aan de verwachtingen van burgers en de politiek. Daarnaast concludeert
de TCU dat er zorgen zijn over de kwaliteit van het management en van de medewerkers
in de uitvoering: is er voldoende deskundigheid om taken adequaat te kunnen vervullen?
Tot slot blijkt uit het onderzoek van de TCU dat uitvoeringsorganisaties ook te kampen
hebben met tekortschietende ICT. De invoering van nieuwe ICT-systemen verloopt vaak
moeizaam en bij bestaande systemen is sprake van achterstallig onderhoud.

4.3.1 Forse bezuinigingen hebben impact op de uitvoering

Vanaf 2007 is door de kabinetten Balkenende IV en Rutte I en II fors bezuinigd op
de rijksoverheid. Aangezien uitvoeringsorganisaties een aanzienlijk deel van die rijksoverheid
uitmaken, sloeg een groot deel van de bezuinigingen hier neer. ABDTOPConsult constateert
dat de opgetelde taakstellingen van de kabinetten Balkenende IV en Rutte I en II (2007–2017)
hebben geleid tot forse bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties, die niet gepaard
gingen met een evenredige vermindering van taken.277

Uitgelicht: bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties278

De Algemene Rekenkamer beschrijft welke bezuinigingen de bovengenoemde kabinetten
aan departementen en de bijbehorende uitvoeringsorganisaties hebben opgelegd:

• Het kabinet-Balkenende IV wilde met het programma Vernieuwing Rijksdienst tot een
doelmatiger en doeltreffender presterende overheid komen door te bezuinigen op het
ambtenarenapparaat.279 Hetzelfde kabinet besloot daarnaast in 2010 [...] tot het opleggen van een efficiencytaakstelling
van € 231 miljoen voor alle departementen samen.

• Het kabinet-Rutte I formuleerde voor de periode 2013–2015 een generieke efficiencytaakstelling
van afgerond 1,5 procent per jaar per departement (inclusief zbo’s, rechtspersonen
met een wettelijke taak (rwt’s) en rijksdiensten). Daarnaast legde dat kabinet kortingen
op aan de departementen die moesten worden ingevuld door minder taken uit te voeren
of door de uitvoering te «versoberen». Die kortingen werkten door in de apparaatsuitgaven
van uitvoeringsorganisaties. Zo kregen het UWV en de DUO een additionele taakstelling
op de apparaatskosten opgelegd.

• Het Lenteakkoord dat vijf politieke partijen overeenkwamen na de val van het kabinet-Rutte
I (april 2012) bevatte een generieke korting op departementen van € 875 miljoen.

• Het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II voorzag vanaf 2016 een generieke korting
op de rijksoverheid (inclusief zbo’s) die zou oplopen tot € 1,1 miljard structureel.

Het UWV, de Belastingdienst, de SVB en DUO hadden te maken met taakstellingen van
respectievelijk 500, 450, 47 en 43 miljoen euro.280

De impact van de bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties was en is groot. De heer
Bekker verwoordt dat treffend als volgt: «Het pak waarin de uitvoering wordt gekleed, is meestal heel erg krap, mist zo her
en der knopen, kent allerlei nog niet afgewerkte rafels en knapt bij de eerste de
beste buiging.»
281 Hij voegt daaraan toe dat een zekere overcapaciteit juist nodig is om te komen tot
een goede uitvoering. De heer Visser (president Algemene Rekenkamer) benadrukt dat de grens van bezuinigingsmogelijkheden
op uitvoeringsorganisaties is bereikt: «Wat vooral gevaarlijk is, is te blijven denken dat die organisaties doelmatiger en
doelmatiger en doelmatiger kunnen worden, en hetzelfde kunnen blijven leveren. Dat
kan niet. Je moet ook keuzes maken. Op een gegeven moment is de kaasschaaf uitgewerkt.
Daar waarschuwen we ook voor: een kaasschaafmethodiek onder het motto «het vet moet
van de botten, het moet doelmatiger». Op een gegeven moment ben je in het bot aan
het snijden. Dat zien we ook bij organisaties terug.»
282

Over de gevolgen van deze bezuinigingen voor burgers schrijft het UWV het volgende: «Als gevolg hiervan [...] is de balans tussen wat wordt verwacht van de dienstverlening
door politiek en burgers en wat kan worden waargemaakt door de mensen in de uitvoering,
sluipenderwijs verstoord. [...] Het programma ReDesign bij UWV is hier een treffend
voorbeeld van: de dienstverlening naar werk transformeerde naar louter digitale ondersteuning,
met weinig mogelijkheden tot persoonlijk contact. De blik werd noodgedwongen gericht
op efficiëntie, niet op de burger. UWV ging met beslisregels in toenemende mate beslissingen
baseren op basis van beschikbare data: dat werkt zo efficiënt mogelijk. De beslisruimte
voor de uitvoerder werd hierdoor steeds verder beperkt. De blik op de mens maakte
plaats voor de blik op de data. Het is, volgens ons, hier waar de «menselijke maat»
vaak in de knel is geraakt.»
283

Door de disbalans tussen taken en middelen waren professionals dus steeds minder in
staat te voldoen aan de verwachtingen die burgers en politiek van hen hebben. De heer
Burgmeyer (wnd. directeur Klant en Service UWV) merkt op dat inmiddels een kentering is ingezet:
«In de
verhouding effectief/efficiënt [...] proberen we nu weer een nieuwe balans te vinden,
waarbij we ernaar op zoek zijn om invulling te geven aan persoonlijke, waardevolle
dienstverlening.»
284

4.3.2 Zorgen over de kwaliteit van medewerkers en de beschikbaarheid van gespecialiseerd
personeel

Zowel uit de position paper van de heer Bekker (oud-topambtenaar) als uit diverse gesprekken komt naar voren dat het gebrek aan aandacht
voor de uitvoering invloed heeft op de waardering van medewerkers van uitvoeringsorganisaties
– en daarmee ook op de financiële waardering. Dit leidt tot zorgen over de kwaliteit
van deze medewerkers. De heer Bekker verwoordt het zo: «De dominantie van het beleid wordt eveneens zichtbaar in de kwaliteit van de bemensing:
de beste mensen worden gerekruteerd voor het beleid, de rangen in het beleid zijn
ook structureel hoger dan in de (veel grotere) uitvoering.»
285 Ook enkele Kamerleden benoemen dit probleem. Een van hen vraagt zich af hoe ervoor
kan worden gezorgd dat uitvoeringsorganisaties aantrekkelijke werkgevers blijven,
zodat er goede mensen bij de uitvoering blijven werken. Dat is immers van groot belang
voor de kwaliteit van de uitvoering.

Naast zorgen over de kwaliteit van medewerkers van uitvoeringsorganisaties, zijn er
zorgen over de mogelijkheden van die organisaties om bepaalde groepen werknemers aan
zich te binden, zoals ICT’ers en artsen. De Algemene Rekenkamer geeft aan dat er onvoldoende
deskundig personeel beschikbaar is, zowel bij de uitvoeringsorganisaties als bij de
ministeries.286 Het tekort aan ICT’ers leidt tot veel (dure) externe inhuur. Aangezien uitvoeringsorganisaties
tegenwoordig grotendeels ICT-organisaties zijn, is het cruciaal dat zij in staat zijn
ICT’ers te werven en in dienst te houden. Dat is niet eenvoudig gegeven de grote schaarste
van deze beroepsgroep op de arbeidsmarkt.287 Daarnaast hebben diverse uitvoeringsorganisaties behoefte aan artsen die medische
beoordelingen kunnen uitvoeren, maar hebben zij moeite deze artsen aan zich te binden.
Zo zijn bij twee van de drie uitvoeringsorganisaties die in dit onderzoek centraal
staan, het CBR en het UWV, problemen ontstaan mede door een tekort aan artsen voor
het uitvoeren van medische beoordelingen.

4.3.3 Kwaliteit van het management schiet soms tekort

Ook de wijze waarop een uitvoeringsorganisatie wordt aangestuurd, kan bijdragen aan
problemen in de uitvoering. De heer Bekker merkt op dat de verklaring voor het feit dat sommige diensten het goed doen en andere
vergelijkbare diensten falen, vaak is gelegen in de kwaliteit van het management.
Als voorbeeld noemt hij de RDW en het CBR. De werkzaamheden van deze diensten zijn
volgens hem functioneel gezien redelijk vergelijkbaar, maar de RDW deed het de afgelopen
jaren beter dan het CBR.288 De heer Eringa constateert in zijn eindverslag dat de problemen bij het CBR deels
zijn veroorzaakt door slecht management: «Onder de vorige directie is een onverstandige combinatie van besluiten genomen (tegelijk
digitaliseren, reorganiseren en concentreren). Bij de uitvoering van die besluiten
heeft het management steken laten vallen, zoals het laten ontstaan van een mismatch
tussen organisatieontwerp en systeemontwerp. Medewerkers zijn aangehoord, maar onvoldoende
gehoord. Er heerste een cultuur waarin fouten niet mochten worden toegegeven. In de
divisie Rijgeschiktheid werd onvoldoende gestuurd op productie en waren er veel wisselingen
in het management.»
289

De achterstanden bij het uitvoeren van sociaal-medische herbeoordelingen bij het UWV
zijn volgens de Algemene Rekenkamer ook deels het gevolg van gebreken in de interne
aansturing.290 Zoals het kader in paragraaf 4.1 al liet zien, had het UWV bijvoorbeeld niet goed
ingeschat hoeveel herbeoordelingen de organisatie vanaf 2016 zou moeten uitvoeren
(vanwege de in 2011 ingevoerde verplichte herbeoordeling na vijf jaar). Dit terwijl
dat aantal goed te voorspellen was.

Daarbij is het van belang op te merken dat het niet eenvoudig is leiding te geven
aan een uitvoeringsorganisatie. De heer Bekker (oud-topambtenaar) merkt daarover op: «De publieke manager heeft een lastige taak. Hij wordt geconfronteerd met beleid in
een hele politieke omgeving waarin hij moet functioneren, maar ook met burgers die
vaak veel te hoge verwachtingen hebben, omdat de verwachtingen te veel zijn opgeschroefd.
Hij of zij wordt ook vaak geconfronteerd met onzekere budgetten: het ene jaar dit,
het andere jaar dat. Hij moet een heleboel vaardigheden hebben in termen van budgettair
beheer, personeelsmanagement enzovoorts. Het is een heel lastige opgave.»
291

4.3.4 ICT functioneert niet optimaal

Problemen bij de uitvoering van beleid kunnen ook het gevolg zijn van slecht functionerende
ICT-systemen. Bij veel uitvoeringsorganisaties verloopt de invoering van nieuwe ICT-systemen
moeizaam. Ook is er – mede als gevolg van de bezuinigingen – regelmatig sprake van
achterstallig onderhoud aan de bestaande systemen.

Naar de oorzaken van problemen bij de invoering van nieuwe ICT-systemen zijn diverse
onderzoeken gedaan. Daaronder zijn een onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de
aanpak van ICT door het Rijk292 en een parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid293. Ondanks de aanbevelingen die in deze en andere onderzoeken zijn gedaan, kampen meerdere
uitvoeringsorganisaties nog steeds met ICT-problemen.

Uitgelicht: introductie nieuw ICT-systeem bij het CBR

De reorganisatie van het CBR, die in 2017 van start ging, ging uit van maximale automatisering
en protocollering via een nieuw ICT-systeem (OPUS) en van concentratie van de organisatie
op één locatie. In zijn onderzoek naar de problemen bij het CBR merkt de heer Eringa
op dat de invoering van OPUS alle trekken heeft van «...een klassieke casus van een uit de hand gelopen strategisch ICT-project. De ontwikkeling
duurde veel langer dan gepland en de kosten belopen een veelvoud van de oorspronkelijke
begroting.»
294 Hij constateert echter ook dat het CBR daarnaast kampte met andere problemen en dat
het daarom niet terecht zou zijn de problemen bij het CBR eenzijdig aan het systeem
te wijten.

Naast problemen bij de invoering van nieuwe systemen, zijn er ook problemen met bestaande
systemen als gevolg van achterstallig onderhoud. Uit een brief van de Staatssecretaris
van Financiën aan de Tweede Kamer blijkt bijvoorbeeld dat de Belastingdienst te kampen
heeft met achterstallig onderhoud van ICT-systemen. Hij schrijft daarover het volgende:
«Zo gebruikt de Belastingdienst bijna 900 toepassingen (applicaties) bij de uitvoering
van zijn taken. [...] Hiervan zijn een kleine 400 applicaties ontwikkeld of aangeschaft
door de interne (centrale) ICT-organisatie. Bij circa 50 procent van die applicaties
is de aanwezigheid van de zogeheten technische schuld (het achterstallig onderhoud)
vastgesteld. De technische schuld geeft inzicht in de mate van
veroudering van een applicatie. [...] De doelstelling is om de technische schuld in
2022 teruggebracht te hebben naar 30 procent.»
295

Problemen met ICT-systemen kunnen onder meer leiden tot vertragingen bij de implementatie
van wetswijzigingen en tot foutieve beslissingen, waardoor geen recht wordt gedaan
aan de belangen van burgers. Het CBR benadrukt het belang van een goede digitale infrastructuur voor de kwaliteit van de
dienstverlening: «IT is niet alleen de vierde productiefactor geworden naast grondstof, arbeid en kapitaal,
het is de kurk waarop elke professionele organisatie drijft. Die rol zal in de toekomst
alleen maar groter worden. Toereikende investeringen in de digitale infrastructuur
zijn een voorwaarde voor een adequate dienstverlening. Een relatief kleine uitvoeringsorganisatie
als het CBR is continu bezig om de juiste balans te vinden tussen het onderhoud van
het IT-landschap, vernieuwing van de digitale dienstverlening passend bij de eisen
en wensen vanuit de klant en de maatschappij en het uitvoeren van opdrachten vanuit
het departement.»
296

4.4 Problemen in de uitvoering worden soms laat gesignaleerd of geadresseerd

De TCU vindt het belangrijk dat problemen die ontstaan in de uitvoering, snel worden
gesignaleerd en opgelost. Dat gebeurt momenteel soms te laat. Dit heeft verschillende
oorzaken. Uitvoeringsorganisaties maken te weinig gebruik van de kennis en expertise
van hun professionals. Ook leiden signalen van de werkvloer over ontstane problemen
niet altijd tot de gewenste verandering. Verder bereiken signalen over ernstige problemen
het departement soms niet of te laat, terwijl het departement mogelijk wel kan bijdragen
aan de oplossing. Tot slot vindt er geen systematische reflectie plaats op de vraag
of nieuw beleid in de uitvoering werkt.

4.4.1 Te weinig gebruik gemaakt van kennis en expertise van uitvoeringsprofessionals

Om problemen in de uitvoering te signaleren, is het van belang dat uitvoeringsorganisaties
gebruikmaken van de kennis en expertise van medewerkers die direct zicht hebben op
de uitvoeringspraktijk. De heer Huizing (directeur bedrijfsvoering CBR) benadrukt dat het cruciaal is «...om van de medewerkers zelf te horen waar die schoen nou wringt.»
297

Diverse gesprekspartners merken op dat de kennis en expertise van uitvoeringsprofessionals
nog niet optimaal wordt benut. Zo zegt mevrouw De Glopper (afdeling Particulieren Belastingdienst): «Ik zie dat er heel veel kennis bij onze professionals zit. Dan spreek ik even voor
de Stellateams
298
en Relatiebeheer. Die horen en zien dagelijks wat voor casuïstiek er binnenkomt,
waar burgers tegenaan lopen en waar onze maatschappelijk intermediairs tegenaan lopen
en wat er anders zou moeten. Ik heb het idee [...] dat dat meer naar voren gebracht
zou moeten worden. Het zou mooi zijn als dat direct doorvertaald zou worden naar beleid.»
299

Ook de heer ’t Hart (hoogleraar Bestuurskunde) pleit voor een beter gebruik van de ervaringskennis van
professionals: «Je kunt ook kijken vanuit wat wij een «bottom-up-perspectief» noemen. Dat kan je
laten beginnen bij die cliënt, bij die burger, maar laten we het nu eens gewoon laten
beginnen bij wat we in ons jargon de «street level bureaucraat» noemen, dus degene
die aan die balie zit, over straat loopt, voor de klas staat of wat dan ook. Daar
zit ontzettend veel kennis, ervaringskennis over de spanning die kan ontstaan tussen
enerzijds de in Den Haag of op het stadhuis gewenste uitkomsten of gewenste sturing,
en anderzijds maatschappelijke realiteiten, de realiteiten van cliënten.»
300

Om te komen tot beter gebruik van de kennis en expertise van professionals, is het
van belang dat deze zich veilig voelen om problemen die zij tegenkomen, te bespreken
met hun leidinggevenden. Uit een enquête van het CNV onder medewerkers van uitvoeringsorganisaties
blijkt echter dat zo’n 20 procent van de medewerkers zich niet veilig voelt signalen,
zorgen of aarzelingen te delen met hun directe leidinggevende.301 De meerderheid van de medewerkers voelt zich dus wel veilig signalen te melden, maar
stuit op andere problemen. Zo lopen zij er bijvoorbeeld tegenaan dat hun signalen
niet terechtkomen bij de personen die die problemen daadwerkelijk op kunnen lossen: «Suggesties, signalen en waarschuwingen stranden bij hoger management. [...] De direct
leidinggevende pakt de signalen wel op, maar daarna is het niet duidelijk wat ermee
gebeurt. Terugkoppeling ontbreekt.»
302

Tabel 2 beschrijft wat medewerkers van uitvoeringsorganisaties in de CNV-enquête antwoordden
over de omgang met hun signalen.

Tabel 2: Omgang met signalen van medewerkers van uitvoeringsorganisaties

Wat wordt er met jouw signalen gedaan?

Leidinggevende neemt het serieus, brengt alle signalen over en geeft terugkoppeling

38,44%

Leidinggevende neemt het niet serieus

7,99%

Helemaal niets

9,29%

Ik weet het niet

27,43%

Het signaal strandt bij hogere leiding

34,56%

Het signaal strandt bij de afdeling Beleid

10,15%

Het signaal strandt bij de bewindspersoon

7,13%

Anders

12,10%

Uit de openbare hoorzittingen blijkt dat bestuurders van uitvoeringsorganisaties ook
op zoek zijn naar manieren om met de werkvloer in gesprek te gaan over problemen in
de uitvoering. Zo merkt de heer Huizing (directeur bedrijfsvoering CBR) op: «Eigenlijk zijn zowel collega Pechtold als ik vanaf dag één al het land ingegaan.
Dat is door corona nu een beetje beperkt, helaas. Maar we zitten graag tijdens de
lunch aan de tafel op een examenlocatie om met examinatoren van gedachten te wisselen:
joh, wat speelt hier nu en wat zou je ons nou mee willen geven? En hoe kun je daar
zelf ook een onderdeel van zijn? Want het is ook niet altijd logisch om problemen
alleen maar naar boven te escaleren en aan de directie te vragen: los het maar effe
op. Die neiging is er ook af en toe wel. Hoe zorgen we er nou voor dat we met elkaar
beter worden en signalen vroegtijdig boven water krijgen? En hoe zorgen we ervoor
dat we daar dan gemeenschappelijk, met elkaar ook iets mee doen?»
303

4.4.2 Signalen van de werkvloer leiden binnen uitvoeringsorganisaties niet altijd
tot verandering

Dat signalen van de werkvloer niet altijd resulteren in de gewenste verandering, heeft
meerdere oorzaken; ze volgen hieronder. Ook gaat deze paragraaf kort in op de gevolgen
daarvan, namelijk dat medewerkers die zich niet gehoord voelen, minder bereid zijn
om in de toekomst opnieuw problemen te signaleren.

Gebrek aan doorzettingsmacht op lagere managementniveaus

Leidinggevenden op lagere managementniveaus binnen grote uitvoeringsorganisaties beschikken
niet altijd over de bevoegdheden («doorzettingsmacht») om problemen zelf op te lossen.
Mevrouw De Glopper (afdeling Particulieren Belastingdienst) vindt dat dit moet veranderen: «Ik denk dat er meer mandaat lager in de organisatie nodig is. [...] Ik zou het de
Belastingdienst gunnen dat er vertrouwen is en daarmee ook de bijpassende ruimte om
ook lager in de organisatie beslissingen te durven nemen, zeker als die niet een enorme
financiële impact hebben. Daarmee bied je ook de ruimte om te experimenteren met:
hoe kunnen we onze eigen dienst continu verbeteren?»
304

Signalen bereiken de ambtelijke top van uitvoeringsorganisaties niet altijd

Bij grote uitvoeringsorganisaties moeten signalen van de werkvloer vaak meerdere managementlagen
doorkruisen voordat zij op een niveau terecht komen waar een besluit kan worden genomen.
Het gevaar is dan groot dat signalen over knelpunten in de uitvoering vroegtijdig
blijven steken. Diverse gesprekspartners spreken in dat verband over «een leemlaag».
Mevrouw Schueler (projectleider CNV) zegt hierover: «Wat die leemlagen betreft, is een constatering van de medewerkers dat er ontzettend
veel managementlagen zitten. Zij hebben zelf vertrouwen in de direct leidinggevende
en dat hun signaal nog wel met de leidinggevende kan worden besproken, maar vervolgens
lijkt het ergens in die vele lagen te stranden.»
305

De heer ’t Hart (hoogleraar Bestuurskunde) benadrukt dat het van belang is die leemlaag te doorbreken:
«Het is ontegenzeggelijk zo dat de lijn van boven naar
beneden krachtiger is dan de lijn van beneden naar boven. [...] Ik zou willen dat
we manieren zouden vinden om die stem van de uitvoering, en van het onderste niveau
van die uitvoering, krachtiger, vaker, meer ongefilterd op een hoger niveau van het
systeem te laten doordringen.»
306

Ambtelijke top voert niet altijd de op de werkvloer gewenste verandering door

Als signalen de ambtelijke top van een uitvoeringsorganisatie wél bereiken, leidt
dat niet altijd tot de door de werkvloer gewenste verandering (zie ook paragraaf 6.3.3).
Dit kan verschillende redenen hebben. Zo kan het gebeuren dat het de ambtelijke top
ontbreekt aan moed om het departement tegen te spreken (zie ook paragraaf 6.3.2) of
dat de ambtelijke top onvoldoende kennis heeft van de uitvoering om de signalen op
waarde te schatten. Het is ook mogelijk dat de top op goede gronden besluit de verandering
niet door te voeren.

Diverse gesprekspartners merken op dat professionals op de werkvloer niet altijd het
geheel overzien en dat hogere managementniveaus beter gepositioneerd zijn om een integrale
belangenafweging te maken. Zo zegt mevrouw De Glopper (afdeling Particulieren Belastingdienst) dat het begrijpelijk is dat er keuzes moeten
worden gemaakt: «We hebben natuurlijk niet een oneindig budget en oneindige middelen om alles wat
we zouden willen, te kunnen realiseren. Het kan ook voorkomen dat we «nee» op het
rekest krijgen, omdat er een andere keuze wordt gemaakt vanuit een ander belang. Op
het moment dat we dat kunnen uitleggen – dat kan in heel veel gevallen – is daar wel
begrip voor, maar vinden we het wel jammer.»
307

De heer Huijssoon (kernteam Uitvoeringstoets Belastingdienst) beschrijft welke aspecten worden betrokken
in een bredere belangenafweging en noemt informatie van de werkvloer als een van die
aspecten: «Ik denk dat het wel belangrijk is om hierbij in beeld te houden dat de input vanuit
de uitvoering bij de totstandkoming van wet- en regelgeving uiteindelijk een van de
elementen is die gewogen worden. Wat wij doen, is in zekere zin het aandragen van
informatie die uiteindelijk in een veel bredere belangenafweging wordt gewogen. Daarin
spelen beleidsmatige aspecten een rol, evenals juridische aspecten en politieke aspecten.
Uiteindelijk wordt er een knoop doorgehakt op de totaliteit van al die belangen en
worden er keuzes gemaakt: zo gaan we het doen.»
308

Medewerkers die zich niet gehoord voelen, zijn minder bereid problemen te melden

Het feit dat signalen van de werkvloer niet worden opgepakt, heeft impact op de medewerkers.
Daarover stelt mevrouw Schueler (projectleider CNV): «De frustratie sijpelt hier nu door. De frustratie dat zij niet worden gehoord. De
frustratie dat zij met kennis van zaken eigenlijk totaal worden genegeerd. De frustratie
dat zij verplicht met oogkleppen op hun dagelijkse werk moeten doen en dus wel dingen
zien, maar eigenlijk niet mogen zien, want dat is niet hun opdracht.»
309

Als signalen niet worden opgepakt, dan ontmoedigt dat medewerkers om problemen te
melden, zo stelt de heer Kesselring (oud-voorzitter ondernemingsraad CBR): «Als je maar vaak genoeg iets zegt, dan zou je zeggen: dan gaat het wel anders. Maar
als je op een gegeven moment denkt «het verandert niet», dan stop je met dat zeggen.»
310 Het is dus ook om die reden van belang signalen van medewerkers serieus te nemen
en terug te koppelen wat ermee gebeurt, óók als de signalen niet leiden tot een andere
aanpak.

4.4.3 Signalen bereiken het departement niet of te laat

Diverse gesprekspartners merken op dat uitvoeringsorganisaties de neiging hebben problemen
zoveel mogelijk intern op te lossen en het verantwoordelijke beleidsdepartement (te)
laat te informeren. Ook de POK constateert in haar rapport dat de bewindspersonen
niet of niet volledig werden geïnformeerd over problemen binnen de Belastingdienst:
«Weekers, Wiebes, Snel en Hoekstra wijzen er alle vier op dat politiek en maatschappelijk
relevante informatie keer op keer niet of slechts deels omhoog komt uit de Belastingdienst.»
311 Informatie die niet bij het departement terechtkomt, bereikt veelal ook de Tweede
Kamer niet (zie verder paragraaf 4.5).

Als er sprake is van een potentieel ernstig probleem of een misstand, dan is het belangrijk
dat uitvoeringsorganisaties dit tijdig melden aan het departement – ook omdat het
departement mogelijk kan bijdragen aan de oplossing. Als uitvoeringsorganisaties te
lang zonder succes blijven proberen problemen intern op te lossen, dan kunnen die
problemen ondertussen verergeren en wordt het steeds moeilijker ze op te lossen. De
relatie tussen departementen en uitvoeringsorganisaties moet van dien aard zijn dat
de organisaties zich veilig voelen om interne problemen te delen.

Op het departement rust vervolgens de verantwoordelijkheid om zich een goed beeld
te vormen van de problematiek, en daarbij ook gebruik te maken van de kennis en expertise
van de professionals op de werkvloer. De heer Dronkers (secretaris-generaal IenW) merkt op dat het departement dit laatste in de CBR-casus
«medische beoordelingen 75-plussers» (zie paragraaf 4.1) allicht onvoldoende heeft
gedaan: «Achteraf gezien hadden we meer moeten doorvragen, ook [...] of in de informatie die
wij kregen voldoende doorklonk wat de werkvloer ook vond. Achteraf gezien denk ik
van niet. Waarop gestuurd werd door de directie maar ook de eigenaar was, denk ik,
niet helemaal de werkelijkheid die er was. Dan kom je weer op het punt [...]: heb
je voldoende door wat er echt in die organisatie gebeurt of stuur je toch vooral op
wat [...] het middenmanagement en het hoger management zeggen?»
312

De heer Van den Dungen (secretaris-generaal Financiën) benadrukt dat hij het van belang acht rechtstreeks
van de werkvloer te horen wat er speelt: «We zijn nu bezig allerlei rondjes te maken met mensen om gewoon het gesprek te voeren
en ook te vertellen: «Wat houdt jou bezig? Waar heb je last van? Wat vind je moeilijk?
Vertel het mij, want ik krijg altijd gefilterde informatie. Ik zeg het ook letterlijk:
ik krijg altijd gefilterde informatie. Nu spreken we elkaar rechtstreeks. Dat is echt
veel beter.»
313

4.4.4 Geen systematische reflectie op de vraag of nieuw beleid in de uitvoering werkt

De heer Tjeenk Willink (oud-vicepresident Raad van State) merkt op dat het van belang is om in de praktijk
na te gaan of nieuw beleid het beoogde effect heeft: «D
e beste uitvoeringstoets is de controle op de uitvoering en op effecten van beleid,
en vervolgens de mogelijkheid om onbedoelde effecten snel te repareren.»
314

Om inzicht te krijgen in de problemen die zich in de uitvoering voordoen, maken uitvoeringsorganisaties
onder meer gebruik van signalen die burgers afgeven. Zo analyseren de organisaties
of er rode draden zijn te ontdekken in door burgers ingediende klachten of aangetekende
bezwaren of beroepen. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) licht toe hoe dat binnen het UWV gebeurt: «Op diverse plekken in de organisatie, maar zeker bij bezwaar en beroep en bij de
klachtenafhandeling, is er niet alleen een focus op het adequaat afhandelen van de
individuele casus, maar wordt ook heel erg gekeken of bepaalde zaken met regelmaat
in bezwaar en beroep of
in klachten voorkomen. Kun je dan [...] een feedbackloop creëren naar het primaire
proces om te kijken of er bijvoorbeeld iets verduidelijkt kan worden op een aanvraagformulier?»
315 Vervolgens is het, zoals de heer Paling opmerkt, ook van belang dat uitvoeringsorganisaties deze signalen benutten om de
uitvoering te verbeteren.

Diverse gesprekspartners pleiten voor een tijdige en meer systematische evaluatie
van de mate waarin nieuw beleid het beoogde effect heeft. Zo vraagt de heer Van ’t Zelfde (afdeling Beleid, Ministerie van Financiën) zich het volgende af: «Ik denk dat het goed is – dat geldt bij ons ambtelijk, maar het zou ook in de Kamer
wellicht zijn weerslag kunnen krijgen – om terug te kijken of het goed is gegaan met
het maken van beleid. We hebben een evaluatieschema, maar dat is bijvoorbeeld eens
in de vijf jaar. Vinden we dat voldoende of moet het op een andere manier en misschien
wel in een hoger tempo? Je bent met elkaar op zoek naar de brandpunten waar het misgaat.
Zou je die eerder eruit kunnen tillen en tot oplossingen kunnen komen?»
316

De heer Dronkers (secretaris-generaal IenW) is voorstander van het introduceren van een «reflectietoets».
Hij licht toe: «Dan wordt die wetgeving van kracht. Maar eigenlijk is dat nog maar het begin van de
uitvoering. Het zou misschien verstandig zijn dat je na een jaar – ik zou dat een
reflectietoets willen noemen – eens kijkt: loopt het nu ook zoals we dachten dat het
zou lopen? Misschien herhaal je dat na vier jaar nog een keer om onderhoud te plegen
aan het regelgevingscomplex en ook onderhoud te plegen aan de uitvoering op dat punt,
want dingen kunnen weleens wat anders uitpakken dan je denkt. [...] Dan krijg je een
wat structurelere gang van zaken.»
317

De TCU onderschrijft deze suggestie. Hoofdstuk 7 (conclusies en aanbevelingen) bevat
een aanbeveling voor een pilot om te bepalen hoe zo’n reflectietoets het best vorm kan krijgen en na te gaan wat de toegevoegde waarde
ervan is.

4.5 Tweede Kamer niet optimaal geïnformeerd over problemen in de uitvoering

Paragraaf 3.4 liet zien dat de Kamer te weinig informatie heeft over de uitvoering
bij de totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving. Hetzelfde geldt voor de controle
op de uitvoering van beleid. Ook hierover heeft de Kamer te weinig informatie; ze
wordt niet optimaal geïnformeerd over problemen die in de uitvoering ontstaan of kunnen
ontstaan. De TCU constateert dat de Kamer op uiteenlopende wijze informatie krijgt
over het functioneren van uitvoeringsorganisaties: over sommige uitvoeringsorganisaties
ontvangt ze regulier of incidenteel rapportages, over andere niet of nauwelijks. Ook
constateert de TCU dat problemen die (dreigen te) ontstaan in de uitvoering van beleid
niet altijd expliciet worden benoemd in de rapportages. Bovendien kan het gebeuren
dat Kamerleden problemen die er wél in staan, niet opmerken in de veelheid aan informatie.
Het komt regelmatig voor dat derden signalen over uitvoeringsproblemen onder de aandacht
van de Kamer brengen. Tot slot constateert de TCU dat de Kamer uitvoeringsorganisaties
in reactie op incidenten soms wel vraagt om te rapporteren over de stand van zaken.
Deze paragraaf licht deze bevindingen toe.

4.5.1 Uitvoeringsorganisaties rapporteren op uiteenlopende wijze over hun functioneren

Zoals hierboven is vermeld, ontvangt de Tweede Kamer rapportages over het functioneren
van sommige uitvoeringsorganisaties. Dat kunnen zowel reguliere rapportages zijn (zoals
jaarplannen en jaarverslagen) als incidentele (zoals evaluaties, beleidsdoorlichtingen
en toetsen van het Adviescollege ICT-Toetsing). Het is niet duidelijk hoe wordt bepaald
op welke wijze uitvoeringsorganisaties verantwoording afleggen aan de Kamer. Dit lijkt
vooral samen te hangen met afspraken die in het verleden zijn gemaakt, bijvoorbeeld
in reactie op problemen. Ook het type informatie dat is opgenomen in de verschillende
rapportages, loopt uiteen.

Tabel 3 beschrijft welke periodieke rapportages de drie uitvoeringsorganisaties die
in dit onderzoek centraal staan, de afgelopen jaren aan de Tweede Kamer hebben gestuurd.
Incidentele rapportages zijn niet in de tabel opgenomen.

Tabel 3: Overzicht van de rapportages van de Belastingdienst, het CBR en het UWV die
aan de Tweede Kamer worden aangeboden

 

Belastingdienst

CBR

UWV

Jaarplannen

Ja

Nee

Ja

Jaarverslagen

Ja

Het CBR heeft alleen het Jaarverslag 2018 actief aan de Tweede Kamer aangeboden.

Ja

Reguliere periodieke rapportages

Tussen 2008 en april 2019 publiceerde de Belastingdienst twee keer per jaar over de
voortgang in zijn functioneren.1 Sinds april 2019 gebeurt dit drie keer per jaar: via twee voortgangsrapportages (over
de eerste vier maanden van het jaar en over de tweede periode van vier maanden) en
via een afsluitende rapportage over het hele jaar.

Nee

Sinds juli 2018 verschijnt twee keer per jaar de «Stand van de uitvoering sociale
zekerheid». Deze informeert de Tweede Kamer en andere belanghebbenden over de inzet
van de SVB en het UWV voor het bieden van goede dienstverlening. Ook verschijnt jaarlijks
de «Rapportage meldingen en fraudefenomenen».

Voorbeeld van een rapportage die naar de Kamer is gestuurd in reactie op een incident

De Kamer ontvangt een «Voortgangsrapportage kinderopvangtoeslag».

Sinds september 2019 verschijnt een maandelijkse rapportage over de voortgang bij
het CBR in het wegwerken van de achterstanden bij medische beoordelingen.

Tussen november 2016 en december 2017 is vier keer een «Monitor artsencapaciteit»
aan de Kamer aangeboden in het kader van de WIA. Sinds 2018 is de informatie over
werkvoorraden en ontwikkelingen in artsencapaciteit opgenomen in andere rapportages.2

X Noot

1

Die rapportages waren aangekondigd bij de start van de «Vereenvoudigingsoperatie organisatie
Belastingdienst» in juni 2007.

X Noot

2

Onder meer in UWV-jaarverslagen en in de jaarlijkse «Stand van de uitvoering sociale
zekerheid».

4.5.2 Tweede Kamer ontvangt signalen over problemen in de uitvoering vaak via derden

In de reguliere rapportages die de Kamer krijgt over het functioneren van uitvoeringsorganisaties,
worden de echte incidenten vaak niet benoemd. Gebeurt dit wel, dan merken Kamerleden
ze niet altijd op in de veelheid aan informatie. Problemen bij uitvoeringsorganisaties
komen regelmatig pas naar buiten als derden daarover berichten. Dat was ook het geval
bij de twee casussen die in paragraaf 4.1 werden geïntroduceerd.

Uitgelicht signalering: achterstanden bij medische beoordelingen 75-plussers

De Minister van IenW heeft de Kamer niet zelf op de hoogte gebracht van de achterstanden.
Voorafgaand aan het ontstaan ervan, werd de Tweede Kamer niet regulier geïnformeerd
over het functioneren van het CBR. De kwestie kwam aan het licht doordat de Nationale
ombudsman op 8 juni 2018 in een brief zijn zorgen uitte over klachten die hij ontving
van burgers over het overschrijden van wettelijke termijnen.318 Ook individuele Kamerleden ontvingen e-mails met klachten van burgers. De bewindspersoon
voorzag de Kamer pas van informatie toen de kwestie al aan het licht was gekomen en
de Kamer er vragen over ging stellen.

Uitgelicht signalering: achterstanden bij sociaal-medische herbeoordelingen WIA

Tot 2015 is de Kamer niet door de Minister van SZW geïnformeerd over deze achterstanden.
De bewindspersoon was zelf ook niet op de hoogte van het probleem.319 Op 26 september 2015 kwamen de problemen in de openbaarheid door berichtgeving in
Trouw.320 Deze krant had interne beleidsdocumenten van het UWV in handen gekregen. Naar aanleiding
van de berichtgeving vroegen Kamerleden de Minister om opheldering. De bewindspersoon
zegde in reactie daarop toe dat het UWV een viermaandelijkse monitor zou opstellen
met daarin de meest actuele ramingen van de totale werkvoorraad én van de beschikbare
capaciteit.321

In de praktijk worden uitvoeringsproblemen regelmatig onder de aandacht van de Kamer
gebracht door bijvoorbeeld (onderzoeks)journalisten, belangenorganisaties, de Nationale
ombudsman of een klokkenluider uit een uitvoeringsorganisatie. Zo speelt de Nationale
ombudsman een belangrijke rol in de verhouding tussen burger, uitvoeringsorganisatie
en departement. Op basis van klachten en zijn eigen onderzoek kan hij goed zien waar
de menselijke maat in het gedrang komt. De heer Omtzigt (Kamerlid CDA) merkt op dat hij voor informatie over de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag
in belangrijke mate afhankelijk was van derden. Hij zegt daarover het volgende: «Ik ben heel erg afhankelijk geweest van klokkenluiders en journalisten in dit eigen
onderzoek. Als ik het zelf gevraagd had en van hen geen hulp gehad had, had ik niet
kunnen weten wat ik had moeten vragen. Dan was ik constant met een kluitje in het
riet gestuurd.»
322

Kamerleden krijgen ook regelmatig e-mails van burgers die de gevolgen van problemen
bij uitvoeringsorganisaties ondervinden. Zo ontvingen diverse Kamerleden e-mails met
schrijnende verhalen van burgers over de gevolgen van de achterstanden bij het CBR.
Voor Kamerleden is het echter niet eenvoudig de omvang van een probleem te doorgronden
op basis van signalen van individuele burgers en het vervolgens te agenderen. Het
duurde bij het CBR bijvoorbeeld enige tijd voordat het probleem in volle omvang duidelijk
werd, omdat de organisatie probeerde het intern op te lossen. De Minister stelde zich
daarbij terughoudend op en Kamerleden agendeerden het issue niet direct.

Diverse Kamerleden hebben in gesprek met de TCU opgemerkt dat zij graag vroegtijdig
informatie ontvangen over eventuele problemen bij uitvoeringsorganisaties én dat zij
die signalen graag van het verantwoordelijke ministerie en/of de uitvoeringsorganisatie
krijgen. De heer Dronkers (secretaris-generaal IenW) benadrukt het belang van het goed informeren van de Kamer
over risico’s in de uitvoering: «Op het moment dat wij denken dat er toch grote risico's zijn in de uitvoeringspraktijk
en dus ook risico's voor het maatschappelijk presteren van de organisatie, moeten
we de Kamer daarover informeren. Mijn Minister dringt er altijd erg op aan om dat
ook tijdig te doen. Ik denk ook dat dat nodig is, want anders heb je als controlerend
orgaan geen beeld van wat er speelt. Alleen moeten wij het zelf ook wel zien, want
anders kunnen we het niet rapporteren.»
323

4.5.3 Tweede Kamer vraagt soms aanvullende rapportages in reactie op incidenten

Als eenmaal bekend is dat zich een probleem voordoet bij een uitvoeringsorganisatie,
kan een interventie van de Kamer leiden tot uitgebreidere en/of frequentere informatievoorziening.
Zo ontvangt de Kamer tegenwoordig een maandelijkse rapportage over het functioneren
van het CBR. Dit naar aanleiding van een toezegging van de Minister van IenW in het
plenaire debat over de achterstanden in medische beoordelingen bij het CBR (op 11 september
2019).

Diverse gesprekspartners merken op dat het goed is dat uitvoeringsorganisaties verantwoording
afleggen over hun functioneren, maar ook dat het opstellen van een maandelijkse rapportage
een grote impact kan hebben op zo’n organisatie. Zo constateert de heer Kesselring (oud-voorzitter ondernemingsraad CBR) het volgende: «Dan krijg je natuurlijk dat elke keer allerlei stukken opgeleverd moeten worden aan
wie dan ook binnen de Tweede Kamer. [...] Dat verstoort meer dan dat er constructief
gewerkt kan worden aan verbetering, want je moet elke keer vertellen wat je aan het
doen bent.»
324 De heer Pechtold (algemeen directeur CBR) merkt op dat de maandelijkse rapportages weliswaar disciplineren,
maar ook «godsgruwelijk veel tijd» kosten.325 De Kamer is van het ene uiterste (geen rapportage) doorgeschoten in het andere (een
maandelijkse rapportage).

Ook bij het UWV heeft een incident in de uitvoering – de zogenoemde Polenfraude –
geleid tot extra rapportages aan de Kamer.

Uitgelicht: «Signaleringsbrief fraudefenomenen» UWV (naar aanleiding van «Polenfraude»)

Op 3 september 2018 bracht Nieuwsuur naar buiten dat Poolse arbeidsmigranten via tussenpersonen
jarenlang hebben gefraudeerd met WW-uitkeringen. Deze kwestie – kortweg de Polenfraude
genoemd – was in 2012 bekend bij het UWV. In 2016 meldde het UWV het misbruik bij
het Ministerie van SZW, dat vervolgens de Tweede Kamer niet op de hoogte bracht. Veel
Kamerleden waren hierover verontwaardigd. «Hoe is het in vredesnaam mogelijk dat de Tweede Kamer over zo’n grote fraude niet
is geïnformeerd?», vroeg SP-Kamerlid Van Dijk zich af.326 Minister Koolmees erkende ook «geschrokken» te zijn door de berichtgeving. Over de
informatievoorziening aan de Kamer schrijft hij in een brief van 1 oktober 2018: «Ik heb geconstateerd dat de huidige verstrekking van informatie over fraude en handhaving
van het UWV richting uw Kamer beperkt en op grote hoofdlijnen plaatsvindt en weinig
inzicht verschaft in de gehanteerde prioritering. Door de abstracte manier van informeren
kon het gebeuren dat zorgwekkende ontwikkelingen niet expliciet werden benoemd. In
dit geval had het informeren van uw Kamer proactiever gemoeten.»327 In de brief beschrijft de Minister uitgebreid hoe hij de informatievoorziening wil
verbeteren. Sindsdien ontvangt de Kamer jaarlijks een «Signaleringsbrief fraudefenomenen»
met bijlagen.328 Deze brief gaat in op ontwikkelingen naar aanleiding van eerder geconstateerde fraudefenomenen
én op eventuele nieuwe fenomenen die opgemerkt zijn door het UWV, SVB, de gemeenten
en de Inspectie SZW.

Als zich incidenten in de uitvoering voordoen, kunnen rapportages over de stand van
zaken de Kamer helpen bij het invullen van haar controlerende taak. Daarbij is het
van belang goed te doordenken welke informatie de Kamer in welke frequentie nodig
heeft om deze taak zo goed mogelijk te kunnen vervullen.

4.6 Tweede Kamer vult haar controlerende taak niet adequaat in

De TCU concludeert dat de Kamer eerder geneigd is te reageren op incidenten, dan om
structureel te sturen op de uitvoering. Kamerleden benutten beschikbare informatiebronnen
te weinig. Verder concludeert de TCU dat de Kamer haar controlerende taak in verschillende
dossiers verschillend invult, onder meer doordat Kamerleden prioriteiten moeten stellen.
De TCU concludeert in het algemeen dat de Kamer haar controlerende taak in deze niet
adequaat invult. Tegelijkertijd merkt de TCU op dat interventies van de Kamer er soms
wel toe leiden dat recht wordt gedaan aan de belangen van burgers in een schrijnende
situatie, al is dat dan wel vaak achteraf. Zo draagt de Kamer bij aan erkenning van
de problematiek en/of aan compensatie voor geleden schade.

4.6.1 Tweede Kamer stuurt niet structureel op het functioneren van uitvoeringsorganisaties

De Tweede Kamer gaat wisselend om met rapportages die zij ontvangt over het functioneren
van uitvoeringsorganisaties, zoals jaarverslagen en evaluaties. Kamerleden benutten
deze te weinig om structureel te sturen op de uitvoering. Zo vond de Parlementaire
Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten het «verbazingwekkend te moeten constateren» dat de Eerste en Tweede Kamer maar zeer weinig gebruik maakten van evaluaties.329 De commissie heeft destijds voor 78 zbo’s achterhaald of ze zijn geëvalueerd en of
het evaluatierapport is besproken in het parlement. Daaruit bleek dat maar 67% van
de uitgevoerde evaluaties was geagendeerd voor bespreking in de Tweede Kamer. Ook
bleek dat agendering lang niet altijd betekende dat het rapport daadwerkelijk werd
besproken; vaak werd een rapport toegevoegd als het betreffende beleid of de zbo al
op de agenda stond. Griffiers van de Tweede Kamer gaven destijds aan dat het zeer
zelden voorkomt dat parlementsleden vragen om agendering van een evaluatie. Ook is
het, zoals eerder is opgemerkt, voor Kamerleden niet eenvoudig uit voortgangsrapportages
af te leiden hoe het is gesteld met de kwaliteit van de uitvoering en bieden die rapportages
niet altijd inzicht in problemen die (dreigen te) ontstaan.

Daarnaast merken diverse gesprekspartners op dat Kamerleden eerder geneigd zijn te
reageren op incidenten dan structureel te sturen op de uitvoering. De Afdeling advisering
van de Raad van State verwoordt dat als volgt: «Er is in de politiek een verschuiving waar te nemen van een belangenafweging op grond
van algemene gezichtspunten naar een door incidenten gedreven uitvoeringsverantwoording.
Daarbij doorloopt het parlement een vaak moeizame zoektocht naar de juiste informatie
en naar de personen die op tekortkomingen kunnen worden aangesproken. [...] Door de
gedetailleerde aandacht voor de uitvoering is deze ook politieker geworden. Aan de
oplossing van de concrete problemen waarmee burgers en uitvoeringsorganisaties zitten,
draagt dat niet vanzelfsprekend bij.»
330 De heer Visser heeft daar in 2019 het volgende over opgemerkt: «De publieke dienstverlening is een kostbaar bezit. Je moet oog hebben voor wat we
hebben opgebouwd. Maar dat is niet
sexy. Het
wordt alleen
sexy
als
het
fout
is gegaan.»
331

Op de vraag of de Tweede Kamer voldoende interesse heeft voor de uitvoering, antwoordt
de heer Duisenberg (oud-Kamerlid VVD): «De Tweede Kamer is wel geïnteresseerd, maar misschien moet ik zeggen: de Tweede
Kamer is laat geïnteresseerd. Dus de Tweede Kamer, de politiek, is geïnteresseerd
als het fout gaat, als het incident er is, als we naar de microfoon kunnen gaan om
«schande!» te roepen. Dan komt de interesse [...]. En dat is wel begrijpelijk, want
dat heeft te maken met de drijfveren van de politiek. De politiek is bezig met compromissen
bereiken, met dingen voor elkaar krijgen voor groepen mensen, met deels ook in beeld
komen. Dus dat is wat je drijfveren zijn. Terwijl: deze organisaties hebben eigenlijk
een ander soort drijfveer nodig.»
332

Zoals eerder in dit hoofdstuk is opgemerkt, is het wenselijk dat binnen uitvoeringsorganisaties
een cultuur bestaat waarin het normaal is openlijk problemen te bespreken, zonder
angst daarop te worden afgerekend. Dit is een opdracht aan de uitvoeringsorganisaties
zelf, maar ook aan de Kamer. De Kamer kan er bijvoorbeeld aan bijdragen door structureel
aandacht te hebben voor uitvoeringsorganisaties en niet alleen als er incidenten zijn.
Alleen – of vooral – aandacht voor incidenten vergroot namelijk het risico op een
defensieve houding bij uitvoeringsorganisaties, waardoor problemen langer onopgemerkt
kunnen blijven, zo stelt mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management).333

Ook de heer Duisenberg benadrukt dat de Kamer effectiever zou zijn als zij ernaar zou streven problemen te
voorkomen in plaats van te genezen. Hij vindt het niet zo effectief als Kamerleden
achteraf aan de bel trekken. Het is volgens hem veel effectiever om – bijvoorbeeld
met een rapport van de Algemene Rekenkamer in de hand – vooraf te kijken waar het
mogelijk verkeerd kan gaan en dan maatregelen te treffen. Als er eenmaal een probleem
is ontstaan, dan moet de nadruk liggen op het repareren daarvan en op het snel compenseren
van de getroffen burgers.334 De heer Pechtold (algemeen directeur CBR) geeft daarnaast aan dat het ook niet effectief is als de
Kamer naar aanleiding van een incident te veel bovenop een uitvoeringsorganisatie
gaat zitten: «Je merkt dat de maatschappelijke druk, en het bijna wrijven in een vlek, zorgt dat
je er niet uit komt. Eigenlijk zou je willen zeggen: laat ons even een jaar met rust,
geef ons even het vertrouwen om het intern op te lossen en ga niet elke keer weer
iets nieuws verzinnen.»
335

Om structureel te sturen op het functioneren van uitvoeringsorganisaties en problemen
vroegtijdig op te kunnen merken, is het van belang dat Kamerleden interesse tonen
in de uitvoering. Ook moeten zij beter gebruikmaken van de informatiebronnen die al
beschikbaar zijn, zoals jaarverslagen en evaluaties van uitvoeringsorganisaties. Verder
moet de Kamer haar informatiebehoefte in kaart brengen: welke informatie zou ze in
welke frequentie willen ontvangen om haar controlerende rol adequaat in te kunnen
vullen? Daartoe zou de Kamer afspraken kunnen maken met uitvoeringsorganisaties. Daarbij
moet de Kamer zich ervan vergewissen dat die informatie leverbaar is en dat het aanleveren
daarvan niet tot een enorme werkdruk bij een uitvoeringsorganisatie leidt. Als dergelijke
informatie regelmatig – bijvoorbeeld elk kwartaal of halfjaarlijks – wordt aangeleverd,
dan kan de Kamer eenvoudiger trends waarnemen en bepalen wanneer het nodig is de Minister
daarop te bevragen.

4.6.2 Tweede Kamer maakt te weinig effectief gebruik van de beschikbare instrumenten

Als een Kamercommissie haar inzicht in het functioneren van een uitvoeringsorganisatie
of haar kennis over een probleem bij een uitvoeringsorganisatie wil vergroten, dan
kan ze bijvoorbeeld een technische briefing, rondetafelgesprek of hoorzitting houden,
of een werkbezoek afleggen. Diverse gesprekspartners benadrukken het belang van het
inzetten van deze instrumenten, vinden dat de Kamer er te weinig gebruik van maakt
en dat er regelmatig te weinig deelnemende leden zijn. Zo stelt de heer Enthoven (deskundige informatievoorziening aan de Kamer): «Ik denk wel dat de Kamer vaker technische briefings zou kunnen aanvragen en ze vaker
zou kunnen benutten. Want af en toe worden er technische briefings over belangrijke
onderwerpen gegeven en dan komen er maar twee Kamerleden opdraven. Dus daar zit wel
een probleem.»
336

Over het belang van afleggen van werkbezoeken aan uitvoeringsorganisaties zegt mevrouw
Schueler (projectleider CNV): «Wat ook door heel veel medewerkers is aangegeven: kom ook echt in de haarvaten van
de uitvoering. [...] Ook u kunt daarin een rol spelen door op werkbezoeken te komen
en dan het liefst niet waar de rode loper is uitgelegd, een voorgeprogrammeerd programma
is voorgekookt en ambtenaren zijn geselecteerd die misschien een bepaald verhaal of
signaal afgeven. Eigenlijk komt heel duidelijk naar voren: zorg dat alles op tafel
komt. Zorg dus ook dat diegenen die de kennis hebben daar waar de uitvoering ook echt
plaatsvindt, worden gehoord en dat daarnaar wordt geluisterd.»337 In paragraaf 6.7 van dit rapport staat de TCU uitgebreid stil bij het belang van
direct contact tussen Kamerleden en (medewerkers van) uitvoeringsorganisaties.

Tot slot: enkele gesprekspartners hebben opgemerkt dat de Kamer vaker gebruik kan
maken van haar recht zelf onderzoek te doen: ze kan met dit instrument informatie
over uitvoeringsorganisaties boven water krijgen. Zo is de heer Bovend’Eert (hoogleraar Staatsrecht) van mening dat de Kamer kan overwegen een parlementaire ondervragingscommissie
in te stellen als een bewindspersoon haar niet voorziet van gevraagde informatie.
Hij merkt op dat de Kamer dit instrument kan inzetten voordat «...men constateert dat het beleid mislukt is en men een enquête of een onderzoek
moet instellen.» Het fungeert dan als stok achter de deur om informatie van het ministerie los te
krijgen.338

De heer Tjeenk Willink (oud-vicepresident Raad van State) pleit ervoor dat de Kamer haar recht van onderzoek
inzet om systematisch informatie te verzamelen over de uitvoering: «Nou, denk aan een parlementair onderzoek als dit. Het hoeft geen parlementaire enquête
te zijn. Er zijn snellere parlementaire onderzoeken. U zou die systematisch kunnen
inzetten door bij wijze van spreken ieder jaar een bepaalde sector of deelsector bij
de kop te pakken. Daarvoor zou u dan de al beschikbare informatie moeten verzamelen.
En natuurlijk vraagt u dan ook nog informatie aan het kabinet, want het kabinet beschikt
daarover, denken we. En vervolgens gaat u zelf aanvullende informatie bij elkaar halen.»
339

4.6.3 Tweede Kamer vult controlerende taak op uiteenlopende manieren in

Bij een vergelijking van de twee casussen die in dit hoofdstuk worden uitgelicht,
valt op dat de Kamer zich veel actiever heeft opgesteld in de CBR-casus dan in de
UWV-casus. Dat illustreert dat de Kamer niet altijd op dezelfde manier invulling geeft
aan haar controlerende rol als zich een uitvoeringsprobleem voordoet.

Uitgelicht: controlerende rol Kamer bij medische beoordelingen 75-plussers (CBR)

Toen de achterstanden bij medische beoordelingen van 75-plussers bekend werden bij
de Tweede Kamer, hebben diverse Kamerleden zich ingezet om dit probleem zo snel mogelijk
op te lossen. Om inzicht te krijgen in de problematiek en de oorzaken daarvan heeft
de Kamer:

• Meerdere malen schriftelijke vragen gesteld aan de Minister van IenW.

• Feitelijke vragen gesteld aan de Minister van IenW.

• Een rondetafelgesprek gehouden over doorlooptijden bij het CBR.

• Tweemaal een algemeen overleg (AO) gevoerd specifiek over de problemen bij het CBR
(terwijl het functioneren van het CBR voor die tijd werd besproken in het AO verkeersveiligheid).

• Een plenair debat gevoerd over de aanhoudende problemen bij het CBR.

• Meerdere moties ingediend.

Uitgelicht: controlerende rol Kamer bij sociaal-medische herbeoordelingen WIA (UWV)

Sinds het bekend worden van de achterstanden bij sociaal-medische herbeoordelingen
voor de WIA, heeft de Kamer nu en dan aandacht voor deze problematiek:

• De achterstanden zijn herhaaldelijk besproken in de vaste commissie voor SZW, maar
er is bijvoorbeeld geen apart AO over belegd, zoals bij het CBR is gebeurd.

• Naar aanleiding van de motie-Ulenbelt340 heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek341 verricht naar achterstanden bij het UWV, waaronder de achterstanden bij sociaal-medische
herbeoordelingen voor de WIA.

• Er heeft een technische briefing plaatsgevonden onder de noemer «UWV – maatregelen
om het capaciteitsprobleem rond sociaal-medische beoordelingen te verkleinen».

Door de veelheid aan dossiers die Kamerleden in portefeuille hebben en de specialistische
kennis die bij sommige dossiers nodig is, moeten Kamerleden prioriteiten stellen (zie
paragraaf 6.5 voor meer informatie). De heer Van Weyenberg (Kamerlid D66) merkt daarover op: «Velen van ons zitten honderden van dit soort dossiers tegelijk te volgen, waardoor
er uiteindelijk te weinig echt eigenaarschap is, behalve van een of twee mensen die
er misschien permanent bovenop zitten.»
342 Een ingewikkeld dossier met geringe politieke scoringsmogelijkheden krijgt dan veelal
geen prioriteit.

4.6.4 Soms doet de Tweede Kamer met interventies recht aan de belangen van burgers

De TCU merkt op dat het voor de Kamer niet eenvoudig is op een zodanige manier te
interveniëren dat een probleem bij een uitvoeringsorganisatie direct wordt opgelost.
Wel kunnen interventies er op een andere manier aan bijdragen dat recht wordt gedaan
aan de belangen van burgers. Zo kan het gedupeerde burgers een steun in de rug geven
als de Kamer hun problemen erkent. Ook kan de Kamer ervoor zorgen dat er regelingen
komen om burgers te compenseren voor geleden schade of om de gevolgen van een probleem
te verzachten. Zo zijn in het geval van het CBR diverse coulanceregelingen en -vergoedingen
getroffen. Als zich problemen in de uitvoering hebben voorgedaan, kan de Kamer er
dus voor zorgen dat er bij het adresseren daarvan voldoende oog is voor de menselijke
maat. De TCU benadrukt echter dat de inzet van de Kamer zich moet richten op het voorkomen
van problemen in de uitvoering – meer dan op het herstellen van de ontstane schade.

5 De menselijke maat in besluiten van professionals

Professionals doen in de praktijk te vaak geen recht aan de belangen van individuele
burgers. Soms is dat lastig of onmogelijk voor hen vanwege de context waarbinnen zij
hun werk moeten doen, deze is complex. Soms komt dat doordat ze niet voldoende oog
hebben voor de menselijke maat. Dit hoofdstuk laat dit zien.

De TCU merkt allereerst op dat zij veel waardering heeft voor de professionals in
de uitvoering. De TCU realiseert zich dat professionals ernaar streven hun werk zo
goed mogelijk te doen en alle belangen zorgvuldig af te wegen. De TCU constateert
echter ook dat medewerkers in de uitvoering er – ondanks deze goede intenties – niet
altijd in slagen voldoende oog te hebben voor de menselijke maat. Daarvoor zijn de
volgende oorzaken gevonden.

Het ontbreekt de professionals aan de benodigde discretionaire ruimte. Ze hebben regelmatig
te maken met een strikt juridisch kader dat weinig ruimte biedt voor maatwerk. Ook
vindt bij sommige uitvoeringsorganisaties de besluitvorming grotendeels geautomatiseerd
plaats, waardoor er weinig ruimte is voor menselijke oordeelsvorming (paragraaf 5.1
licht dit toe).

Daar komt bij dat als de ruimte voor maatwerk er wél is, professionals deze niet altijd
optimaal benutten. Zij weten niet goed hoe zij er het beste mee kunnen omgaan, of
het ontbreekt ze aan inschattingsvermogen en inhoudelijke kennis en kunde (paragraaf
5.2). Wel ontplooien uitvoeringsorganisaties initiatieven om maatwerk te bieden aan
mensen in schrijnende situaties. Hoewel de TCU deze initiatieven zeer waardeert, zou
zij liever zien dat wordt voorkomen dat mensen in zo’n situatie terechtkomen (paragraaf
5.3).

Verder stelt de TCU vast dat professionals niet altijd voldoende zijn toegerust op
het bieden van maatwerk. Uitvoeringsorganisaties moeten hun medewerkers hierbij ondersteunen,
zodat professionals beschikken over richtlijnen waaraan zij kunnen toetsen of een
maatwerkoplossing gewenst is en voldoet aan de menselijke maat. Tegelijkertijd merkt
de TCU op dat diverse uitvoeringsorganisaties momenteel wel aandacht hebben voor verhoging
van het vakmanschap van medewerkers. Dat is een ontwikkeling waar ook burgers bij
gebaat zijn (paragraaf 5.4).

Tot slot concludeert de TCU dat de grotere afstand die is ontstaan tussen professionals
en burgers, maatwerk bemoeilijkt. Er is minder persoonlijk contact (mogelijk) dan
in het verleden (paragraaf 5.5).

5.1 Het ontbreekt professionals aan de benodigde discretionaire ruimte

Professionals op de werkvloer hebben weinig ruimte om maatwerk te bieden. Zij hebben
regelmatig te maken met een strikt juridisch kader bestaande uit wet- en regelgeving
en beleidsregels. Bij sommige uitvoeringsorganisaties hebben geautomatiseerde systemen
de besluitvorming overgenomen van professionals – en daarmee de afweging van belangen.
Het zijn niet langer de professionals die beschikken over discretionaire ruimte om
wet- en regelgeving toe te passen, maar de programmeurs.

5.1.1 Ontbreken van discretionaire ruimte

Om de menselijke maat in de uitvoering te kunnen hanteren, is het belangrijk dat professionals
in staat zijn rekening te houden met persoonlijke omstandigheden van burgers. Dit
veronderstelt dat professionals niet alleen handelen vanuit hun eigen bureaucratische
werkelijkheid, maar ook vanuit empathie voor de burger. Professionals moeten beschikken
over «discretionaire ruimte», dat wil zeggen: over een bepaalde mate van zeggenschap
over de uitvoering van beleid. Deze discretionaire ruimte is niet onbeperkt, maar
wordt begrensd door een juridisch kader dat bestaat uit de van toepassing zijnde wet-
en regelgeving en beleidsregels. Professionals moeten zich bewust zijn van de beslis-
en handelingsvrijheid die zij hebben, maar ook van de grenzen daaraan.

In de praktijk bestaan aanzienlijke verschillen in de hoeveelheid discretionaire ruimte
die wetten bieden.343 ABDTOPConsult onderzocht de ruimte in vijf wetten die worden uitgevoerd door landelijke
uitvoeringsorganisaties. Tabel 4 laat de uitkomsten zien.

Tabel 4: Discretionaire ruimte in vijf wetten1

Uitvoerings-organisatie

Onderzochte wetten

Discretionaire ruimte

Belastingdienst Toeslagen

Wet op de huurtoeslag

Klein

CAK

Inning van eigen bijdragen voor de Wet langdurige zorg

Geen

DUO

Wet studiefinanciering

Vrij groot

SVB

Algemene Ouderdomswet (AOW)

Vrij groot

UWV

Onderdeel Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsongeschikten van de WIA

Groot

X Noot

1

Kerstens et al. (2019), p. 8.

Het ontbreken van discretionaire ruimte in wet- en regelgeving kan professionals belemmeren
om maatwerk te leveren. Het CBR merkt daarover het volgende op: «De wettelijke kaders waarbinnen het CBR werkt, bieden niet altijd de gewenste ruimte
voor het meewegen van persoonlijke omstandigheden of uitzonderingen die de wetgever
niet heeft voorzien. Hierdoor komt de menselijke maat soms onder druk te staan.»
344

Zoals is opgemerkt in hoofdstuk 3, kan dit gebrek aan discretionaire ruimte in wet-
en regelgeving – paradoxaal genoeg – een gevolg zijn van het streven van de wetgever
om recht te doen aan de belangen van specifieke doelgroepen. In dit streven kiest
de wetgever er dan voor bepalingen op te nemen in de wet waarin uitzonderingssituaties
worden geregeld. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) beschrijft dit als volgt: «Als er binnen bepaalde wet- en regelgeving de noodzaak is om voor groepen specifieke
burgers iets aanvullends te doen en als je dat niet overlaat aan de professional,
maar nader invult, dan wordt de ruimte om zelf met de bedoeling van de wet in het
achterhoofd beslissingen te nemen, kleiner. De materie wordt dus complexer en de beslisruimte
kleiner.»
345

Bij wet- en regelgeving die wél discretionaire ruimte biedt, worstelen uitvoerders
soms met de toepassing van die beschikbare ruimte. Het ongemak hierover kan dan leiden
tot «dichtregelen» van de discretionaire ruimte met beleidsregels en werkinstructies.346 Waarnemend directeur Klant en Service van het UWV Burgmeyer zegt hierover: «Het beeld dat ik ervan heb, is dat wij in wetgeving vrij strak ingeregeld zijn en
dat wij bij de uitzonderingen die zich voordoen, vaak overgaan tot het schrijven van
aanvullende regels, richtlijnen of wetteksten.»
347 Invulling van de bestaande discretionaire ruimte met beleidsregels heeft voor- en
nadelen. Enerzijds bieden beleidsregels duidelijkheid bij de toepassing van bevoegdheden.
Anderzijds beperken zij uitvoeringsorganisaties en daarmee professionals in hun mogelijkheden.348

Het dichtregelen van wet- en regelgeving gaat ten koste van de ruimte die de wet biedt
om maatwerk te leveren. De voorzitter van de Centrale Cliëntenraad van het UWV Lemeer stelt: «De wet- en regelgeving is soms tot zes cijfers achter de komma vastgelegd. Dan zit
er dus heel weinig ruimte om die menselijke maat te zoeken.»
349 Bovendien kunnen zich, ook als ernaar is gestreefd alle mogelijke situaties in de
wet vast te leggen, tóch situaties voordoen die niet zijn voorzien. Dat kan leiden
tot een wens ook deze wettelijk te verankeren. De heer Huijssoon (kernteam Uitvoeringstoets Belastingdienst) licht dit als volgt toe: «Naarmate we meer complexiteit in wet- en regelgeving stoppen, bijvoorbeeld door
meer uitzonderingen en regels die op elkaar stapelen en tegen elkaar inwerken ...
het paradoxale daarvan is dat je dan een stelsel gedetailleerder maakt, maar dat daarmee
ook de roep om maatwerk om allerlei redenen groter wordt [...]. Er blijkt dan net
weer een geval te zijn dat toch niet helemaal past. Er werken twee regels tegen elkaar
in. Het gevolg daarvan is dat wij met maatwerk dan weer iets moeten gaan doen om dat
op te lossen.»
350

Het voorgaande kan ertoe leiden dat de regelgeving zo strikt is dat medewerkers van
uitvoeringsorganisaties geen mogelijkheden zien om maatwerk te bieden, ook als daar
in hun ogen wel aanleiding toe is. Het CBR geeft daar in zijn schriftelijke inbreng een voorbeeld van: «In de wettelijke Regeling eisen geschiktheid 2000 staat dat iedereen met ADHD voor
het rijbewijs onderzocht moet worden door een onafhankelijk specialist met kennis
en ervaring op het gebied van ADHD bij volwassenen. Daarna moet iedere aspirant-bestuurder
met de diagnose ADHD een rijtest doen met een deskundige op het gebied van de praktische
geschiktheid van het CBR. Dit wordt door veel burgers als onnodig zwaar ervaren. Het
wijzigen van de Regeling eisen geschiktheid is geen verantwoordelijkheid van het CBR,
maar vindt plaats op advies van de Gezondheidsraad. Dit laat onverlet dat binnen de
huidige regelgeving er geen ruimte is om af te zien van de rijtest, of om onder condities
deze te versoepelen.»
351

Diverse gesprekspartners benadrukken, zoals ook is opgemerkt in paragraaf 3.5.1, dat
het van belang is meer discretionaire ruimte voor professionals te creëren binnen
de wettelijke kaders. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) verwoordt dit als volgt: «Als er één punt is waarop ik denk dat er nog winst te behalen is, is dat juist dat
we in de balans tussen beslisregels en beslisruimte misschien wat zuiniger zijn met
de regels en wat meer ruimte geven voor individuele maatwerkoplossingen vanuit de
professional.»
352

Zoals opgemerkt in hoofdstuk 3, vindt de TCU het van belang dat wetgeving voldoende
ruimte biedt aan de (professional in de) uitvoering. De wetgever kan dat onder meer
realiseren door een wet «op hoofdlijnen» te maken en/of door een hardheidsclausule
in een wet op te nemen.

5.1.2 Standaardisering en digitalisering van de besluitvorming

Zoals beschreven in paragraaf 4.3.1, is er jarenlang fors bezuinigd op uitvoeringsorganisaties.
Om die bezuinigingen te realiseren, probeerden uitvoeringsorganisaties hun werkprocessen
efficiënter in te richten via standaardisering en digitalisering. Standaardisering
en digitalisering van de besluitvorming leiden echter tot minder ruimte voor maatwerk.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt in een advies over de effecten
van digitalisering op dat een vicieuze cirkel dreigt: «Maatwerk, waar burgers en politiek om vragen, leidt tot verfijnde regels. Verfijnde
regels maken de uitvoering complex. Complexiteit, zeker bij grote volumes, leidt tot
automatisering van besluitvorming en uitvoering, en dat vraagt weer om standaardisatie.
Automatische besluitvorming en standaardisatie ondermijnen maatwerk.»
353

Ook het Instituut voor Publieke Waarden stelt dat «ICT zelden oog heeft voor mensen die buiten de standaarden vallen.»
354 Volgens dat instituut heeft de nadruk op efficiënte dienstverlening ertoe geleid
dat uitvoeringsorganisaties geneigd zijn te streven naar het gelijk behandelen van
gelijke gevallen en dat het ongelijk behandelen van gevallen naarmate ze verschillen,
minder op de voorgrond staat. Als iedereen gelijk is, is het immers eenvoudiger standaarden
te ontwikkelen, beslissingen geautomatiseerd te nemen, et cetera. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) zegt over deze ontwikkeling: «We hebben ook een periode gehad waarin de behoefte aan standaardisatie en digitalisering
om aan de bezuinigingstaakstelling te voldoen, zo dominant was, dat veel mensen in
de organisatie het gevoel hadden dat het ten koste ging van wat we nu «de menselijke
maat» noemen.»
355

Uit onderzoek van Bovens en Zouridis blijkt dat grote uitvoeringsorganisaties door
de toepassing van ICT fundamenteel van karakter veranderen.356 Zij constateren dat ICT een centrale rol in de bedrijfsvoering van uitvoeringsorganisaties
heeft gekregen. De organisaties gebruiken ICT niet langer alleen om gegevens vast
te leggen en op te slaan, maar ook om beschikkingen te verlenen en te controleren.
Standaardgevallen kunnen zo zonder menselijke tussenkomst worden afgehandeld. Daardoor
zijn het niet langer de professionals op de werkvloer die een sleutelrol spelen binnen
de uitvoeringsorganisaties, maar systeemontwerpers, automatiseringsexperts en juristen.
Deze medewerkers beschikken over enige beleidsvrijheid als zij de wettelijke kaders
omzetten naar algoritmen en beslisbomen. Hun keuzes zijn daarmee medebepalend voor
de wijze waarop het beleid in de praktijk wordt uitgevoerd.

In 2018 publiceerden Zouridis, Van Eck en Bovens357 opnieuw over deze ontwikkeling. Zij constateerden dat digitalisering ertoe heeft
geleid dat de discretionaire ruimte is verschoven van uitvoeringsprofessionals naar
programmeurs. Dit is volgens hen in het bijzonder zichtbaar bij zogenoemde «beslissingenfabrieken».358 Besluitvorming door geautomatiseerde systemen op basis van algoritmen heeft daar
de plaats ingenomen van menselijke oordeelsvorming op basis van vuistregels. Oftewel:
«It is the computer that says yes or no». De auteurs merken op dat deze ontwikkeling het moeilijker maakt voor professionals
zich te verplaatsen in moeilijke gevallen. Mevrouw Soffer (directeur Ieder(in)) beschrijft de gevolgen hiervan: «Ik zeg niet dat vroeger alles veel beter was, maar vroeger was het niet de computer
die bepaalde of je wel of niet ergens in paste, maar een mens. Die mens zei: o, het
lijkt wel of deze regel niet op u van toepassing is, maar we gaan even kijken wat
we kunnen doen. Nu zegt de computer «nee» en zie je dat professionals enorm moeten
hannesen en worstelen. Vaak moeten ze zeggen: het kan niet in de computer, maar als
u nou een beetje dit en dit en dat... Wij hebben zelfs voorbeelden van mensen aan
wie een Belastingdienstmedewerker eigenlijk vraagt om onjuiste informatie te geven,
omdat ze dan weer in het normale algoritme van de computer passen.»
359

Pels Rijcken concludeert dat digitalisering van de dienstverlening en besluitvorming
de nodige voordelen biedt, maar overheden ook voor uitdagingen stelt, in het bijzonder
bij het bieden van maatwerk.360 Ook Zouridis et al. merken op dat digitalisering maatwerk bemoeilijkt, maar dat het ook voordelen heeft.
Digitalisering heeft de uitvoering volgens hen niet alleen efficiënter, maar ook onpartijdiger
gemaakt; eventuele vooringenomenheden van professionals spelen immers geen rol meer
in de besluitvorming.361 De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) licht de voor- en nadelen van deze ontwikkeling voor het
UWV toe: «Er zit natuurlijk spanning tussen die ruimte en de mate waarin de afgelopen jaren
onder druk van bezuiniging, maar ook met steeds complexere en steeds gedetailleerdere
wet- en regelgeving, heel veel processen gedigitaliseerd en gestandaardiseerd zijn.
Voor een deel is dat ook heel fijn. Je weet bijvoorbeeld dat de regeling voor WW-uitkeringen
vooral bestaat uit een soort rekenregels. Je kunt je voorstellen dat het heel fijn
is als je dat digitaal kunt invullen, zodat je heel snel weet of je een uitkering
krijgt en hoe hoog die is en zodat die snel op je rekening staat. Er zijn andere aspecten
van het werk, zoals het werk van het WERKbedrijf, waarbij je iemand wilt begeleiden
naar werk of waarbij je moet beoordelen of iemand wel voldoende heeft gedaan om aan
het werk te komen. Dat zijn nou precies die situaties waarin rekenregels en standaardisatie
niet in alle situaties adequaat zijn voor wat een burger tegenkomt in zijn relatie
met de overheid en specifiek met het UWV.»
362

Stichting Kafkabrigade gaat nader in op de gevolgen van het gebruik van algoritmen door uitvoeringsorganisaties.
Kenmerk van algoritmen is dat zij discrete regels toepassen en geen belangenafweging
kunnen maken. Gegevens worden in blind vertrouwen via een algoritme verwerkt en niet
meer in de eigen context beoordeeld. Het gevolg daarvan is dat een uitvoeringsorganisatie
niet kan inschatten wat de consequenties zijn voor een individuele burger. De organisatie
kan bijvoorbeeld niet inschatten of het besluit proportioneel en redelijk is, en dus
ook niet of er voldoende oog is voor de menselijke maat. De burger kan op zijn beurt
niet beoordelen waarop de data – en daarmee het besluit – zijn gebaseerd. «Beide partijen worden blind voor elke vorm van context.» Deze ontwikkeling leidt ertoe dat (1) de belangenafweging zich van de kern van het
besluitvormingsproces naar de bezwaarfase verplaatst; en dat (2) een administratieve
taak van de overheid naar de burger over gaat. De burger moet nu immers zelf de feiten
beoordelen, eventuele fouten waarnemen en het aangeven als wettelijke normen die vragen
om oordeelsvorming, niet zijn toegepast. Vervolgens moet de burger een bezwaarprocedure
starten om alsnog een belangenafweging af te dwingen. Stichting Kafkabrigade: «Echter wanneer we accepteren dat deze taak, die nu formeel bij de overheid ligt,
bij de burger komt te liggen, dan moet die burger wel in staat zijn die rol te vervullen.
Dat is nu niet het geval.»363

Er kan dus niet van alle burgers worden verwacht dat zij deze verantwoordelijkheid
waarmaken. Om die reden pleit de WRR voor «deautomatisering» van de beoordeling van
lastige gevallen364 en benadrukt Stichting Kafkabrigade dat er mogelijkheden moeten zijn om af te wijken van digitale besluiten.

5.2 Belemmeringen bij benutten van ruimte voor maatwerk

Professionals hebben dus weinig ruimte om op zoek te gaan naar maatwerkoplossingen
voor burgers die zijn vastgelopen bij of tussen overheidsorganisaties. Gebleken is
ook dat professionals de ruimte die zij wél hebben, te vaak niet optimaal benutten.
Dat komt doordat zij niet goed weten hoe zij er het beste mee om kunnen gaan. Daarnaast
ontbreekt het ze in complexe situaties soms aan inschattingsvermogen en inhoudelijke
kennis en kunde.

5.2.1 Er is wel ruimte om af te wijken, maar professionals kennen die onvoldoende

Veel van de besluiten die uitvoeringsorganisaties en lokale overheden nemen over burgers,
zijn gebaseerd op specifieke sectorwetgeving. Voorbeelden zijn de Wet werk en inkomen
naar vermogen (WIA) en de Participatiewet. Daarnaast bevat de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) algemene regels voor de verhouding tussen overheid en burger, waaronder regels
voor te nemen besluiten. Deze algemene regels gelden voor alle bestuursorganen. Zowel
de sectorwetgeving als de Awb biedt de bewindspersonen en de uitvoeringsorganisaties
ruimte om af te wijken van (dwingende) wet- en regelgeving.365

Ruimte in de sectorwetgeving

Sectorwetgeving kan op twee manieren ruimte bieden: via een hardheidsclausule en/of
via afwijkingsbevoegdheden in bijzondere gevallen. Een hardheidsclausule is een wettelijke
bepaling die het mogelijk maakt van (dwingende) wet- en regelgeving af te wijken.
Uit onderzoek blijkt dat het per domein verschilt in hoeverre wetgeving hardheidsclausules
bevat.366 In de sociale zekerheidswetgeving zijn ze bijvoorbeeld zeldzaam. Een voorbeeld van
een wet uit het sociaal domein die wél een hardheidsclausule bevat, is de Participatiewet.367 Daarnaast kunnen sectorwetten afwijkingsbevoegdheden bevatten voor bijzondere gevallen.
Dergelijke bevoegdheden zijn in veel wetten terug te vinden, vaak ook meerdere per
wet.368

Ruimte in de Awb

Ook de Awb bevat een afwijkingsbevoegdheid die relevant is voor maatwerk. Artikel
4:84 Awb biedt uitvoeringsorganisaties namelijk de mogelijkheid van de eigen
beleidsregels af te wijken. Zoals beschreven in de vorige paragraaf, vullen bestuursorganen de
discretionaire ruimte die wetgeving biedt, vaak in met behulp van beleidsregels. Professionals
zijn dan bij het nemen van besluiten in beginsel gebonden aan die regels. Hier kan
artikel 4:84 Awb ze dus uitkomst bieden: ze kunnen van de eigen beleidsregels afwijken
als een besluit niet in verhouding staat tot de belangen van de betrokkene(n).

Daarnaast is het belangrijk op te merken dat ook algemene beginselen van behoorlijk
bestuur de professional ruimte kunnen bieden om maatwerk toe te passen. Een deel van
die beginselen is opgenomen in de Awb. Een voorbeeld daarvan is het evenredigheidsbeginsel
dat in art. 3:4 lid 2 Awb is verankerd: «D
e voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig
zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.» Deze beginselen zijn van toepassing voor uitvoeringsorganisaties, tenzij daarvan
uitdrukkelijk is afgeweken in sectorwetgeving.369

Professionals kennen de ruimte voor maatwerk onvoldoende

Pels Rijcken constateert in zijn rapport «Maatwerk met de Awb» dat professionals in
de uitvoering veelal goed op de hoogte zijn van de mogelijkheden voor maatwerk in
de sectorwetgeving, maar veel minder bekend zijn met de ruimte die de Awb daarvoor
biedt.370 Daarom vindt Pels Rijcken het belangrijk dat uitvoeringsorganisaties, gemeenten en
professionals meer inzicht krijgen in de (juridische) mogelijkheden van de Awb voor
maatwerk. Daarvoor is een toolbox ontwikkeld.371

Het in november 2020 verschenen preadvies «Een wet van Meeden en Perzen?»372 stelt dat ook de sectorwetgeving in het sociaal domein meer ruimte biedt voor maatwerk
dan professionals denken. Dat preadvies refereert aan twee inventarisaties373 die recent zijn uitgevoerd van hardheidsclausules in wetten in het sociaal domein.
Doel daarvan was na te gaan wat er in de praktijk al mogelijk is om maatwerk te leveren
en zo al te schrijnende besluiten te vermijden. Uit die inventarisaties kwam naar
voren dat:

• Er in de praktijk meer mogelijkheden zijn om van de regels af te wijken dan men had
gedacht; vaak was er wel een hardheidsclausule te vinden die bruikbaar was.

• Er nogal wat diversiteit was in de formulering van die clausules, waardoor het voor
professionals lastig is daar hun weg in te vinden.

Duidelijk werd dat het voor professionals – ook als een wet ruimte biedt voor maatwerk
– niet eenvoudig is die ruimte te vinden en te benutten (zie verder paragraaf 5.2.2).
De heer Scheltema, auteur van het preadvies, is van mening dat het opnemen van hardheidsclausules
in wetgeving wetten zo ingewikkeld maakt dat professionals daarin hun weg niet kunnen
vinden en daardoor geen gebruikmaken van de mogelijkheden die de wetgeving biedt.
Hij betoogt dat het burgers meer rechtszekerheid zou bieden als uitvoeringsprofessionals
ervanuit zouden kunnen gaan dat het evenredigheidsbeginsel uit de Awb altijd van toepassing
is.374

5.2.2 Voor professionals is ruimte benutten niet eenvoudig

De heer Bekker (oud-topambtenaar) schetst dat professionals een dilemma ervaren tussen het strikt
volgen van de regels en het leveren van maatwerk.375 Hij spreekt van «een lastige paradox». Enerzijds geldt als principe «rules are rules». Anderzijds kan een strikte toepassing van dat principe op onbegrip stuiten en resulteren
in onvoldoende oog voor de menselijke maat. Voor de professional op de werkvloer is
het lastig daar goed mee om te gaan (zie paragraaf 4.2).

Uit de besloten gesprekken die de TCU voerde, komt naar voren dat professionals zich
niet altijd veilig voelen om buiten de gestelde kaders te denken en daarmee de menselijke
maat te vinden. Het is voor hen risicovoller om af te wijken van de standaard dan
om hem te volgen. Professionals die afwijken van de standaard moeten dat beargumenteren
en er verantwoording over afleggen, en ze kunnen erop worden afgerekend. Daardoor
ervaren zij druk om zich naar de standaard te voegen. Deze neiging wordt volgens ABDTOPConsult
versterkt als fouten die worden gemaakt in de uitvoering onder een vergrootglas komen
te liggen in de media of de politiek. De Onderzoeksraad voor Veiligheid komt in een
onderzoek naar de veiligheid van vreemdelingen tot een soortgelijke conclusie: «De medewerkers die het asielbeleid uitvoeren zijn zich ervan bewust dat hun handelen
onder een publicitair vergrootglas ligt en zijn – uit angst fouten te maken – geneigd
zich strikt aan de regels te houden. Dat is niet altijd in het belang van de vreemdeling.»
376 Dit betekent dat professionals in de uitvoering sterk in hun schoenen moeten staan
om toch maatwerk te leveren.

Met het oog op de menselijke maat is het echter wenselijk dat professionals wél de
ruimte nemen om maatwerk te bieden. De directeur van Ieder(in) Soffer zegt daarover het volgende: «Als er goede voorbeelden zijn, dan is dat eigenlijk altijd een voorbeeld van die
ene iemand die het systeem crasht, omzeilt, een sluiproute neemt, zegt: «Ja, het is
wel zo dat dit onze regels zijn, maar uw situatie is van dien aard dat ik nu mijn
ruimte neem. Ik leg het boven wel uit».»
377 Volgens haar is het erg belangrijk dat «Er in uitvoeringsorganisaties voldoende ruimte is voor professionele reflectie,
voor beredeneerd afwijken en voor het lerend en reflecterend vermogen op het eigen
handelen.»
378

Aandachtspunt daarbij is volgens de heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) dat niet van medewerkers mag worden verwacht dat ze de wet
overtreden: «Zolang de wet- en regelgeving nog geldt en er vanuit het departement geen actie wordt
ondernomen om dat te wijzigen, zijn wij wel gehouden aan de wet. [...] Wat ikzelf
heel onprettig zou vinden, is als uitvoerders als het ware contra legem zouden moeten
gaan handelen om burgers te helpen. Dan gaat het mis in ons systeem. Dat zou niet
moeten.»
379

5.2.3 Professionals missen soms inschattingsvermogen, kennis en/of kunde

Om de menselijke maat te kunnen hanteren, is het belangrijk dat professionals zich
kunnen verplaatsen in de omstandigheden waarin burgers verkeren. Dat lukt hen niet
altijd.

Uit de besloten gesprekken die de TCU heeft gevoerd, komt naar voren dat professionals
de neiging hebben de zelfredzaamheid en het doenvermogen van burgers te overschatten.
In een besloten gesprek is opgemerkt dat dit kan komen doordat zij geneigd zijn vanuit
zichzelf te redeneren en dat te projecteren op burgers. Dat veroorzaakt veel ruis,
omdat professionals denken dat burgers dingen nalaten uit onwil, maar het gebeurt
eerder doordat burgers dingen niet kunnen.

De WRR constateert dat professionals over het algemeen beperkt aandacht hebben voor
de niet-cognitieve mentale vermogens van burgers: «Professionals geven aan dat het soms moeilijk is te beoordelen wie over welke vermogens
beschikt en wie niet. Het vraagt van die professional allereerst inzicht in de rol
die mentale vermogens spelen en vervolgens kennis over hoe daarmee om te gaan. Op
elk domein zijn we professionals, voorzieningen of programma’s tegengekomen die hierop
inspelen. Over het algemeen is de aandacht voor niet-cognitieve mentale vermogens
echter nog beperkt.»
380

Het voorgaande geldt vooral voor de professionals in de uitvoeringsorganisaties die
het onderwerp zijn van dit TCU-onderzoek. Professionals die werken in de wijk, op
straat of achter de voordeur (zoals wijkagenten, woningbouwconsulenten, wijkbeheerders
en wijkteamleden) staan veelal dichter bij de burger. Zij zien mensen, spreken ze
en bepalen samen met hen wat er moet gebeuren.381 Deze groep heeft in het algemeen dan ook meer zicht op de zelfredzaamheid en het
doenvermogen van de burger. Mevrouw Jacobs-Moerland (Relatiebeheer en Stellateam Belastingdienst) merkt op dat haar team initiatieven
ontplooit om meer zicht te krijgen op de situatie van burgers: «Wij merken ook dat onze plek als overheid best wel ver afstaat van onze maatschappij.
Daarom heb ik in mijn team ook relatiebeheerders zitten, die vooral de verbinding
zoeken met organisaties die dichter bij burgers staan, zodat we eerder kunnen detecteren
waar dingen niet goed gaan en hoe we dat met elkaar in het proces kunnen verbeteren.»
382

In een besloten gesprek is aangegeven dat van professionals wordt verwacht dat zij
de vigerende wet- en regelgeving uitvoeren, maar dat dit vanwege de complexiteit daarvan
niet altijd eenvoudig is. Zeker als burgers te kampen hebben met meerdere problemen
(«multiproblematiek») kan het voor professionals lastig zijn de samenhang tussen diverse
regelingen te begrijpen. Ook professionals die in direct contact staan met burgers
kunnen daardoor, volgens het Instituut voor Publieke Waarden, soms de weg kwijtraken in de uitvoeringsbureaucratie.383 Voorzitter van de Landelijke Cliëntenraad Asante benoemt dit punt: «Ik denk niet dat de kennis hoe om te gaan met burgers met multiproblematiek bij alle
professionals aanwezig is. Het is te groot, het is te veel. Dat kan en mag je niet
verwachten. Het is wat mij betreft dan ook geen verwijt aan het adres van de professional.
Je wordt niet voor niets professional; je wordt dat omdat je heel graag mensen wilt
helpen. Alleen wordt er op een gegeven moment zo veel van je gevraagd, dat je zelf
ook uit je voegen barst en het niet meer kan behappen. Het heeft ook gewoon heel vaak
te maken met budget [...]. Er [wordt] heel krap gebudgetteerd. Dat leidt dus tot hele
grote caseloads et cetera, et cetera, et cetera.»
384

Bovendien leidt complexe wet- en regelgeving ertoe dat burgers ingewikkelder vragen
stellen aan professionals. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) zegt hierover: «We hebben de afgelopen jaren ook gemerkt dat de vragen waar burgers mee zitten, door
de complexiteit van wet- en regelgeving ingewikkelder zijn geworden. Als je ruimte
wilt geven om de dienstverlening op maat in te vullen, heeft dat dus ook consequenties
voor wat je daarvoor aan kennis en kunde nodig hebt»
385 (zie ook paragraaf 5.4.2 over vakmanschap). En verder: «Als er een heel complexe regelgeving is aangenomen die burgers moeilijk begrijpen,
dan doen de medewerkers aan de telefoon en in de spreekkamer hun uiterste best om
die regels toch goed uit te leggen. Maar de mogelijkheden zijn dan toch beperkt.»
386

5.3 Maatwerk mogelijk in schrijnende situaties, meer aandacht nodig voor preventie

Omdat maatwerk in het algemeen niet makkelijk te bieden is, komen burgers soms in
schrijnende situaties terecht. Uitvoeringsorganisaties doen hun best om deze op te
lossen. Ze ontplooien initiatieven om voor mensen in schrijnende situaties oplossingen
te vinden – dus om alsnog maatwerk te bieden. De TCU waardeert dit, maar ziet liever
dat wordt voorkomen dat mensen in zo’n situatie terechtkomen.

5.3.1 Goede voorbeelden van maatwerk in schrijnende situaties

In de gesprekken die de TCU voerde, is meerdere malen opgemerkt dat de meeste burgers
hun weg weten te vinden in de bestaande wet- en regelgeving en dat het vooral belangrijk
is na te gaan welke mogelijkheden er zijn om maatwerk te bieden aan de burgers waarvoor
dat niet geldt. Vaak gaat het daarbij om mensen die kampen met multiproblematiek die
zijn vastgelopen in de overheidsbureaucratie.

Diverse gemeenten ontplooien al maatwerkinitiatieven voor deze burgers. Gemeenten
hebben bijvoorbeeld «maatwerkfunctionarissen» aangesteld en/of ze maken een «maatwerkbudget»
vrij. Ook landelijke uitvoeringsorganisaties ontplooien dergelijke initiatieven. Een
voorbeeld is «Garage de Bedoeling» van de SVB.387 Onderstaande kaders bevatten enkele landelijke en gemeentelijke voorbeelden van maatwerkinitiatieven.

Uitgelicht: Stellateam (Belastingdienst)

Met het Stellateam biedt de Belastingdienst een voorziening voor burgers in de knel.
Wanneer een burger in een schrijnende situatie verkeert en dit niet via de reguliere
kanalen van de Belastingdienst kan oplossen, kan hij of zij (of zijn of haar hulpverlener)
een beroep doen op een medewerker van het Stellateam. Vaak gaat het om complexe, urgente
casussen, waarin belastingen en toeslagen over meerdere belastingjaren met elkaar
vervlochten zijn. Het vergt maatwerk om burgers die in zo’n schrijnende situatie verkeren
weer «op de rit» te krijgen. De Stellamedewerkers beschikken over de juiste instrumenten,
bevoegdheden en kennis hiervoor.388 Het Stellateam heeft ook een digitaal platform (Kennisnetwerk) ontwikkeld om mensen
te ondersteunen die anderen willen helpen met hun belastingen of toeslagen.389

Uitgelicht: de Doorbraakmethode

De heer Kruiter (actieonderzoeker Instituut voor Publieke Waarden) vertelt in de hoorzitting over
de Doorbraakmethode. Deze methode maakt maatwerk makkelijk, voor professionals om
te bieden en voor gemeenten en verzekeraars om te omarmen.390 De heer Kruiter geeft aan dat het Instituut voor Publieke Waarden nu al tien jaar op deze wijze werkt.
«Aan huishoudens in de problemen vragen wij waar ze over twee of drie jaar willen staan.
Dan geeft iemand bijvoorbeeld aan over twee jaar weer voor zijn eigen kinderen te
willen en kunnen zorgen of schuldenvrij te kunnen wonen. Dan benoemen wij dat als
het perspectief. Vastgesteld wordt dan door professionals van de Doorbraakmethode
dat het huishouden nog een aantal problemen heeft waardoor dat perspectief niet morgen
gerealiseerd wordt. Die problemen worden in kaart gebracht in een overzicht. Dan wordt
er bekeken: wat is het eerste dat moet gebeuren om de hobbel te nemen. Dat wordt «de
doorbraak» genoemd.»391

Ter illustratie legt de heer Kruiter uit: «Als die doorbraak een standaardvoorziening is, een Wmo-voorziening, een Jeugdwetvoorziening
of een uitkering, dan realiseren we die, want dan kan het gewoon. Die doorbraak kan
ook iets zijn wat niet standaard is, zoals het afkopen van een schuld, het huren van
een particuliere woning voor een dakloze jongere, het aanschaffen van een zogenoemde
anorexiahond [een hulphond voor mensen met een eetstoornis] om een meisje weer te stabiliseren zodat ze behandeld kan worden. Als dat het geval
is, doen wij dat vanuit wat wij noemen «bureaucratievrij geld» of een maatwerkbudget.»
392

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) merkt over deze methode
op: «Door belemmeringen weg te nemen (de doorbraak) ontstaat ruimte om andere problemen
in samenhang (beter) op te lossen. Door te focussen op het doorbreken van onbedoelde
bureaucratische effecten achter de voordeur, binnen de grenzen van de wet, worden
kwaliteit van zorg en ondersteuning verbeterd en worden aanzienlijke kosten bespaard.»
393 De heer Kruiter geeft aan dat zijn instituut met deze methode momenteel ongeveer 400 huishouders
per jaar helpt om door de bureaucratie heen te breken. De methode geeft volgens hem
de menselijke maat vorm en respecteert deze, wat leidt tot meer kwaliteit van leven
én tot (forse) financiële besparingen.394

De Minister van BZK kondigt opschaling van de Doorbraakmethode aan naar 10.000 professionals
in 45 grote gemeenten.395 Samen kunnen zij 100.000 huishoudens helpen. Deze professionals zullen uiteindelijk
«gestandaardiseerd maatwerk» leveren, aldus de heer Kruiter.396 Ook komen er versnellingen in het landelijke Programma Maatwerk en Multiprobleemhuishoudens
(PMM) (zie het kader) – onder meer door de inzet van het Landelijk Escalatieteam.
De heer Herstel (directeur-generaal Sociale Zekerheid en Integratie) geeft aan dat dit team er is
om een doorbraak te organiseren als zich bij één iemand allerlei problemen stapelen.397

Uitgelicht: het Landelijk Escalatieteam

Mensen in multiprobleemsituaties kunnen zodanig klem komen te zitten tussen de regels
van verschillende instanties dat zij geen uitweg vinden. Vaak is hun situatie zo complex
dat ook de hulpverleners vastlopen. Om die mensen beter en sneller te helpen, is het
Programma Maatwerk en Multiprobleemhuishoudens (PMM) ontworpen.398 Als er lokaal geen oplossing wordt gevonden voor een schrijnende casus, dan kan een
hulpverlener deze aanmelden bij het PMM, dat vervolgens het Landelijk Escalatieteam
inschakelt. Dat team komt alleen in beeld als een rijksoverheidsinstantie (UWV, DUO,
IND399), Belastingdienst,CJIB, of de SVB) een rol speelt in het vastlopen van een casus.400 Het Landelijk Escalatieteam is er dan om een doorbraak te organiseren. Mevrouw Mulder (secretaris-generaal SZW) merkt op dat zij heel mooi vindt aan het Landelijk Escalatieteam
«...dat het een feedbackloop heeft naar beleid. Dus als ze daar dingen zien waarover
men zegt dat het eigenlijk in de regelgeving niet goed zit, dan passen we dat aan.
Ik vind het namelijk problematisch als we tegen onze professionals zeggen dat ze vrolijk
maatwerk moeten gaan doen, terwijl we regelgeving hebben die dat tegenwerkt in plaats
van dat te ondersteunen.»
401

5.3.2 Er is meer aandacht nodig voor het voorkomen van problemen

Hoewel de gesprekspartners zeer te spreken zijn over deze initiatieven, plaatsen sommigen
er kanttekeningen bij. De voornaamste zorg is dat de initiatieven zich richten op
het oplossen van problemen van burgers die al ernstig in de knel zitten. Idealiter
zouden professionals deze problemen eerder voorzien en erop ingrijpen, om te voorkomen
dat burgers in een schrijnende situatie belanden. Mevrouw De Glopper (afdeling Particulieren Belastingdienst) verwoordt dit als volgt: «We hebben namelijk een Stellateam, en dat is heel goed. [...] Alleen zou het naar
mijn mening wat meer mogen doorgroeien, mogen uitgroeien zodat binnen de organisatie
er echt gevoel is voor de menselijke maat in alle gelederen, en zodat iedereen weet:
o, maar wacht eens even; er kan een burger met allerlei problematiek, allerlei beperkingen
zitten achter deze casus, achter deze post die ik hier voor mijn neus heb.»
402 En even later: «We moeten meer voelsprieten krijgen voor signalen dat er ergens misschien iets niet
goed gaat met een bepaalde burger, zodat we dan dat vangnet kunnen inzetten.»
403 En ook: «Onze hele dienst zal tussen de oren moeten krijgen wat de menselijke maat betekent
en hoe je daar zelf aan kan bijdragen.»
404

De heer Huijssoon (kernteam Uitvoeringstoets Belastingdienst) onderschrijft dat en merkt op dat dit
best een uitdaging is bij een grote uitvoeringsorganisatie als de Belastingdienst:
«We hebben meer dan 10 miljoen belastingplichtigen in de inkomstenbelasting en we
hebben meer dan 6 miljoen toeslaggerechtigden. In die massaliteit moet je met elkaar
toch de ruimte vinden om in te zoomen op die gevallen waarin het mis dreigt te gaan,
op zo'n manier dat het niet eerst helemaal escaleert voordat je aan de achterkant
een heleboel dingen moet gaan repareren die je aan de voorkant had moeten voorkomen.»
405

Ook ABDTOPConsult signaleert dat organisaties vaak pas «aan de achterkant» (in de
fase van bezwaar en beroep) tot maatwerk komen. Uitvoeringsorganisaties staan voor
de uitdaging maatwerk van de achterkant naar de voorkant te verplaatsen. Dat vereist
een werkwijze waarin zij burgers goed, proactief en via passende communicatiekanalen
informeren.406

5.4 Professionals zijn niet altijd voldoende toegerust op het bieden van maatwerk

Om de menselijke maat in de uitvoering te kunnen hanteren, moeten professionals op
deze taak zijn toegerust, dat wil zeggen niet alleen voldoende kennis en kunde hebben,
maar ook tijd en financiële middelen. Uit de position papers die de TCU heeft ontvangen
en de gesprekken die zij heeft gevoerd, blijkt dat dit niet altijd het geval is. De
Nationale ombudsman merkt daar in algemene zin over op dat «Professionals te weinig tijd, ruimte en financiële middelen krijgen om te doen wat
ze moeten doen: mensen van dienst zijn.»
407 De TCU concludeert ook dat professionals te weinig worden aangestuurd op het hanteren
van de menselijke maat. Tegelijkertijd stelt de TCU vast dat diverse uitvoeringsorganisaties
momenteel aandacht besteden aan het vakmanschap van medewerkers, een ontwikkeling
waar ook burgers bij gebaat zijn.

5.4.1 Professionals te weinig aangestuurd op het hanteren van de menselijke maat

Zoals beschreven in paragraaf 4.2, sturen departementen de uitvoeringsorganisaties
hoofdzakelijk aan op meetbare resultaten en niet op publieke toegevoegde waarde. Uit
de gesprekken die de TCU heeft gevoerd, blijkt dat uitvoeringsorganisaties veelal
worden afgerekend op waarden als snelheid en productiviteit. Departementen beoordelen
niet of de uitvoering op een menselijke manier omgaat met complexe gevallen (zie de
aspecten die de TCU ziet als onderdeel van de menselijke maat in bijlage 2).

Mevrouw Schueler (projectleider CNV) merkt op dat medewerkers van uitvoeringsorganisaties soms het
idee hebben dat ze met oogkleppen op hun werk moeten doen en dat zij geen ruimte ervaren
om maatwerk te bieden: «Dat komt enerzijds doordat er heel veel sturing is op budgetten, op targets en eigenlijk
op kwantiteit. Je merkt dat vooral het management daar erg op wordt afgerekend [...]
terwijl de medewerkers eigenlijk zeggen: «Het gaat toch om de kwaliteit?» [...] Medewerkers
geven aan: «Ik ben professional. Ik weet wat mijn wettelijke opdracht is. Laat mij
die dan ook uitvoeren.» Op het moment dat medewerkers met oogkleppen op naar bepaalde
dossiers moeten kijken en zien dat
daar een fout in staat of iets kan worden hersteld, dan mag dat dus niet. Ik vind
dat schokkend.»408

De heer Lemeer (voorzitter Centrale Cliëntenraad UWV) merkt op dat het wel iets van professionals
vraagt als zij anders moeten omgaan met hun discretionaire ruimte. Dat is niet van
de ene op de andere dag te realiseren: «Als je jarenlang bent opgegroeid in «wij zijn een uitvoeringsorganisatie, wij bedrijven
geen politiek en de wet- en regelgeving is prioriteit één», dan kun je wel roepen
«vanaf vandaag heb je discretionaire bevoegdheden en ga je er anders mee om», maar
dan is het toch een heel lastig proces om dat bij 15.000 mensen tussen de oren te
krijgen.»409

Daarbij is het van belang dat professionals beschikken over ijkpunten waaraan zij
kunnen toetsen of een maatwerkoplossing gewenst is en voldoet. Oud-vicepresident van
de Raad van State Tjeenk Willink zegt hierover: «Dat betekent wel dat die professional ook een aantal ijkpunten moet hebben, in de
wet of in nadere aanwijzingen. Aan die ijkpunten moet de professional kunnen toetsen
hoe hij die ruimte invult.»
410

Het rapport «Bestuursrecht op Maat» stelt dat maatwerk vraagt om professionele normen
met bijbehorende waarborgen tegen onjuiste oordeelsvorming.411 Volgens de auteurs van het rapport kan een groep professionals alleen discretionaire
ruimte krijgen als deze daar voldoende op is toegerust. Professionalisering is dus
een voorwaarde voor het verkrijgen van de ruimte.412

5.4.2 Uitvoeringsorganisaties hebben wel steeds meer aandacht voor vakmanschap

Van ambtenaren wordt verwacht dat zij professioneel zijn en trouw aan de publieke
taak. De Gedragscode Integriteit Rijk beschrijft wat dit betekent voor het werk van
ambtenaren.

Uitgelicht: Gedragscode Integriteit Rijk

«Van jou wordt ambtelijk vakmanschap verwacht. Als goed ambtenaar hoor jij je werk
goed, betrokken én gewetensvol te doen. Trouw aan de publieke taak staat hierbij voorop.
Dit doet een groot beroep op jouw oordeelsvermogen, omdat iedere situatie weer anders
is. Daarbij dien je het algemeen belang en houd je rekening met de gerechtvaardigde
belangen van degenen die een beroep op jou doen. Dit vereist betrokkenheid, wijsheid
en moed. Betrokkenheid bij jouw organisatie en bij het algemene belang dat je dient.
Wijsheid om in moeilijke situaties de juiste afweging te kunnen maken, en moed om
daadkrachtig te zijn en je morele oordeel om te zetten in moreel handelen. Verwacht
wordt dat jij hierin jouw eigen verantwoordelijkheid neemt en bereid bent om jouw
keuzes vooraf of achteraf te laten toetsen. Bij het nemen van eigen verantwoordelijkheid
hoort ook dat je integriteitsvraagstukken bespreekt met collega’s en met je leidinggevende,
of eventueel met de vertrouwenspersoon. Dit is geen teken van zwakte of onkunde, maar
juist van ambtelijke professionaliteit.»413

Uit de gesprekken die de TCU heeft gevoerd, blijkt dat diverse uitvoeringsorganisaties
inmiddels bezig zijn meer aandacht voor vakmanschap te organiseren, met als doel meer
te gaan werken vanuit hun maatschappelijke taak. Zo kent het UWV het programma Vertrouwen
in Vakmanschap.

Uitgelicht: programma Vertrouwen in vakmanschap (UWV)414

Ter voorbereiding op een nieuwe strategie voor de periode 2018–2022 organiseerde het
UWV in 2017 dialoogsessies met zo’n duizend medewerkers in het land. Die medewerkers
zeiden allemaal hetzelfde, namelijk: «Bied me een duidelijk kader en geef me ruimte
en vertrouwen om binnen dat kader mijn werk goed te doen». Deze uitkomst leidde tot
een bijstelling van de leidinggevende principes van het UWV: bovenaan op het principelijstje
kwam niet «resultaatplicht» maar «vakmanschap». Ook werd duidelijk dat er drie dingen
nodig zijn om de toenemende complexiteit van het werk het hoofd te bieden: (1) duidelijkheid
over de bedoeling (wat is onze maatschappelijke taak?); (2) een helder beeld van de
opdracht; en (3) kennis en kunde om die taak op een goede manier uit te voeren. Dat
resulteerde in het programma Vertrouwen in vakmanschap, dat onder meer medewerkers
in staat moet stellen dilemma’s met elkaar te bespreken.415

Over het doel van dat programma zegt de heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV): «Het programma is er niet op gericht om een draai van 180 graden te maken, maar ten
opzichte van de jaren daarvoor, waarin standaardisering en digitalisering in veel
gevallen toch een belangrijke leidraad waren voor de organisatie van het werk, wilden
we hiermee weer extra aandacht besteden aan het vakmanschap van de medewerkers die
direct contact hebben met de burger. Het doel is om ervoor te zorgen dat zij in staat
zijn om de beslissingsruimte die er binnen de wet- en regelgeving is, zo goed mogelijk
te benutten.»416

Ook binnen het CBR loopt een traject gericht op het vergroten van het vakmanschap
van de medewerkers. De directeur bedrijfsvoering van het CBR Huizing beschrijft het als volgt: «We willen onze mensen dus eigenlijk veel meer in hun kracht zetten. Dat is een ontzettend
ingesleten woord, maar ik bedoel ermee dat we onze mensen in hun vakmanschap gewoon
weer centraal gaan stellen. We moeten ze niet aansturen als een radertje in een productieproces,
waarbij eigenlijk alles in het teken staat van zo goed mogelijk je reserveringstermijnen
halen. Ja, dat is ook een belang, want burgers willen niet te lang wachten op onze
dienstverlening. Maar wij geloven absoluut dat uiteindelijk het vakmanschap van de
individuele medewerkers bepalend is voor het succes van een organisatie.»
417

Verwacht wordt dat de investeringen in vakmanschap de dienstverlening verbeteren.
Over wat de burgers gaan merken van het programma Vertrouwen in vakmanschap zegt directeur
Strategie, Beleid en Kenniscentrum van het UWV Rovers het volgende: «Uiteraard [willen] wij de beste dienstverlening bieden die we kunnen bieden op basis
van wat we weten dat effectief is, want dat is natuurlijk uiteindelijk toch waar het
om gaat. [...] dat er dingen naar boven komen waarvan wij zeggen «die zouden we graag
anders willen», dus dat er echte voorbeelden naar boven komen waarbij we zeggen «hier
komen mensen tussen wal en schip als gevolg van regelgeving», zodat we die met het
departement kunnen bespreken.»
418

5.5 Grotere afstand tussen professionals en burgers

Een laatste factor die maatwerk bemoeilijkt, is de groter geworden afstand tussen
professionals en burgers. Deze paragraaf laat zien dat er minder persoonlijk contact
is dan in het verleden. De TCU benadrukt dat persoonlijk contact een belangrijke basis
vormt voor een goed functionerende uitvoering. Professionals op de werkvloer signaleren
problemen die burgers in de uitvoering ervaren. Bovendien vormen de professionals
het gezicht van de overheid naar buiten toe en bepalen zij in belangrijke mate het
beeld dat burgers daarvan hebben (zie ook paragraaf 6.2.3).

Veel uitvoeringsorganisaties hebben in de afgelopen decennia de digitale communicatie
met burgers uitgebreid en verbeterd. Deze ontwikkeling kwam in 2012 in een stroomversnelling,
toen in het regeerakkoord maatregelen werden aangekondigd om de dienstverlening van
de overheid te verbeteren.419 De ambitie was dat binnen vijf jaar burgers en bedrijven al hun zaken met de overheid
digitaal moesten kunnen regelen. In de praktijk betekende dit dat burgers niet alleen
de mogelijkheid kregen om zaken digitaal te regelen, maar dat de overheid ook in toenemende
mate van hen verwachtte dat zij gebruik gingen maken van die digitale kanalen. Voor
burgers die niet of minder digitaal vaardig zijn, kan deze ontwikkeling problemen
opleveren, vooral als papieren alternatieven verdwijnen (zie het kader over het afschaffen
van de blauwe envelop in hoofdstuk 1).

Hoewel veel burgers positief staan tegenover digitalisering van de dienstverlening,
maken ze zich zorgen over het verdwijnen van persoonlijk contact. Dat blijkt uit een
van de Brede maatschappelijke heroverwegingen (in de heroverwegingen formuleren ambtelijke
werkgroepen beleidskeuzes op diverse terreinen voor de toekomst van Nederland).420 Vooral burgers uit groepen met een lager opleidingsniveau of met minder digitale
vaardigheden geven aan persoonlijk contact belangrijker te vinden dan snelle dienstverlening.
De focus op digitale communicatie heeft echter – in combinatie met het streven naar
meer efficiëntie – geleid tot minder mogelijkheden tot persoonlijk contact. Dat manifesteert
zich op twee manieren.

Ten eerste is een deel van de van de loketten gesloten waar burgers in het verleden
terecht konden met vragen. Zo verdwenen de afgelopen jaren veel lokale kantoren van
de Belastingdienst en het UWV. De trend is dat overheidsdiensten steeds verder weg
van de burger worden georganiseerd. Mevrouw Schueler (projectleider CNV) merkt daarover het volgende op: «Er zijn kantoren en loketten gesloten terwijl de ambtenaren juist zien dat sommige
burgers dat klantcontact nodig hebben om iemand te begeleiden in de moeilijke wetgeving,
om iemand aan de hand te nemen in een aangifte. Het is dan frustrerend om te zien
dat juist daarop bezuinigd is.»
421

Ten tweede zijn uitvoeringsorganisaties lastiger telefonisch bereikbaar. Telefoonnummers
zijn soms moeilijk te vinden, de wachttijden kunnen lang zijn en de telefoonkosten
hoog. Ook lopen mensen soms vast in belmenu’s. «Het wordt steeds lastiger om een echt mens aan de lijn te krijgen,» aldus de Nationale ombudsman.422

Inmiddels lijkt bij uitvoeringsorganisaties wel het besef te ontstaan dat het niet
reëel is te verwachten dat honderd procent van de communicatie digitaal plaatsvindt.
Zo merkt de directeur-generaal van de DUO in een interview op: «Van onze klanten past 95 procent prima in het systeem, maar juist omdat we het digitaal
zo goed voor elkaar hebben, worden de vragen van de overige 5 procent steeds ingewikkelder.»
423 Hij geeft aan dat de regelgeving zo complex is dat er altijd mensen zullen zijn die
niet in de systemen passen. Om recht te doen aan de persoonlijke omstandigheden van
die mensen is persoonlijk contact tussen overheid en burger noodzakelijk.

Ook bij het UWV WERKbedrijf is een kentering ingezet. Sinds 2018 richt het WERKbedrijf
zich weer meer op persoonlijke dienstverlening, terwijl de focus in de jaren daarvoor
lag op digitalisering ervan. Tot slot noemt de Nationale ombudsman het CJIB als voorbeeld van een organisatie die veel vooruitgang heeft geboekt bij
het hanteren van de menselijke maat in de dienstverlening. Een van die stappen is
meer aandacht voor persoonlijk contact. Zo nemen medewerkers van het CJIB nu zelf
soms telefonisch contact op met burgers als zij problemen in de uitvoering voorzien:
«Dat levert heel veel op. Dat heeft er niet zozeer mee te maken dat ze van het systeem
hebben geleerd, maar met het feit dat ze ervan hebben geleerd hoe mensen reageren
op persoonlijk contact. Dat is een voorbeeld van een dienst waarvan ik vind dat het
echt enorm veel beter is gegaan», aldus Van Zutphen (Nationale ombudsman).424

Ondanks de toenemende afstand zijn de professionals achter de balie of aan de telefoon
degenen die het meeste in contact staan met burgers. Zij vormen een belangrijke schakel
in het opsporen van problemen in de uitvoering. Uit de vragen die burgers stellen,
de klachten die zij uiten en de ervaringen die zij delen, kunnen professionals afleiden
welke regels onbegrijpelijk zijn, wanneer wetgeving niet-bedoelde gevolgen heeft voor
burgers, et cetera. Professionals op de werkvloer zijn ook degenen die het als (een
van de) eersten kunnen opmerken als de samenloop van wetgeving in een individueel
geval schrijnende gevolgen heeft. Persoonlijk contact tussen professionals en burgers
vormt daarmee, naar het oordeel van de TCU, een goede basis voor een goed functionerende
uitvoering. De TCU vindt dat laagdrempelig persoonlijk contact (hetzij face to face
hetzij telefonisch) altijd mogelijk moet zijn naast digitale dienstverlening.

6 Dynamiek in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties

Een goede samenwerking in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties
is een voorwaarde voor beleid dat uitvoerbaar is en dat recht doet aan de belangen
van burgers. Dit hoofdstuk laat zien dat de samenwerking in de driehoek hapert en
dat het vooral ontbreekt aan een goede relatie tussen de Kamer en uitvoeringsorganisaties.

Uit het onderzoek van de TCU blijkt dat bij de ontwikkeling van beleid uitvoeringsorganisaties
niet altijd opgewassen zijn tegen druk vanuit de departementen (zie paragraaf 6.2
en 6.3). Wat betreft de informatie die nodig is om tot zorgvuldige besluitvorming
te komen, staat de Tweede Kamer op achterstand ten opzichte van de departementen (paragraaf
6.4). En in de Tweede Kamer en op de departementen is onvoldoende kennis over de uitvoering
aanwezig en/of deze wordt onvoldoende benut (paragraaf 6.5).

De bevindingen van de TCU laten zien dat het in de driehoek vooral schort aan een
goede relatie tussen de Kamer en de uitvoeringsorganisaties. Op dit moment toont de
Kamer vooral interesse in de uitvoering als er incidenten zijn (paragraaf 6.6). De
negatieve toon en taal waarop Kamerleden er soms over spreken, heeft veel impact op
medewerkers van uitvoeringsorganisaties. De TCU benadrukt dan ook dat praten met de
uitvoering – ook als er geen incidenten zijn – van cruciaal belang is (paragraaf 6.7).
Dit draagt bij aan een betere uitwisseling van kennis, aan wederzijds begrip en onderling
vertrouwen, wat uiteindelijk zal resulteren in beter uitvoerbaar beleid met meer oog
voor de menselijke maat.

6.1 Gelijkwaardigheid in de driehoek dient de burger

De TCU acht een gelijkwaardige relatie tussen Kamer, departement en uitvoeringsorganisatie
van belang om te komen tot zorgvuldige besluitvorming. Alleen als macht en tegenmacht
goed zijn georganiseerd, komen alle argumenten op tafel, worden deze zorgvuldig gewogen
en komt beleid tot stand dat de samenleving dient. De heer Putters (directeur SCP) zegt daarover het volgende: «Het is ongelofelijk belangrijk dat er in ons systeem macht en tegenmacht in de driehoek
is. Dat is niet alleen tussen uitvoerders en de politiek, maar ook in de politiek,
tussen Kamer en regering. U moet de regering goed kunnen controleren, dus er is voldoende
macht en tegenmacht nodig, en ook ten opzichte van de uitvoeringsorganisaties.»
425

Het belang van een gelijkwaardige relatie tussen de drie partijen wordt ook benadrukt
door de gesprekspartners van de TCU en in de ontvangen position papers. Het UWV schrijft dat de drie spelers een eigen rol hebben in de besluitvorming en dat het
belangrijk is dat zij de te maken keuzes scherp met elkaar bespreken: «De politiek, beleidsmakers en uitvoerders [...] dienen gezamenlijk hetzelfde belang:
de burger. [...] De politiek zet de lijnen uit en beslist; beleidsmakers vullen het
kader in met regels en de uitvoerder voert dit uit. De realiteit van schaarste betekent
dat alle drie deze partijen moeten accepteren dat er soms scherpe keuzes gemaakt moeten
worden, waar risico’s aan zijn verbonden. Het gesprek hierover – met alle partijen
– moeten we scherper voeren met elkaar. Dit kan beter.»
426

Ook het CBR benadrukt dat de burger is gediend bij een gelijkwaardige relatie tussen Kamer, departement
en uitvoeringsorganisaties: «In het belang van de burger zouden uitvoeringsorganisaties een meer zelfbewuste,
zelfstandige rol moeten pakken en zijn politiek, departement en uitvoeringsorganisatie
gelijkwaardige spelers met hetzelfde doel.»427

6.2 Grote afstand tussen beleid en uitvoering

In de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw is bewust gekozen voor een scheiding van
beleid en uitvoering. Tal van overheidsbedrijven en rijksdiensten werden op grotere
afstand van de departementen geplaatst. Ze werden geprivatiseerd of verzelfstandigd.
In die periode moesten ze tevens bedrijfsmatiger gaan werken. Deze paragraaf beschrijft
achtereenvolgens de achtergrond van de scheiding tussen beleid en uitvoering, de huidige
situatie en de gevolgen voor de uitvoering. Uit de beschrijving blijkt dat de scheiding
ertoe heeft geleid dat de afstand tussen de overheid en de burger groter is geworden.
Omdat burgers minder goed in beeld zijn, is het lastiger geworden om recht te doen
aan hun belangen.

6.2.1 Achtergrond van de afstand

De belangrijkste argumenten voor de scheiding waren kostenbeheersing en het streven
naar een kleinere rijksdienst. Ook werden zeer grote ministeries gezien als belemmerend
voor het goed functioneren van de overheid: het was lastig voor Ministers om alle
onderdelen van het ministerie goed aan te sturen.428 Door uitvoeringsorganisaties bewust op afstand van de departementen te plaatsen,
konden de departementen (en dus ook de Kamer) zich vooral richten op de ontwikkeling
van beleid.429

Uit diverse bronnen en nu ook uit het onderzoek van de TCU blijkt dat de scheiding
van beleid en uitvoering niet het gewenste resultaat opleverde.430 De scheiding introduceerde nieuwe problemen, zoals onduidelijkheden in de aansturing
van de uitvoering. In zijn position paper constateert de heer Tjeenk Willink (oud-vicepresident Raad van State): «De kloof tussen beleid en uitvoering, tussen de wereld van de beleidsmakers in Den Haag en de wereld waarin burgers leven, werd groter in plaats van kleiner.»
431 En de heer Visser (president Algemene Rekenkamer) stelde in de openbare hoorzitting dat er sprake is
van een «overambitie» bij beleidsmakers. Uitvoeringsorganisaties kunnen die ambitie
in de praktijk niet waarmaken.432

Uit onvrede over de omgang met organisaties die taken op afstand van de rijksoverheid
verrichten,433 trad op 1 februari 2007 de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zbo’s434
,
435) in werking.436 ABDTOPConsult schetste in 2013 in een rapport over deze herpositionering van zbo’s
welke conclusies anderen hierover trokken. Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer
in 2012 dat de Kaderwet zbo’s niet de ordening, harmonisatie en helderheid over de
ministeriële verantwoordelijkheid leek te brengen die was beoogd. Datzelfde jaar concludeerde
de Eerste Kamer dat er bij de privatisering en verzelfstandiging wel aandacht was
voor de borging van publieke belangen, maar vanuit een te beperkt beeld. Bredere publieke
belangen, zoals een goed functionerende publieke infrastructuur, waren uit het oog
verloren geraakt.437

6.2.2 Huidige situatie

Hoewel in de loop der jaren het besef is ontstaan dat er nadelen kleven aan de grote
afstand tussen beleid en uitvoering, constateert de TCU dat departementen en uitvoeringsorganisaties
er (nog) niet in slagen deze afstand te overbruggen. Dit speelt bij alle drie de uitvoeringsorganisaties
die in dit onderzoek centraal staan: het CBR, het UWV en de Belastingdienst.

Het CBR

Wat betreft de relatie tussen het departement en het CBR merkt de heer Pechtold (algemeen directeur CBR) op dat hij soms afstand tot het departement ervaart. Hij
geeft daarvan het volgende voorbeeld: «Rond de start van de coronacrisis hadden we het gevoel dat we nog weleens vergeten
werden. Bij die start hebben we echt onze eigen positie naar voren gebracht, en wat
wij als directie belangrijk vonden voor onze collega’s; ook in het kader van gezondheid
en in het kader van goed werkgeverschap. [...] Maar wij hadden weleens het gevoel:
had ons maar eerder bevraagd.»
438

De heer Dronkers (secretaris-generaal IenW) benadrukt het belang van nabijheid in de relatie tussen
zijn departement en het CBR: «Wij moeten niet doen wat het zbo moet doen en omgekeerd – maar die contacten moeten
altijd intensief zijn. Als je geen nabijheid hebt, dan kun je ook geen goede dingen
doen. Want ook het zbo is natuurlijk een onderdeel van een keten, een keten die begint
met een maatschappelijke wens die je uiteindelijk vormgeeft in een zbo. [...] De zwakste
schakel bepaalt de sterkte, dus je moet met elkaar in contact blijven.»
439

Het UWV

De heer Rovers (directeur Strategie, Beleid en Kenniscentrum UWV) merkt op dat de relatie tussen
het Ministerie van SZW en het UWV de afgelopen tien jaar is verbeterd. Er is bijvoorbeeld
meer duidelijkheid over de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Ook
constateert hij: «Het soort overleg dat we hebben, is zakelijker geworden, we hebben die rollen goed
omschreven en het gesprek daarover is beter. Dat kunt u ook lezen in de evaluatie
die Berenschot heeft gedaan naar sturing en toezicht. [...] Zijn we er dan? Nee, het
kan natuurlijk altijd nog beter.»
440 Hij licht toe dat daartoe stappen gezet worden. De overlegstructuur is onlangs wederom
aangescherpt en er zijn beleidstafels gecreëerd, zodat medewerkers structureel met
elkaar in gesprek gaan over allerlei onderwerpen.

De Belastingdienst

Ook bij de Belastingdienst, die als rijksdienst onderdeel is van het Ministerie van
Financiën, is sprake van afstand tussen beleid en uitvoering. De heer Wesseling (directeur-generaal Fiscale Zaken) merkt daarover het volgende op: «Het is wel een consequentie van het feit dat je allebei in een aparte organisatie
zit, [...] de ene met het gezicht de ene kant op en de andere met het gezicht de andere
kant op. Dat veroorzaakt dat je er wel wat tijd en energie in moet steken om elkaar
dan ook weer te vinden.»
441 En later in het gesprek: «Dat er in de praktijk nog weleens dingen niet goed gaan waardoor er zo je wilt een
kloof ontstaat, kan zo zijn. [...] Maar het neemt niet weg dat je wel heel erg je
best moet doen voor die interactie.»
442

De heer Van den Dungen (secretaris-generaal Financiën) zegt hierover: «Ik denk dat we moeten uitkijken om te groot te maken dat er een kloof is tussen beleid
en uitvoering. Tegelijkertijd zeg ik hier direct: maar het is echt ook nog niet in
balans, [...] anders zouden we hier niet zitten. [...] Ik vind het juist belangrijk
om het wel aandacht te geven, omdat volgens mij daar nog winst te boeken is. Dat is
geen onwil van de beleidsmensen, geen onwil van de wettenmakers en ook geen onwil
van de uitvoeringsmensen, maar we zullen het toch samen met elkaar moeten doen. We
zullen iets vaker in elkaars schoenen moeten gaan staan om daar die slag op te maken.»
443

6.2.3 Gevolgen voor de uitvoering

Zoals eerder is opgemerkt, heeft de scheiding van beleid en uitvoering nadelige gevolgen
voor de uitvoering. Hieronder volgen de drie belangrijkste: onrealistische verwachtingen
van wat de uitvoering kan, een zwakkere positie van de uitvoering door de ontstane
«tussenlaag» en een onderschatting van het belang van de uitvoering. Uiteindelijk
kan dit leiden tot problemen in de uitvoering en het verlies van de menselijke maat,
en ook tot een beperkt vermogen van de overheid om eenmaal ontstane problemen adequaat
op te lossen.

Onrealistische verwachtingen van de uitvoering

De afstand tussen beleid en uitvoering geeft politiek en beleid minder zicht op de
uitvoering en dit kan leiden tot onrealistische verwachtingen. De heer Tjeenk Willink (oud-vicepresident Raad van State) constateert dat problemen in de uitvoering vaak
een gevolg zijn van de grote verwachtingen die de politiek wekt. Hij zegt dat de politiek
«[...] zelden serieus aandacht besteedt aan de uitvoerbaarheid, [dat de politiek]
eigen kennis van de uitvoering mist en onvoldoende tijd geeft voor een deugdelijke
voorbereiding en uitvoering.»
444

Ook mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) benadrukt in haar position paper dat niet altijd
voldoende rekening wordt gehouden met de tijd die nodig is om de uitvoering van nieuw
beleid voor te bereiden. Er is bijvoorbeeld te weinig tijd voor de ontwikkeling van
nieuwe werkprocedures, er is te weinig aandacht voor investeringen in ICT en/of voor
goed opgeleid personeel. Zij zegt daarover: «Zonder tijd en middelen is de uitvoering van nieuw beleid gedoemd te mislukken. De

logica van het beleid en de politiek enerzijds botsen vaak met de bedrijfsmatige logica
van uitvoeringsorganisaties.»
445

De heer Van Weyenberg (Kamerlid D66) voegt toe dat de toenemende complexiteit van wetgeving hoge eisen stelt
aan uitvoeringsorganisaties: «[...] dat wij wel hele complexe wetgeving hebben gemaakt, die elke keer complexer wordt.
[...] Daardoor hebben we hoge verwachtingen van de uitvoering.»
446

Belangrijk in dit verband is ook dat politiek en beleid een ander ritme en andere
drijfveren hebben dan de uitvoering. De heer Duisenberg (oud-Kamerlid VVD) verwoordt dit als volgt: «Dus je hebt enerzijds politiek en beleid. Dat heeft een bepaalde ritmiek en bepaalde
drijfveren. Aan de andere kant heb je de uitvoeringsorganisaties, met ook hun eigen
ritme en drijfveren.» Dat zorgt er volgens hem voor «dat uiteindelijk een burger, een individu, [...] tussen wal en schip terechtkomt,
en dat die uitvoeringsorganisatie dus op een of andere manier niet in staat is gebleken
om aan de verwachtingen te voldoen en uit te voeren wat nodig is voor dat individu.»
447

De heer Visser (president Algemene Rekenkamer) geeft enkele voorbeelden van onrealistische verwachtingen
van de Tweede Kamer ten aanzien van de uitvoering: «Ik heb net de NVWA genoemd. [...] De decentralisaties zijn ook een goed voorbeeld.
Het Rijksvastgoedbedrijf. [...] In de dubbele bezuiniging op Defensie zit ook heel
veel wensdenken. De opbouw van de Belastingdienst. UWV. Ik kan bij wijze van spreken
per jaar vijf rapporten pakken waarin het terugkomt. [...] waar de uitvoering in de
knel kwam omdat men nooit de taken zelf ter discussie stelde. Men moest hetzelfde
blijven leveren en hetzelfde blijven doen, maar met minder mensen, minder middelen
en minder gebouwen – en dat kan niet.»
448

Verwachtingen uitgelicht: Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)

De Algemene Rekenkamer concludeerde in 2013 dat de fusie van drie inspectiediensten
tot de NVWA, niet het beoogde resultaat had.449 In 2007 was besloten de Algemene Inspectiedienst, de Plantenziektenkundige Dienst
en de Voedsel- en Warenautoriteit samen te voegen. De fusie moest (met ingang van
2012) een structurele besparing van 50 miljoen euro op de jaarlijkse lasten opleveren,
onder meer door schaalvoordelen op het gebied van personeel, huisvesting en ICT. Ook
moest de samenvoeging de gezamenlijke kennisontwikkeling stimuleren. De Algemene Rekenkamer
concludeerde dat de beslissing niet goed was onderbouwd en dat de voordelen te optimistisch
waren ingeschat. De mogelijkheid van gecombineerde inspectiebezoeken bleek veel beperkter
dan vooraf gedacht, omdat er maar in geringe mate sprake was van overlap tussen de
drie inspectiediensten. Het behaalde efficiencyvoordeel was daardoor marginaal.

Zwakkere positie van de uitvoering door het ontstaan van een tussenlaag

De heer Tjeenk Willink (oud-vicepresident Raad van State) geeft aan dat de positie van de uitvoering zwakker
is geworden door het ontstaan van een tussenlaag. Hij zegt: «Dat heeft geleid tot een steeds dikkere tussenlaag tussen de Minister die uiteindelijk
voor het beleid politiek verantwoordelijk is en de professionele uitvoerders van het
beleid (de «handen aan het bed»). Een tussenlaag van managers, toezichthouders, rekenmeesters,
(externe) adviseurs, communicatiedeskundigen. Die tussenlaag zit maar voor een deel
op de ministeries. Zij zit vooral daarbuiten in zelfstandige bestuursorganen (vaak
autoriteiten genaamd), in andere overheden, in private instellingen (bijvoorbeeld
verzekeraars), in de grote uitvoeringsorganisaties zelf en in de samenwerkingsverbanden
tussen al deze instanties. [...]
Het politieke zicht op de uitvoering is vaag. [...]
Misschien nog belangrijker is dat onbekend is wie in de tussenlaag – tussen de Minister
en de individuele professional op de werkvloer – verantwoordelijk is voor wat, en
tegenover wie daarover verantwoording wordt afgelegd. Het gemeenschappelijk te bereiken
doel is vaag.»
450

Belang van de uitvoering onderschat door de politiek

ABDTOPConsult constateert dat uitvoeringsorganisaties het visitekaartje van de overheid
zijn. Zij bepalen immers in grote mate het beeld dat burgers hebben van «hun» overheid.451 De heer Duisenberg (oud-Kamerlid VVD) constateert iets soortgelijks: «Ik denk dat die uitvoeringsorganisatie gewoon een heel belangrijk gezicht van de
overheid is, misschien wel het belangrijkste gezicht [...]. Waar alle beleid bij elkaar
komt, dat is de uitvoering.»
452

Ook de heer Tjeenk Willink stelt dat de kwaliteit van de uitvoering de geloofwaardigheid van de overheid bepaalt.453 Het is daarmee ook in het belang van de politiek dat de uitvoering optimaal functioneert.
Hij verwoordt dat als volgt: «De professionals op de werkvloer zijn – ook letterlijk – het gezicht van de overheid
naar buiten. Als zij hun werk niet goed doen, tast dat de geloofwaardigheid van de
overheid aan. Hun problemen zijn dus uiteindelijk politieke problemen.»

Daarom zou het volgens de heer Tjeenk Willink logisch zijn dat de politiek veel aandacht heeft voor de uitvoerbaarheid en de uitvoering
van beleid. «Het tegendeel is echter het geval», zo stelt hij.

De heer Dronkers (secretaris-generaal IenW) merkt het volgende op: «Uitvoering is vaak uit beeld en komt pas weer in beeld als er een incident is. [...]
Dan is het niet lekker om in beeld te komen. Je moet eigenlijk constant in beeld zijn,
want een goede uitvoering is volgens mij het fundament waarop de regering en het parlement
staan. Je wilt uiteindelijk dat wat je in de samenleving afspreekt ook wordt uitgevoerd
en op een ordentelijke manier. Daar zijn nu misschien wel te weinig waarborgen voor.»
454

6.3 Dominantie van departementen bij de beleidsontwikkeling

De relatie tussen beleid en uitvoering is niet gelijkwaardig. Bij de totstandkoming
van beleid nemen de departementen een dominante positie in. Dit komt tot uiting in
het gegeven dat uitvoeringsorganisaties niet altijd voldoende tegenspraak bieden en
dat er – als zij dat wel doen – niet altijd naar hen wordt geluisterd. Deze paragraaf
laat zien op basis waarvan de TCU deze conclusie trekt.

6.3.1 Veel aandacht voor het beleid, weinig voor de uitvoering

Oud-topambtenaar Bekker schrijft in zijn position paper dat er sprake is van een «disconnect» tussen beleid
en de uitvoering: «[...] de uitvoering sluit niet goed aan op het beleid, zowel qua
functionele eisen, qua instrumenten, qua middelen en organisatie als qua tijd. [...]
Hier wreekt zich ook nogal eens de dominantie van beleid. De aandacht bij de overheid
gaat in sterke mate naar het beleid, het politieke proces wordt gedomineerd door beleidsvraagstukken
die vaak gericht zijn op het treffen van nieuwe maatregelen. Het invoeren van beleid,
het daadwerkelijk uitvoeren, het nagaan of de resultaten overeenstemmen met de wensen
en het eventueel afschaffen van beleid krijgen veel minder aandacht.»455

Diverse gesprekspartners constateren dat de dominantie van beleid ook gevolgen heeft
voor de kwaliteit van het personeel. De heer Bekker merkt daarover het volgende op: «[...] de beste mensen worden gerekruteerd voor het beleid, de rangen in het beleid
zijn ook structureel hoger dan in de (veel grotere) uitvoering. De specifieke eisen
die de uitvoering nu eenmaal stelt, worden snel als hinderpalen gezien die afbreuk
doen aan de snelheid waarmee beleidsmakers resultaat willen zien.»
456

De heer ’t Hart (hoogleraar Bestuurskunde) stelt iets soortgelijks. Op de vraag of er sprake is van
een gelijkwaardige relatie tussen uitvoeringsorganisaties en departementen antwoordt
hij het volgende: «Iedereen in Den Haag weet natuurlijk dat dat niet het geval is. Het ligt eraan welke
indicatoren je daarvoor wilt hanteren. Maar kijk alleen eens naar het salaris, de
loongebouwen. Kijk naar hoe de carrières gemaakt worden, et cetera, et cetera. Als
je net bent afgestudeerd aan een hbo-opleiding of aan een universiteit, maakt het
voor de loonschaal die voor jou gaat gelden nogal wat uit waar je je eerste baan vindt.
En dat zendt een signaal [...]! Daar begint het dus al. Met andere woorden: nee, er
is helemaal geen gelijkwaardigheid. Ook de manier waarop er gepraat wordt in de torens
hier in Den Haag over de uitvoering, en omgekeerd, suggereert dat die relatie niet
gelijkwaardig is en dat er veel natuurlijke spanning op die lijn zit.»
457

(On)gelijkwaardigheid uitgelicht: de Zweedse situatie

Diverse gesprekspartners noemen Zweden als voorbeeld van een land waar sprake is van
een meer gelijkwaardige relatie tussen beleid en uitvoering. De heer ’t Hart merkt daarover op: «Ik ben dan altijd wel heel gecharmeerd van de Zweedse variant [...]. In de Zweedse
variant zijn er veel kleinere ministeries en veel grotere uitvoeringsorganisaties.
Er is daar veel minder politieke sturing van die uitvoeringsorganisaties door de Minister.
De Minister mag bijvoorbeeld geen directe opdrachten geven aan de baas van een uitvoeringsorganisatie
daar. Dat betekent dat die bazen [...] zelf dus meer in de wind liggen, en dat is
dan ook prima.»458

6.3.2 Uitvoeringsorganisaties bieden onvoldoende tegenspraak

Uitvoeringsorganisaties zijn veelal loyale organisaties, die zich kenmerken door een
zogenoemde can do-mentaliteit. Zij zijn geneigd te willen laten zien dat ze «zaken kunnen fiksen» en
gaan ervan uit dat zij – technisch gezien – elke maatregel in principe kunnen uitvoeren.
De uitvoeringsorganisaties brengen wel in kaart wat de effecten zijn van voorgenomen
beleid op de kwaliteit van de uitvoering en op de handhaving ervan, maar zijn terughoudend
met het zwaar aanzetten van die effecten. «De loyaliteit aan de politiek wint het dan van de nuchtere zakelijkheid om «nee tenzij»
te adviseren.»
459 Het is dus de vraag of de uitvoering een echte vuist durft te maken als een goed
bedoelde regeling in de praktijk slecht uitvoerbaar is.

Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat uitvoeringsorganisaties in Nederland
van de zeven onderzochte landen de sterkste oriëntatie op het moederdepartement hebben.
Het moederdepartement bepaalt niet alleen welk doel de uitvoeringsorganisaties moeten
bereiken, maar ook hoe zij dat moeten bereiken.460

De heer Bekker (oud-topambtenaar) constateert dat uitvoeringsorganisaties loyaal zijn en niet graag
«nee» zeggen. Daarbij speelt volgens hem mee dat nieuwe taken uitdagend zijn en men
het vervelend vindt de opdrachtgever teleur te stellen. Ook constateert hij dat het
management van uitvoeringsorganisaties soms onder druk wordt gezet («dat kun jij met
je dienst toch wel?»).461

Hoogleraar Publiek Management Van Thiel vindt dat uitvoeringsorganisaties meer tegenspraak moeten bieden: «Het gebeurt ook dat een Minister letterlijk zegt [...] ik heb het de Kamer beloofd,
dus het moet gebeuren. Dan zeggen uitvoeringsorganisaties vaak te weinig: nee. Ze
zijn de publieke zaak nogal toegedaan. Ze zouden misschien assertiever moeten zijn
door op zo'n moment te zeggen: dit vinden wij onverantwoord en dit willen wij niet
voor onze rekening nemen. Dat gebeurt denk ik te weinig. Dat komt deels voort uit
die wens om bij te dragen aan de politiek. Maar deels komt het misschien ook wel voort
uit angst. Men kan denken: als wij nee zeggen, krijgen wij misschien een volgende
opdracht ook niet. Of men denkt: dan staan we niet meer op goede voet met het departement.»
462

Uit een enquête die het CNV heeft uitgevoerd onder medewerkers van uitvoeringsorganisaties
blijkt dat de geënquêteerden wel van hun bestuurders verwachten dat zij stevig tegenspraak
bieden als voorgenomen beleid niet of moeilijk uitvoerbaar is. Bij de vraag «wat zou
de kwaliteit van onze dienstverlening kunnen verbeteren?» kruiste 74,9 procent van
de respondenten het vakje aan waarbij stond: «bestuurlijk lef om nee te zeggen tegen
nieuw beleid of wet».463

Ook de heer Dronkers (secretaris-generaal IenW) is van mening dat uitvoeringsorganisaties soms wat sterker
tegenspraak mogen bieden. Hij vindt echter ook dat van hen verwacht mag worden dat
zij hun uiterste best doen invulling te geven aan de wensen van de politiek: «De bereidheid om de wensen van de Minister en de Kamer te honoreren is groot. Dat
is op zich ook een groot goed; dat is ook belangrijk. Maar je moet je tegenkracht
wel voldoende organiseren. Als het gewoon niet kan, als het langer duurt of als de
uitvoering toch ruwer is dan men denkt dat die is, dan moet dat ook gezegd en gehonoreerd
kunnen worden. Dat kan hier en daar wat sterker. Aan de andere kant mag je van de
uitvoering heel veel creativiteit en inventiviteit verwachten en dat niet te snel
wordt gezegd: het kan niet, het kan wel. Op het moment dat je de uitvoering goed emancipeert
en dat je daar een gelijkwaardig debat over hebt, neemt de kracht denk ik toe.»
464

De heer Van den Dungen (secretaris-generaal Financiën) wijst erop dat de positie van uitvoeringsorganisaties
niet eenvoudig is. Enerzijds zijn het organisaties die uitvoering geven aan de beslissingen
van het parlement en de regering; anderzijds wordt van hen verwacht dat zij wijzen
op de risico’s die daaraan kleven. Hij verwoordt dat als volgt: «Ik denk dat de ambtelijke organisatie altijd een hele grote mate van loyaliteit heeft
naar de politiek. Ik zeg weleens het volgende. Je zegt drie keer dat het echt geen
goed idee is. Maar als de politieke baas zegt «maar ik vind het toch politiek een
heel goed idee en we gaan het toch doen, want ik vind dat zelf of de Kamer vindt dat»
– dat maakt dan niet zo veel uit – dan zeg je: oké, dan is het een politiek feit en
dan gaan we er ook voor; dan gaan we het voor elkaar krijgen, dan gaan we het fiksen.
Maar dat betekent niet dat je die eerste drie stappen over moet slaan.»
465

Niet alle gesprekspartners herkennen dit. Zo merkt de heer Wesseling (directeur-generaal Fiscale Zaken) op: «Iedere organisatie heeft natuurlijk wel een beetje zijn eigen clubgevoel. [...] Mijn
beleving is in wezen dat de uitvoerder het sterkste is. Als de uitvoerder zegt dat
het niet kan, dan kan ik op m’n kop gaan staan, maar dan kan het niet.»
466

Het CBR beschrijft voor de TCU welke rol het ziet weggelegd voor uitvoeringsorganisaties in
de driehoek Tweede Kamer – departement – uitvoeringsorganisatie: «Een uitvoeringsorganisatie zou idealiter moeten functioneren als een rentmeester.
Een rentmeester aan wie je taken toevertrouwt en die deze taken naar eer en geweten
voor de burger regelt. Die zijn opdrachtgevers met de juiste informatie voedt, zodat
zij op beleidsniveau de juiste beslissingen kunnen nemen en weten welke invloed hun
besluiten hebben. Maar dat betekent ook dat deze rentmeester serieus genomen wordt
en dat deze de positie en het zelfbewustzijn heeft om «nee» te zeggen op opdrachten
die de publieke dienstverlening bemoeilijken. En dat er openlijk kan worden gesproken
over problemen, zodat deze in gezamenlijkheid kunnen worden opgelost. Daarvoor is
onderling vertrouwen en respect nodig.»
467

Tegenspraak uitgelicht: Belastingdienst en UWV en de verzekering voor zzp’ers468

In het pensioenakkoord is afgesproken dat er een wettelijk verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
komt voor zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers). Op verzoek van de Minister van
SZW heeft de Stichting van de Arbeid een voorstel gedaan voor de invulling daarvan.
Het kabinet is van plan dit advies over te nemen.

Als onderdeel van de beleidsvoorbereiding heeft de Minister van SZW de beoogde uitvoerders,
het UWV en de Belastingdienst, gevraagd een eerste indruk te geven469 van de uitvoerbaarheid van het voorstel. Daaruit blijkt dat beide organisaties problemen
in de uitvoering voorzien. Zo biedt het voorstel – binnen de verplichting tot een
verzekering – keuzevrijheid. Er is bijvoorbeeld de mogelijkheid om op een alternatieve
manier te voldoen aan de verzekeringsplicht of te kiezen voor een kortere of langere
eigenrisicoperiode. Die keuzevrijheid vinden zzp’ers belangrijk, maar maakt de regeling
onuitvoerbaar, vrezen de Belastingdienst en het UWV. Bovendien vreest het UWV dat
het lastig is te bepalen welke zzp’ers zich verplicht moeten verzekeren.

De Minister van SZW geeft in reactie daarop aan dat hij veel waarde hecht aan de signalen
van de beoogde uitvoerders, maar dat hij het ook van groot belang vindt dat er een
verzekering komt die een zo breed mogelijk draagvlak heeft en die past binnen de kaders
van het pensioenakkoord. Daarom zegt hij toe dat hij – samen met sociale partners,
het UWV, de Belastingdienst, het Verbond van Verzekeraars en met betrokken zelfstandigenorganisaties
– nader zal uitwerken hoe het voorstel op een uitvoerbare, betaalbare en uitlegbare
wijze vorm kan krijgen.470

Op het moment van schrijven van dit rapport was niet bekend in hoeverre de signalen
van de beoogde uitvoerders hebben geleid tot aanpassing van het voorstel.

6.3.3 Als uitvoeringsorganisaties wél tegenspreken, heeft dat niet altijd effect

Als signalen het departement wel bereiken, worden die niet altijd serieus genomen.
Dit speelt onder meer bij de «mitsen» die uitvoeringsorganisaties in uitvoeringstoetsen
opnemen. Als zo’n organisatie concludeert dat een bepaalde maatregel uitvoerbaar is,
mits aan een aantal voorwaarden is voldaan, komt het nogal eens voor dat de «mits»
uit beeld verdwijnt in de wens de Tweede Kamer of de bewindspersoon ter wille te zijn.
Alleen de «ja» blijft dan over.

In de openbare hoorzittingen wordt in dit verband regelmatig gerefereerd aan de volgende
passage uit een rapport van ABDTOPConsult: «Bewindslieden hebben de neiging om mee te bewegen met de Kamer om een meerderheid
voor een voorstel te krijgen. In de uitvoeringstoets staat «ja, mits». In het parlementaire
proces verdwijnt de «mits in de mist». En vervolgens wordt de druk opgevoerd om het
snel te implementeren. In dit krachtenveld verliest de uitvoering het van politiek
en departementale beleidsambtenaren, die vaak ook onvoldoende kennis hebben van de
complexiteit van de uitvoering. Het is de stapeling van ogenschijnlijk kleine beslissingen
die uiteindelijk tot verdere complicering leidt. Als het er bij besluitvorming over
nieuw beleid op aan komt, dan leggen de uitvoeringsbelangen het loodje.»
471

De heer Dronkers (secretaris-generaal IenW) herkent dit en benadrukt dat het van groot belang is signalen
uit de uitvoering serieus te nemen: «Ik gaf u al aan dat de geneigdheid van mensen groot is om toch te plezieren en toch
te zorgen dat het voor elkaar komt. Dat is op zich ook een groot goed. Maar als dat
te ver gaat, dan kom je uiteindelijk toch van een koude kermis thuis. Je moet goed
inschatten of het echt kan. De mensen die het moeten doen, die moeten het doen, dus
die moet je er nauw bij betrekken. Daar goed naar luisteren en zorgen dat die signalen
tijdig boven komen, is denk ik een groot goed om te komen tot verantwoorde uitvoering.»
472

Hij illustreert dit aan de hand van een voorbeeld over de achterstanden van het CBR
bij de uitgifte van rijbewijzen: «Achteraf gezien hadden we meer moeten doorvragen [...] of in de informatie die wij
kregen voldoende doorklonk wat de werkvloer ook vond. Achteraf gezien denk ik niet
[dat dit gebeurde]. Ik denk: waarop gestuurd werd door de directie maar ook door de
eigenaar, was niet helemaal de werkelijkheid die er was. Dan kom je weer op het punt
dat [...] al de revue passeerde: heb je voldoende door wat er echt in die organisatie
gebeurt, of stuur je toch vooral op wat [...] het middenmanagement en het hoger management
zeggen?»
473

Als gezegd in de inleiding van deze paragraaf, concludeert de TCU dat uitvoeringsorganisaties
– uitzonderingen daargelaten – nog onvoldoende tegenspraak bieden als wensen vanuit
de Kamer of het departement niet of nauwelijks realiseerbaar zijn. De TCU acht het
van belang dat uitvoeringsorganisaties zich realiseren dat loyaliteit ook inhoudt
dat zij «nee» zeggen als voorgenomen beleid niet uitvoerbaar is en dat zij, als het
nodig is, meer ruimte of tijd vragen aan het departement en de Kamer voor een goede
implementatie. Hierbij past ook dat de medewerker zich in dienst stelt van de samenleving
(civil servant) en niet van de Minister. Dit kan explicieter tot uitdrukking worden gebracht in
de eed of belofte die ambtenaren na hun indiensttreding afleggen. Daarin staat nu
het volgende: «Ik zweer/beloof dat ik mij zal gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt, dat ik
zorgvuldig, onkreukbaar en betrouwbaar zal zijn en dat ik niets zal doen dat het aanzien
van het ambt zal schaden.»
474 Toegevoegd kan worden dat trouw aan de publieke taak daarbij voorop staat, zoals
dat in de Gedragscode Integriteit Rijk475 vastligt (zie paragraaf 5.4.2).

6.4 Ook een dominante positie van departementen bij de informatievoorziening

Om haar controlerende taak adequaat te kunnen vervullen, is het van belang dat de
Tweede Kamer accuraat wordt geïnformeerd door de regering. Artikel 68 van de Grondwet
(Gw) bevat daartoe een (passieve) inlichtingenplicht: «De Ministers en de Staatssecretarissen geven de Kamers elk afzonderlijk en in verenigde
vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen
waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.» Daarnaast bestaat er een actieve inlichtingenplicht: Ministers moeten uit eigen beweging
het parlement informeren als »dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering wenselijk is.»
476 Daarmee is de Minister het «scharnierpunt» in de informatievoorziening aan de Kamer.
Het is de Minister die informatie over het functioneren van uitvoeringsorganisaties
aan de Kamer stuurt. En het is de Minister die vragen van de Kamer over het functioneren
van uitvoeringsorganisaties beantwoordt.

Uit het onderzoek van de TCU komt naar voren dat de departementen een dominante positie
hebben in de informatierelatie tussen parlement en regering. Drie zaken – die deze
paragraaf toelicht – spelen hierbij een rol. In de eerste plaats concludeert de TCU
dat de regering de Kamer niet altijd volledig en tijdig informeert. Departementen
zijn terughoudend met de verstrekking van informatie die een bewindspersoon in de
problemen kan brengen. In de tweede plaats is de informatiehuishouding op de departementen
niet altijd op orde. In de derde plaats is er discussie over welke informatie het
kabinet precies moet verstrekken aan het parlement. Het kabinet verstrekt niet altijd
de interne beleidsstukken waar de Kamer om vraagt, zodat de Kamer soms geen inzicht
heeft in de overwegingen, risico’s en beleidsalternatieven die aan een beleidsvoornemen
ten grondslag liggen. Hoewel de Kamer tot op zekere hoogte afhankelijk blijft van
de bereidheid van het kabinet om informatie te verstrekken, concludeert de TCU ook
dat de Kamer te weinig gebruik maakt van de middelen die zij heeft om informatie te
vergaren of af te dwingen.

6.4.1 Informatievoorziening aan de Tweede Kamer is onvolledig

Uit het onderzoek van de TCU komt naar voren dat departementen de Kamer niet altijd
volledig en tijdig informeren. Diverse gesprekspartners geven aan dat zij de indruk
hebben dat dit steeds vaker gebeurt. De departementen sturen informatie soms pas naar
de Kamer nadat deze daarop (herhaaldelijk) heeft aangedrongen. Hoogleraar Staatsrecht
Bovend’Eert verwoordt dit als volgt: «We hebben de afgelopen jaren in een aantal dossiers gezien dat er duidelijk problemen
waren en dat ondanks verwoede pogingen vanuit de Kamer om documenten en stukken te
krijgen, deze slecht of langzaam of traag ter beschikking werden gesteld.»
477

De heer Kummeling (hoogleraar Staatsrecht) bevestigt dit en benadrukt dat informatie een politiek strijdmiddel
is: «Vanuit de literatuur zien we wel dat er een aantal ontwikkelingen gaande is waardoor
het lijkt alsof ministeries, althans een aantal ministeries in sommige dossiers, steeds
terughoudender worden in het verschaffen van informatie. Dat komt mede doordat informatie
ook gewoon een politiek strijdmiddel is. [...] We moeten daar realistisch in zijn.
[....] De Kamer wordt soms, terecht of onterecht, maar mondjesmaat geïnformeerd in
de wetenschap dat daar wellicht potentiële politieke risico's voor Ministers of Staatssecretarissen
uit voortvloeien.»
478

De heer Enthoven (deskundige informatievoorziening aan de Kamer) komt in zijn promotieonderzoek tot
een soortgelijke conclusie, zo vertelt hij tijdens de hoorzitting: «Ik heb gekeken naar 25 jaar parlementair onderzoek, bijvoorbeeld naar Srebrenica,
de Bijlmerramp, de Betuwelijn/HSL. Daarbij zie je dat de Kamer vaak wel goed wordt
geïnformeerd, maar dat als het erop aankomt, informatie ook kennis is. En kennis is
macht. Informatie is dan een middel dat gebruikt wordt in die strijd. Dan wordt de
Kamer of te weinig geïnformeerd, of juist overdadig, of selectief, en soms misleidend
of zelfs onjuist. In de helft van al die 25 parlementaire onderzoeken die ik heb gezien,
zit dat informatieprobleem.»479

Ook de Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat de Kamer niet altijd
accuraat wordt geïnformeerd. Zij geeft daarvoor in een advies uit 2020 een aantal
mogelijke verklaringen:

«Dat neemt niet weg dat in bepaalde gevallen signalen die door burgers, journalisten
en Kamerleden worden aangedragen, eerst lange tijd door bewindslieden worden ontkend
of onderschat, terwijl later blijkt dat die signalen wel degelijk juist waren. In
de beeldvorming lijkt dat vaak het gevolg te zijn van een structureel patroon van
achterhouden en verdraaiingen van de feiten. Dat zou incidenteel voor kunnen komen,
maar voor een structureel patroon bestaat geen bewijs. De oorzaak lijkt vaak meer
te zijn gelegen in slecht informatiebeheer of in mede door tijdsdruk ingegeven slordigheden
of onhandigheden. Soms ook echter houden bewindslieden (al dan niet op advies van
hun ambtenaren) te lang vast aan de juistheid van de eigen koers en de eigen waarnemingen
en zijn in die «mindset» te weinig ontvankelijk voor informatie die zou kunnen wijzen
op het tegendeel. Er is dan de houding: «er gaat wel eens iets mis maar er is «overall»
niets aan de hand». Te weinig lijkt te worden beseft dat een dergelijke attitude het
vertrouwen van Kamerleden en burgers in de regering en in de overheid ernstig kan
aantasten.»480

De POK is in haar rapport eveneens kritisch over de informatievoorziening aan de Tweede
Kamer: «De commissie constateert dat de informatievoorziening vanuit de rijksoverheid onvoldoende
is. Op het hoogste niveau is de Tweede Kamer bij herhaling geconfronteerd met ontijdige,
onvolledige en onjuiste informatie rond de kinderopvangtoeslag. Niet alleen de informatievoorziening
in reactie op Kamervragen en tijdens Kamerdebatten haperde met grote regelmaat, maar
ook de informatievoorziening richting de ondervragingscommissie zelf was traag en
soms onvolledig.»481

6.4.2 Informatiehuishouding van departementen is niet op orde

Departementen zijn niet altijd in staat de Tweede Kamer tijdig en volledig te informeren
vanwege tekortkomingen in hun informatiehuishouding. De heer Visser (president Algemene Rekenkamer) zegt daarover het volgende: «Ik vind de informatiepositie die de beleidsdepartementen zelf hebben al onvoldoende.
[...] Dat komt ook heel vaak terug in ons onderzoek: de informatie is er niet, is
niet goed opgebouwd, is niet consequent, is onvolledig. Als het daar al misgaat, is
die [informatie] van u niet veel beter.»
482

De Afdeling advisering van de Raad van State stelt dat het voor een effectieve werking
van de ministeriële verantwoordelijkheid essentieel is dat de Kamers correct en tijdig
door de bewindslieden worden geïnformeerd. «Daar valt nog veel te verbeteren», aldus de Afdeling advisering in 2020. «De informatiehuishouding binnen de overheid blijkt [...] lang niet altijd op orde.
[...] Met name de afstand tussen kerndepartementen en de uitvoering op de werkvloer
blijkt vaak te groot waardoor gebrekkige uitvoering soms te lang onopgemerkt blijft.
De overheid blijkt daardoor vaak niet of maar moeizaam te voldoen aan de sterkere
roep om openbaarheid vanuit de samenleving en vanuit het parlement.»
483

Ook de POK is in haar rapport kritisch over de informatiehuishouding op departementen:
«Achter de gebrekkige informatievoorziening gaat een tekortschietende informatiehuishouding
schuil. Bij alle ministeries waar de commissie onderzoek van enige omvang heeft verricht,
bleek de informatiehuishouding onvoldoende op orde te zijn. Aangezien zij niet de
eerste onderzoekscommissie is die op een gebrekkige informatievoorziening bij ministeries
wijst, vreest zij dat dit een hardnekkig probleem is bij de rijksoverheid.»
484

Zowel de Afdeling advisering van de Raad van State als de POK vindt verbetering van
de informatiehuishouding noodzakelijk. De POK verwoordt dit als volgt: «De commissie is van mening dat het op orde brengen van de informatiehuishouding een
prioriteit moet zijn. Dat is nodig voor het goed functioneren van de ministeries,
van de parlementaire democratie en van de controlerende functie van de media.»
485

Het kabinet reageerde eerder bevestigend op het advies van de Raad van State: «Het kabinet is ook van mening dat de informatiehuishouding beter kan. [...] Het kabinet
wil [...] de prioriteit van de informatiehuishouding verhogen en de slagkracht op
de departementen en bij uitvoeringsinstanties vergroten. Onderdeel hiervan is dat
het kabinet nog deze kabinetsperiode een gerichte inventarisatie wil starten om te
kijken naar de knelpunten in de informatiehuishouding [...]. De inventarisatie moet
leiden tot concrete aanbevelingen rond informatieprocessen- en beheer, benodigde kennis
en capaciteit. De inventarisatie kan een aanzet of advies voor een volgend kabinet
zijn om gericht te investeren in de informatiehuishouding.»
486

6.4.3 Discussie over de interpretatie van artikel 68 Grondwet

Nog een mogelijke verklaring voor het niet altijd volledig en tijdig informeren van
de Kamer, is de interpretatie van artikel 68 van de Grondwet (Gw). Over de reikwijdte
van dit artikel bestaat enig verschil van inzicht tussen het parlement en de regering.
Welke informatie moet de regering precies wel en niet aan het parlement verstrekken?
De discussie spitst zich toe op twee onderwerpen: het belang van de staat als uitzonderingsgrond
én de verhouding van artikel 68 Gw tot de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Artikel 68 Gw bepaalt dat de regering alle inlichtingen moet geven «waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.» Het begrip «belang van de staat» is echter niet gedefinieerd, waardoor er verschillende
typen informatie onder kunnen vallen. Er is dus ruimte voor interpretatie. De discussie
tussen parlement en regering spitst zich vooral toe op de vraag in hoeverre de regering
interne beleidsstukken moet verstrekken.

In 2002 publiceerde de Minister van BZK een notitie over de reikwijdte van artikel
68 Gw. Die notitie noemt als reden om informatie niet met de Kamer te delen: bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in stukken
voor intern beraad.487 De Afdeling advisering van de Raad van State signaleert dat de discussie over de
reikwijdte van artikel 68 Gw in een nieuwe fase is beland en dat de Kamer steeds vaker
om interne ambtelijke stukken vraagt: «Met de sterker geworden nadruk op uitvoeringsverantwoording wordt ook vanuit het parlement
gevraagd om meer openheid van zaken te geven. Daarvoor bestaan in de huidige tijd
in elk geval in theorie steeds meer technische mogelijkheden: ambtelijke stukken en
elektronisch berichtenverkeer kunnen via moderne zoekmethoden gemakkelijker transparant
worden gemaakt. In die context lopen de spanningen vaker op in situaties waarin de
Minister de Kamer al dan niet met een expliciet beroep op het belang van de staat
geen of beperkt informatie verstrekt. Om te kunnen controleren of de informatie die
wél wordt verstrekt klopt, wordt steeds vaker gevraagd om verstrekking van de achterliggende
interne ambtelijke stukken en correspondentie.»
488

De heer Enthoven is van mening dat het parlement – om haar controlerende rol goed
uit te kunnen voeren – moet beschikken over alle informatie die relevant is voor de
besluitvorming. Dat is volgens hem nu niet het geval. Hij schrijft daarover in zijn
proefschrift dat de Kamer regelmatig gebrekkig wordt geïnformeerd «over alle voor de betreffende besluitvorming relevante feiten, de overwogen varianten,
alsmede de contra-indicaties die verbonden zijn aan het betreffende kabinetsvoorstel.
Deze aspecten worden [...], voor zover deze verwoord zijn in «stukken bestemd voor
intern beraad», niet aan de Tweede Kamer verstrekt met een beroep op «het belang van
de staat».»
489

In de openbare hoorzitting licht de heer Enthoven (deskundige informatievoorziening aan de Kamer) dit toe: «Hoe werkt het op dit moment tussen kabinet en Kamer? U krijgt een voorstel. Er komt
een brief van de Minister. Daarin staat wat hij van plan is, welke overwegingen daaraan
ten grondslag liggen en hoe hij dat gaat uitvoeren. Eigenlijk is het een eendimensionaal
verhaal: wat ga ik doen en waarom ga ik het doen? Ik denk dat bij een goede interpretatie
van artikel 68 Grondwet ook andere dingen horen. Er hoort bij: wat zijn nou precies
alle problemen? De context moet dus geschetst worden. Ook horen erbij de verschillende
varianten en opties om te handelen die overwogen zijn. Dus: wat zijn de voor- en nadelen
van scenario a, b en c, en wat zijn ook de risico's die spelen? En uiteindelijk moet
ook de keuze van de Minister genoemd worden. Dan krijg je een veel rijker debat.»
490

De discussie over de reikwijdte van artikel 68 Gw, heeft in 2020 geleid tot de aanvaarding
van twee moties-Omtzigt c.s. De moties verzoeken de regering te bevestigen dat een
Kamerlid het recht heeft op specifieke documenten. Ze verzoeken ook om stukken bedoeld
voor intern beraad te verstrekken, ontdaan van persoonlijke beleidsopvattingen.491 Aanleiding voor deze moties was onder meer dat via een Wob-procedure492 soms informatie aan het licht komt die de Kamer niet heeft ontvangen. In reactie
op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State schrijft het kabinet
het volgende: «Achtergrond van deze moties is (onder andere) de verhouding tussen de informatievoorziening
aan de Kamer en de informatie die openbaar wordt gemaakt bij Wob-besluiten. Eerder
heeft het kabinet erkend dat het verschil tussen het detailniveau van de verstrekte
informatie bij de Wob en van de verstrekte informatie aan de Kamer, de indruk kan
wekken dat Wob-verzoekers meer informatie krijgen. Daarnaast is er – begrijpelijk
– onvrede bij de Kamer over gevallen waarin via de Wob informatie naar boven kwam
die de Kamer niet gekregen had.»
493

De Afdeling advisering van de Raad van State waarschuwt verder voor juridisering van
de discussie tussen parlement en regering: «Het risico van een te zeer op de juridische reikwijdte van artikel 68 Gw gerichte
discussie is dat de relatie tussen het parlement en bewindslieden gejuridiseerd raakt.
Dat brengt echte oplossingen niet dichterbij.» De Afdeling advisering «acht het vooral van belang dat in de relatie tussen Kamerleden, bewindslieden en
ambtenaren meer begrip en ontspanning wordt gebracht zodat artikel 68 Gw in de praktijk
beter en effectiever gaat werken.»
494

De POK concludeert over de reikwijdte van artikel 68 Gw het volgende: «Het beschermen van de persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren kan een legitieme
reden zijn om stukken niet of deels te openbaren. De commissie constateert echter
dat het begrip «persoonlijke beleidsopvatting» in de praktijk regelmatig te ver wordt
opgerekt.»
495

Het kabinet kondigt in zijn reactie op het rapport van de POK aan dat het kabinet
ervoor kiest over te gaan tot ruime informatievoorziening aan de Kamer. Met ingang
van 1 juli 2021 zal het kabinet bij elk stuk496 dat het aan het parlement stuurt, de onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen
hebben gebruikt voor de besluitvorming, actief openbaar maken. Het kabinet zegt toe
dat het dit zo ruimhartig mogelijk zal doen en zo snel mogelijk zal verhelderen tot
welke stukken dit zich precies uitstrekt. Verderop in de kabinetsreactie merkt het
kabinet daar het volgende over op: «Het kabinet wil [...] meer openheid bieden over de afwegingen die ten grondslag liggen
aan het beleid. Daarom wil het kabinet transparanter zijn bij het openbaar maken van
stukken die zijn opgesteld voor intern beraad. Het kabinet wil de grond «persoonlijke
beleidsopvattingen» niet langer hanteren als invulling van de weigeringsgrond «belang
van de staat» uit artikel 68 Grondwet. De andere gronden die vallen onder het belang
van de staat
497
zullen, indien aan de orde, gehanteerd blijven.» Deze nieuwe lijn geldt zowel voor documenten die op verzoek van de Kamer worden verstrekt
als voor documenten die het kabinet op eigen initiatief openbaar maakt.

De Kamer blijft – ook als het kabinet deze nieuwe lijn volgt – tot op zekere hoogte
afhankelijk van de bereidheid van het kabinet om informatie te verstrekken. Weigert
een Minister inlichtingen te verstrekken, dan heeft de Kamer het instrument van de
vertrouwensregel als «sanctie» in haar gereedschapskist: dit is de ongeschreven regel
dat een Minister, Staatssecretaris of het kabinet moet aftreden als hij of zij niet
langer het vertrouwen geniet van het parlement.498 Een individueel lid heeft het recht om informatie te vragen, maar als deze niet wordt
verstrekt, is hij of zij afhankelijk van de Kamermeerderheid om daar eventuele politieke
gevolgen aan te verbinden. Het afdwingen van de inlichtingenplicht bij een weigering
van een bewindspersoon is daarmee aan grenzen gebonden.499 Ook zou de Kamer, zoals beschreven in hoofdstuk 4, vaker kunnen overwegen een parlementaire
ondervragingscommissie in te stellen als een bewindspersoon de Kamer niet voorziet
van gevraagde informatie. Dat instrument kan dienen als stok achter de deur om informatie
van het ministerie los te krijgen.500

6.5 Onvoldoende kennis van de uitvoering bij de Tweede Kamer en departement

Om zorgvuldige besluiten te kunnen nemen over de uitvoerbaarheid van voorgenomen beleid,
moeten Tweede Kamerleden en ambtenaren op departementen begrijpen hoe de uitvoering
werkt en kennis hebben van de materie. In de afgelopen decennia is de vakinhoudelijke
kennis van Kamerleden en topambtenaren afgenomen. Deze paragraaf schetst de oorzaken
daarvan: afnemende kennis in de Kamer, gebrek aan ondersteuning van Kamerleden; een
roulatiesysteem voor de ambtelijke top van departementen dat kennisopbouw kan belemmeren;
en te weinig uitwisseling van medewerkers in de driehoek.

6.5.1 Afnemende kennis in de Tweede Kamer

Er is sprake van een toenemende fragmentatie van de samenstelling van de Tweede Kamer.
Uit het Nationaal Kiezersonderzoek 2017 blijkt dat de verkiezingsuitslag van dat jaar
leidde tot de meest gefragmenteerde Kamer sinds de Tweede Wereldoorlog.501 Daarbij valt op dat het absolute aantal partijen in de Kamer niet eens uitzonderlijk
hoog is. De grote verandering is dat Nederland niet langer grote partijen kent die
standaard op tientallen zetels kunnen rekenen, maar zes tot acht middelgrote partijen
die elk zo’n vijftien tot twintig zetels binnenhalen. Het gevolg van deze ontwikkeling
is dat Kamerleden hun aandacht over steeds meer onderwerpen moeten verdelen en steeds
minder tijd hebben zich te specialiseren. De heer Omtzigt (Kamerlid CDA), zegt hierover: «Het probleem zijn niet de kleine partijen, het probleem is het ontbreken van grote
partijen met kennis van de materie. Want het is voorwaar niet gemakkelijk om te begrijpen
wat de invloed van een bepaald wetgevingsartikel is op de onderwijspraktijk of op
de belastingen en of iets uitvoerbaar is voor het UWV. Daar heb je kennis voor nodig.»
502

Daarnaast neemt de gemiddelde zittingsduur van Kamerleden af (zie figuur 4). Kamerleden
hebben daardoor minder tijd om kennis op te bouwen. Dat geldt zowel voor vakinhoudelijke
kennis als voor de kennis en ervaring die nodig is om de regering effectief te kunnen
controleren. De afname van de gemiddelde zittingsduur van Kamerleden leidt bovendien
tot verlies aan «parlementair geheugen». De heer Visser spreekt zijn zorg uit over
deze ontwikkeling: «In 2017 keerden 87 leden niet terug in de Kamer of schoven door naar het kabinet.
Daarmee verdween cumulatief 438 jaren aan parlementaire ervaring. Die trend is sinds
het begin van deze eeuw stijgende. De vernieuwingsdrang van politieke partijen leidt
elke vier jaar tot groeiende afname aan parlementaire kennis en ervaring.»
503

Figuur 4: gemiddelde anciënniteit van Tweede Kamerleden in jaren, per 1 januari in
de periode 1982–20211

1 Jaarcijfers Tweede Kamer.

In de openbare hoorzittingen worden ook nog enkele andere knelpunten ten aanzien van
de kennis van Kamerleden genoemd. De heer Visser (president Algemene Rekenkamer) constateert dat nieuwe Kamerleden niet of nauwelijks
tijd wordt gegund deskundigheid op te bouwen: «U heeft een ongelofelijk moeilijk vak. Dat wordt hierbuiten weleens onderschat. Op
dag één bent u volwaardig Kamerlid. U moet op dag één acteren. Op dag twee kan er
iets gebeuren... U krijgt helemaal geen inwerktijd. U moet dus in die korte tijd een
inwerkprogramma organiseren dat ongelofelijk veel behelst, en dan in vele fracties.»
504 De heer Omtzigt (Kamerlid CDA) wijst erop dat niet alle benodigde soorten kennis in de Kamer zijn
vertegenwoordigd; zo is bijvoorbeeld geen van de woordvoerders belastingzaken in de
huidige Tweede Kamer fiscalist.505 Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) constateert dat het problematisch is dat de Kamer
is georganiseerd op sectorale wijze, waardoor het debat over uitvoeringsorganisaties
ook sectoraal wordt gevoerd.506 Deze versnippering van kennis over Kamerleden en commissies maakt het voor Kamerleden
lastig daarin de rode draden te zien én de gevolgen voor burgers. Over dat laatste
merkt mevrouw Soffer (directeur Ieder(in)) op: «Als ik kijk naar mensen met een beperking of een chronische ziekte en het aantal
dossiers dat hen aangaat, alsmede het aantal uitvoeringsorganisaties, loketten, verantwoordingssystematieken
en beleidsregels dat daarachter weg komt, dan vind ik niets een scherper voorbeeld
van waarom dat niet werkt, dan het gegeven dat ik bij een beetje gemiddelde partij
met zeven woordvoerders moet praten om het over mensen met een beperking te kunnen
hebben.»
507

6.5.2 Er is te weinig ambtelijke ondersteuning voor de Tweede Kamer

De Staatscommissie parlementair stelsel concludeerde eind 2018 dat de ambtelijke ondersteuning
van de vaste Kamercommissies in omvang vrij klein is «zeker in vergelijking met het ambtelijke apparaat van de regering, maar ook in vergelijking
met andere parlementen.»
508 Daarom pleit de staatscommissie voor uitbreiding van de ambtelijke ondersteuning,
in het bijzonder van de expertise op het terrein van onderzoek en wetgeving. Naar
het oordeel van de staatscommissie zullen de onderzoeksinspanningen zich vooral moeten
richten op «de resultaten en de (te verwachten) maatschappelijke effecten van beleid en wetgeving.»
509

Ook diverse gesprekspartners merken op dat de ambtelijke ondersteuning van de Tweede
Kamer in vergelijking tot die in andere landen beperkt is. De heer Bovend’Eert (hoogleraar Staatsrecht) constateert dat parlementaire commissies in andere landen
uitgebreide ondersteuning krijgen van vakinhoudelijke deskundigen (zoals economen,
juristen en bestuurskundigen).510 Deze deskundigen zijn verbonden aan specifieke commissies en beschikken over expertise
op het beleidsterrein van die commissies. Dat kan volgens Bovend’Eert dienen als tegenwicht voor de expertise die aanwezig is op departementen. De heer
Duisenberg (oud-Kamerlid VVD), pleit ervoor binnen de ambtelijke ondersteuning van de Kamer
specifiek expertise op het gebied van uitvoeringsorganisaties te organiseren. Ook
de heer ’t Hart (hoogleraar Bestuurskunde) constateert dat de Kamer over te weinig ambtelijke ondersteuning
beschikt: «Er zitten gewoon veel te weinig mensen aan uw zijde die zelf met het bijltje hebben
gehakt van beleidsmaker, van uitvoerder. Er zitten veel te weinig van zulke mensen
in uw staven, in uw ondersteuning et cetera. Want het moet hier in Den Haag kennelijk
allemaal voor een appel en een ei. Dus ik wens u de moed toe dat u durft te pleiten
voor een echt stevige verhoging van het budget van de Tweede Kamer. [...] Dat geld
moet dan natuurlijk niet allemaal naar fracties gaan, maar het moet eigenlijk vooral
gaan naar commissies.»
511 De heer Bovend’Eert is dat met hem eens: «De professionaliteit van uw ondersteuning zal moeten groeien, want anders wordt het
nooit wat. Dat kost natuurlijk een hoop budget, maar het is echt de moeite waard om
de democratische controle goed vorm te geven.»
512

6.5.3 Vakinhoudelijke kennis van de ambtelijke top neemt af door roulatie

In 1995 is de Algemene Bestuursdienst (ABD) opgericht, met als doel om topambtenaren
systematisch te laten rouleren. Zowel politici als ambtenaren vonden dit een aantrekkelijk
idee. Bekker zegt daarover: «De politiek ergerde zich aan de sterk gegroeide machtspositie van lang op hun functie
zittende topambtenaren («de vierde macht»), en zag in de verplichte roulatie een mooi
middel om die macht te breken en verkokering tegen te gaan. En veel ambtenaren vonden
het wel aantrekkelijk zo nu en dan van baan te kunnen veranderen.»
513 Deze ontwikkeling heeft zowel voor- als nadelen.

Als nadeel noemen de gesprekspartners van de TCU dat topambtenaren door het roulatiesysteem
minder in staat zijn inhoudelijke deskundigheid op te bouwen. Zo stelt hoogleraar
Staatsrecht Kummeling: «Het rouleren van ambtenaren is toch min of meer de norm geworden, zeker als het gaat
om de top van de ambtelijke dienst. De vraag is of je niet een belangrijk element
van informatievoorziening en de betrouwbaarheid van de overheidsorganisatie dreigt
te verliezen als je mensen niet de ruimte biedt om deskundigheid te ontwikkelen en
zich jarenlang op een bepaald vraagstuk te manifesteren.»
514 Door dat gebrek aan inhoudelijke kennis zouden topambtenaren de bewindspersoon niet
kunnen wijzen op gebreken of valkuilen.

Als argument vóór het rouleren van ambtenaren wordt onder meer genoemd dat de ambtenaren
een frisse blik meebrengen. Een ander genoemd voordeel is dat de roulatie plaatsvindt
tussen de ambtelijke top van departementen en uitvoeringsorganisaties, waardoor men
ervaring opdoet bij die laatste. De heer ’t Hart (hoogleraar Bestuurskunde) zegt daarover: «Voorheen waren die muren tussen beleid en uitvoering totaal van beton wat betreft
carrièrepatronen, begrip voor elkaar, et cetera. Nu zijn die muren wat meer poreus
geworden, in ieder geval bovenlangs.»
515

6.5.4 Er is te weinig roulatie tussen medewerkers in de driehoek

Om kennis uit te wisselen en wederzijds begrip te creëren, zou het volgens diverse
gesprekspartners goed zijn als er meer roulatie van personeel in de driehoek Tweede
Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties plaatsvindt. Zo pleit de heer Van den Dungen (secretaris-generaal Financiën) voor meer uitwisseling van medewerkers tussen departementen
en uitvoeringsorganisaties.516 De heren Bovend’Eert (hoogleraar Staatsrecht) en ’t Hart (hoogleraar Bestuurskunde) vinden dat er meer roulatie moet zijn tussen ambtenaren
die de Tweede Kamer ondersteunen en ambtenaren op departementen of bij uitvoeringsorganisaties.
De heer Bovend’Eert constateert dat het in het buitenland veel gebruikelijker is dat medewerkers van
ministeries overstappen naar de ondersteuning van het parlement en weer terug.517 De heer ’t Hart is van mening dat dit ook in Nederland zou moeten gebeuren: «Ik zou willen dat er veel meer ambtenaren, zowel vanuit de uitvoering als vanuit
het beleid, hier in de Kamer gedetacheerd zouden worden. [...] Ook het omgekeerde
zou moeten gebeuren.»
518

6.6 Tweede Kamer verliest het belang van de uitvoering soms uit het oog

Zoals beschreven in hoofdstuk 4, functioneren Nederlandse uitvoeringsorganisaties
in het algemeen goed. Het beeld dat burgers van ze hebben, wordt echter gedomineerd
door dingen die misgaan. Uit de hoorzittingen blijkt dat Kamerleden zich meer bewust
moeten zijn van de impact die deze negatieve beeldvorming heeft op medewerkers van
uitvoeringsorganisaties. Politici moeten ook meer aandacht hebben voor de lessen die
te trekken zijn uit incidenten, en meer verantwoordelijkheid nemen voor genomen beslissingen.

6.6.1 Negatieve beeldvorming heeft impact op uitvoeringsorganisaties

Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) onderschrijft dat er in de uitvoering veel goed gaat,
maar voegt daaraan toe dat de media daar een ander beeld van schetsen: «Als je kijkt naar wat er in de kranten en in de media komt, dan zie je dat er vaak
wordt ingezoomd op de dingen die niet goed gaan.»
519

Diverse gesprekspartners merken op dat ook Tweede Kamerleden zich soms negatief uitlaten
over een uitvoeringsorganisatie. Vertegenwoordigers van alle drie de uitvoeringsorganisaties
die in dit onderzoek centraal staan, geven tijdens de openbare hoorzittingen aan dat
dit grote impact heeft op hun medewerkers.

Over de impact van negatieve berichtgeving

• Belastingdienst (de heer Benjamins): «Er wordt nog weleens op een bepaalde manier gesproken over medewerkers,
in de Tweede Kamer maar ook in de media. Wat je dan ziet, zeker als je kijkt naar
de berichtgeving over de Belastingdienst de afgelopen tijd, is dat dat zó negatief
is. Dan ben je eigenlijk na de eerste knal al knock-out. Je blijft als dienst en als
medewerkers klappen krijgen, maar er is geen scheidsrechter die de wedstrijd stopt.
Het gaat gewoon maar door.»520

• CBR (de heer Pechtold): «Maar we merkten wel dat er intern een soort murwheid was. [...]
Ik vond het heel symbolisch dat de CBR-paraplu's niet meer veel aftrek hadden. Daar
liet je je buiten niet mee zien. Kennelijk was het idee: liever een nat pak dan met
een CBR-paraplu lopen. Dat kwalificeer ik wel als: verwaarloosd, intern, maar ook
in de relaties extern. De organisatie was erg teruggetrokken en zat erg in de hoek
waar de klappen vielen.»521

• UWV (de heer Lemeer): «Daar zal de Tweede Kamer dan ook een rol bij hebben, ten eerste
door voorbeelden te stellen van waar u het over heeft en ten tweede door, op een moment
dat ze die ruimte dan nemen en het ergens in het land toch misgaat, niet meteen met
de hakbijl klaar te staan om te zeggen: UWV is een faalfabriek.»522

Diverse gesprekspartners benadrukken dat het van belang is dat Kamerleden beseffen
dat negatieve uitlatingen over de uitvoering impact hebben. Door te matigen in toon
en taal kan de Kamer bijdragen aan een meer genuanceerde beeldvorming over uitvoeringsorganisaties.
De heer Van den Dungen (secretaris-generaal Financiën) zegt daarover: «Als er dingen mis zijn gegaan, dan moet dat benoemd worden. Maar [...] ik heb letterlijk
woorden als «maffia» gebruikt horen worden in deze Kamer. Het gaat over mensen die
uitvoering geven aan publieke taken en die hun hart en ziel hebben gegeven aan de
Belastingdienst of andere plekken in de dienst. [...] Dus u helpt ons ook als u in
toon en taal zich daar rekenschap van geeft. Dus uitvoering een rol laten spelen,
nadenken over het doel van wetgeving, en toon en taal mee laten ademen met het respect
dat u wel heeft voor al die mensen in de uitvoering die het iedere keer doen, want
dat heeft u namelijk wel.»
523

6.6.2 De focus ligt op «afrekenen», niet op leren

Nederland kent enkele zeer grote uitvoeringsorganisaties, die ook nog een grote diversiteit
aan taken uitvoeren. Het is dan ook niet vreemd dat daarbij soms dingen verkeerd gaan.
Er wordt dan al snel gesproken over een «fout» en gewezen naar de uitvoeringsorganisatie
als «schuldige». In reactie daarop kan druk vanuit de maatschappij of de Kamer ontstaan
om het probleem zo snel mogelijk op te lossen en ervoor te zorgen dat zoiets nooit
meer gebeurt. Dit is echter voor de kwaliteit van de dienstverlening vaak niet de
beste reactie. Het UWV omschrijft dit als volgt: «Tot slot zien we dat in de politiek de korte(re) termijn vaak regeert. Na verloop
van tijd kunnen er ongewenste gevolgen van regelgeving aan het licht komen. Vervolgens
wordt de focus vaak snel gelegd op een idee dat «nu» realiteit moet worden of een
probleem dat «direct» opgelost moet worden. Gevoed door de factor publiciteit, wordt
de «fout» vaak bij de uitvoerder gelegd. De nuance ontbreekt. Fouten mogen niet meer
gemaakt worden. Dit vergroot een schijnbare tegenstelling tussen dat wat het parlement
wil, dat wat het kabinet wil en dat wat de uitvoerder wil. Uiteindelijk willen we
hetzelfde: de burger zo goed mogelijk van dienst zijn, op basis van regels die op
democratische wijze zijn vastgesteld.»
524

De focus op incidenten bij de politiek en in de media kan leiden tot een defensieve
houding bij uitvoeringsorganisaties, waardoor zij huiverig zijn om mogelijke problemen
tijdig aan te kaarten en om onrealistische verwachtingen tegen te spreken.525 Ook de ROB constateert dat een overreactie van de politiek op incidenten tot problemen in de
uitvoering kan leiden: «In Kamerdebatten wordt de bewindspersoon dan het vuur aan de schenen gelegd en gevraagd
hoe hij of zij ervoor gaat zorgen dat dit nooit meer gaat gebeuren. Naar het oordeel
van de Raad is dat een onmogelijke eis die tot ontsporing bij de uitvoering kan leiden.»
526

Diverse gesprekspartners pleiten dan ook voor een cultuur waarin fouten worden geaccepteerd
en die zich richt op het leren van incidenten en niet op afrekenen. De ROB formuleert het zo:

«Mensen en organisaties kunnen pas leren als zij de ruimte ervaren om fouten te mogen
maken zonder dat zij de angst hebben daarop te worden afgerekend. Grondig onderzoek
na falend beleid of mislukte uitvoering zou er daarom op gericht moeten zijn om te
leren. [...] Bij afrekenen weten politieke partijen en politici op de korte termijn
punten te scoren. Als het onderzoek is gericht op leren, zijn de uitvoeringsorganisatie
en uiteindelijk de burgers de spekkopers, omdat ze dan op termijn mogen rekenen op
een betere overheid waarbij de menselijke maat in het vizier blijft.»
527

6.6.3 Geen sprake van gezamenlijke verantwoordelijkheid voor eerder genomen beslissingen

Bij de totstandkoming van beleid of wet- en regelgeving moeten verschillende beleidsalternatieven
tegen elkaar afgewogen worden. Deze hebben elk voor- en nadelen. Uiteindelijk wordt
het beste alternatief gekozen, maar dat wil niet zeggen dat het geen nadelen of risico’s
heeft. Het valt dan ook niet uit te sluiten dat zo’n risico zich later manifesteert.
In dat geval is het van belang dat de Tweede Kamerleden zich realiseren dat zij dit
risico bewust hebben genomen en dat zij niet meteen «moord en brand» schreeuwen, maar
enige terughoudendheid betrachten in hun reactie. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) verwoordt dit als volgt: «Mijn persoonlijke wens zou zijn dat we het met elkaar zouden kunnen erkennen als
er een risico optreedt waarover in het verleden al is gesproken aan de hand van een
uitvoeringstoets en als dat risico ook is geaccepteerd. Dat wil niet zeggen dat het
dan niet moet worden opgelost, maar het gevoel van evalueren, leren en verbeteren
is voor al die mensen veel beter te hanteren dan de gedachte dat ze weer de schuld
krijgen.»
528

Problematisch daarbij is dat er vaak nieuwe spelers op het toneel zijn verschenen
op het moment dat het risico zich manifesteert – spelers die niet waren betrokken
bij de initiële besluitvorming. De heer Paling merkt daarover op: «Als er op een later moment iets gebeurt wat eigenlijk past in de categorie neveneffecten,
gevolgen of risico's, heeft er vaak zo veel wisseling van personen plaatsgevonden
– zowel aan de kant van UWV als aan de kant van het departement als in uw Kamer als
bij bewindspersonen – dat het niet altijd onmiddellijk leidt tot – hoe zal ik dat
zeggen? – erkenning van het feit dat bij het aanvankelijke besluit een deel van de
problematiek eigenlijk al min of meer ingecalculeerd was. Daar zouden we met elkaar
meer oog voor moeten hebben, denk ik.»
529

Voor medewerkers van uitvoeringsorganisaties is het van belang dat de politiek erkent
ook betrokken te zijn geweest bij de initiële beslissing, zo stelt mevrouw Schueler (projectleider CNV): «Het zou de medewerkers ontzettend helpen als ook de politiek aangeeft: wij hebben
x jaar geleden misschien een verkeerde beslissing genomen.»
530 In de besloten gesprekken en openbare hoorzittingen is in dit verband vaak gerefereerd
aan de recent getroffen NOW-regeling531 waaraan het UWV uitvoering geeft. Mevrouw Schueler beschrijft de zorg van UWV-medewerkers daarover treffend: «Laat ik een voorbeeld noemen waar ik bang voor ben dat ik hier over drie jaar weer
zit. Het gaat namelijk over de NOW-regeling. Een van de medewerkers die ik heb gesproken,
zei: «Dit is een fantastisch voorbeeld van hoe het zou moeten. We hebben snel geschakeld.
De politiek was aangesloten. We hebben besloten dat we dit snel, effectief, kernachtig,
heel bondig geformuleerd ter beschikking willen stellen. En we hebben het uitgevoerd
met groot succes.» Maar ik hoop dat over drie jaar de Tweede Kamer die er dan zit
niet gaat vallen over de fraude die is gepleegd. Want ik neem aan dat u allemaal heeft
ingecalculeerd dat er sprake kan zijn van fraude. Maar over drie jaar zitten er misschien
weer andere leden van de Tweede Kamer, die dan denken: het kan toch niet zo zijn dat
er miljoenen verkeerd terecht zijn gekomen. Dat zou echt zo kwalijk zijn. Ik hoop
dat dan ook de Tweede Kamer zegt: wij hebben dat drie jaar geleden om hele mooie redenen
snel doorgevoerd, dit waren de risico's en dit is niet de schuld van de uitvoering.»
532

De heer Paling merkt op dat het nodig is een manier te vinden om door de jaren heen vast te houden
wat is afgesproken: «Dan komen we met elkaar meer in een evalueer-leer-verbetercyclus. Nu is de primaire
vraag toch vaak: hoe kan dit nu, en wie heeft er schuld? Dat levert een heel andere
dynamiek op.»
533

6.7 Onvoldoende direct contact tussen Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties

In de openbare hoorzittingen is veel gesproken over het belang van goed contact tussen
leden van de Tweede Kamer en medewerkers van uitvoeringsorganisaties. De overgrote
meerderheid van de gesprekspartners is voorstander van meer directe contacten. De
«oekaze-Kok» (zie voor verdere uitleg paragraaf 6.7.2) wordt in dit verband veelvuldig
genoemd als belemmerende factor. De TCU onderstreept het belang van directe contacten.
Deze paragraaf licht toe waarom en gaat daarna in op de oekaze-Kok. Omdat deze oekaze
al langer onderwerp is van discussie tussen regering en parlement, staat de TCU er
uitgebreid bij stil.

6.7.1 Belang van direct contact

De gesprekspartners vinden meer direct contact tussen Kamer en uitvoering om meerdere
redenen van belang.

Direct contact vergroot de kennis van Kamerleden over de uitvoering. Deze kennis hebben
Kamerleden nodig om zowel hun medewetgevende als hun controlerende taak adequaat te
vervullen. De heer Bredewoud (senior medisch adviseur CBR) merkt op dat contact tussen Kamerleden en medewerkers
van het CBR belangrijk is om begripsverwarring en een verkeerd beeld van het CBR te
voorkomen: «Die hele discussie die er is geweest: wat is een medisch adviseur en wat is een keurend
arts? Of: hoe vaak doen we periodieke keuringen bij stationaire zaken als geamputeerde
benen? Nou, niet! Maar dat leeft wel! Dat is een soort dolfijntje dat elke keer weer
even boven water komt. [...] Het zou mooi zijn als er toch wat vaker contact kon zijn
voordat zo'n verhaal de wereld in komt.»
534

Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) stelt dat direct contact de informatiepositie van
de Kamer verbetert en zo bijdraagt aan besluiten (over wetgeving) die ook daadwerkelijk
uitvoerbaar zijn.535 De heer Rovers (directeur Strategie, Beleid en Kenniscentrum UWV) illustreert het belang van direct
contact tussen Kamer en uitvoering met een voorbeeld: «Bij de Wet werk en zekerheid hebben we een toets uitgebracht op het wetsvoorstel:
77 pagina's. We hebben een toets uitgebracht op de lagere regelgeving: 52 pagina's.
[...] Wat ik me kan voorstellen, is dat u – als u een toets van een dergelijke omvang
krijgt met zo veel uitgangspunten en aannames – zegt: [...] het zou goed zijn als
we even met elkaar over de inhoud zouden kunnen praten, ter voorbereiding op het debat.»
536

Bovendien benadrukken diverse gesprekspartners dat het belangrijk is dat Kamer en
uitvoering regulier met elkaar spreken, ook als er geen incidenten zijn. Dat maakt
het mogelijk een band op te bouwen. De heer Visser (president Algemene Rekenkamer) merkt daarover op: «Op het moment dat er iets aan de hand is door een mediabericht, door een vermeende
misstand et cetera, is het al te laat. Dan kun je de context niet meer begrijpen en
dan ken je de mensen niet. Je moet als Kamer, als parlement, als commissie al veel
eerder een relatie opbouwen met die uitvoeringsclubs, -organisaties, -praktijken op
de momenten dat er nog niks aan de hand is.»
537

Ook de heer Bekker (oud-topambtenaar) benadrukt het belang van regulier contact: «Wat ook een probleem is: als er nu contact is – of een gesprek – over een uitvoeringsorganisatie,
is het kwaad al geschied. Dan zijn de politieke posities al ingenomen. Dan heeft al
in de krant gestaan dat directeur-generaal X of ambtenaar Y gezondigd heeft. Ook de
oppositie heeft dan haar stellingen al betrokken. Dan heb je niet veel ruimte meer
voor een goed gefundeerd gesprek over de feiten. Je moet het dus eerder doen. Het
zou naar mijn mening ook helpen als het wat normaler was.»
538

Tot slot kan het volgens diverse gesprekspartners de kwaliteit van de informatie ten
goede komen als uitvoeringsorganisaties rechtstreeks in gesprek gaan met de Kamer.
Dat kan nu niet: de bewindspersoon en het departement beantwoorden vragen van de Kamer
over de uitvoering, maar moeten daarvoor vaak navraag doen bij de uitvoeringsorganisatie
zelf. De informatie komt dus doorgaans getrapt naar de Kamer. Een rechtstreekse lijn
tussen de uitvoeringsorganisaties en de Kamer voorkomt dat informatieverlies optreedt.

Invulling van direct contact tussen Kamer en uitvoering

Om een goed beeld te krijgen van de uitvoeringspraktijk, moet de Kamer kunnen spreken
met zowel de top van uitvoeringsorganisaties als met de mensen op de werkvloer. Gesprekken
met de mensen op de werkvloer geven inzicht in de effecten van voorgenomen beleid
op de uitvoeringspraktijk en op burgers. Gesprekken met de top kunnen een volledig
beeld geven van de gevolgen van beleid voor de hele organisatie. Hoogleraar Staatsrecht Kummeling merkt op dat de Kamer te weinig gebruikmaakt van de expertise op de werkvloer: «Ik denk dat de waarde van deskundigheid soms wordt onderschat. En dat het de moeite
waard is juist ook de mensen die soms jarenlang met vraagstukken bezig zijn geweest
en kennis hebben kunnen ontwikkelen (ook kennis die buiten de papieren te vinden is)
veel meer in de positie te plaatsen dat ze hun kennis daadwerkelijk kunnen inzetten
en dus ook door de Kamer kunnen worden gehoord.»
539

6.7.2 De oekaze-Kok: aanwijzingen voor externe contacten van rijksambtenaren

In 1998 zijn de «Aanwijzingen voor de externe contacten van rijksambtenaren» gepubliceerd.540 Deze aanwijzingen, veelal kortweg de oekaze-Kok genoemd, gaan over de contacten tussen
Kamerleden en rijksambtenaren. De precieze interpretatie ervan is herhaaldelijk onderwerp
van discussie geweest tussen parlement en regering. Diverse onderzoekscommissies hebben
aanbevolen de aanwijzingen te versoepelen of te verduidelijken.541 In reactie daarop hebben verschillende kabinetten toelichtingen gegeven op de wijze
waarop de aanwijzingen geïnterpreteerd moeten worden.542 Ook twee recente publicaties houden de oekaze-Kok tegen het licht: het «Ongevraagd
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over ministeriële verantwoordelijkheid»543 en het rapport «Werk aan uitvoering Fase 2» van ABDTOPConsult.544 De Afdeling advisering pleit voor betere benutting van de ruimte die de oekaze biedt
en ABDTOPConsult adviseert het directe contact van Kamerleden met de uitvoering te
normaliseren.

Bovenstaande ontwikkelingen hebben recentelijk geleid tot een herziening van de «Aanwijzingen
voor de externe contacten van rijksambtenaren».545 Het kabinet heeft de informatie uit de toelichtingen die in de loop der jaren door
verschillende kabinetten zijn gegeven, gebundeld en verwerkt in een nieuwe tekst.
De herziene aanwijzingen zijn op 28 december 2020 in de Staatscourant gepubliceerd
en een dag later in werking getreden; de aanwijzingen uit 1998 zijn ingetrokken.

Op het moment dat de TCU haar openbare hoorzittingen hield, waren de aanwijzingen
uit 1998 nog van kracht. Deze vormen het uitgangspunt voor de tekst hieronder. De
TCU licht eerst kort toe wat de aanwijzingen uit 1998 inhouden, daarna hoe er in de
praktijk mee wordt omgegaan en tot slot welke belemmeringen ze opleveren voor contact
tussen Kamerleden en medewerkers van uitvoeringsorganisaties én of de recente herziening
deze wegneemt.

Inhoud van de «Aanwijzingen voor de externe contacten van rijksambtenaren»

Voor het contact tussen Kamerleden en medewerkers van uitvoeringsorganisaties zijn
de volgende vijf (van in totaal zeventien) aanwijzingen het meest relevant:

• Aanwijzing 1: de aanwijzingen zijn uitsluitend van toepassing op personen die werkzaam
zijn onder (volledige) ministeriële verantwoordelijkheid. De aanwijzingen gelden niet voor personen die werkzaam zijn bij zelfstandige bestuursorganen.

• Aanwijzing 3: de Minister beslist van geval tot geval over verzoeken om schriftelijke
of mondelinge contacten met ambtenaren die onder hem/haar vallen. De Minister kan
het gevraagde contact weigeren. De Minister wijst de ambtenaren aan met wie contact wordt gelegd.

• Aanwijzing 4: contacten tussen de Staten-Generaal en ambtenaren in persoon verlopen
zoveel mogelijk in aanwezigheid van de Minister.

• Aanwijzing 5: de ambtenaren beperken zich tijdens het contact met de Staten-Generaal
tot het verstrekken van de gevraagde inlichtingen van feitelijke aard. Ambtenaren delen geen persoonlijke beleidsopvattingen en leggen geen verantwoording
af over het gevoerde beleid.

• Aanwijzing 7: (1) op een verzoek van een Kamerlid om contacten met een ambtenaar wordt
slechts ingegaan als het verzoek het verstrekken van openbare informatie betreft. (2) Als het een ander doel heeft, wordt de Minister onmiddellijk geïnformeerd.
(3) Ambtenaren zelf nemen slechts op aanwijzing van de betrokken Minister contact
op met een Kamerlid.

Het Reglement van Orde (RvO) van de Tweede Kamer546 bepaalt eveneens dat voor het uitnodigen van rijksambtenaren toestemming van de Minister
is vereist.547 Dat geldt niet voor bestuurders van zbo’s – de Kamer kan ze uitnodigen zonder toestemming
van de Minister. Het RvO vermeldt dat het kabinet wel verwacht dat de Kamer de betrokken
bewindspersoon daarover tijdig informeert; dat wil zeggen voorafgaand aan of gelijktijdig
met het uitnodigen van de betreffende bestuurder.

Tabel 5: de oekaze-Kok en het RvO van de Kamer samengevat

Type uitvoeringsorganisatie

Implicaties oekaze-Kok

Rijksdiensten (o.a. Belastingdienst) en agentschappen

Voor het uitnodigen van medewerkers is voorafgaande toestemming van de Minister nodig.

Zelfstandige bestuursorganen (CBR, UWV)

Voor het uitnodigen van medewerkers is géén voorafgaande toestemming van de Minister
nodig; wel wordt de betrokken bewindspersoon vooraf in kennis gesteld van de uitnodiging.

Omgang met de oekaze-Kok in de praktijk

In de praktijk is onduidelijkheid ontstaan over de precieze toepassing van de oekaze-Kok,
mede door de toelichtingen die verschillende kabinetten hebben gegeven op de wijze
waarop de oekaze geïnterpreteerd moet worden. Zo concludeerde de Staatscommissie parlementair
stelsel548 dat door de publicatie van de «Leidraad voor de toepassing van de aanwijzingen» in
2007 gemakkelijk een misverstand kan ontstaan «over de vraag welke regels gelden voor contacten tussen Kamerleden en bestuurders
en medewerkers van zelfstandige bestuursorganen.»
549

Diverse Kamerleden die de TCU heeft gesproken, ervaren de oekaze-Kok als (te) knellend.
Zij zijn van mening dat er krampachtig mee wordt omgegaan; enkelen van hen geven voorbeelden
van situaties waarin ze wilden spreken met medewerkers van uitvoeringsorganisaties,
maar dat niet lukte. De Kamerleden ervaren een «kramp», soms bij de uitvoeringsorganisatie
zelf en soms bij het departement. Ook andere gesprekspartners herkennen deze krampachtigheid.
Over de oekaze-Kok merkt de heer Dronkers (secretaris-generaal IenW) het volgende op: «De oekaze-Kok gaat eigenlijk helemaal uit van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Daar is denk ik niks mis mee. Zo is ons stelsel gebouwd. Dat staat ook niet in de
weg dat u informatie bij de uitvoeringsorganisaties kunt vragen. Die informatieplicht
is er wel. Dat staat ook in die regels. Alleen heeft de oekaze-Kok in de praktijk
wel geleid tot enige krampachtigheid als het gaat om de relatie tussen een ambtenaar
en het parlement. Als je het zo leest, staat er naar mijn oordeel eigenlijk niet heel
veel verkeerds [...], maar in de praktijk heeft het geleid tot een zekere krampachtigheid.
Ik denk dat het goed is om het daarover te hebben. Want hoe breder de informatie gedeeld
is, hoe beter eenieder zijn werk kan doen. Dus de informatie moet breed toegankelijk
zijn voor eenieder.»
550

Diverse gesprekspartners merken op dat de oekaze-Kok meer ruimte biedt dan dat er
nu in de praktijk wordt benut. Zij vinden het van belang om er meer ontspannen mee
om te gaan. Dat is echter alleen mogelijk:

• met inachtneming van de ministeriële verantwoordelijkheid;

• als ambtenaren de ruimte krijgen en nemen om hun kennis met de Kamer te delen;

• als Kamerleden prudent omgaan met de informatie die wordt gedeeld;

• als Kamerleden ambtenaren niet in een politieke discussie betrekken.

Deze randvoorwaarden worden hieronder toegelicht.

Bij het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid draait het vooral om de
vraag hoeveel ruimte medewerkers van uitvoeringsorganisaties krijgen en nemen om hun
kennis met de Kamer te delen. In hun contacten met de Kamer moeten zij zich ervan
bewust zijn dat zij ondergeschikt zijn aan de Minister en loyaal aan zijn of haar
beleid. De heer Van den Dungen (secretaris-generaal Financiën) merkt daarover het volgende op: «Ik ben me zeer bewust van de risico's en van de weging die je daarin moet meenemen.
Dat zit «m vooral in wat die persoon dan zegt. Is daar dan de ministeriële verantwoordelijkheid
helemaal op van toepassing of heeft hij de ruimte om als uitvoerder, als persoon,
als mens, als ambtenaar daar iets over te kunnen zeggen? Als dat er iedere keer toe
leidt dat de Minister vervolgens naar de Kamer wordt geroepen, dan gaat het meteen
mis. Het is een dans die je dan met elkaar op een goede manier moet uitvoeren, maar
ik denk dat het echt kan helpen. De voordelen wegen bij mij denk ik zwaarder dan de
nadelen.»
551

Dit citaat maakt ook duidelijk dat het van belang is dat de Kamer prudent omgaat met
de informatie die ze krijgt en niet om elke kleinigheid direct de Minister ter verantwoording
roept en/of de vertrouwensregel activeert. Mevrouw Mulder (secretaris-generaal SZW) deelt die mening en voegt daaraan toe dat dit wederzijdse
ontspanning vraagt: «Want het kan natuurlijk dat een Kamerlid in zo'n contact iets hoort, en dat dat dan
wordt gebruikt om te zeggen: we horen dit nu en nu heeft de Minister de Kamer niet
goed geïnformeerd. Als het meteen daarin zit, dan worden die ambtenaren ook krampachtig.
Want dan zeggen ze misschien iets verkeerd wat dan later tegen de Minister wordt gebruikt.
Dit vraagt dus een soort [...] wederzijdse ontspanning. Het vraagt van de partijen
dat je daar dan ook rustig mee omgaat, en mensen gewoon ook echt bevraagt over: wat
werkt er, waar loop je tegenaan? Je moet dáár niet te sterk de beleidsdiscussies voeren.»
552

Het directe contact tussen Kamerleden en medewerkers van uitvoeringsorganisaties heeft
meerwaarde als medewerkers de ruimte krijgen van de top van hun organisatie om hun
kennis met de Kamer te delen. Daarvoor is een cultuur nodig waarin ambtenaren zich
veilig voelen om met de Kamer in gesprek te gaan over eventuele knelpunten die zij
(voor)zien in de uitvoering van beleid. Kortom: het delen van zorgen met de Kamer
mag er niet toe leiden dat de medewerker in de problemen komt of dat de Minister op
het matje wordt geroepen.

Verder is het van belang, zoals mevrouw Mulder opmerkt, dat Kamerleden ambtenaren niet in politieke discussies betrekken. Ook de
heer Bovend'Eert (hoogleraar Staatsrecht) merkt op dat het delen van feitelijk deskundige informatie
(dus los van beleidsopvattingen) van de Kamer vraagt «...dat zij een ambtenaar dan niet in een politieke discussie betrekt, maar volstaat
met het horen van die ambtenaar op basis van zijn deskundigheid. Er is dus wel ruimte.
Ik denk dat die ook beter kan worden benut. Maar de ruimte blijft beperkt.»553 De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) is het daarmee eens: «Parallel daaraan is wel de kunst dat de schoenmaker bij zijn leest blijft. Wij zijn
een uitvoeringsorganisatie, dus als u met mij of met collega's in gesprek gaat, kunnen
wij u ongelofelijk goed vertellen wat de risico's of de consequenties zijn, maar het
is uiteindelijk aan u om vervolgens een afweging te maken.»
554 Oud-topambtenaar Bekker deelt die mening: «Ik zou het helemaal niet zo gek vinden als de Kamer of de behandelende Kamercommissie
het management van de uitvoeringsorganisatie uitnodigt voor een vertrouwelijk overleg
waarin men de nieren proeft van die uitvoeringsorganisatie. Ik zeg erbij dat je daar
wel goede afspraken over moet maken met de Kamer, want er kan misbruik van gemaakt
worden, dat zo'n ambtelijke opvatting dan weer in het politieke circuit wordt gebruikt.»
555

Kwetsbaarheden in de oekaze-Kok

De gesprekspartners van de TCU hebben uiteenlopende visies op de mate waarin de oekaze-Kok
direct contact tussen de Kamer en (medewerkers van) uitvoeringsorganisaties belemmert.
Waar de één vindt dat de oekaze voldoende ruimte biedt om direct contact tot stand
te brengen, pleit de ander voor het afschaffen ervan.

Op grond van haar onderzoek concludeert de TCU dat de oekaze-Kok wel ruimte biedt
voor direct contact tussen Kamer en uitvoering, maar dat de aanwijzingen uit 1998
ook belemmeringen opwerpen. Die belemmeringen zijn:

1. De Minister moet toestemming geven voor contact met medewerkers van rijksdiensten
en agentschappen en kan zelf bepalen welke ambtenaren de Kamer te spreken krijgt.

2. Er is enige onduidelijkheid ontstaan over de vraag of de aanwijzingen ook van toepassing
zijn op contacten met medewerkers van zbo’s.

3. Ambtenaren moeten zich in contacten met de Kamer beperken tot het verstrekken van
feitelijke informatie; daarmee is niet gegarandeerd dat ambtenaren de Kamer voorzien
van informatie over voorstellen, beleidsvarianten, gehanteerde argumenten en beleidsrisico’s.556

De herziene aanwijzingen uit december 2020 scheppen helderheid op het tweede punt.
Ze maken duidelijk dat tussenkomst van de betrokken Minister niet is vereist wanneer
de Kamer een bestuurder of medewerker van een zbo wil horen. Het kabinet vindt het
wel wenselijk dat de Kamer de betrokken Minister tegelijk met de uitgenodigde persoon
in kennis stelt van de uitnodiging.

De eerste en derde kwetsbaarheid blijven in de herziene aanwijzingen bestaan. Wel
benadrukken de herziene aanwijzingen – in reactie op het strenge imago van de oekaze-Kok
– dat verzoeken van de Kamer om schriftelijke of mondelinge contacten met ambtenaren
«welwillend en zakelijk» beoordeeld moeten worden. Het kabinet benadrukt verder dat de herziening van de tekst
is bedoeld om duidelijkheid te scheppen waar dat wenselijk is, maar ook dat het kabinet
graag met de Kamer in gesprek gaat over de herziene tekst. De TCU constateert dat
het kabinet de belemmeringen onder 1 en 3 niet adresseert en vindt het belangrijk
dat deze alsnog worden weggenomen. Daarnaast is het noodzakelijk dat zowel departementen
en uitvoeringsorganisaties als de Kamer minder krampachtig met deze aanwijzingen omgaan,
een verandering die met de herziene aanwijzingen in gang moet zijn gezet. De TCU beveelt
de Kamer aan actief en gestructureerd te monitoren of het kabinet verzoeken daadwerkelijk
welwillend en zakelijk beoordeelt.

Deel III

Conclusies en aanbevelingen

In dit deel trekt de TCU conclusies uit het onderzoek en doet aanbevelingen om de
menselijke maat een plek te geven in de dienstverlening van uitvoeringsorganisaties.

7 Conclusies en aanbevelingen

De TCU heeft onderzoek gedaan naar de oorzaken van problemen die zich voordoen in
de uitvoering en naar mogelijke oplossingen daarvoor. De TCU heeft in het bijzonder
gekeken naar de rol die de Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties557
daarin spelen. Dit hoofdstuk bevat de conclusies van het onderzoek en de daaruit
voortvloeiende aanbevelingen. Met die aanbevelingen hoopt de TCU een bijdrage te leveren
aan beter uitvoerbaar beleid en meer oog voor de menselijke maat in de uitvoering.

Wat betreft de rol van de Tweede Kamer besteedt de TCU in de conclusies en aanbevelingen
hieronder aandacht aan drie zaken: de medewetgevende taak (hoe vult de Kamer deze
in om problemen in de uitvoering te voorkomen?), de controlerende taak (hoe vult de
Kamer deze in om eenmaal ontstane problemen op te lossen?) en de informatiepositie
van de Kamer (beschikken Kamerleden over de benodigde kennis en informatie om deze
twee taken adequaat uit te voeren?).

Voordat ze ingaat op de conclusies, benadrukt de TCU dat haar is gebleken dat de Nederlandse
uitvoeringsorganisaties in het algemeen goed presteren. De TCU constateert echter
ook dat mensen ernstig in de knel komen door problemen in de uitvoering. Dit onderzoek
richt zich niet op de dingen die goed gaan, maar op situaties waarin burgers in de
knel komen doordat er in de uitvoering onvoldoende oog is voor de menselijke maat.
De TCU zocht naar de belangrijkste oorzaken daarvan en naar de lessen die daaruit
zijn te trekken voor de partijen in de driehoek: uitvoeringsorganisatie(s), departement(en)
en Tweede Kamer.

Verder vindt de TCU het belangrijk op te merken dat sommige van de onderstaande conclusies
eerder zijn getrokken en sommige aanbevelingen eerder zijn gedaan.558 De TCU constateert echter dat deze conclusies en aanbevelingen niet tot de vereiste
verandering hebben geleid. Gezien de omvang van de problematiek en de schrijnende
situaties waarin mensen kunnen belanden, benadrukt de TCU met klem dat de conclusies
en aanbevelingen nu voortvarend opgepakt dienen te worden. Aandacht voor de uitvoering
en oog voor de menselijke maat verdienen de hoogste prioriteit van Kamer en kabinet.
De kwaliteit van de uitvoering bepaalt immers de geloofwaardigheid van de overheid.

7.1 Zeven conclusies over de oorzaken van uitvoeringsproblemen

Op grond van haar onderzoek komt de TCU tot de volgende zeven conclusies.

Conclusie 1

De betrokken partijen – Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties – slagen
er te vaak niet in uitvoerbaar beleid met oog voor de menselijke maat te realiseren.

Naar schatting 80 procent van de mensen kan goed uit de voeten met de wet- en regelgeving
waarmee zij in aanraking komt. Dit betekent echter ook dat er een grote groep mensen
is – de resterende 20 procent – die daar moeite mee heeft. Zowel mensen die tot een
kwetsbare groep behoren als mensen met een goede opleiding en goede maatschappelijke
positie, kunnen in een situatie terechtkomen waarin zij onvoldoende zelfredzaam zijn.
Dat kan zeker gebeuren op momenten dat het leven tegenzit. Hoe complexer de wet- en
regelgeving is, hoe lastiger het voor burgers is de wet te begrijpen en te doen wat
van hen wordt verwacht. Bij het opstellen van wet- en regelgeving wordt momenteel
nog te weinig aandacht besteed aan het perspectief van de burger. Een complicerende
factor is dat mensen vaak tegelijkertijd te maken krijgen met verschillende wetten.
Zij moeten dan hun weg zien te vinden in een spaghetti van (niet altijd consistente)
wetten en regels waaruit zij geen weg meer weten. Daardoor kunnen bijvoorbeeld mensen
die kampen met meerdere problemen en mensen die niet voldoende redzaam zijn, tussen
wal en schip belanden. In de praktijk ontstaan vooral problemen in situaties waarin
wet- en regelgeving zeer complex is én de overheid veel verantwoordelijkheid bij de
burger legt. In deze situaties wordt de menselijke maat in de uitvoering te vaak uit
het oog verloren.

Voor uitvoeringsorganisaties is het ook niet altijd eenvoudig uitvoering te geven
aan beleid en wet- en regelgeving. Dat heeft uiteenlopende redenen. Ten eerste stuiten
uitvoeringsorganisaties – evenals burgers – op het probleem dat wet- en regelgeving
complex is en dat er soms een gebrek is aan samenhang in regels. Voor professionals
op de werkvloer is het een uitdaging de regels te doorgronden, toe te passen en op
een begrijpelijke manier uit te leggen aan burgers. Ten tweede is het voor professionals
op de werkvloer soms onmogelijk de menselijke maat te hanteren, omdat de wettelijke
kaders en de uitvoeringskaders waarbinnen zij werken, geen ruimte bieden voor maatwerk.
Een derde probleem waar uitvoeringsorganisaties op stuiten, is dat soms van hen wordt
verwacht dat ze een bepaalde maatregel uitvoeren, terwijl vooraf niet met hen is getoetst
of hij uitvoerbaar is. Dit probleem speelt in het bijzonder bij maatregelen die vastliggen
in een regeerakkoord. De recente regeerakkoorden bevatten namelijk in toenemende mate
gedetailleerde afspraken. Ook als later blijkt dat deze lastig uitvoerbaar zijn, is
het vrijwel onmogelijk van het akkoord af te wijken; de afspraken zijn «politiek»
in beton gegoten.

Tot slot is het voor uitvoeringsorganisaties niet altijd duidelijk aan welke maatschappelijke
opgave559 zij een bijdrage moeten leveren, met andere woorden: wat precies de bedoeling van
de wet is. Hierbij speelt dat uitvoeringsorganisaties kampen met conflicterende waarden,
die bovendien kunnen veranderen in de loop der tijd. Zo wordt bijvoorbeeld enerzijds
van uitvoeringsorganisaties verwacht dat zij burgers van dienst zijn en anderzijds
dat zij streng optreden tegen fraudeurs. Het is aan de organisaties om deze conflicterende
waarden in de praktijk te verenigen. Heldere sturing vanuit de politiek of het kabinet
ontbreekt.

Conclusie 2

Het komt regelmatig voor dat problemen in de uitvoering niet tijdig worden gesignaleerd;
op wel gesignaleerde problemen wordt onvoldoende geacteerd.

Signalen over problemen in de uitvoering komen niet altijd terecht bij de personen
die verantwoordelijk zijn voor het oplossen ervan. De oorzaak daarvan is meerledig.

Om te beginnen kan het voorkomen dat medewerkers van uitvoeringsorganisaties die in
hun dagelijkse werk problemen signaleren, zich niet veilig voelen deze te melden bij
hun leidinggevende. Ook kan het voorkomen dat medewerkers een dergelijk signaal wél
afgeven, maar dat dit niet leidt tot oplossing van het probleem, bijvoorbeeld omdat
het de leidinggevende aan doorzettingsmacht ontbreekt. Zeker bij grote uitvoeringsorganisaties
moeten signalen van de werkvloer meerdere managementlagen door voordat zij op een
niveau terechtkomen waar een besluit kan worden genomen. Het gevaar dat signalen over
knelpunten in de uitvoering vroegtijdig in deze «leemlaag» blijven steken, is dan
groot. De Kamer en het departement hebben niet of nauwelijks zicht op het functioneren
van deze leemlaag.

Als signalen de ambtelijke top van uitvoeringsorganisaties wel bereiken, leidt dat
niet altijd tot de gewenste verandering. Soms omdat de top op goede gronden een andere
afweging maakt, soms ook omdat de top onvoldoende kennis heeft van de uitvoering om
de signalen op waarde te kunnen schatten of omdat het de top ontbreekt aan moed om
het departement tegen te spreken. Door het roulatiesysteem voor topambtenaren is de
vakinhoudelijke kennis bij de ambtelijke top van departementen afgenomen, ook over
de uitvoering.

Signalen die de ambtelijke top van de uitvoeringsorganisatie bereiken, komen vervolgens
niet altijd terecht bij het departement en de verantwoordelijke bewindspersoon. Dat
is ook niet in alle gevallen noodzakelijk. Het is echter wél essentieel in geval van
ernstige problemen of misstanden, onder meer omdat het departement mogelijk kan helpen
bij de oplossing daarvan.

Tot slot vindt soms filtering van informatie plaats tussen de departementen en de
Tweede Kamer. Ambtenaren zoeken daarbij naar een balans tussen openheid van zaken
en politieke bescherming van bewindspersonen. Zij willen hun bewindspersonen niet
in de problemen brengen en zijn om die reden soms terughoudend met het informeren
van de Kamer. Met die handelwijze dienen zij niet de samenleving, maar, zo lijkt het,
de Minister.

Conclusie 3

In de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties hebben de departementen
een te dominante positie; de Tweede Kamer en de uitvoeringsorganisaties kunnen daar
onvoldoende tegenwicht aan bieden.

Uitvoerbaar beleid met oog voor de menselijke maat kan alleen tot stand komen als
Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties in alle openheid met elkaar
kunnen spreken over de sterke en zwakke kanten van voorgenomen beleid. Alleen als
alle relevante informatie op tafel ligt en de betrokkenen voldoende kennis van zaken
hebben om die te duiden, kan zorgvuldige besluitvorming plaatsvinden. In de huidige
praktijk blijkt dat niet altijd het geval. Een belangrijke oorzaak daarvan is dat
er geen sprake is van een gelijkwaardige relatie tussen Kamer, departementen en uitvoering.
In deze driehoek nemen departementen de dominante positie in; de informatielijnen
lopen vooral van uitvoeringsorganisatie naar departement, van departement naar Tweede
Kamer, en vice versa. Van direct contact tussen Kamer en uitvoeringsorganisaties is
nauwelijks sprake.

Uitvoeringsorganisaties zijn veelal loyale organisaties, die zich kenmerken door een
can do-mentaliteit. Uitzonderingen daargelaten, ontbreekt het hen aan bestuurlijk lef om
«nee» te zeggen tegen wensen van de bewindspersoon of het departement als die wensen
niet of nauwelijks realiseerbaar zijn. In de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw was
er sprake van forse bezuinigingen, digitalisering en de wens door combinatie van beide
de uitvoering efficiënter te maken. Dit ging samen met de verzelfstandiging van uitvoeringsorganisaties.
Veel uitvoeringsorganisaties werden destijds op afstand van de departementen geplaatst.
Hierdoor ontstond onder andere meer afstand tussen beleid en uitvoering en ontstonden
problemen in de aansturing van uitvoeringsorganisaties.

Signalen over problemen in de uitvoering die het departement bereiken, worden niet
altijd serieus genomen. De «mitsen» die een uitvoeringsorganisatie in een uitvoeringstoets
opneemt, verdwijnen soms uit beeld door de wens om de Tweede Kamer of de bewindspersoon
ter wille te zijn. Dan blijft alleen de «ja» over. Uitvoeringsorganisaties komen zo
onder druk te staan van het departement. Dat gebeurt ook met de Kamer. Die voelt zich
soms genoodzaakt nieuwe wetgeving of een voorstel tot een wetswijziging binnen een
onrealistische termijn te behandelen. De Kamer zegt in zo’n geval ook geen «nee» en
wringt zich in bochten om het wetsvoorstel tijdig te behandelen. Dit terwijl het voor
uitvoerbaar beleid met oog voor de menselijke maat wenselijk zou zijn als de Kamer
meer tijd zou nemen voor een zorgvuldige behandeling.

Conclusie 4

Het ontbreekt de Tweede Kamer aan interesse, kennis en informatie om haar medewetgevende
en controlerende taken ten aanzien van de uitvoering optimaal te vervullen. Dit komt
onder meer doordat het kabinet de Kamer niet altijd volledig en tijdig informeert.
Ook benut de Kamer bestaande mogelijkheden om structureel kennis op te bouwen en informatie
te vergaren, onvoldoende.

Om haar medewetgevende taak goed uit te kunnen voeren, heeft de Kamer behoefte aan accurate informatie over de
sterke en zwakke kanten van voorgenomen wet- en regelgeving. Die informatie is echter
niet altijd beschikbaar. Zo worden niet alle uitvoeringstoetsen aangeboden aan de
Kamer en de toetsen die wel worden aangeboden, verschillen in vorm en diepgang. Ook
stellen de toetsen de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving soms rooskleuriger voor
dan professionals deze op de werkvloer ervaren. De TCU constateert dat soms «vergroening»
van informatie plaatsvindt: een maatregel die volgens de werkvloer niet of lastig
uitvoerbaar is (rode of oranje vlag) kleurt steeds groener naarmate die maatregel
op een hoger niveau binnen de organisatie wordt beoordeeld. Informatie verwerven over
de vraag of burgers uit de voeten kunnen met wet- en regelgeving staat bij uitvoeringsorganisaties
veelal nog in de kinderschoenen. Daardoor heeft de Kamer beperkt inzicht in de mate
waarin voorgenomen wet- en regelgeving rekening houdt met het doenvermogen van burgers.
Tot slot is het belangrijk op te merken dat de Kamer zelf ook informatie kan verwerven
over de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving, maar dit niet standaard doet. De
Kamer kan bijvoorbeeld technische briefings, rondetafelgesprekken, hoorzittingen of
werkbezoeken organiseren.

Het ontbreekt de Kamer ook aan accurate informatie om haar controlerende taak goed in te vullen. Uit het onderzoek komt naar voren dat het kabinet de Kamer niet
altijd volledig en tijdig informeert. Diverse gesprekspartners geven aan dat zij de
indruk hebben dat dit steeds vaker gebeurt. Departementen zijn terughoudend met de
verstrekking van informatie die een bewindspersoon in de problemen kan brengen. Daarnaast
is de informatiehuishouding op de departementen niet altijd op orde. Via een Wob-procedure560 komt soms informatie aan het licht die de Kamer niet heeft ontvangen. Verder is er
discussie over welke informatie het kabinet precies moet verstrekken aan het parlement.
Daardoor verstrekt het kabinet niet altijd de interne beleidsstukken waar de Kamer
om vraagt, zodat de Kamer niet altijd inzicht heeft in de overwegingen, risico’s en
beleidsalternatieven die aan een beleidsvoornemen ten grondslag liggen.

Een andere factor die de controlerende taak van de Kamer bemoeilijkt, is het feit
dat signalen over problemen in de uitvoering niet altijd via de lijn van de uitvoeringsorganisatie
en het departement de Kamer bereiken (zie ook conclusie 2). In de praktijk komt het
regelmatig voor dat derden problemen aan het licht brengen (bijvoorbeeld de Nationale
ombudsman, onderzoeksjournalisten, klokkenluiders of belangenorganisaties).

Wat de controlerende taak van de Kamer verder bemoeilijkt, is dat Kamerleden over
sommige uitvoeringsorganisaties erg veel informatie krijgen, maar dat die informatie
niet altijd inzicht biedt in de belangrijkste knelpunten waartegen die organisaties
aanlopen. Ook is het voor Kamerleden door tijdgebrek soms lastig uit die grote hoeveelheid
informatie de meest relevante zaken te filteren. Daarnaast geldt hier – net als bij
de medewetgevende taak – dat de Kamer niet optimaal gebruikmaakt van de mogelijkheden
die zij heeft om de benodigde informatie te verzamelen. Ook voor de controlerende
taak kan de Kamer technische briefings, rondetafelgesprekken en hoorzittingen organiseren,
en ook bijvoorbeeld parlementaire ondervragingen en onderzoeken.

Daarnaast ontbreekt het de Kamer niet alleen aan informatie, maar soms ook aan kennis
en interesse om beide taken goed te vervullen. Uitvoering vereist specialistische
kennis die moeilijk is op te bouwen voor Kamerleden wier gemiddelde zittingsduur in
de Kamer afneemt. Verder maakt de afname van de gemiddelde fractieomvang dat er weinig
ruimte is voor specialisten in de Kamer. In de veelheid aan dossiers die Kamerleden
in portefeuille hebben, krijgen ingewikkelde dossiers met geringe politieke scoringsmogelijkheden
dan veelal geen prioriteit. Ook de ambtelijke ondersteuning van de Kamer – die in
vergelijking met die van de regering en van parlementen in andere landen gering is
– biedt daarvoor weinig ruimte. Door de commissiestructuur vindt het debat over de
uitvoering bovendien «verkokerd» plaats en is kennis over de uitvoering versnipperd
over een groot aantal commissies.

De «oekaze-Kok»561 is in de openbare hoorzittingen regelmatig genoemd als belemmering voor direct contact
tussen Kamer en medewerkers van uitvoeringsorganisaties. De TCU constateert dat de
oekaze-Kok wel ruimte biedt voor contact tussen Kamer en uitvoering en dat er in de
praktijk te krampachtig mee wordt omgegaan. Tegelijkertijd bevat de oekaze-Kok enkele
bepalingen die direct contact tussen Kamer en uitvoering bemoeilijken. In december
2020 is de oekaze-Kok ingetrokken en zijn herziene aanwijzingen gepubliceerd. Daarmee
zijn echter niet alle belemmeringen weggenomen (zie paragraaf 6.7.2).

Conclusie 5

De Tweede Kamer en het kabinet hebben de uitvoering jarenlang «verwaarloosd».

Veel uitvoeringsorganisaties hebben te kampen gehad met bezuinigingen en efficiencytaakstellingen.
Vooral de regeerakkoorden van de kabinetten-Balkenende IV en -Rutte I en II bevatten
bezuinigingen op het ambtenarenapparaat. Aangezien uitvoeringsorganisaties een aanzienlijk
deel van de rijksoverheid vormen, is ook een aanzienlijk deel van de bezuinigingen
daar neergeslagen. Dit terwijl uitvoeringsorganisaties er eerder taken bij kregen
dan dat eraf gingen. Dit vormde voor veel uitvoeringsorganisaties aanleiding hun dienstverlening
grotendeels te digitaliseren, met als gevolg dat persoonlijk contact met de burger
verdween. Dat verdwijnen van persoonlijk contact in combinatie met de introductie
van automatische besluitvorming (via algoritmen), maakt het voor professionals moeilijker
burgers te helpen en maatwerk te leveren. De TCU heeft echter ook geconstateerd dat
bij sommige uitvoeringsorganisaties het besef is ontstaan dat de digitalisering te
ver is doorgeslagen; zij nemen initiatieven om de trend te keren.

De Kamer en het kabinet hebben ook te weinig aandacht gehad vóór en interesse getoond
ín de uitvoering. Veel Kamerleden toonden de afgelopen jaren vooral belangstelling
als er incidenten waren. Een onderliggende oorzaak daarvan is dat media vaker berichten
over incidenten dan over het reguliere Kamerwerk: voor Kamerleden kan het (politiek)
interessanter zijn om te reageren op die incidenten dan om zich bezig te houden met
wetgeving of met structurele monitoring van uitvoeringsorganisaties. Departementen
lijken jarenlang vooral aandacht te hebben gehad voor een doelmatige uitvoering en
minder voor de te realiseren maatschappelijke doelen.

Conclusie 6

De kennis en expertise die de professional doorgaans bezit, wordt onvoldoende gebruikt
voor verbetering van de uitvoering. Professionals benutten niet altijd de ruimte die
wet- en regelgeving biedt om maatwerk te leveren.

De professional op de werkvloer is degene die het meest in contact staat met de burger.
Een oplettende professional is dus ook een van de eersten die het merkt als wetgeving
niet-bedoelde gevolgen heeft voor burgers. Dat gebeurt bijvoorbeeld als regels voor
burgers onbegrijpelijk zijn of als ze zodanig conflicteren dat ze in een individueel
geval schrijnende gevolgen hebben. Voor burgers is diezelfde professional het eerste
aanspreekpunt en het gezicht van de overheid. Hoe goed, actief en geïnteresseerd de
professional is, is dus heel bepalend voor het beeld dat burgers hebben van de overheid.
Vanuit het oogpunt van oplettendheid én van beeldvorming is het van belang dat professionals
in staat worden gesteld hun werk goed te doen, en dat hun kennis en expertise wordt
benut om de uitvoering te verbeteren. Dat gebeurt momenteel onvoldoende. Uit dit onderzoek
blijkt dat de terugkoppeling van signalen over de (on)uitvoerbaarheid van beleid en
over de vraag of burgers uit de voeten kunnen met de wet- en regelgeving hapert. Hierdoor
komen signalen onvoldoende op de plek terecht waar ze thuishoren of worden ze niet
of niet tijdig opgepakt. Het vergroenen van informatie bij uitvoeringstoetsen is hiervan
een voorbeeld.

Het streven naar rechtsgelijkheid resulteert soms in zulke strikte kaders dat professionals
onvoldoende ruimte hebben om maatwerk te leveren als de situatie daarom vraagt.562 Daar waar er wel ruimte is, zijn professionals niet altijd voldoende opgeleid en
getraind om haar te benutten. Kennis van de werkvloer wordt lang niet altijd gebruikt
voor een scherpe beoordeling van risico’s in een uitvoeringstoets. Medewerkers die
kans zien om problemen in de praktijk op te lossen, doen voorstellen die niet altijd
weerklank vinden in de organisatie (bijvoorbeeld omdat een voorstel niet bij de managementlaag
terechtkomt die daarover kan besluiten).

Conclusie 7

Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties evalueren niet of niet tijdig
of beleid dat mogelijk grote gevolgen heeft voor burgers, het bedoelde effect heeft.
Ook benut de Kamer bestaande evaluaties onvoldoende om het beleid en/of de uitvoering
daarvan te verbeteren.

Veel wet- en regelgeving kent een wettelijke evaluatietermijn van vijf jaar. Dat betekent
dat – ook bij nieuwe wetgeving – veelal pas na vijf jaar in kaart wordt gebracht of
deze het bedoelde effect heeft. Dit terwijl die wetgeving al eerder een grote impact
op burgers kan hebben. Een tijdige, systematische evaluatie vindt echter niet plaats.
Hierdoor kan het langer duren dan noodzakelijk is voordat problemen in de uitvoering
aan het licht komen. Daarnaast zijn Kamerleden meer geneigd tot reageren op incidenten
en tot «afrekenen» dan tot structureel monitoren en leren. Zij benutten beschikbare
informatiebronnen, zoals evaluaties, beleidsdoorlichtingen, voortgangsrapportages
en jaarverslagen, onvoldoende om problemen in de uitvoering te signaleren en – waar
nodig – bij te sturen.

7.2 Zeven aanbevelingen voor dienstverlening met een menselijker gezicht

Op grond van haar onderzoek komt de TCU tot de onderstaande aanbevelingen.

Aanbeveling 1 (aan Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties)

Praat met de burger en met de uitvoering: breng meer direct contact tot stand tussen
Kamer en burgers en tussen Kamer en uitvoering en neem belemmeringen die de oekaze-Kok
oplevert, weg. Toets voorstellen vaker direct bij burgers en uitvoering.

Breng direct contact tot stand tussen Kamer en burgers

Direct contact tussen Kamer en burgers is van belang om ervoor te zorgen dat Kamerleden
zich goed kunnen verplaatsen in de leefwereld van burgers en in de uitvoeringsproblemen
waarop mensen stuiten. De TCU beveelt de Kamer aan vaker in gesprek te gaan met burgers
en hun vertegenwoordigers (zoals belangenorganisaties en cliëntenraden). Dergelijke
gesprekken zijn zowel nuttig om te voorkomen dat nieuw beleid ongewenste gevolgen
heeft voor burgers (zie ook aanbeveling 2) als om te monitoren of nieuwe wetgeving
het bedoelde effect heeft (zie ook aanbeveling 3). De TCU heeft niet onderzocht in
welke vorm die gesprekken het beste kunnen plaatsvinden en laat het aan de (nieuwe)
Kamer om te bepalen hoe zij invulling wil geven aan deze aanbeveling.

Breng direct contact tot stand tussen Kamer en uitvoering

Direct contact tussen Kamerleden en medewerkers van uitvoeringsorganisaties (op alle
niveaus, dus van hoog tot laag) is van belang. Dat zorgt ervoor dat de Kamer genoeg
voeling heeft met de uitvoeringspraktijk om beleid te maken dat uitvoerbaar is voor
de organisaties en doenlijk is voor burgers. Het is belangrijk om een cultuur te creëren
waarin medewerkers van uitvoeringsorganisaties zich veilig voelen om feitelijke informatie
met de Kamer te delen en toe te lichten welke knelpunten zij in de uitvoering zien
of voorzien. Van Kamerleden vereist dit dat zij prudent omgaan met dergelijke informatie
en niet meteen de Minister ter verantwoording roepen als professionals knelpunten
naar voren brengen.

Neem de belemmeringen van de oekaze-Kok weg en ga minder krampachtig met de aanwijzingen
om

De TCU constateert dat de oekaze-Kok ruimte biedt voor direct contact tussen Kamer
en uitvoering, vooral voor contact met medewerkers van zbo’s. De oekaze-Kok bevat
wel aanwijzingen die gesprekken met medewerkers van rijksdiensten en agentschappen
kunnen bemoeilijken en die te zeer beperken welke informatie ambtenaren met de Kamer
kunnen delen. Het is belangrijk deze belemmeringen weg te nemen. Daarnaast is het
noodzakelijk dat beleidsdepartementen, uitvoeringsorganisaties en de Kamer minder
krampachtig met de aanwijzingen omgaan, een verandering die met de herziene aanwijzing
in gang moet zijn gezet. De Kamer moet dat actief en gestructureerd volgen.

Aanbeveling 2 (aan Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties)

Doe vooraf een betere toets op uitvoerbaarheid van beleid en wet- en regelgeving,
houd rekening met het doenvermogen van burgers en bied professionals ruimte om maatwerk
te leveren.

Benut de uitvoeringstoetsen beter en toets wetten in samenhang op ongewenste gevolgen

Het is ten eerste van belang na te gaan of nieuwe wetgeving, in samenhang met gerelateerde
wet- of regelgeving, geen ongewenste gevolgen heeft voor de burgers. Ook is het cruciaal
om te toetsen of die wetgeving uitvoerbaar is voor de uitvoeringsorganisaties. De
uitvoeringstoets die nu al plaatsvindt op nieuwe wet- en regelgeving, speelt daarbij
een belangrijke rol. De Kamer kan deze uitvoeringstoets nog beter benutten. Bij de
behandeling van wetgeving is het essentieel dat Kamerleden controleren of zij beschikken
over de uitvoeringstoets en dat zij deze opvragen mocht dat niet het geval zijn. Uiteraard
is het vervolgens noodzakelijk de resultaten van die toets goed te bekijken. Mocht
dat leiden tot zorgen over de uitvoerbaarheid van de wet of over negatieve gevolgen
die hij kan hebben voor burgers, dan is het van belang daarover in gesprek te gaan.
Dat gesprek moet niet alleen gevoerd worden met de verantwoordelijke Minister, maar
ook met medewerkers van uitvoeringsorganisaties die beter zicht hebben op de impact
van de wet in de praktijk. Het verdient aanbeveling om – voorafgaand aan het debat
met de Minister – medewerkers van uitvoeringsorganisaties te vragen een mondelinge
toelichting te geven op de uitvoeringstoets.

Zorg voor een realistisch tijdpad voor implementatie

Het is belangrijk dat het kabinet rekening houdt met het tijdpad van implementatie
van wet- en regelgeving. Zo zou het de Belastingdienst kunnen helpen als niet alle
nieuwe belastingwetgeving laat in het jaar behandeld wordt. De Kamer kan sommige wetsvoorstellen
eerder behandelen, zodat de Belastingdienst ook eerder kan starten met het implementatietraject.

Toets of amendementen en moties met gevolgen voor de uitvoering uitvoerbaar zijn

De TCU vindt het van belang dat een «uitvoeringstoets light» plaatsvindt op amendementen
en moties met gevolgen voor de uitvoering. De indiener bepaalt wanneer dit nodig is.
Als dat het geval is, is het aan de betrokken uitvoeringsorganisatie(s) om die toets
uit te voeren. De uitkomsten van die toets moeten ongefilterd gedeeld worden met de
Kamer. Het is de verantwoordelijkheid van het kabinet een tijdpad uit te stippelen
dat ruimte biedt voor een deugdelijke parlementaire behandeling en een zorgvuldige
uitvoerbaarheidscheck op amendementen en moties. En het is de verantwoordelijkheid
van de Kamer dat te bewaken en zich niet tot haast in het wetgevingstraject te laten
dwingen.

Toets de uitvoerbaarheid van regeerakkoorden

Verder vindt de TCU het van groot belang te waarborgen dat het eerstvolgende regeerakkoord
uitvoerbaar is. Voorkomen moet worden dat uitvoeringsorganisaties nog jarenlang hinder
ondervinden van onmogelijke opdrachten die voortvloeien uit een regeerakkoord dat
in steen gebeiteld is. Niet alleen het eerstvolgende, maar élk nog te sluiten regeerakkoord
moet worden getoetst op uitvoerbaarheid. En daar moet elke nieuwe Kamer het kabinet
aan houden.

Doe de doenvermogentoets

Naast de toets op de uitvoerbaarheid van beleid is het belangrijk dat de wetgever
aandacht heeft voor het doenvermogen van burgers. Van uitvoeringsorganisaties kan
worden gevraagd dat zij een doenvermogentoets563 uitvoeren om na te gaan of wetgeving doenlijk is voor burgers. Het is aan de departementen
en de Tweede Kamer om de uitkomsten van deze toets serieus te nemen en zo nodig aanpassingen
te doen in het wetsvoorstel. In aanvulling daarop kan het wenselijk zijn dat de Tweede
Kamer ook zelf in gesprek gaat met de uitvoering (conform de eerste aanbeveling) en
met belangenbehartigers van de burgers (door het filter van doenvermogen). Een nauwgezette
toets op uitvoerbaarheid is wenselijk als te verwachten valt dat een bepaalde wet
een grote impact heeft op specifieke groepen burgers. Als sprake is van een departementoverstijgend
wetsvoorstel dan kan een Kamercommissie meerdere verantwoordelijke bewindspersonen
tegelijkertijd aan tafel uitnodigen. Op die wijze kan een Kamercommissie een uitvoeringsvraagstuk
dat meerdere beleidsvelden betreft, in samenhang bespreken.

Bied maatwerk waar dat kan

Tot slot is het van belang dat wetgeving professionals bij uitvoeringsorganisaties
ruimte biedt om maatwerk te leveren, met andere woorden: om ongelijke gevallen ongelijk te behandelen. De
Tweede Kamer moet er alert op zijn dat nieuwe wet- en regelgeving deze ruimte biedt.
Dat kan door nieuwe wetgeving op hoofdlijnen te formuleren (zodat professionals ruimte
hebben om binnen de kaders van de wet maatwerk te bieden) of door een hardheidsclausule
op te nemen in wetgeving (die het professionals mogelijk maakt beargumenteerd van
een wettelijke bepaling af te wijken). In bestaande wetgeving die weinig ruimte biedt aan de professional zou alsnog een hardheidsclausule opgenomen
kunnen worden.

Aanbeveling 3 (aan Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties)

Signaleer en adresseer problemen die in de uitvoering ontstaan zo snel mogelijk om
te voorkomen dat burgers hierdoor in de knel komen.

Realiseer een veilige meldcultuur in uitvoeringsorganisaties

Als er problemen in de uitvoering ontstaan – ofwel omdat wet- en regelgeving onvoorziene
gevolgen heeft, ofwel omdat uitvoeringsorganisaties er niet in slagen de wet uit te
voeren als beoogd – dan moeten deze problemen zo snel mogelijk aan het licht komen
(en worden opgelost).

In eerste instantie is het daarvoor noodzakelijk dat binnen uitvoeringsorganisaties
een cultuur bestaat waarin medewerkers zich veilig voelen om signalen te melden, waarin
deze signalen serieus worden genomen en waarin medewerkers te horen krijgen wat er
met hun meldingen gebeurt. Bij ernstige problemen en misstanden is het noodzakelijk
dat uitvoeringsorganisaties het departement en ook de Tweede Kamer informeren, zodat
zij op de hoogte zijn van de problemen en kunnen bijdragen aan oplossingen. Hierbij
past ook dat de medewerker zich in dienst stelt van de samenleving (civil servant) en niet van de Minister en dat dit tot uitdrukking wordt gebracht in de eed of belofte
die ambtenaren afleggen.

Monitor vanuit de Tweede Kamer de uitvoeringsorganisaties structureel

De Tweede Kamer moet inzicht hebben in de kwaliteit van de publieke dienstverlening
en in eventuele bedreigingen daarvan. Dat inzicht kan de Kamer op verschillende manieren
verwerven. Ten eerste verdient het aanbeveling dat de Kamer structureel de kwaliteit
van de uitvoering monitort. Hiertoe kan de Kamer regulier (één of twee keer per jaar)
in gesprek gaan met díe uitvoeringsorganisaties die in nauw contact staan met burgers.
Als input daarvoor kan de Kamer die organisaties verzoeken een rapportage aan te leveren
(een «Staat van de uitvoering»). Deze zou onder meer inzicht moeten bieden in:

• De kwaliteit van de dienstverlening

• Knelpunten die zich in de uitvoering kunnen voordoen

• Mogelijke oplossingen daarvoor

• De wijze waarop de organisatie waarborgt dat er in de uitvoeringspraktijk voldoende
oog is voor de menselijke maat

Uiteraard kunnen ook andere informatiebronnen, zoals evaluaties en beleidsdoorlichtingen,
als input dienen voor dit gesprek.

Voer een reflectietoets in

Daarnaast verdient het aanbeveling te monitoren of nieuwe wetgeving het bedoelde effect heeft. Bij nieuwe wetgeving die grote gevolgen kan
hebben voor burgers, is het van groot belang die gevolgen tijdig in kaart te brengen.
Dat kan bijvoorbeeld één jaar na inwerkingtreding van de wet – en niet pas op het
moment dat de wettelijk voorgeschreven evaluatie ervan plaatsvindt (veelal na vijf
jaar). Een dergelijke «reflectietoets» kan inzicht bieden in de bedoelde én onbedoelde
gevolgen van de wet, en dus bijvoorbeeld ook in het in de knel raken van specifieke
groepen. De Kamer kan het departement vragen een dergelijke reflectietoets structureel
uit te voeren, maar kan daartoe ook zelf het initiatief nemen. Hoe dan ook is het
belangrijk dat alle partijen die zicht hebben op de gevolgen van zo’n wet voor burgers,
betrokken zijn bij de reflectietoets (zoals burgers, belangenorganisaties, cliëntenraden
en/of professionals op de werkvloer). De TCU beveelt aan een pilot op te zetten om
te bepalen hoe zo’n reflectietoets vorm kan krijgen en na te gaan wat de toegevoegde
waarde ervan is. Een kandidaat voor zo’n pilot is de Wet vereenvoudiging Wajong die
op 1 januari 2021 in werking is getreden.

Stel de te realiseren maatschappelijke opgave vast

Om na te kunnen gaan of nieuwe wetgeving het beoogde effect heeft, moet vooraf voor
alle betrokkenen duidelijk zijn wat de bedoeling is van een wet. Welke maatschappelijke
opgave wil het kabinet realiseren? Daartoe zou in de wet vastgelegd kunnen worden
welke waarden in de uitvoering centraal moeten staan. Belangrijker nog is dat in de
uitvoering duidelijk is hoe men om moet gaan met conflicterende waarden en met dilemma’s
waar professionals in de uitvoering op stuiten (bijvoorbeeld: handelen vanuit vertrouwen
of vanuit wantrouwen jegens de burger). Ook helpt meer duidelijkheid over de bedoeling
van wetgeving de uitvoeringsorganisaties om medewerkers aan te sturen op kwaliteit
in plaats van op kwantiteit en op outcome in plaats van op output.564 Tevens is het van belang dat de Kamer erop toeziet dat de bedoeling van de wet duidelijk
vastligt en richting geeft in geval van conflicterende waarden.

Aanbeveling 4 (aan Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties)

Creëer meer onderling vertrouwen in de driehoek om samen te werken aan uitvoerbaar
beleid met oog voor de menselijke maat.

Realiseer een cultuurverandering in de driehoek

Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Kamer, kabinet en uitvoeringsorganisaties
dat er in de uitvoering voldoende oog is voor de menselijke maat. Doordat de samenwerking
tussen deze drie partijen hapert, slagen zij er niet in die gezamenlijke verantwoordelijkheid
waar te maken. Kamer, kabinet en uitvoering lijken in een vicieuze cirkel terecht
te zijn gekomen die ten koste gaat van de kwaliteit van de publieke dienstverlening.
Wantrouwen en onbekendheid met elkaars werkzaamheden voeren de boventoon, waar vertrouwen
en kennis van elkaar noodzakelijk zijn. Om deze vicieuze cirkel te doorbreken, is
een cultuurverandering noodzakelijk bij alle partijen in de driehoek. De Kamer kan
daarin het goede voorbeeld geven door een cultuur te creëren waarin wordt geaccepteerd:

• Dat in de uitvoering soms dingen verkeerd gaan en dat daarvan kan worden geleerd.
Een houding gericht op leren in plaats van op afrekenen, verhoogt de bereidheid problemen
te melden en draagt bij aan een betere kwaliteit van de dienstverlening.

• Dat risico’s die bij het vaststellen van wet- en regelgeving bewust zijn genomen zich
soms ook daadwerkelijk manifesteren. In dat geval is het van belang dat de Kamer terughoudend
reageert op een incident, omdat zij zelf «medeplichtig» is aan het ontstaan daarvan.

Daarnaast is het cruciaal dat de betrokken partijen op basis van wederzijds respect
scherp met elkaar in discussie kunnen gaan over de mogelijkheden en onmogelijkheden
van bepaalde beleidsvoornemens. Daarbij moeten partijen ook bereid zijn «nee» te accepteren
als iets echt niet kan. Tot slot is het van belang om ook de burger bij deze driehoek
te betrekken en er dus eigenlijk een vierhoek of rondetafel van te maken. Immers,
de burger wordt het best bediend als er een goed werkende driehoek is.

Zet de eerste stappen op weg naar cultuurverandering

De TCU realiseert zich dat een cultuurverandering niet eenvoudig is en niet van de
ene op de andere dag is te realiseren. Als eerste stap acht de TCU het van groot belang
dat de betrokkenen elkaar beter leren kennen; onbekend maakt immers onbemind. De TCU
denkt bijvoorbeeld aan het tijdelijk uitwisselen van personeel tussen uitvoeringsorganisaties,
departementen en de ambtelijke ondersteuning van de Tweede Kamer. Ook valt te denken
aan meer werkbezoeken van Kamerleden aan uitvoeringsorganisaties.

In aanvulling op de beschreven cultuurverandering en aanbeveling 1 (die ingaat op
het directe contact tussen Kamer en uitvoering) doet de TCU nog twee aanbevelingen
om het evenwicht in de driehoek te herstellen, namelijk:

• Verstevig de kennis- en informatiepositie van de Kamer in de driehoek (zie aanbeveling
5)

• Verstevig de positie van de uitvoeringsorganisatie in de driehoek (zie aanbeveling
6)

Aanbeveling 5 (aan de Tweede Kamer)

Verstevig uw kennis- en informatiepositie, zodat u uw medewetgevende en controlerende
rol ten aanzien van de uitvoering beter kunt vervullen.

Benut bestaande instrumenten beter

Om uitvoerbaar beleid met oog voor de menselijke maat te realiseren, is het essentieel
dat de Kamer haar medewetgevende en controlerende rollen ten aanzien van de uitvoering
adequaat invult. Op diverse punten kan dit beter. Het is ten eerste van belang dat
de Kamer de instrumenten die haar ter beschikking staan, beter benut om zich te laten
informeren over de uitvoering. Daarbij valt te denken aan het organiseren van technische
briefings, hoorzittingen, rondetafelgesprekken en werkbezoeken, maar ook aan het vaker
verrichten van parlementaire ondervragingen en onderzoeken op dit terrein. Gezien
het belang van de uitvoering, benadrukt de TCU dat het wenselijk is dat de Kamer en
(zeker) nieuw toegetreden Kamerleden zich snel verdiepen in het functioneren van uitvoeringsorganisaties
en in de problemen die zich in de uitvoering voordoen.

Breng de informatiebehoefte in kaart

Ten tweede is het van belang dat de Kamer alle informatie krijgt die zij nodig heeft
om haar taken uit te voeren en dat zij ook gebruikmaakt van deze informatie. De Kamer
kan zich daarbij baseren op beschikbare rapportages van uitvoeringsorganisaties en
op andere bestaande informatiebronnen. Liever ziet de TCU dat de Kamer zelf meer gestructureerd
in kaart brengt welke informatie zij in welke vorm van de uitvoeringsorganisaties
wenst te ontvangen. Zoals ook is toegelicht bij aanbeveling 3, kan de Kamer bijvoorbeeld
uitvoeringsorganisaties verzoeken jaarlijks een «Staat van de uitvoering» te publiceren.

Breid de ambtelijke ondersteuning uit

Tot slot is het van belang dat de Kamer beschikt over voldoende tijd en capaciteit
om de beschikbare informatie te analyseren en daar de belangrijkste punten uit te
halen. Om dit te realiseren, beveelt de TCU aan de inhoudelijke ambtelijke ondersteuning
van de Tweede Kamer uit te breiden, zowel in personele capaciteit als in beschikbare
specialistische kennis. Dit sluit aan bij wat hierover gezegd is door gesprekspartners,
namelijk dat de ambtelijke ondersteuning in de Tweede Kamer in vergelijking tot die
van de regering en die van parlementen in andere landen beperkt is. Bovendien kan
meer vakinhoudelijke kennis binnen de Kamer dienen als tegenwicht voor de expertise
die aanwezig is op de departementen. Wat dat laatste betreft valt te denken aan het
toevoegen van bijvoorbeeld fiscalisten, juristen, econometristen en gedragsdeskundigen
aan de staf.

Intensiveer de samenwerking tussen de Tweede Kamer en de Nationale ombudsman

De Nationale ombudsman speelt een belangrijke rol in de verhouding tussen burger,
uitvoeringsorganisatie en departement. Op basis van klachten en zijn eigen onderzoek
kan hij goed zien waar de menselijke maat in het gedrang komt. Daarom zou de Kamer
de ombudsman vaker per jaar uit kunnen nodigen om verslag te doen van zijn werkzaamheden
en hem moeten zien als een belangrijke partner. De ombudsman kan de stand van de uitvoering
monitoren en hierover de Kamer regelmatig informeren. Omgekeerd kan de Kamer ook de
ombudsman informeren over terugkerende problemen in de uitvoering en hem verzoeken
om hier extra aandacht aan te besteden.

Aanbeveling 6 (aan Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties)

Geef de uitvoering meer waardering en de professionals meer zeggenschap.

Toon meer waardering voor de uitvoering

Het is raadzaam dat de Tweede Kamer de uitvoering meer waardeert, zowel financieel
als in gevoelde waardering, en dat Kamerleden niet alleen over de uitvoering spreken
naar aanleiding van incidenten. Kamerleden kunnen hun waardering bijvoorbeeld uitspreken
door het geven van een compliment als een uitvoeringsorganisatie nieuwe wetgeving
snel implementeert of een probleem in de uitvoering adequaat aanpakt. Bovendien is
het van belang dat Kamerleden beseffen dat negatieve uitlatingen over de uitvoering
impact hebben op de medewerkers van uitvoeringsorganisaties. Door te matigen in toon
en taal kan de Kamer bijdragen aan een meer genuanceerd beeld van de uitvoering. Zoals
al is opgemerkt bij aanbevelingen 1 en 3 vindt de TCU het belangrijk dat de Kamer
regulier, en dus ook structureel, met uitvoeringsorganisaties spreekt. Om uitdrukking
te geven aan het belang van de uitvoering kan de Kamer overwegen een «Dag van de uitvoering»
in het leven te roepen. Op zo’n dag kunnen alle Kamercommissies spreken over en met
de uitvoeringsorganisaties die onder hen ressorteren. De commissies kunnen dan bijvoorbeeld
informatie uit monitors bespreken, technische briefings houden, et cetera.

Rust professionals toe om maatwerk te bieden

Om ervoor te zorgen dat er voldoende oog is voor de menselijke maat in de uitvoering,
vindt de TCU het essentieel dat de top van de uitvoeringsorganisaties de kennis en
kunde van de eigen professionals (die in direct contact staan met burgers), beter
benutten. Zoals aangegeven bij de tweede aanbeveling, moeten de professionals meer
ruimte krijgen voor maatwerk in wet- en regelgeving. Ook moeten zij mogelijkheden
hebben om beargumenteerd af te wijken van digitale besluiten. Vervolgens moeten professionals
die ruimte benutten. Velen zijn daartoe al in staat; anderen moeten daar nog beter
op worden toegerust. Sommige uitvoeringsorganisaties zijn recent trajecten gestart
om het vakmanschap van medewerkers te bevorderen; andere kunnen overwegen dat te doen.
Tot slot kan de kennis en kunde van professionals beter worden benut bij het tot stand
brengen van uitvoerbaar beleid met oog voor de menselijke maat, bijvoorbeeld door:

• Professionals intensiever te betrekken bij uitvoeringstoetsen en doenvermogentoetsen

• Signalen die professionals afgeven over problemen in de uitvoering serieuzer te nemen

• Suggesties die professionals doen om de menselijke maat in de uitvoering te hanteren,
sneller op te pakken

Van departementen en uitvoeringsorganisaties vereist dit vertrouwen in de professionals:
omdat de professionals het dichtst bij burgers staan weten zij het beste hoe uitvoeringsorganisaties
ervoor kunnen zorgen dat er voldoende oog is voor de menselijke maat in de uitvoeringspraktijk.
De TCU vindt dat laagdrempelig persoonlijk contact (hetzij face to face hetzij telefonisch)
altijd mogelijk moet zijn naast digitale dienstverlening.

Aanbeveling 7 (aan het presidium van de Tweede Kamer)

Evalueer de impact van de aanbevelingen in dit rapport een jaar na behandeling in
de Tweede Kamer.

Gezien het belang dat de TCU hecht aan evaluatie beveelt zij het presidium aan een
jaar na behandeling te (laten) evalueren of dit rapport tot structurele veranderingen
heeft geleid. Deze impactevaluatie moet zich richten op de aanbevelingen die door
de Kamer zijn overgenomen. De evaluatie kan bijvoorbeeld antwoord geven op de vraag
of het rapport heeft geleid tot meer contact tussen Kamer en uitvoering, tot meer
balans in de driehoek, et cetera. Op langere termijn kan ook worden geëvalueerd of
er minder mis gaat tussen balie en beleid en wat de burger daarvan merkt. De TCU beveelt
het presidium aan deze impactevaluatie actief te agenderen.

Epiloog

De TCU voerde haar onderzoek uit in een periode waarin de uitvoering van overheidsbeleid
volop in de belangstelling stond en staat. Twee maanden voor de publicatie van dit
rapport publiceerde de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK)
haar rapport «Ongekend onrecht». Dat rapport maakt duidelijk dat de grondbeginselen
van de rechtsstaat zijn geschonden bij de fraudeaanpak van de kinderopvangtoeslag.
In een uitgebreide reactie op het rapport beschrijft het kabinet niet alleen hoe het
de gedupeerden gaat compenseren voor de geleden schade, maar ook welke maatregelen
het treft om herhaling te voorkomen.

De maatregelen die het kabinet aankondigt en de aanbevelingen die de TCU doet, zijn
onafhankelijk van elkaar tot stand gekomen. Bijlage 5 bij dit rapport beschrijft hoe
de aanbevelingen van de TCU zich verhouden tot de voornemens van het kabinet. Op diverse
plekken biedt dit rapport handvatten voor nadere uitwerking van de maatregelen die
het kabinet aankondigt. Daarnaast besteedt het rapport nadrukkelijk aandacht aan de
rol die de Tweede Kamer zelf kan en moet spelen bij het voorkómen van problemen in
de uitvoering.

Het rapport van de TCU verschijnt op een bijzonder moment in de tijd, ruim twee weken
voor de Tweede Kamerverkiezingen en voor de installatie van een nieuwe Kamer en een
nieuw kabinet.

Dit biedt de nieuwe Kamer, het nieuwe kabinet en de uitvoeringsorganisaties de gelegenheid
een nieuwe start te maken. Een start waarbij zij – in onderling vertrouwen en met
kennis van en respect voor elkaar – samenwerken aan een toekomst waarin burgers niet
klem komen te zitten tussen balie en beleid.

Bronnenlijst

Literatuur

Algemene Rekenkamer (2013a). Bezuinigingen bij uitvoeringsorganisaties. Bijlage bij:
Kamerstuk II 2012/13, 31 490, nr. 4. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, Vernieuwing van de rijksdienst.

Algemene Rekenkamer (2013b). Toezicht bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
na de fusie. Bijlage bij: Kamerstuk II 2013/14, 26 991, nr. 386. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, Voedselveiligheid.

Algemene Rekenkamer (2017a). UWV, balanceren tussen ambities en middelen. Bijlage
bij Kamerstuk II 2016/17, 26 448, nr. 586. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, Structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI).

Algemene Rekenkamer (2017b). Rijk in uitvoering in 18 factsheets. Bijlage bij: Kamerstuk
II 2016/17, 31 865, nr. 94. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, Verbetering verantwoording en begroting.

Algemene Rekenkamer (2019a). Grip op gegevens: het stelsel van basisregistraties voor
burgers en bedrijven. Bijlage bij: Kamerstuk II 2018/19, 29 263, nr. 281. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, Modernisering van de overheid.

Algemene Rekenkamer (2019b). Staat van de rijksverantwoording 2018 met addendum. Continuïteit
dienstverlening kostbaar bezit. Bijlage bij: Kamerstuk II 2018/19, 35 200, nr. 9. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, Financieel jaarverslag van het Rijk 2018.

Algemene Rekenkamer (2020a). Toeslagen: Lessen uit 15 jaar onderzoek naar toeslagen
door de Algemene Rekenkamer. Bijlage bij: Kamerstuk II 2019/20, 31 066, nr. 599. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, Belastingdienst.

Algemene Rekenkamer (2020b). Grip op digitalisering: rode draden uit tien jaar Rekenkameronderzoek.
Bijlage bij: Kamerstuk II 2019/20, 35 229, nr. 6. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, Parlementair onderzoek digitale toekomst.

Auditdienst Rijk (30 juni 2016). Uitvoeringstoets nieuwe stijl: een veelbelovende
start! Mogelijkheden om het proces verder te ontwikkelen. Bijlage bij: Kamerstuk II
2016/17, 31 066, nr. 315. Brief van de Staatssecretaris van Financiën, Belastingdienst.

Bekker, R. (2017). Werken aan een moderne overheid: tentoonstelling over 50 jaar vernieuwing
Rijksdienst (1967–2017). Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Bekker, R. (2020). Dat had het niet zo gemoeten! – Fouten en falen van de overheid
onder het vergrootglas. Den Haag: Boom.

Bovend’Eert P.P.T. & Kummeling, H.R.M.B. (2017). Het Nederlandse parlement. Deventer:
Wolters Kluwer.

Bovens, M.A.P. & Zouridis, S. (2002). From street-level to system-level bureaucracies:
How information and communication technology is transforming administrative discretion
and constitutional control. Public Administration Review, 62(2), p. 174–184.

Bovens, M.A.P. & Keizer, A.G. (2020). Doenvermogen: Van toets naar tools. Den Haag:
Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid WRR.

Brenninkmeijer, A. (8 januari 2021). «De grondbeginselen van de rechtsstaat zijn geschonden»
als «verschrikkelijk ongeluk»: Over de noodzaak van behoorlijk bestuur. NJB, 1, p.
6–13.

CNV (augustus 2020). Ambtenaar centraal – CNV Enquête uitvoeringsorganisaties. Utrecht:
CNV.

Donner, J.P.H. et al. (2019). Omzien in verwondering – interim-advies van de Adviescommissie
uitvoering toeslagen. Den Haag: adviescommissie uitvoering toeslagen. Bijlage bij:
Kamerstuk II 2019/20, 31 066, nr. 546. Brief van de Staatssecretaris van Financiën, Belastingdienst.

Enthoven, G.M.W. (2011). Hoe vertellen we het de Kamer? – Een empirisch onderzoek
naar de informatierelatie tussen regering en parlement. Delft: Eburon.

Heukelom-Verhage, S. van & Tienen, F. van (2019). Maatwerk met de Awb: Advies over
het gebruikmaken van de juridische ruimte van de Algemene wet bestuursrecht voor het
bieden van maatwerk – Een verkenning van de mogelijkheden van de Algemene wet bestuursrecht
voor het bieden van meer maatwerk door professionals, met bijzondere aandacht voor
de knelpunten die het gevolg zijn van de digitalisering van de dienstverlening en
besluitvorming door de overheid. Den Haag: Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn. Bijlage
bij: Kamerstuk II 2019/20, 26 643, nr. 644. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Voortgang digitale inclusie.

Kaal, M. et al. (2019). Relatie burger overheid 2030: onderzoek in opdracht van de
Nationale ombudsman. Amsterdam: Kantar TNS.

Kerstens, R. (2019). Regels en ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en
discretionaire ruimte. Den Haag: ABDTOPConsult. Bijlage bij: Kamerstuk II 2019/20,
29 362, nr. 282. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties c.s., Modernisering van de overheid.

Leeuw, J. de (mei 2013). Onderzoek naar de herpositionering van zbo’s. Den Haag: ABDTOPConsult.
Bijlage bij: Kamerstuk II 2013/14, 25 268, nr. 79. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst, Zelfstandige bestuursorganen.

Meuwese, A. & Wolswinkel, J. (2020). «Maatwerk en bijzondere wetgeving: ondanks of
dankzij?: Een inventarisatie van het maatwerkgehalte van SZW- en VWS wetten. Tilburg:
Tilburg University. Bijlage bij: Kamerstuk II 2020/21, 29 362, nr. 289. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Modernisering van de overheid.

Nationale ombudsman (juni 2019). Behoorlijkheidswijzer: De behoorlijkheidsnormen die
de Nationale ombudsman heeft opgesteld, helpen overheden goed om te gaan met burgers
en hun belangen. Den Haag: Nationale ombudsman.

Noomen, M. (18 december 2019). Hans Schutte (DUO) loopt tegen de grenzen van digitale
transformatie aan. Management Scope. Geraadpleegd op 20 augustus 2020.

Onderzoeksraad voor Veiligheid (2014). Veiligheid van vreemdelingen. Den Haag: Onderzoeksraad
voor Veiligheid.

Raad van State (april 2018). Jaarverslag 2017.

Raad van State (2020). Ministeriële verantwoordelijkheid. Een ongevraagd advies van
de Afdeling advisering. Bijlage bij: Kamerstuk II 2019/20, 35 300, nr. 78. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën.

Raad voor het Openbaar Bestuur ROB (2017). Het regeerakkoord als startdocument: Basis
voor responsief overheidsbeleid – Signalement.

Scheltema, M. (2020). Een wet van Meeden en Perzen?: Geen onwrikbare wet in het hedendaags
bestuursrecht (Preadvies jaarvergadering 2020 van de Nederlandse Vereniging voor Wetgeving).

Schillemans, Th. et al. (november 2020). Steering and Coordinating Agencies Ten ways
in which the Dutch experience with agencies is special. PolicyBrief Universiteit Utrecht.

Schuurmans, Y.E. et al. (2020). Bestuursrecht op Maat. Leiden: Universiteit Leiden.
Bijlage bij: Kamerstuk II 2020/21, 29 362, nr. 289. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Modernisering van de overheid.

Sociale Verzekeringsbank SVB (augustus 2019). Onder de motorkap: analyse Garage de
bedoeling – september 2016 tot heden.

Staatscommissie parlementair stelsel (december 2018). Lage drempels, hoge dijken:
Democratie en rechtsstaat in balans: Eindrapport van de staatscommissie parlementair
stelsel. Amsterdam: Boom. Bijlage bij: Kamerstuk II 2018/19, 34 430, nr. 9, Staatscommissie parlementair stelsel.

Stellinga, B. (2012). Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking.
Den Haag: WRR; Amsterdam: Amsterdam University press.

Stellinga, M. & De Wit Wijnen, Ph. (16 mei 2019). «Het wordt pas sexy als het fout
gaat.»: Interview Arno Visser, president Algemene Rekenkamer. NRC Handelsblad.

Stichting KiezersOnderzoek Nederland SKON (2017). Aanhoudend wisselvallig: Nationaal
kiezersonderzoek 2017. [Leiden]: Stichting KiezersOnderzoek Nederland SKON.

Stimulansz (november 2020). Hardheidsclausules ten behoeve van maatwerk: Product van
het Programma Maatwerk voor Multiprobleemhuishoudens. Utrecht: Stimulansz.

Thiel, S. van (2020). Leren loslaten. 10 lessen uit 25 onderzoek naar de relaties
tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties. Den Haag: Boom bestuurskunde.

Tjeenk Willink, H. (2018). Groter denken, kleiner doen: een oproep. Amsterdam: Prometheus.

UWV (oktober 2020). Jaarplan 2021.

Veerman, G.J. (2016). Het amendement: een bedreiging voor de kwaliteit der wet? Den
Haag: Stichting Recht en Overheid. (Publicatiereeks Recht en Overheid nr.1).

Verhue, D. & Nieuwenhuizen, L. (2019) Wensen en waardering van overheidsdienstverlening
– een onderzoek onder burgers en ondernemers, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Amsterdam: Kantar. Bijlage bij: Kamerstuk
II 2019/20, 26 643, nr. 644. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Voortgang digitale inclusie.

Visser, A. (5 januari 2021). «Er is te veel, niet te weinig informatie». Elsevier
Weekblad.

Vlist, H. van der & Heerschop, D. (februari 2020). Werk aan Uitvoering Fase 1 – Probleemanalyse.
«Ja, mi(t)s». Den Haag: ABDTOPConsult. Bijlage bij: Kamerstuk II 2019/20, 31 490, nr. 271. Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Vernieuwing van de rijksdienst.

Vlist, H. van der & Heerschop, D. (juli 2020). Werk aan Uitvoering Fase 2 – Handelingsperspectieven
en samenvatting analyse. «Ja, mi(t)s». Den Haag: ABDTOPConsult. Bijlage bij: Kamerstuk
II 2019/20, 31 490, nr. 284. Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Vernieuwing van de rijksdienst.

Weel, I. (26 september 2015). UWV kampt met grote werkachterstanden. Trouw.

Werkgroep Verzelfstandigde Organisaties op Rijksniveau (9 juli 2004). Een herkenbare
staat: investeren in de overheid. (Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2003–2004,
nr. 1).

WRR (2017). Weten is nog geen doen – Een realistisch perspectief op redzaamheid. Den
Haag: WRR.

Zouridis et al. (2019). Automated discretion. In: Evans, T. and P. Hupe (eds.), Discretion
and the Quest for Controlled Freedom (p. 313–329). Palgrave Macmillan.

Zutphen, R. van (13 november 2019). Kees Lunshoflezing 2019. Den Haag: Nieuwspoort.

Kamerstukken

Kamerstuk II 1985/86, 19 014, nr. 5, p. 6. Memorie van antwoord. Verklaring dat er een grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering
in de Grondwet van de bepaling inzake het geven van inlichtingen door de Ministers
en Staatssecretarissen.

Kamerstuk II 2001/02, 28 362, nr. 2. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Reikwijdte van artikel 68 Grondwet.

Kamerstuk II 2004/05, 29 283, nr. 6. Hoofdrapport. Onderzoek naar infrastructuurprojecten.

Kamerstuk II 2007/08, 29 283, nr. 46. Brief van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Onderzoek naar infrastructuurprojecten. Bijlage: Leidraad voor de toepassing van de aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren
bij functionele contacten met de Staten-Generaal en individuele Kamerleden.

Kamerstuk II 2007/08, 31 201, nr. 3. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Trendnota Arbeidszaken Overheidspersoneel 2008.

Kamerstuk II 2012/13, 33 410, nr. 15. Brief van de informateurs, Kabinetsformatie 2012. Bijlage: Regeerakkoord «Bruggen slaan».

Kamerstuk II 2012/13, 33 584, nr. 2. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van ICT door het Rijk 2012. Bijlage: Algemene Rekenkamer (2013) Aanpak van ICT door het Rijk 2012; Lessons learned.

Kamerstuk I 2013/14, C, nr. Q. Brief van de Minister van Wonen en Rijksdienst, Parlementair Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten. Bijlage: Notitie ministeriële verantwoordelijkheid bij zelfstandige bestuursorganen.

Kamerstuk II 2014/15, 33 326, nr. 5. Brief van de voorzitter van de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid,
Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid.

Kamerstuk II 2014/15, 34 000 VII, nr. 14. Motie van het lid Oosenbrug c.s. over het verstrekken van overheidsinformatie.

Kamerstuk II 2015/16, 26 448, nr. 549. Motie van het lid Ulenbelt c.s. over een onderzoek naar het UWV.

Kamerstuk II 2015/16, 31 066, nr. 269. Brief van de Staatssecretaris van Financiën, Belastingdienst. Bijlage: 17e halfjaarsrapportage Belastingdienst.

Kamerstuk II 2016/17, 26 448, nr. 580. Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI).

Kamerstuk I 2016/17, 33 009, nr. G. Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie, Innovatiebeleid.

Kamerstuk II 2016/17, 34 628, nr. 3. Memorie van toelichting, Wet vereenvoudiging beslagvrije voet. Bijlage: uitvoeringstoetsen UWV 5 oktober en 30 november 2016.

Kamerstuk II 2016/17, 34 700, nr. 25. Brief van de informateur, Kabinetsformatie 2017. Bijlage: Tjeenk Willink, H.D. (27 juni 2017) Over de uitvoerbaarheid en uitvoering van nieuw beleid (regeerakkoord) of: Hoe geloofwaardig
is de Overheid?

Kamerstuk II 2017/18, 24 515, nr. 431. Brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting. Bijlage: Initiatieven van partijen.

Kamerstuk II 2017/18, 26 643, nr. 557. Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport inzake de effecten van
digitalisering voor de rechtsstatelijke verhoudingen, gebaseerd op artikel 21 van
de Wet op de Raad van State, Informatie- en communicatietechnologie (ICT).

Kamerstuk II 2017/18, 31 865, nr. 118. Brief van de Minister van Financiën, Verbetering verantwoording en begroting. Operatie «Inzicht in kwaliteit».

Kamerstuk II 2017/18, 33 147, nr. 4. Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Evaluatie Kaderwet zbo's 2012–2016. Bijlage: Rapport Evaluatie Kaderwet zelfstandige bestuursorganen 2012–2016, d.d. 31 mei 2018.

Kamerstuk II 2018/19, 17 050, nr. 545. Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en
subsidies.

Kamerstuk II 2018/19, 31 066, nr. 486. Brief van de Staatssecretaris van Financiën, Belastingdienst.

Kamerstuk II 2018/19, 34 430, nr. 10. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Staatscommissie Parlementair Stelsel. Bijlage: Kabinetsstandpunt over het advies van de staatscommissie parlementair stelsel.

Kamerstuk I 2018/19, 35 026, nr. I. Motie van het lid Sent c.s. over een separate doenvermogentoets voor toekomstige
pakketten Belastingplan.

Kamerstuk I 2018/19, 35 026 / 35 302, nr. S. Brief van de Staatssecretarissen van Financiën, Belastingplan 2019 en Belastingplan 2020.

Kamerstuk II 2018/19, 35 213, nr. 3. Memorie van toelichting, Wijziging van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten en enkele
andere wetten in verband met verdere activering van de participatie van jonggehandicapten
en het harmoniseren van de verschillende regimes Wajong. Bijlage: UWV uitvoeringstoets op het wetsvoorstel wijzigingen Wet Wajong.

Kamerstuk II 2019/20, 28 362, nr. 24. Brief van de vaste commissie voor Financiën. Reikwijdte van artikel 68 Grondwet. Bijlage: Stafnotitie Artikel 68 Grondwet.

Kamerstuk II 2019/20, 28 362, nr. 25. Motie van het lid Omtzigt c.s. over bevestigen dat op grond van artikel 68 een individueel
Kamerlid specifieke documenten binnen een redelijke termijn moet kunnen ontvangen.

Kamerstuk II 2019/20, 28 362, nr. 26. Motie van het lid Omtzigt c.s. over verstrekken van interne stukken ontdaan van
persoonlijke beleidsopvattingen.

Kamerstuk II 2019/20, 29 398, nr. 840. Brief van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, Maatregelen verkeersveiligheid. Bijlage: Het CBR komt van ver: Eindverslag Pier Eringa inzake problematiek CBR.

Kamerstuk II 2019/20, 32 359, nr. 4. Brief van de Minister van Financiën, Brede heroverwegingen. Bijlage 13: Een betere overheid richting burgers en bedrijven.

Kamerstuk II 2019/20, 35 300, nr. 3. Advies van de Raad van State en nader rapport. Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën.

Kamerstuk II 2019/20, 35 300, nr. 12. Motie van het lid Pieter Heerma c.s. over een parlementair onderzoek over de oorzaken
van problemen bij uitvoeringsorganisaties.

Kamerstuk II 2019/20, 35 302, nr. 37. Brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Belastingplan 2020. Bijlage: Uitvoeringstoets Herijking vereenvoudiging beslagvrije voet (vBVV).

Kamerstuk II 2019/20, 35 302, nr. 67. Verslag van een wetgevingsoverleg van 28 oktober 2019, Belastingplan 2020.

Kamerstuk II 2019/20, 35 302, nr. 68. Verslag van een wetgevingsoverleg van 4 november 2019, Belastingplan 2020.

Kamerstuk II 2019/20, 35 510, nr. 1. Brief van het presidium, Parlementaire ondervraging kinderopvangtoeslag.

Kamerstuk II 2020/21, 28 844, nr. 221. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie. Bijlage: Herziening Aanwijzingen voor de externe contacten van rijksambtenaren.

Kamerstuk II 2020/21, 29 362, nr. 289. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Modernisering van de overheid. Bijlage: Samenvatting en leeswijzer «Maatwerk en bijzondere wetgeving».

Kamerstuk II 2020/21, 34 477/ 25 295, nr. 73. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Sociaal domein/Infectieziektenbestrijding.

Kamerstuk II 2020/21, 35 510, nr. 2. Verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag «Ongekend
onrecht», Parlementaire ondervraging kinderopvangtoeslag.

Kamerstuk II 2020/21, 35 510, nr. 4. Brief van de Minister-President, Parlementaire ondervraging kinderopvangtoeslag.

Kamerstuk II 2020/21, 35 570, nr. 47. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën. Bijlage: Nader rapport inzake advies Afdeling advisering van de Raad van State over ministeriële
verantwoordelijkheid.

Handelingen

Handelingen II 2017/18, nr. 104, item 3, p. 2. Vragen van het lid Wiersma aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over
het bericht «Poolse arbeidsmigranten plegen op grote schaal uitkeringsfraude».

Handelingen II 2019/20, nr. 2 item 5, p. 9–14, 45–46, 54–55. Algemene politieke beschouwingen.

Handelingen II 2019/20, nr. 3 item 8, p. 2. Algemene politieke beschouwingen.

Handelingen II 2019/20, nr. 52, item 23. Stemming brief Parlementair onderzoek naar de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties.

Handelingen II 2020/21, nr. 15 item 13, p. 3–4. Begroting Binnenlandse Zaken 2021.

Handelingen II 2019/20, nr. 98 item 24, p. 1. Regeling van werkzaamheden.

Wet- en regelgeving

Stcrt. 1998, 104, p. 8. Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren.

Stb. 2006, 587. Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.

Stb. 2015, 378. Wet elektronisch berichtenverkeer belastingdienst.

Stcrt. 2017, 69426. Tiende wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Stcrt. 2019, 71141. Gedragscode Integriteit Rijk.

Stcrt. 2020, 68088. Aanwijzingen voor de externe contacten van rijksambtenaren.

Webbronnen

Kenniscentrum Wetgeving en juridische zaken (28 juni 2018). Handleiding uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regel…

Intelligence Group (2 september 2019). De laatste ontwikkelingen op de Nederlandse
IT-arbeidsmarkt

https://intelligence-group.nl/nl/nieuws/de-laatste-ontwikkelingen-op-de…

Integraal afwegingskader (IAK) 6.1 https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regel…–15

Kleijne, I. (6 september 2019). Huisartsen zien veel gestreste ouderen zonder geldig
rijbewijs. Medisch contact

https://www.medischcontact.nl/nieuws/laatste-nieuws/nieuwsartikel/huisa…

OECD (2019). Government at a glance – The Netherlands. http://www.oecd.org/gov/gov-at-a-glance-2019-netherlands.pdf

UWV (2020). UWV Kennisagenda 2020–2021. https://www.uwv.nl/overuwv/Images/uwv-kennisagenda-2020–2021.pdf

Vogel, K. (7 juli 2020). Kabinet aan de slag met voorstel aov-zzp; UWV en fiscus voorzien
problemen.

https://www.zipconomy.nl/2020/07/kabinet-aan-de-slag-met-voorstel-aov-z…

Vos, J. (18 juni 2017). New public management.

https://rijkerverantwoorden.nl/kennisbank/new-public-management/

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording

De onderzoeksvragen die voor het onderzoek van de TCU zijn geformuleerd in het voorstel565 zijn:

1. Wat zijn de belangrijkste oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties waardoor
uiteindelijk onder andere de menselijke maat (lees: passende dienstverlening aan de
burger) uit het oog verloren wordt?

2. Wat is de rol en informatiepositie van de Kamer bij problemen bij uitvoeringsorganisaties?
(rol vanuit zowel haar wetgevende als controlerende taak)?

• Hoe wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties
(informatiepositie Kamer)?

• Hoe voert de Tweede Kamer haar wetgevende566 en controlerende taak uit (bij problemen) bij uitvoeringsorganisaties (taken/rol
Kamer)?

3. Hoe kan de uitvoerbaarheid van beleid (beter) gewaarborgd worden in het parlementaire
proces en wat betekent dit voor de rollen, (wettelijke) taken en (wettelijke) verantwoordelijkheden
van Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties?

Voor het onderzoek zijn deze onderzoeksvragen als volgt uitgewerkt, zoals ook weergegeven
in hoofdstuk 1:

1. Wat zijn de belangrijkste oorzaken van problemen in de uitvoering waardoor de menselijke
maat uit het oog verloren wordt? Deze vraag wordt beantwoord in hoofdstuk 2 en nader
uitgewerkt in de verdiepende hoofdstukken 3 t/m 6.

2. Wat is de rol van de Tweede Kamer daarbij? Komt aan bod in hoofdstukken 3, 4 en 6.

• De TCU onderzoekt hoe de Kamer (vanuit haar medewetgevende taak) kan helpen problemen
te voorkomen en (vanuit haar controlerende taak) kan helpen ze op te lossen.

• Ook onderzoekt de commissie of Kamerleden over de benodigde kennis en informatie beschikken
om deze taken adequaat uit te voeren.

3. Welke aanbevelingen doet de TCU voor de Tweede Kamer, de departementen en de uitvoeringsorganisaties?
Zie hoofdstuk 7.

1. Onderzoeksaanpak

Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen koos de TCU een aanpak in fasen. Ze
zijn kort beschreven in hoofdstuk 1:

• Oriëntatiefase (maart t/m mei 2020)

• Verdiepingsfase (juni t/m augustus 2020)

• Uitvoeringsfase (september t/m november 2020)

• Rapportagefase (eind november t/m begin februari 2021)

• Afrondingsfase (februari 2021)

Hieronder volgt een uitgebreidere presentatie van de onderzoekaanpak aan de hand van
deze vijf fasen.

Oriëntatiefase

In deze fase startte het onderzoek en vonden na een eerste fysieke bijeenkomst – vanwege
de coronamaatregelen – vooral digitale overleggen met de TCU plaats. De focus lag
op onderzoeksvraag 1, het in kaart brengen van de belangrijkste (oorzaken van) problemen
bij uitvoeringsorganisaties waardoor de menselijke maat uit het oog verloren wordt.
In deze fase is een analyse gedaan van stukken, vanuit een helicopterview op de problemen
bij uitvoeringsorganisaties. Het onderzoek betrof een overkoepelende analyse (op metaniveau)
van bestaand onderzoeksmateriaal en was niet gericht op het in kaart brengen van alle
oorzaken en problemen bij afzonderlijke uitvoeringsorganisaties. Ook vroeg de TCU
in deze fase diverse position papers op, omdat het voeren van gesprekken in het Kamergebouw
niet mogelijk was. Doel van deze fase was om een breed overzicht te krijgen van de
belangrijkste problemen in de uitvoering en er enkele te kiezen voor verdieping in
de volgende fase. In deze fase is ook besloten tot het instellen van een klankbordfunctie
(zie verder klankbordfunctie).

Verdiepingsfase

In deze fase vond een verdieping van het onderzoek plaats: de TCU voerde gesprekken
waarin achtergronden en inzichten centraal stonden en vroeg position papers op.567 Centraal stonden de nadere bestudering van onderzoeksvraag 1 (verdieping op problemen
in de uitvoering) en de verkenning van onderzoeksvraag 2 (rol van de Kamer). In deze
fase speelden de drie geselecteerde uitvoeringsorganisaties (de Belastingdienst, het
UWV en het CBR) een belangrijke rol. Ook werden in deze fase goede voorbeelden verzameld
die zich voordoen in de uitvoering. Daarnaast werkte de TCU de aanpak rondom het burgerperspectief
nader uit.

In deze fase focuste het onderzoek op de «rode draden» van de problemen in de uitvoering
waarin de Kamer een rol speelde. Vanuit parlementaire stukken is bekeken welke problemen
zich in de onderzoeksperiode voordeden bij de drie geselecteerde uitvoeringsorganisaties
(en op welke dossiers). Om hierin goed inzicht te krijgen, zijn tijdlijnen gemaakt
van de periode 2015 – 2019 (en vaak nog iets verder terug in de tijd) op basis van
alle relevante parlementaire stukken. Dit leidde tot overzichten van wetgeving en
beleid uit deze periode. De overzichten zijn vervolgens per uitvoeringsorganisatie
op een rij gezet en deze «dossiers» zijn beoordeeld op geschiktheid voor nader onderzoek
aan de hand van de volgende criteria:

• Relevantie voor het onderzoek: link naar de probleemgebieden van verdieping

• Duidelijke link met menselijke maat

• Medewetgevende/controlerende taak of beide

Dit heeft geleid tot de selectie van zeven dossiers die een rol spelen in het onderzoek.
Er is sprake van een spreiding van dossiers over de drie uitvoeringsorganisaties,
over probleemgebieden en over medewetgevende/controlerende dossiers. Alle dossiers
hebben in meer of mindere mate een link met de menselijke maat.

• Afschaffen blauwe envelop/Wet elektronisch berichtenverkeer (Belastingdienst)

• Vaststellen beslagvrije voet bij loonbeslag (Belastingdienst en UWV)

• Leenbijstand (Belastingdienst)

• Achterstanden medische keuring rijvaardigheid (CBR)

• Achterstanden bij sociaal-medische herbeoordelingen WIA (UWV)

• Misbruik WW-uitkeringen (Polenfraude) (UWV)

• Wet vereenvoudiging Wajong (UWV)

Deze dossiers speelden ook een rol in de besloten gesprekken die zijn gevoerd met
(oud-) Kamerleden in deze fase. Aan de hand van de verkregen informatie vond nadere
inkleuring en duiding plaats van de rol van de Kamer in deze problemen. Deze inzichten
heeft de TCU gebruikt als input voor de vraaggesprekken gedurende de hoorzittingen.

Uitvoeringsfase

In de uitvoeringsfase stonden alle drie de onderzoeksvragen centraal en werden ze
samengebracht. Op basis van de inzichten uit de vorige fasen, was het van belang om
ook alvast na te denken over de aanbevelingen (onderzoeksvraag 3). Dit met het oog
op de uit te nodigen gesprekspartners voor de hoorzittingen.

De belangrijkste twee onderdelen in deze fase waren de besloten gesprekken met de drie uitvoeringsorganisaties (in september) en de (voorbereidingen op de)
openbare hoorzittingen (september – oktober 2020). De besloten gesprekken waren een alternatief voor de
voorgenomen werkbezoeken; die bezoeken konden vanwege de coronamaatregelen niet doorgaan.

Ook werden ter voorbereiding op zowel de besloten gesprekken als op de openbare hoorzittingen
draaiboeken opgesteld met gesprekskaders (waarin ook verwezen werd naar relevante
achtergrondinformatie van de gesprekspartner).

Besloten gesprekken uitvoeringsorganisaties

Per uitvoeringsorganisatie is een dag gereserveerd om in beslotenheid te spreken met
diverse gesprekspartners uit de hele uitvoeringsorganisatie. De gesprekken hadden
de volgende doelen:

• Zicht krijgen op de uitvoeringsorganisatie in het algemeen en op de bedrijfsvoering
in het bijzonder

• Informatie verkrijgen over de organisatiestructuur en de vormgeving van de relatie
met het kerndepartement

• Zicht krijgen op de relaties tussen uitvoeringsorganisatie – bewindspersoon – departement

• Inzicht verkrijgen in hoe de uitvoeringsorganisatie de Kamer informeert en mogelijke
knelpunten daarin (deels haalde de TCU de feitelijke informatie hierover uit het dossieronderzoek)

• Zicht krijgen op het contact van de professionals in de uitvoering met de burger:
hoe verloopt dat en wat zijn de knelpunten daarin (waar loopt de professional tegenaan)?

• Inzicht krijgen in het afwegings- en besliskader voor keuzes waarin de menselijke
maat een rol speelt

• Informatie verkrijgen over samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties en andere instanties
of belangenorganisaties van burger en/of gemeenten (bijvoorbeeld bij multiproblematiek)
– dit alles op het niveau van de professional

De gesprekspartners zijn vanuit bovenstaande algemene gesprekdoelen uitgenodigd, in
afstemming met de uitvoeringsorganisaties en de departementen. Vanuit deze opzet heeft
de TCU gesproken met verantwoordelijken en professionals in de uitvoering en met de
verantwoordelijken bij het betreffende departement. Ook sprak de TCU met voorzitters
van ondernemingsraden. Tot slot betrok de TCU in de gesprekken medewerkers en professionals
die meer de blik vanuit de burger hebben of zelf contact hebben met de burger.

Ook gesproken met anderen: in totaal 39 besloten gesprekken met 67 personen

In totaal sprak de TCU in 39 besloten gesprekken met 67 personen (op 21 april, in
de periode van 11 juni t/m 9 juli, en in de periode van 31 augustus t/m 21 september
2020). Naast gesprekspartners werkzaam bij de drie uitvoeringsorganisaties, betrok
de TCU hierin ook deskundigen en experts op (bijvoorbeeld) het gebied van staats-
en bestuursrecht, auteurs van relevante onderzoeksrapporten, mensen uit adviesorganen
van de overheid, (oud-) Kamerleden en vertegenwoordigers van belangen- en cliëntenorganisaties.
Ook zijn er gesprekken gevoerd met professionals in de uitvoering, niet alleen op
landelijk maar ook op gemeentelijk niveau. Een deel van deze gesprekspartners is ook
gehoord in de openbare hoorzittingen.

Het doel van de besloten gesprekken was:

• Vergroten van de kennis van en inzicht in het onderzoeksonderwerp

• Toetsen van de bevindingen tot dan toe

• Vernemen van de mening van verschillende actoren

• Vergemakkelijken van de selectie van personen voor de openbare hoorzittingen

Door deze besloten gesprekken heeft de TCU zich een goed beeld kunnen vormen van de
omvang en complexiteit van het onderzoeksonderwerp.

Openbare hoorzittingen

De openbare hoorzittingen vonden plaats op 26 en 30 oktober en op 2, 6, 9 en 13 november
2020, met een extra ingelaste ochtend op 18 november waarop nog twee hoorzittingen
plaatsvonden met gesprekspartners die op een eerder moment verhinderd waren. Hierbij
zijn in totaal 38 personen gehoord in 28 gesprekken. De volgende perspectieven stonden
centraal: het perspectief van de burger en professional op de eerste dag; op de volgende
drie dagen het perspectief van de uitvoering (Belastingdienst, CBR en UWV); gevolgd
door het perspectief van en op de Kamer; en tot slot het brede perspectief op de uitvoering
in gesprek met experts (een overzicht van gesprekspartners is te vinden in bijlage
4). Van de hoorzittingen zijn verslagen gemaakt die ter correctie zijn voorgelegd
aan de genodigden. Bij vier genodigden568 heeft de TCU besloten om enkele verdergaande aanvullingen en verduidelijkingen toe
te staan als geredigeerde verslaglegging. Dit omwille van de leesbaarheid of verduidelijking
van de context, en omdat de TCU van mening is dat dit ten goede komt aan het onderzoek.
In Kamerstuk 35 387, nr. 3 zijn de verslagen van de openbare hoorzittingen te vinden.

Op het moment van de hoorzittingen heeft de TCU ook de door de gesprekspartners ingediende
position papers / inbrengen openbaar gemaakt op de website van de TCU: www.tweedekamer.nl/tcu. Ter afronding van de hoorzittingen is een korte videofilm «Hoe doet de commissie onderzoek» gepresenteerd die ingaat op de werkzaamheden van de TCU tijdens de hoorzittingen
en op het vervolg van het onderzoek.

Rapportagefase

In deze fase, die van start is gegaan na de hoorzittingen, stond met name het schrijven
van het eindrapport centraal. Belangrijke aandachtspunten waren de methodologische
check (kloppen de bevindingen met de conclusies en aanbevelingen?), tekstredactie
en de blik vanuit het burgerperspectief. Het rapport bevat een beantwoording van alle
drie de onderzoeksvragen en een samenvatting waarin de conclusies en de aanbevelingen
centraal staan. De TCU heeft diverse conceptversies van onderdelen van het rapport
besproken in de periode december 2020 – februari 2021.

In het eindrapport is ook rekening gehouden met de adviezen van de drie personen die
vanuit een adviesrol als klankbord hebben gefungeerd. Het gaat om:

• Mevrouw dr. Valérie Pattyn, universitair docent Universiteit Leiden, als methodologisch
expert

• De heer prof. dr. Marc Hertogh, hoogleraar Rechtssociologie

• Rijksuniversiteit Groningen, als expert vanuit het burgerperspectief

• Mevrouw mr. Anne Mieke Zwaneveld, Ombudsman gemeente Rotterdam, eveneens als expert
vanuit het burgerperspectief.

Nadere invulling van de adviesrol is beschreven onder 2 (Kwaliteitsbewaking) in een
aparte paragraaf over de klankbordfunctie.

Afrondingsfase

In de afrondingsfase is vooral gewerkt aan de laatste redactieslag van het rapport
en aan de voorbereiding van het moment van aanbieding door de TCU aan de voorzitter
van de Tweede Kamer.

2. Kwaliteitsbewaking

Ter voorbereiding op de hoorzittingen ondersteunden mevrouw Maria Leijten en de heer
Roeland Kooijmans de TCU. Tijdens het schrijfproces van het rapport stond mevrouw
Willy Francissen van Francissen Communicatie de TCU terzijde bij het redactiewerk.

Klankbordfunctie methodologie en burgerperspectief

De TCU heeft besloten om een externe check te laten doen op de methodologie van het
onderzoek. Dit gebeurde op twee momenten in het proces, namelijk aan het begin van de verdiepingsfase en aan het eind, in de rapportagefase. Hiervoor is mevrouw Valérie Pattyn gevraagd. Ook zijn twee experts gevraagd om vanuit
het burgerperspectief hun deskundige oordeel te geven over de conclusies en aanbevelingen
in het eindrapport: de heer Hertogh en mevrouw Zwaneveld.

Klankbordfunctie methodologie

Aan het begin van de verdiepingsfase diende de lichte methodologische check met name:

• Als reflectie op de onderzoeksaanpak van de TCU

• Om aandachtspunten op te halen rondom de aanpak, waarmee de TCU eventueel nog rekening
zou kunnen houden om op een verantwoorde wijze conclusies te kunnen trekken op basis
van het onderzoek.

De vragen die de TCU heeft voorgelegd aan de wetenschapper die als methodologisch
klankbord voor het onderzoek van de TCU fungeerde, waren de volgende.

• Voor een korte reflectie op de onderzoeksaanpak die de TCU tot dan toe had gevolgd
en voornemens was in de resterende onderzoeksperiode te hanteren:

– Is de methodologische aanpak verantwoord?

– Is de aanpak haalbaar en realistisch?

• Welke aandachtspunten geeft u als reviewer de TCU mee voor de aanpak – punten die
bijvoorbeeld bijdragen aan het op verantwoorde wijze conclusies trekken op basis van
de uitkomsten van het onderzoek?

Aan de reviewer zijn enkele relevante stukken toegestuurd. Op basis van deze bronnen
heeft de reviewer een notitie geschreven omtrent bovenstaande punten die op 29 juni
2020 is besproken met de TCU.

In de rapportagefase vond in het kader van de methodologische toets een consistentiecheck
plaats tussen analyse, bevindingen, conclusies en aanbevelingen, en ook een reflectie
op de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek. Daartoe heeft de reviewer eind
januari de conceptstukken ontvangen en haar bevindingen begin februari gedeeld met
de TCU en betrokkenen bij het rapport.

Klankbordfunctie burgerperspectief

Ook vond in de rapportagefase een lichte check plaats op het burgerperspectief: wat hebben burgers naar verwachting aan de uitkomsten van dit onderzoek? De twee
experts die zich over deze vraag bogen, hebben eind januari de conceptstukken ontvangen,
inclusief de conclusies en aanbevelingen. Hen is gevraagd om op basis van de stukken
te reflecteren op de vraag of deze aanbevelingen in de praktijk ook tot veranderingen
gaan leiden voor burgers (of: heeft het onderzoek de basis gelegd om uitvoeringsproblemen
voor burgers te verminderen)? Eind januari deelden de externe experts hun bevindingen
met de TCU, die deze vervolgens hebben betrokken bij het rapport.

3. Keuzes bij de onderzoeksaanpak

Allereerst is het van belang om aan te geven dat de focus van dit onderzoek is: vinden
van de rode draden in de oorzaken van problemen in de uitvoering. De TCU onderzoekt
de structuren die de problemen veroorzaken, maar gaat niet nader in op de problemen
zélf, noch op het oplossen ervan voor individuele burgers.

De TCU heeft de volgende keuzes gemaakt, waarvan enkele hieronder nader worden toegelicht:

• Meta-analyse doen van problemen in de uitvoering, met een verdieping aan de hand van
drie uitvoeringsorganisaties, geen casuïstiek, wel illustraties

• Burgerperspectief op een brede wijze invullen, niet in de vorm van cases

• Werken met een klankbordfunctie (methodologie en burgerperspectief)

• Naast problemen ook goede voorbeelden presenteren in het rapport

• Zowel de controlerende als medewetgevende rol van de Kamer betrekken in het onderzoek

Meta-analyse met drie uitvoeringsorganisaties ter illustratie

De TCU heeft een meta-analyse uitgevoerd van de oorzaken van problemen in de uitvoering,
met daarna een verdieping aan de hand van drie uitvoeringsorganisaties – het laatste
niet in de vorm van aparte casuïstiek, maar wel ter illustratie van de bevindingen.
Deze drie uitvoeringsorganisaties waren al door de voorbereidingsgroep van de Tweede
Kamer (zie paragraaf 1.2.1) geselecteerd: de Belastingdienst, het UWV en het CBR.
In de voorbereidingsgroep lag de keuze voor deze drie uitvoeringsorganisaties al voor
de hand vanwege de toen actuele problematiek en de reeds beschikbare informatie. De
voorbereidingsgroep heeft echter de definitieve keuze voor het aantal en soort uitvoeringsorganisaties
willen overlaten aan de tijdelijke commissie om op basis van de documentanalyse tot
een afgewogen keuze te komen. De TCU heeft daartoe definitief besloten vanwege deze
overwegingen en aanvullende criteria als grootte, variatie in vorm (rijksdienst, zbo)
en het feit dat het uitvoeringsorganisaties betreffen waar er direct contact met de
burger is en de menselijke maat dus een rol speelt.

De drie geselecteerde uitvoeringsorganisaties moesten meer kennis en inzicht opleveren
in de problematiek die speelt in de uitvoering (ze dienen niet om een representatief
beeld te krijgen van de uitvoeringspraktijk). Gegeven de onderzoeksopdracht heeft
de TCU besloten geen analyse te doen van de problematiek bij elk van de uitvoeringsorganisaties
afzonderlijk. De algemene bevindingen in het rapport werden wel gestaafd aan de hand
van voorbeelden uit de praktijk van deze drie uitvoeringsorganisaties, waarbij ook
geput is uit voorbeelden bij andere uitvoeringsorganisaties. Dit parlementaire onderzoek
ging niet over de problemen rondom de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag. Het oorspronkelijke
idee in het Kamervoorstel om het aantal van drie uitvoeringsorganisaties binnen het
onderzoek uit te breiden naar vijf – met het oog op het centraal stellen van het burgerperspectief
in twee aanvullende cases – is niet opgevolgd. De reden daarvoor is dat het burgerperspectief
op een andere wijze is ingevuld, zoals in de volgende paragraaf wordt toegelicht.

Burgerperspectief/ menselijke maat

Omdat in de motie-Heerma c.s. het aspect «menselijke maat» centraal staat, heeft dit
ook in het onderzoek ruime aandacht gekregen. Zo komt dit in hoofdstuk 1 uitgebreid
aan bod, waar een nadere invulling is gegeven aan het begrip menselijke maat. Het
begrip speelt een belangrijke rol in het hele rapport.

Daar waar in de fase van de voorbereidingsgroep sprake was van de keuze van twee uitvoeringsorganisaties
om daar het burgerperspectief nader in kaart te brengen, is in de oriëntatiefase van
het onderzoek besloten om het burgerperspectief breder in te richten. Verschillende
onderzoeksactiviteiten hebben invulling gegeven aan het burgerperspectief:

1) Position papers opgevraagd in de oriëntatiefase van het onderzoek. De TCU vroeg hiervoor
partijen die vanuit het burgerperspectief kijken, zoals de Nationale ombudsman, het
Instituut voor Publieke Waarden, het College voor de Rechten van de Mens, FNV et cetera;

2) Gesprekken gevoerd met belangenorganisaties van burgers in de verdiepingsfase van
het onderzoek. Ook zijn enkele partijen uitgenodigd voor de hoorzittingen, bij dag
1 «Perspectief op de burger en de professional»;

3) Gesprekken gevoerd met externe professionals die werken op het snijvlak van gemeente
en rijksoverheid met als doel de menselijke maat juist niet uit het oog te verliezen.
Het Instituut voor Publieke Waarden heeft vijf professionals die werken bij of met
gemeenten (externe professionals) aanbevolen bij de TCU. De professionals werken bijvoorbeeld
vanuit wijkteams en hebben veel contact met professionals bij landelijke uitvoeringsorganisaties.
Met hun ervaringen lieten zij zien wat het werk als professional in de uitvoering
betekent, welke belemmeringen zij daarbij ervaren en waar zij vastlopen in de bureaucratie.
Zo kreeg de TCU meer kennis en inzicht in de praktijk van de uitvoering vanuit het
burgerperspectief;

4) Gesprekken met medewerkers/professionals bij uitvoeringsorganisaties Belastingdienst,
UWV en CBR in de uitvoeringsfase en bij de hoorzittingen (drie hele dagen);

5) De TCU heeft daarnaast vele burgerbrieven ontvangen met soms persoonlijke verhalen
en individuele casussen. In bijlage 3 is een overkoepelende beschouwing gegeven op
basis van de brieven;

6) Tot slot is het aspect «burgerperspectief» ingebracht via de klankbordfunctie, waarbij
aan twee experts gevraagd is het conceptrapport vanuit dit perspectief te lezen en
te beoordelen of de aanbevelingen van het onderzoek in de praktijk zullen leiden tot
veranderingen voor burgers.

Algemene bevindingen aan de hand van (goede) voorbeelden

Naast uitvoeringsorganisaties met problemen in de uitvoering wilde de TCU ook uitdrukkelijk
leren van goede voorbeelden in de uitvoering. Daarmee wil de TCU recht doen aan de
uitvoeringspraktijk, waarin het in het grootste deel van de gevallen gewoon goed gaat.
De goede voorbeelden zijn – net als die waarin het niet goed gaat – (ter inspiratie)
verwerkt in kaders in het rapport. Bij het bekijken van goede voorbeelden, keek de
TCU ook naar goede voorbeelden uit de gemeentelijke hoek.

4. Tot slot

Enkele onderdelen uit dit onderzoeksvoorstel zijn in de praktijk anders ingevuld dan
beschreven. Zo is tijdens de uitvoering besloten om geen onderzoek uit te besteden
aan een extern bureau, omdat daar geen aanleiding toe was. Ook zijn trigger points
569 of werkzame mechanismen omtrent de oorzaken van problemen niet apart benoemd, maar
komen deze wel aan bod in de verdiepende hoofdstukken 3 t/m 6. Voor enkele voor het
onderzoek cruciale begrippen zijn omschrijvingen opgenomen in bijlage 2 met een operationalisering
erbij (begrippen als: probleem, uitvoeringsorganisatie, menselijke maat, verschillende
rechten van de Tweede Kamer).

Bijlage 2. Toelichting op de hoofdbegrippen in het onderzoek

Hoofdbegrippen: oorzaak van een probleem, uitvoeringsorganisatie, menselijke maat,
taken en rechten van de Tweede Kamer

Begrip 1. Oorzaak van een probleem

In dit onderzoek richt de TCU zich op oorzaken van problemen bij de totstandkoming
en uitvoering van wet- en regelgeving en beleid die ertoe hebben geleid dat de menselijke
maat uit het oog is verloren. Het gaat om oorzaken die zich in de afgelopen vijf jaar hebben voorgedaan, al ligt de echte oorzaak soms verder in het verleden. Aangezien
de TCU zich baseert op een meta-analyse en dus ook met name stukken en literatuur
heeft verzameld op een overkoepelend niveau, heeft de TCU een oorzaak van een probleem
pas als een oorzaak gedefinieerd als dat in diverse publicaties terugkwam of in de position papers werd genoemd en/of naar voren kwam in de gesprekken
die zij voerde. Dit betekent bijvoorbeeld dat incidenten die op de media-radar komen,
niet per definitie als oorzaak van een probleem worden aangemerkt – al kunnen ze wel
een signaal zijn van een omvangrijke, vaker voorkomende oorzaak (het één sluit het
ander niet uit). Goed om op te merken is ook dat (terugkerende) oorzaken van problemen
die de TCU slechts ziet bij één uitvoeringsorganisatie, niet zijn meegenomen in onze
overkoepelde analyse. Het gaat dus om oorzaken van problemen die zich vaker, op meerdere plekken, bij meerdere uitvoeringsorganisaties voordoen.

Kortom, in dit onderzoek is sprake van een oorzaak van een probleem als:

• Dit een oorzaak betreft bij de totstandkoming en uitvoering van wet- en regelgeving
en beleid

• Deze oorzaak ertoe heeft geleid dat de menselijke maat uit het oog is verloren in
de uitvoering (zie begripsomschrijving menselijke maat hierna)

• Deze oorzaak zich (ook) in de afgelopen vijf jaar heeft voorgedaan

• Deze oorzaak vaker voorkomt in deze vijf jaar en bij meerdere uitvoeringsorganisaties

Begrip 2. Uitvoeringsorganisatie

Een uitvoeringsorganisatie in dit onderzoek is: een uitvoeringsorganisatie van de
rijksoverheid, een publieke organisatie of een van publieke taken en verantwoordelijkheden
voorziene organisatie met als taak beleid uitvoeren met daarvoor beschikbare middelen
en het toepassen van ter zake toegekende bevoegdheden.570

In dit onderzoek betreft het:

• Uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid die zowel afhankelijk als onafhankelijk
kunnen zijn van de Minister. Het gaat hier voornamelijk om rijksdiensten (DG’s), agentschappen
en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Het gaat dus niet om een rwt (voor zover het geen zbo betreft, want er zit overlap tussen zbo’s en
rwt’s, die neemt de TCU wel mee). Het gaat ook niet om staatsdeelnemingen.

• Uitvoeringsorganisaties waarbij sprake is van (direct) contact met de burger op grote schaal (menselijke maat, zie begripsomschrijving hierna)

• Uitvoeringsorganisaties die beslissingen nemen die potentieel grote impact hebben op de burger (menselijke maat, zie begripsomschrijving hierna)

De TCU sluit in haar onderzoek aan bij de organisatievormen van uitvoeringsorganisaties
die mevrouw Van Thiel onderscheidt, waarbij dit onderzoek focust op drie vormen: de
dienst, het agentschap en het zelfstandig bestuursorgaan:571

• Dienst. Een dienst is een organisatieonderdeel van een ministerie en valt volledig onder
het departement en daarmee onder de verantwoordelijkheid van de Minister. Voorbeelden
van uitvoeringsorganisaties die deel uitmaken van een departement zijn de Belastingdienst
en het Openbaar Ministerie.572

• Agentschap (ook wel baten-lastendienst genoemd). Een agentschap is een intern verzelfstandigd
onderdeel van een ministerie. Het is onderdeel van de rijksdienst, maar heeft een
grotere zelfstandigheid dan de departementale diensten. De ministeriële verantwoordelijkheid
is volledig van toepassing op agentschappen. Het Rijk heeft dertig agentschappen.
Voorbeelden zijn het Rijksvastgoedbedrijf, Rijkswaterstaat en DUO.

• Zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Een zbo is een zelfstandige organisatie waarover de Minister wel enige zeggenschap
heeft.573 De Minister is verantwoordelijk voor het beleid dat een zbo uitvoert en voor het
toezicht daarop. Ook moet de Minister verantwoording kunnen afleggen over een zbo
aan het parlement.574 De Minister is niet verantwoordelijk voor de dagelijkse taakuitvoering en bedrijfsvoering
van het zbo. Van Thiel merkt op dat er veel variatie is in zbo’s.575 Over het precieze aantal zbo’s lopen de meningen uiteen.576 Voorbeelden van zbo’s zijn het UWV, de SVB en het CBR.

Zoals duidelijk is uit bovenstaande, kennen uitvoeringsorganisaties verschillende
juridische vormen. Al het wetenschappelijk onderzoek tot nu toe laat zien dat er niet
één beste vorm is en dat er geen relatie is tussen de vorm van een uitvoeringsorganisatie
en het functioneren ervan.577

Verder geldt dat er geen systematische oorzaken zijn aan te wijzen waarom de ene organisatie
de ene vorm heeft en de andere organisatie een andere vorm. De bestaande vorm komt
vaak voort uit de historie van de organisatie, soms uit een voorkeur van een bepaald
ministerie of van een andere beslisser, soms uit modieuze overwegingen (imitatie)
en soms uit een gebrek aan kennis over alternatieven.578

Begrip 3. Menselijke maat

Onder de menselijke maat wordt verstaan: recht doen aan de belangen van burgers bij
de totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving.

Het begrip menselijke maat wordt vaak gebruikt, maar veel minder vaak gedefinieerd.
Daar waar dat wel gebeurt, wordt het begrip vaak alleen gebruikt in relatie tot beslissingen
die professionals in de uitvoering nemen. Dit onderzoek richt zich echter meer op
situaties waarin de belangen van groepen burgers zijn geschaad dan op situaties waarin een individuele beslissing van een
professional verkeerd uitpakt voor een individuele burger. De TCU stelt daarom bovenstaande begripsomschrijving voor, die beide onderdelen
in zich verenigt. Hieronder volgt een korte operationalisering van het begrip.

Centrale begrippen in de operationalisering van het begrip menselijke maat vanuit het perspectief van de burgers zijn:

• Burgers krijgen passende dienstverlening met aandacht voor de mens in plaats van (alleen) aandacht voor de regels, procedures,
kaders en protocollen

• Er wordt fatsoenlijk met burgers omgegaan (behoorlijk, eerlijk en betrouwbaar)

• De burgers snappen de regels omdat ze uitlegbaar zijn

• Er is ruimte voor persoonlijk contact en maatwerk (betrokken)

• De burgers voelen zich begrepen en serieus genomen (respectvol)

• Er is sprake van onderling vertrouwen (overheid staat naast de burgers/open en duidelijk)

• De burgers worden tijdig geholpen

• Het probleem/vraagstuk van een burger wordt opgelost en daarover krijgt de betrokkene
bericht (oplossingsgericht) of, als het probleem niet opgelost kan worden, dan wordt hierover respectvol, begrijpelijk
en tijdig gecommuniceerd met de betrokkene

Centrale begrippen in de operationalisering van het begrip menselijke maat vanuit het perspectief van de professional/vanuit de uitvoering zijn:

• Medewerkers/professionals bij uitvoeringsorganisaties houden rekening met de persoonlijke
omstandigheden van burgers (doenvermogen)

• Medewerkers/professionals in de uitvoering krijgen én benutten de ruimte om maatwerk
te leveren aan de burger als dat nodig is (discretionaire ruimte). De ruimte wordt
begrensd door het van toepassing zijnde juridische kader; de besluiten die professionals
nemen, moeten immers wel rechtmatig zijn.

In aanvulling op deze begripsomschrijving en operationalisering van het begrip vindt
de TCU de volgende aspecten die te maken hebben met de menselijke maat van belang:

• Dé burger bestaat niet: er zijn diverse groepen waarvoor aanpakken kunnen verschillen.

• Het is van belang te redeneren vanuit de burger, dus bottom-up, niet top-down.

• Er zijn diverse verschijningsvormen van de burger: klant, drager van rechten, mantelzorger,
belastingbetaler, begunstigde, kiezer, of iemand met een verplichting jegens de overheid.
In het onderzoek gaat het om de burger in al deze verschijningsvormen.

• Het hardst geraakt worden vaak kwetsbare burgers met multiproblematiek: de menselijke
maat komt bij hen het vaakste en het ergste in het gedrang. Dat komt doordat zij in
de veelheid van problemen vaak niet overzien wat de overheid van hen verwacht (hun
doenvermogen is vaak ook relatief klein). In het onderzoek zijn kwetsbare burgers
een groep waarvoor meer aandacht is.

• Er moet een mogelijkheid komen om maatwerk te leveren, om onderscheid te maken in
manieren van behandelen, zonder angst voor precedentwerking. Bij maatwerk gaat het
erom dat ogenschijnlijk gelijke gevallen soms anders behandeld kunnen worden. Deskundigen
moeten de ruimte krijgen, om dat maatwerk te leveren. Hiervoor is discretionaire ruimte
vereist voor de mensen die het werk moeten doen.

• Houd bij de beoordeling van de menselijke maat rekening met de volgende zaken:

• De behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman met 22 criteria:

– Open en duidelijk (4 criteria): transparant, goede informatieverstrekking, luisteren naar de burger,
goede motivering

– Respectvol (6 criteria): respecteren van grondrechten, bevorderen van actieve deelname door
de burger, fatsoenlijke bejegening, fairplay, evenredigheid, bijzondere zorg

– Betrokken en oplossingsgericht (5 criteria): maatwerk, samenwerking, coulante opstelling, voortvarendheid, de-escalatie

– Eerlijk en betrouwbaar (7 criteria): integriteit, betrouwbaarheid, onpartijdigheid, redelijkheid, goede
voorbereiding, goede organisatie, professionaliteit

• Doenvermogen van de burger, ofwel het rationale versus het realistische perspectief
(WRR, zie tabel 6).

Doenvermogen: rationalistisch versus realistisch perspectief

Tabel 6: Twee perspectieven voor overheidshandelen t.a.v. de burger1

Rationalistisch perspectief

Realistisch perspectief

Assumpties over mentale vermogens:

• Iedereen beschikt over voldoende mentale vermogens voor redzaamheid

• Uitzondering: kleine groep kwetsbaren

• Aandacht voor denkvermogen

Assumpties over mentale vermogens:

• Normaalverdeling: sommigen scoren hoog, sommigen laag, grote middengroep

• Staart van (zeer) kwetsbaren

• Ook aandacht voor doenvermogen

Assumpties over gedrag:

• Weten leidt tot doen

• Zelfcontrole is onbeperkt

Assumpties over gedrag:

• Weten is nog geen doen

• Zelfcontrole is begrensd

Inrichting beleid:

• Meer keuze is altijd beter

• Sturen via informatie en financiële prikkels

• Burger moet de wet kennen

Inrichting beleid:

• Verleiding en stress verminderen

• Sturen via keuzearchitectuur

• Burger moet de wet ook «kunnen»

Uitvoering beleid:

• Afstandelijk, zakelijk

• Geen contact voorafgaand aan sancties

• Alleen hulp bij evidente overmacht

Uitvoering beleid:

• Persoonlijk, proportioneel

• Wel contact voorafgaand aan sancties

• Meer differentiëren: niet willen/niet kunnen

X Noot

1

WRR (2017, p. 13).

Begrip(pen) 4. Taken en rechten van de Tweede Kamer

De medewetgevende en controlerende taak van de Tweede Kamer579

De twee belangrijkste taken van de Tweede Kamer zijn het mede opstellen van wetten
en het controleren van de regering. In zowel haar rol van (mede)wetgever als in haar
rol van controleur van de regering kan de Kamer helpen de menselijke maat in de uitvoering
te waarborgen. Als medewetgever behandelt de Tweede Kamer wetsvoorstellen en bepaalt
zij mede de tekst van die voorstellen.580 De Tweede Kamer heeft daarmee grote invloed op de kwaliteit van wetgeving, en dus
ook op de kwaliteit van de wetten die uitvoeringsorganisaties uitvoeren.

Als controleur van de regering is het de taak van de Tweede Kamer besluiten van het
kabinet en van individuele bewindspersonen te beoordelen. De Tweede Kamer kan bewindspersonen
om informatie vragen of ter verantwoording roepen. Als wetgeving of beleid niet zo
wordt uitgevoerd als beoogd, kan de Tweede Kamer bijvoorbeeld het kabinet of de bewindspersoon
verzoeken bepaalde maatregelen te nemen.

Rechten van de Tweede Kamer en aanvullende instrumenten

Om haar controlerende en medewetgevende taak goed te kunnen uitoefenen, heeft de Tweede
Kamer bepaalde rechten. Deze zijn in de Grondwet vastgelegd. De volgende rechten zijn
voor dit onderzoek relevant:

• Recht op inlichtingen. De mogelijkheid van de Tweede Kamer om haar controlerende taak uit te oefenen, staat
of valt met de informatie die zij ontvangt van de regering, dat wil zeggen met de
informatiepositie van de Kamer. Ieder individueel Kamerlid heeft het recht op inlichtingen.581 Dit houdt in dat de regering – enkele uitzonderingen daargelaten – verplicht is ieder
individueel Kamerlid de inlichtingen te geven waar hij of zij om vraagt.

• Vragenrecht. Alle Kamerleden mogen een Minister of Staatssecretaris ter verantwoording roepen
en (mondeling of schriftelijk) vragen stellen.582

• Recht van amendement. Tweede Kamerleden hebben het recht om wetsvoorstellen van de regering aan te passen.
Een of meer Kamerleden kunnen een amendement indienen. Als een meerderheid van de
Kamer vóór het amendement stemt, wijzigt het amendement het oorspronkelijke wetsvoorstel.

• Recht om moties in te dienen. Kamerleden kunnen moties indienen om een oordeel te geven over het gevoerde beleid,
om de regering te vragen iets te doen of juist niet te doen, of om meer in het algemeen
een uitspraak te doen over bepaalde zaken of actuele ontwikkelingen. Een motie kan
alleen in stemming gebracht worden als de indiener ervan de steun krijgt van ten minste
vier Kamerleden. Het kabinet is niet verplicht een aangenomen motie uit te voeren.583

• Recht van initiatief. Tweede Kamerleden hebben het recht om een wetsvoorstel aanhangig te maken bij de
Tweede Kamer.

Tot slot is het in dit verband belangrijk op te merken dat de Tweede Kamer over diverse
instrumenten beschikt om informatie in te winnen die nodig is voor de controlerende
en medewetgevende taak. Ze kan bijvoorbeeld technische briefings of hoorzittingen
organiseren, rondetafelgesprekken voeren en werkbezoeken afleggen.

Bijlage 3. Brieven en berichten aan de TCU

Brieven en mailberichten

De TCU heeft sinds de start van haar onderzoek diverse e-mailberichten en brieven
toegestuurd gekregen. Deze berichten betroffen soms vragen, opmerkingen of e-mails
die in afschrift aan de commissie werden verzonden. Daarnaast zijn position papers,
onderzoeken, rapporten, boeken en een manifest onder de aandacht van de TCU gebracht.
Ook kreeg de commissie persoonlijke informatie toegestuurd of bijdrages aan of visies
op het onderzoek in de vorm van beschrijvingen van casussen of persoonlijke ervaringen.
Waar mogelijk en relevant, betrok de TCU bovengenoemde informatie in haar onderzoek.
Ook al kan de commissie geen rol spelen in een individuele casus, toch hebben brieven
en toegestuurde informatie bijgedragen aan het vormen van een breed en/of verdiepend
beeld. Indien de informatie naar het oordeel van de commissie een actuele kwestie
betrof, is gesuggereerd aan de adressant deze tevens onder de aandacht te brengen
van een relevante vakcommissie. Waar de commissie informatie van briefschrijvers gebruikt
heeft tijdens de openbare hoorzitting of in het eindrapport, is dit op niet herleidbare
wijze gedaan.

Onderwerpen van de brieven

De meeste brieven en berichten gingen over:

1. UWV (algemeen)

2. UWV (keuringsbeleid)

3. CBR

4. Belastingdienst

5. Overig

Korte beschouwing naar aanleiding van de brieven

De commissie heeft brieven ontvangen over uiteenlopende onderwerpen (zie bovenstaand).
Hieronder doet zij een beschouwend verslag daarvan. Dit betreft geen uitputtende opsomming,
maar is bedoeld als een impressie van vaak genoemde onderwerpen.

UWV

Veruit de meeste brieven die de commissie ontving, gingen over het UWV. In veel van
deze brieven werd het keuringsbeleid aan de orde gesteld, waarbij regelmatig sociaal
medische (her)beoordelingen en de werkwijze van verzekeringsartsen onder de aandacht
van de commissie werden gebracht. Negatieve ervaringen hadden betrekking op het stuklopen
in bezwaar- en beroepsprocedures en een gevoel van onmacht ten aanzien van genomen
beslissingen en een gebrek aan persoonlijk contact. Problemen met geautomatiseerde
systemen en de handelwijze van (individuele) UWV-medewerkers leken hierbij soms een
rol te spelen. Het feit dat de commissie een groot aantal brieven over het UWV heeft
ontvangen, plaatst zij mede in het licht van een oproep op social media waarnaar meermaals
werd verwezen in de brieven over het UWV.

CBR

Een aantal brieven had het CBR als onderwerp. Het ging hier vaak om wachttijden of
de klachtenprocedure. Ook het keuringsbeleid in het algemeen en voor specifieke groepen
(bijvoorbeeld mensen met ADHD of autisme) in het bijzonder, alsmede het samenspel
met de Gezondheidsraad en het departement, kwamen aan de orde in deze brieven. Daarnaast
zijn er opmerkingen gemaakt over de samenwerking tussen het CBR en externe partners.

Belastingdienst

Brieven die de Belastingdienst als onderwerp hadden waren in de minderheid. Hier ging
het vooral om onduidelijke informatieverstrekking, wijze van communiceren of het ontbreken
van mogelijkheden tot het voeren van een fysiek gesprek wanneer zich problemen voor
doen. Mogelijk speelt de instelling van de POK die in juli 2020 van start ging een
rol bij het aantal ontvangen brieven.

Overig

In de brieven weerklinken vaak persoonlijke en emotionele gevolgen voor de burger
die zich verloren voelt in het contact met uitvoeringsorganisaties. Sommige briefschrijvers
gaven de commissie vooral een visie op de beginselen van behoorlijk bestuur in combinatie
met de handelwijze van uitvoeringsorganisaties. Naast brieven van burgers heeft de
commissie in een enkel geval ook brieven ontvangen van professionals in de uitvoering.
Mogelijkheden en vooral onmogelijkheden in de uitoefening van hun beroep werden hier
voor het voetlicht gebracht. Ook is door briefschrijvers gewezen op achterliggende
trends die kunnen hebben bijgedragen aan uitvoeringsproblematiek, zoals het opkomen
van bepaalde managementtheorieën, ontwikkelingen in de digitale dienstverlening en
de positie van ambtenaren.

Bijlage 4. Overzicht gesprekspartners openbare hoorzittingen

De TCU heeft in de 28 hoorzittingen de volgende 38 mensen gesproken.

Maandag 26 oktober 2020

Thema: perspectief van de burger en de professional

dhr. R.F.B. (Reinier) van Zutphen

Nationale ombudsman

dhr. A.J. (Albert Jan) Kruiter

medeoprichter en actieonderzoeker Instituut voor Publieke Waarden (IPW)

mw. L. (Loek) Schueler

CNV Connectief, projectleider enquête naar uitvoeringsorganisaties

mw. A. (Amma) Asante

mw. I. (Illya) Soffer

voorzitter Landelijke Cliëntenraad (LCR) -

directeur Ieder(in)

dhr. K. (Kim) Putters

directeur Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)

Vrijdag 30 oktober 2020

Thema: perspectief op de uitvoering (1) – Belastingdienst

mw. B. (Brenda) Jacobs-Moerland

Belastingdienst – teamleider Relatiebeheer en regie Stellateam

dhr. W.J. (Willem-Jan) Huijssoon

dhr. A.J. (Arie-Jan) van ’t Zelfde

Belastingdienst – concerndirectie Uitvoerings- en Handhavingsbeleid, kernteam uitvoeringstoets

Ministerie van Financiën – plv. hoofd afdeling Beleid, directie Algemene Fiscale Politiek

dhr. J.K. (Jasper) Wesseling

Ministerie van Financiën – directeur-generaal Fiscale Zaken

dhr. B.E. (Bas) van den Dungen

dhr. A.R. (Arne) Benjamins

Ministerie van Financiën – secretaris-generaal

Ministerie van Financiën – voorzitter departementale ondernemingsraad

Maandag 2 november 2020

Thema: perspectief op de uitvoering (2) – CBR

dhr. M. A. (Martin) Kesselring

CBR – oud-voorzitter ondernemingsraad

dhr. R.A. (Ruud) Bredewoud

mw. I.C. (Ingrid) Castricum

CBR – senior medisch adviseur en hoofd Opleidingen

CBR – divisiemanager Rijgeschiktheid

dhr. J.J. (Jan Jurgen) Huizing

dhr. A. (Alexander) Pechtold

CBR – directeur Bedrijfsvoering

CBR – algemeen directeur

dhr. J.H. (Jan Hendrik) Dronkers

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat -secretaris-generaal

Vrijdag 6 november 2020

Thema: perspectief op de uitvoering (3) – UWV

dhr. C. (Cor) Burgmeyer

dhr. F. (Frens) Lemeer

UWV – waarnemend directeur Klant en Service

UWV – voorzitter Centrale Cliëntenraad UWV

dhr. M. (Michiel) Rovers

UWV – directeur Strategie, Beleid en Kenniscentrum

dhr. F. (Fred) Paling

UWV – oud-voorzitter Raad van Bestuur

mw. L. (Loes) Mulder

dhr. C.A. (Carsten) Herstel

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – secretaris-generaal

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – directeur-generaal Sociale zaken
en Integratie

Maandag 9 november 2020

Thema: perspectief van en op de Kamer

dhr. P.P.T. (Paul) Bovend'Eert

dhr. H.R.B.M. (Henk) Kummeling

hoogleraar Staatsrecht, Radboud Universiteit

rector magnificus en hoogleraar Staatsrecht, Universiteit Utrecht

dhr. P.J. (Pieter) Duisenberg

oud-Tweede Kamerlid VVD

dhr. P.H. (Pieter) Omtzigt

Tweede Kamerlid CDA

dhr. S.P.R.A. (Steven) van Weyenberg

Tweede Kamerlid D66

dhr. G.M.W. (Guido) Enthoven

mw. S. (Sandra) van Thiel

directeur Instituut Maatschappelijke Innovatie en auteur proefschrift «Hoe vertellen
we het de Kamer: een empirisch onderzoek naar de informatierelatie tussen regering
en parlement» (2011)

hoogleraar Publiek Management, Erasmus Universiteit, auteur essay «Leren loslaten»
(2020)

Vrijdag 13 november 2020

Thema: vervolg deskundigen / brede blik op de uitvoering

dhr. R. (Roel) Bekker

oud-topambtenaar

dhr. A.P. (Arno) Visser

president Algemene Rekenkamer

dhr. M. (Mark) Bovens

mw. A.G. (Anne-Greet) Keizer

hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit Utrecht en raadslid WRR

senior onderzoeker en projectcoördinator rapport «Weten is nog geen doen» WRR

dhr. H.D. (Herman) Tjeenk Willink

oud-vicepresident Raad van State

Donderdag 18 november 2020

Thema: Belastingdienst en brede blik op de uitvoering

mw. J. (Judith) de Glopper

Belastingdienst – afdelingshoofd directie Particulieren Den Haag

dhr. P. (Paul) ’t Hart

hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit Utrecht,

co-decaan van de Nederlandse School van Openbaar Bestuur (NSOB)

Bijlage 5. De TCU-aanbevelingen vergeleken met de aangekondigde kabinetsmaatregelen

Deze bijlage beschrijft hoe de aanbevelingen van de TCU zich verhouden tot de maatregelen
die het kabinet heeft aangekondigd in reactie584 op het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK).
Hieronder worden de raakvlakken tussen de TCU-aanbevelingen en de kabinetsreactie
eerst op hoofdlijnen beschreven. Vervolgens gaat tabel 7 daar in meer detail op in.
Tabel 7 bevat een overzicht van de voor dit onderzoek relevante passages uit de kabinetsreactie
op het POK-rapport en van de daaraan gerelateerde passages uit dit rapport. De derde
kolom van de tabel bevat – waar relevant – een reflectie op de verschillen tussen
beide.

Overlap

Op enkele punten overlappen de maatregelen die het kabinet aankondigt en de aanbevelingen
van de TCU sterk:

• Het kabinet wil nieuwe wet- en regelgeving voortaan een jaar na start van de uitvoering
toetsen door middel van een «invoeringstoets». De TCU beveelt aan een jaar na invoering
te toetsen of nieuwe wetgeving het bedoelde effect heeft door middel van een «reflectietoets».

• Het kabinet benadrukt dat persoonlijk/fysiek contact mogelijk moet zijn en dat medewerkers
hier tijd voor moeten hebben. De TCU adviseert naast digitale dienstverlening ook
altijd persoonlijk contact mogelijk te maken.

(Gedeeltelijke) overlap aanbevelingen, maar uitwerking wijkt af

Op sommige punten vertonen de maatregelen die het kabinet aankondigt overeenkomsten
met de aanbevelingen van de TCU, maar verschilt de uitwerking:

• Het kabinet kondigt aan dat het een jaarlijkse Staat van de Uitvoering zal opstellen.
De TCU specificeert wat er in de Staat van de Uitvoering opgenomen zou moeten worden.

• Het kabinet hoopt dat waar mogelijk door de uitvoerders een gezamenlijke toets op
het regeerakkoord wordt gedaan. De TCU stelt dat ieder regeerakkoord getoetst moet
worden op uitvoerbaarheid.

• Het kabinet wil in gesprek gaan met het presidium van de Tweede Kamer om te onderzoeken
hoe de impact op de uitvoering nog meer kan worden meegenomen bij moties en amendementen.
De TCU vindt het van belang dat een «uitvoeringstoets light» plaatsvindt op amendementen
en moties met gevolgen voor de uitvoering en geeft aan onder welke randvoorwaarden
dit zou kunnen.

• Het kabinet benadrukt het belang om bij de voorbereiding van nieuw beleid en wetgeving
goed te kijken naar de werking in de praktijk en wil daarvoor beter gebruik maken
van het IAK. De TCU licht toe hoe Kamerleden uitvoeringstoetsen beter kunnen benutten
(en dat er daarnaast een doenvermogentoets moet worden gedaan, zie volgende punt).

• Het kabinet wil de rijksbrede wetgevingstoetsing door het Ministerie van Justitie
en Veiligheid versterken met als doel beter toezicht op de uitvoerbaarheid en doenlijkheid
van nieuw beleid. De TCU beveelt aan om een doenvermogentoets te doen.

• Het kabinet wil strikt gebonden bevoegdheden in sectorale wetten waar nodig vervangen
door bevoegdheden met beoordelingsruimte of hardheidsclausules. De TCU stelt dat de
Kamer er alert op moet zijn dat wet- en regelgeving ruimte biedt voor maatwerk door
wetgeving op hoofdlijnen te formuleren of door er een hardheidsclausule in op te nemen.

Geen echte overlap aanbevelingen/wel aanpalend

• Het kabinet wil ervoor zorgen dat beleidsmakers, bestuurders en bewindspersonen op
de ministeries veel vaker in contact komen met hun uitvoeringsorganisaties en met
de mensen voor wie zij werken. De TCU richt deze aanbeveling op de Kamer.

• Het kabinet zet stappen voor een nadere regeling van de verhouding tussen het evenredigheidsbeginsel
en sectorale wetten, door wijziging van de Awb of van sectorale wetgeving of een combinatie
daarvan. De TCU noemt het evenredigheidsbeginsel in zowel hoofdstuk 3 als hoofdstuk
5, maar doet hier geen aanbevelingen over.

• Het kabinet zal bij elk stuk dat aan het parlement wordt gestuurd, de onderliggende
departementale nota’s die de bewindspersonen hebben gebruikt voor de besluitvorming,
actief openbaar maken. Het kabinet wil vaker technische briefings laten verzorgen.
Het kabinet wil de grond «persoonlijke beleidsopvattingen» niet langer hanteren als
invulling van de weigeringsgrond «belang van de staat» uit artikel 68 Gw. De TCU heeft
op deze punten geen aanbevelingen gedaan. Wel is in hoofdstuk 6 aandacht besteed aan
de informatiepositie van de Kamer.

Tabel 7 De maatregelen uit de kabinetsreactie en het TCU-rapport vergeleken

 

Maatregel uit de kabinetsreactie

Gerelateerde passage uit dit rapport

Reflectie

1

Aanvullend op de «stand van de uitvoering» bij de Belastingdienst en Toeslagen zal
er ook jaarlijks een overheids- en uitvoeringsbrede «Staat van de Uitvoering» worden
opgesteld. De «Staat van de Uitvoering» bundelt inzichten uit afzonderlijke domeinen
en wordt vergezeld door een rijksbreed en trendmatig beeld van de uitvoeringspraktijk.
De «Staat van de Uitvoering» focust nadrukkelijk op «slepende problematiek» voorbij
de waan van de dag. (Pagina 5)

Monitor vanuit de Tweede Kamer de uitvoeringsorganisaties structureel

De Tweede Kamer moet inzicht hebben in de kwaliteit van de publieke dienstverlening
en in eventuele bedreigingen daarvan. Dat inzicht kan de Kamer op verschillende manieren
verwerven. Ten eerste verdient het aanbeveling dat de Kamer structureel de kwaliteit
van de uitvoering monitort. Hiertoe kan de Kamer regulier (één of twee keer per jaar)
in gesprek gaan met díe uitvoeringsorganisaties die in nauw contact staan met burgers.
Als input daarvoor kan de Kamer die organisaties verzoeken een rapportage aan te leveren
(een «Staat van de uitvoering»). Deze zou voor de Kamer onder meer inzicht moeten
bieden in:

• De kwaliteit van de dienstverlening

• Knelpunten die zich in de uitvoering kunnen voordoen

• Mogelijke oplossingen daarvoor

• De wijze waarop de organisatie waarborgt dat er in de uitvoeringspraktijk voldoende
oog is voor de menselijke maat

Uiteraard kunnen ook andere informatiebronnen, zoals evaluaties en beleidsdoorlichtingen,
als input dienen voor dit gesprek.

(Hoofdstuk 7, aanbeveling 3)

Toon meer waardering voor de uitvoering

Het is raadzaam dat de Tweede Kamer de uitvoering meer waardeert, zowel financieel
als in gevoelde waardering, en dat Kamerleden niet alleen over de uitvoering spreken
naar aanleiding van incidenten. Kamerleden kunnen hun waardering bijvoorbeeld uitspreken
door het geven van een compliment als een uitvoeringsorganisatie nieuwe wetgeving
snel implementeert of een probleem in de uitvoering adequaat aanpakt. Bovendien is
het van belang dat Kamerleden beseffen dat negatieve uitlatingen over de uitvoering
impact hebben op de medewerkers van uitvoeringsorganisaties. Door te matigen in toon
en taal kan de Kamer bijdragen aan een meer genuanceerd beeld van de uitvoering. Zoals
al is opgemerkt bij aanbevelingen 1 en 3 vindt de TCU het belangrijk dat de Kamer
regulier, en dus ook structureel, met uitvoeringsorganisaties spreekt. Om uitdrukking
te geven aan het belang van de uitvoering kan de Kamer overwegen een «Dag van de uitvoering»
in het leven te roepen. Op zo’n dag kunnen alle Kamercommissies spreken over de uitvoeringsorganisaties
die onder hen ressorteren. De commissies kunnen dan bijvoorbeeld informatie uit monitors
bespreken, technische briefings houden, et cetera. (Hoofdstuk 7, aanbeveling 6)

De TCU is verheugd dat het kabinet toezegt jaarlijks een «Staat van de Uitvoering»
te zullen opstellen. Dat is in lijn met een aanbeveling van de TCU. De TCU benadrukt
dat het vervolgens cruciaal is dat de Kamer deze rapportage optimaal benut om de kwaliteit
van de uitvoering te monitoren. Het is aan de nieuwe Kamer de behandeling van de Staat
van de Uitvoering op een dusdanige wijze vorm te geven dat deze maximaal bijdraagt
aan meer oog voor de menselijke maat in de uitvoering. Behandeling kan bijvoorbeeld
in de vorm van een (plenair) debat voorafgegaan door rondetafelgesprekken, hoorzittingen
of werkbezoeken.

2

Voor de gehele rijksoverheid zorgen we dat beleidsmakers, bestuurders en bewindspersonen
op de ministeries veel vaker met hun uitvoeringsorganisaties en met de mensen voor
wie zij werken in contact komen. (Pagina 5)

De TCU heeft hier geen uitspraken over gedaan voor de rijksoverheid. De TCU doet deze
aanbeveling wel voor de Kamer.

Breng direct contact tot stand tussen Kamer en uitvoering

Direct contact tussen Kamerleden en medewerkers van uitvoeringsorganisaties (op alle
niveaus, dus van hoog tot laag) is van belang. Dat zorgt ervoor dat de Kamer genoeg
voeling heeft met de uitvoeringspraktijk om beleid te maken dat uitvoerbaar is voor
de organisaties en doenlijk voor burgers. Het is belangrijk om een cultuur te creëren
waarin medewerkers van uitvoeringsorganisaties zich veilig voelen om feitelijke informatie
met de Kamer te delen en toe te lichten welke knelpunten zij in de uitvoering zien
of voorzien. Van Kamerleden vereist dit dat zij prudent omgaan met dergelijke informatie
en niet meteen de Minister ter verantwoording roepen als professionals knelpunten
naar voren brengen (Hoofdstuk 7, aanbeveling 1).

 

3

Het kabinet wil nieuwe wet- en regelgeving voortaan een jaar na start van de uitvoering
toetsen. We doen dat nu al voorafgaand aan invoering als beleid wordt opgesteld (de
«uitvoeringstoets») en voegen daar nu een expliciete toets een jaar na start van de
uitvoering aan toe (de «invoeringstoets»). Hoofdvragen van die toets worden: werkt
dit inderdaad zoals we bedoeld hadden? Kloppen de aannames uit de uitvoeringstoets
nog steeds? Wat is de kwaliteit van de uitvoering? En zijn er misschien knelpunten
of nieuwe inzichten waar we aan de voorkant niet aan gedacht hadden? Hoe pakt het
uit voor de mensen waarvoor de wet bedoeld is? (Pagina 6)

Voer een reflectietoets in

Daarnaast verdient het aanbeveling te monitoren of nieuwe wetgeving het bedoelde effect heeft. Bij nieuwe wetgeving die grote gevolgen kan hebben
voor burgers, is het van groot belang die gevolgen tijdig in kaart te brengen. Dat
kan bijvoorbeeld één jaar na inwerkingtreding van de wet – en niet pas op het moment
dat de wettelijk voorgeschreven evaluatie ervan plaatsvindt (veelal na vijf jaar).
Een dergelijke «reflectietoets» kan inzicht bieden in de bedoelde én onbedoelde gevolgen
van de wet, en dus bijvoorbeeld ook in het in de knel raken van specifieke groepen.
De Kamer kan het departement vragen een dergelijke reflectietoets structureel uit
te voeren, maar kan daartoe ook zelf het initiatief nemen. Hoe dan ook is het belangrijk
dat alle partijen die zicht hebben op de gevolgen van zo’n wet voor burgers, betrokken
zijn bij de reflectietoets (zoals burgers, belangenorganisaties, cliëntenraden en/of
professionals op de werkvloer). De TCU beveelt aan een pilot op te zetten om te bepalen
hoe zo’n reflectietoets vorm kan krijgen en na te gaan wat de toegevoegde waarde ervan
is. Een kandidaat voor zo’n pilot is de Wet vereenvoudiging Wajong die op 1 januari
2021 in werking is getreden. (Hoofdstuk 7, aanbeveling 3)

In de kabinetsreactie op het POK-rapport heeft het kabinet aangekondigd dat nieuwe
wet- en regelgeving voortaan een jaar na de start van de uitvoering getoetst zal worden,
de zogeheten invoeringstoets. Deze toezegging is in lijn met de aanbeveling van de
TCU (zie tekst in kolom 2).

4

Ook zal in beleidsevaluaties de uitvoerbaarheid van het beleid een prominentere rol
gaan spelen. Het kabinet hoopt dat het volgende kabinet deze lijn doorzet en daarbij
aan de uitvoerders een – waar mogelijk gezamenlijke – uitvoeringstoets op het regeerakkoord
vraagt. (Pagina 7)

Toets de uitvoerbaarheid van regeerakkoorden

Verder vindt de TCU het van groot belang te waarborgen dat het eerstvolgende regeerakkoord
uitvoerbaar is. Voorkomen moet worden dat uitvoeringsorganisaties nog jarenlang hinder
ondervinden van onmogelijke opdrachten die voortvloeien uit een regeerakkoord dat
in steen gebeiteld is. Niet alleen het eerstvolgende, maar élk nog te sluiten regeerakkoord
moet worden getoetst op uitvoerbaarheid. En daar moet elke nieuwe Kamer het kabinet
aan houden. (Hoofdstuk 7, aanbeveling 2).

 

5

Tot slot zal het kabinet in gesprek gaan met het presidium van de Tweede Kamer om
te onderzoeken hoe de impact op de uitvoering nog meer kan worden meegenomen bij moties
en amendementen. (Pagina 7)

Toets of amendementen en moties met gevolgen voor de uitvoering uitvoerbaar zijn

De TCU vindt het van belang dat een «uitvoeringstoets light» plaatsvindt op amendementen
en moties met gevolgen voor de uitvoering. De indiener bepaalt wanneer dit nodig is.
Als dat het geval is, is het aan de betrokken uitvoeringsorganisatie(s) om die toets
uit te voeren. De uitkomsten van die toets moeten ongefilterd gedeeld worden met de
Kamer. Het is de verantwoordelijkheid van het kabinet een tijdpad uit te stippelen
dat ruimte biedt voor een deugdelijke parlementaire behandeling en een zorgvuldige
uitvoerbaarheidscheck op amendementen en moties. En het is de verantwoordelijkheid
van de Kamer dat te bewaken en zich niet tot haast in het wetgevingstraject te laten
dwingen. (Hoofdstuk 7, aanbeveling 2)

 

6

Met het traject Werk aan Uitvoering (WaU)1 zijn de opgaven die spelen rond de uitvoering in brede zin aan de orde gesteld: versterking
van dienstverlening, meer ruimte voor de professionals in de uitvoering, meer en betere
samenwerking tussen en binnen overheidsorganisaties, vermindering van complexiteit
en stapeling van wet- en regelgeving en soepeler samenspel tussen politiek, beleid
en uitvoering. Ook ziet het kabinet de rapportage van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties
(TCU) tegemoet, waar de verhoren al veel inspiratie boden voor een versterking van
de publieke waarden in de uitvoering van overheidstaken. Daarnaast loopt er een brede
evaluatie2 naar de kaders voor de organisaties op afstand. Hierin komen ook de verhoudingen
tussen beleid en uitvoering en de verschillende typen organisaties op afstand, waaronder
zelfstandige uitvoeringsorganisaties zoals UWV en SVB, terug. Afronding van deze evaluatie
is eind 2021 voorzien. (Pagina 7)

 

Er wordt vermeld dat de openbare hoorzittingen van de TCU inspiratie hebben geboden
voor een versterking van de publieke waarden in de uitvoering van overheidstaken.
Dit raakt niet aan de conclusies en aanbevelingen van de TCU.

7

Het contact met de overheid is de afgelopen jaren in toenemende mate gedigitaliseerd.
Juist door die digitale processen gaat veel goed in de uitvoering. Maar als mensen
daarin vastlopen of in de knel komen, moet er een medewerker zijn met kennis van zaken
die hen te woord staat en verder helpt. Voor laagdrempelige ondersteuning aan mensen
is het van belang dat organisaties goed bereikbaar zijn. Mensen kunnen altijd bellen
en worden dan met tijd en aandacht verder geholpen. In de praktijk betekent dit dat
we loketten hebben waar mensen langs kunnen komen met vragen en waar medewerkers hen
te woord kunnen staan. Dat betekent ook dat we onze medewerkers de tijd geven om mensen
passende aandacht en ondersteuning te bieden. (Pagina 8)

Van departementen en uitvoeringsorganisaties vereist dit vertrouwen in de professionals:
omdat de professionals het dichtst bij burgers staan weten zij het beste hoe uitvoeringsorganisaties
ervoor kunnen zorgen dat er voldoende oog is voor de menselijke maat in de uitvoeringspraktijk.
De TCU vindt dat laagdrempelig persoonlijk contact (hetzij face to face hetzij telefonisch)
altijd mogelijk moet zijn naast digitale dienstverlening. (Hoofdstuk 7, aanbeveling
6)

 

8

Dit betekent dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel,
een betere doorwerking moeten krijgen in beleid en wetgeving, zodat wetgeving in de
toepassing rechtvaardig uitpakt. Daarom zet het kabinet stappen voor een nadere regeling
van de verhouding tussen het evenredigheidsbeginsel en sectorale wetten, door wijziging
van de Awb of van sectorale wetgeving of een combinatie daarvan. Dit komt aan het
slot van deze paragraaf nader aan de orde. (Pagina 10)

De TCU doet geen aanbeveling op dit punt. Wel wordt in de paragrafen 3.5.1 en 5.2.1
aandacht besteed aan de mogelijkheden die toepassing van het evenredigheidsbeginsel
biedt voor het leveren van maatwerk.

 

9

Het is belangrijk om bij de voorbereiding van nieuw beleid en regelgeving steeds goed
te kijken naar de werking van regelgeving in de praktijk, juist ook voor burgers.
Om weloverwogen een besluit te nemen moeten alle te verwachten effecten en doenbaarheid
goed worden onderzocht en in beeld gebracht. Daartoe zal het kabinet beter gebruik
maken van het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK) waarin alle
kwaliteitseisen voor beleid en wetgeving zijn opgenomen. (Pagina 10–11)

Benut de uitvoeringstoetsen beter en toets wetten in samenhang op ongewenste gevolgen

Het is ten eerste van belang na te gaan of nieuwe wetgeving, in samenhang met gerelateerde
wet- of regelgeving, geen ongewenste gevolgen heeft voor de burgers. Ook is het cruciaal
om te toetsen of die wetgeving uitvoerbaar is voor de uitvoeringsorganisaties. De
uitvoeringstoets die nu al plaatsvindt op nieuwe wet- en regelgeving, speelt daarbij
een belangrijke rol. De Kamer kan deze uitvoeringstoets nog beter benutten. Bij de
behandeling van wetgeving is het essentieel dat Kamerleden controleren of zij beschikken
over de uitvoeringstoets en dat zij deze opvragen mocht dat niet het geval zijn. Uiteraard
is het vervolgens noodzakelijk de resultaten van die toets goed te bekijken. Mocht
dat leiden tot zorgen over de uitvoerbaarheid van de wet of over negatieve gevolgen
die hij kan hebben voor burgers, dan is het van belang daarover in gesprek te gaan.
Dat gesprek moet niet alleen gevoerd worden met de verantwoordelijke Minister, maar
ook met medewerkers van uitvoeringsorganisaties die beter zicht hebben op de impact
van de wet in de praktijk. Het verdient aanbeveling om – voorafgaand aan het debat
met de Minister – medewerkers van uitvoeringsorganisaties te vragen een mondelinge
toelichting te geven op de uitvoeringstoets. (Hoofdstuk 7, aanbeveling 2)

De TCU gaat uitgebreider in op de punten 9 en 10 dan de kabinetsreactie, die focust
op het beter gebruik maken van het IAK. Ook gaat de TCU nader in op de rol van de
Kamer en op het beter benutten van uitvoeringstoetsen en het doen van de doenvermogentoets.

10

Bovendien zal de rijksbrede wetgevingstoetsing door het Ministerie van Justitie en
Veiligheid, naar voorbeeld van de financiële toetsing door de Inspectie Rijksfinanciën,
worden versterkt om beter toezicht te houden op de vraag of het beleid en de wettelijke
regels uitvoerbaar en doenbaar zijn voor burgers en voor uitvoeringsorganisaties.
Is duidelijk wat de wetgever van hen verwacht? Is dit in de praktijk wel realistisch?
Zitten er niet onbedoeld discriminerende elementen in de nieuwe wetgeving? Zijn er
voldoende waarborgen om ongeoorloofd gebruik van gegevens te voorkomen? In elk voorstel
moet herkenbaar zijn vermeld welke alternatieven vanuit het burgerperspectief zijn
onderzocht en welke effecten deze alternatieven zouden hebben. Hierbij moeten de uitvoeringstoetsen
van uitvoeringsorganisaties en vooral hun kennis en ervaring goed worden benut. Iedereen
die de wet moet toepassen of naleven, moet dus steeds in een vroegtijdig stadium bij
het voorbereiden van nieuw beleid en nieuwe wetgeving worden betrokken. Hetzelfde
geldt voor burgers en bedrijven die met nieuw beleid en wetgeving te maken krijgen.
(Pagina 11)

Doe de doenvermogentoets

Naast de toets op de uitvoerbaarheid van beleid is het belangrijk dat de wetgever
aandacht heeft voor het doenvermogen van burgers. Van uitvoeringsorganisaties kan
worden gevraagd dat zij een doenvermogentoets uitvoeren om na te gaan of wetgeving
doenlijk is voor burgers. Het is aan de departementen en de Tweede Kamer om de uitkomsten
van deze toets serieus te nemen en zo nodig aanpassingen te doen in het wetsvoorstel.
In aanvulling daarop kan het wenselijk zijn dat de Tweede Kamer ook zelf in gesprek
gaat met de uitvoering (conform de eerste aanbeveling) en met belangenbehartigers
van de burgers (door het filter van doenvermogen). Een nauwgezette toets op uitvoerbaarheid
is wenselijk als te verwachten valt dat een bepaalde wet een grote impact heeft op
specifieke groepen burgers. Als sprake is van een departementoverstijgend wetsvoorstel
dan kan een Kamercommissie meerdere verantwoordelijke bewindspersonen tegelijkertijd
aan tafel uitnodigen. Op deze wijze kan een Kamercommissie een uitvoeringsvraagstuk
dat meerdere beleidsvelden betreft, in samenhang bespreken (hoofdstuk 7, aanbeveling
2).

11

Daarnaast is de inzet van het kabinet om strikt gebonden bevoegdheden in sectorale
wetten waar nodig te vervangen door bevoegdheden met beoordelingsruimte of hardheidsclausules.3 Het opnemen van dergelijke «veiligheidsventielen» sluit aan bij de kabinetsreactie
op het rapport «Regels en ruimte» van 16 januari 20204 waarin onder meer is uiteengezet dat bij de uitvoering van wet- en regelgeving niet
het adagium «regel is regel» moet worden gehanteerd, maar dat de algemene beginselen
van bestuur leidend moeten zijn, waarbij de bedoeling van de wetgever richting geeft
aan de toepassing ervan. (Pagina 11)

Bied maatwerk waar dat kan Tot slot is het van belang dat wetgeving professionals ruimte biedt om maatwerk te leveren, met andere woorden: om ongelijke gevallen ongelijk te behandelen. De Tweede
Kamer moet er alert op zijn dat nieuwe wet- en regelgeving deze ruimte biedt. Dat
kan door nieuwe wetgeving op hoofdlijnen te formuleren (zodat professionals ruimte
hebben om binnen de kaders van de wet maatwerk te bieden) of door een hardheidsclausule
op te nemen in wetgeving (die het professionals mogelijk maakt beargumenteerd van
een wettelijke bepaling af te wijken). In bestaande wetgeving die weinig ruimte biedt aan de professional zou alsnog een hardheidsclausule opgenomen
kunnen worden. (Hoofdstuk 7, aanbeveling 1)

De TCU en het kabinet komen tot dezelfde aanbeveling en belichten die vanuit hun eigen
perspectief.

12

Het verbeteren van de informatievoorziening beperkt zich vanzelfsprekend niet tot
de kinderopvangtoeslag. We zullen bij elk stuk (wetsvoorstel, brief of nota) dat aan
het parlement wordt gestuurd, de onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen
hebben gebruikt voor de besluitvorming actief openbaar maken op rijksoverheid.nl en
op termijn via PLOOI. Omdat dit het nodige vraagt van de organisatie van de departementen
willen we met de toepassing van deze lijn op deze stukken een start maken vanaf 1 juli
a.s. We zullen dit zo ruimhartig mogelijk doen en zo snel mogelijk verhelderen tot
welke stukken dit zich precies uitstrekt. Daarmee hoopt het kabinet inzage te geven
in de totstandkoming van haar beleid en veel van de vragen achteraf te voorkomen.
Daarnaast willen we met de Kamers graag invulling geven aan een praktijk waarin veel
vaker dan nu technische briefings, of tijdens commissievergaderingen technische toelichtingen
door ambtenaren verzorgd worden.5 (Pagina 18)

In de derde plaats is er discussie over welke informatie het kabinet precies moet
verstrekken aan het parlement. Het kabinet verstrekt soms geen inzicht heeft in de
overwegingen, risico’s en beleidsalternatieven die aan een beleidsvoornemen ten grondslag
liggen. (Hoofdstuk 6, paragraaf 6.4.3)

 

13

Als de Kamer of een Kamerlid om informatie vraagt kan die alleen geweigerd worden
vanwege het belang van de Staat (zoals opgenomen in artikel 68). Dat geldt ook voor
specifieke documenten die een Kamerlid vraagt. De afgelopen jaren is volgens de POK
een praktijk ontstaan waarin de grond persoonlijke beleidsopvattingen uit de Wet openbaarheid
van bestuur (verder: Wob), die een rol speelt bij de invulling van het belang van
de staat, is opgerekt om te lakken in informatie aan het parlement. Op zichzelf is
het niet, of zo nodig vertrouwelijk, verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen
in stukken voor intern beraad onder artikel 68 van de Grondwet een geaccepteerde praktijk.6 Het stelsel van de ministeriële verantwoordelijkheid houdt immers in dat de Minister
verantwoordelijk is voor het handelen van de ambtenaren die hij of zij in dienst heeft
en alleen de Minister in het openbaar en politiek verantwoording aflegt over de door
hem of haar gemaakte keuzes. Het kabinet wil niettemin meer openheid bieden over de
afwegingen die ten grondslag liggen aan het beleid. Daarom wil het kabinet transparanter
zijn bij het openbaar maken van stukken die zijn opgesteld voor intern beraad. Het
kabinet wil de grond «persoonlijke beleidsopvattingen» niet langer hanteren als invulling
van de weigeringsgrond «belang van de staat» uit artikel 68 Grondwet. De andere gronden
die vallen onder het belang van de staat zullen, indien aan de orde, gehanteerd blijven.7 (Pagina 19)

Het kabinet kondigt in zijn reactie op het rapport van de POK aan dat het kabinet
ervoor kiest over te gaan tot ruime informatievoorziening aan de Kamer. Met ingang
van 1 juli 2021 zal het kabinet bij elk stuk (wetsvoorstel, brief of nota) dat het
aan het parlement stuurt, de onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen
hebben gebruikt voor de besluitvorming actief openbaar maken. Het kabinet zegt toe
dat het dit zo ruimhartig mogelijk zal doen en zo snel mogelijk zal verhelderen tot
welke stukken dit zich precies uitstrekt. Verderop in de kabinetsreactie merkt het
kabinet daar het volgende over op: «Het kabinet wil [...] meer openheid bieden over de afwegingen die ten grondslag liggen
aan het beleid. Daarom wil het kabinet transparanter zijn bij het openbaar maken van
stukken die zijn opgesteld voor intern beraad. Het kabinet wil de grond «persoonlijke
beleidsopvattingen» niet langer hanteren als invulling van de weigeringsgrond «belang
van de staat» uit artikel 68 Grondwet. De andere gronden die vallen onder het belang
van de staat zullen, indien aan de orde, gehanteerd blijven.» Deze nieuwe lijn geldt zowel voor documenten die op verzoek van de Kamer worden verstrekt
als voor documenten die het kabinet op eigen initiatief openbaar maakt. (Hoofdstuk
6, paragraaf 6.4.3)

De TCU heeft het actuele standpunt van het kabinet over de omgang met artikel 68 Gw
in samengevatte vorm in haar rapport opgenomen.

14

Deze nieuwe lijn geldt zowel voor documenten die op verzoek van de Kamer worden verstrekt
als voor documenten die het kabinet op eigen initiatief openbaar maakt. Indien een
bewindspersoon voornemens is een stuk te weigeren met een beroep op het belang van
de staat, zal de centrale juridische directie van het departement een zelfstandig
oordeel over dit voornemen uitbrengen aan de Minister. Dit vraagt versterking van
de juridische functie binnen de departementen. (Pagina 19)

Het rapport van de TCU bevat geen aanbeveling op dit punt.

De TCU onderschrijft het belang dat een besluit om een stuk niet aan de Kamer te verstrekken
met een beroep op het belang van de staat, wordt beoordeeld vanuit het vier-ogenprincipe.
De TCU benadrukt hierbij dat het belangrijk is dat de juridische directie van het
departement dan ook directe toegang verkrijgt tot de stukken die het betreft, zodat
zij daadwerkelijk tot een zelfstandig oordeel kan komen. De TCU vindt echter dat wanneer
een bewindspersoon een stuk heeft geweigerd met het beroep op het belang van de staat,
dat de Kamer de motivering indringend toetst. De TCU acht het voorts aangewezen dat
het presidium een regeling treft voor een situatie waarin Kamer en kabinet van mening
verschillen over het weigeren van een stuk met een beroep op het belang van de staat.
Tevens beveelt de TCU het presidium aan om de nieuwe werkwijze van het kabinet na
twee jaar te evalueren aan de hand van opgedane ervaringen.

15

Het kabinet zal bij elk stuk (wetsvoorstel, brief of nota) dat aan het parlement wordt
gestuurd, de onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen hebben gebruikt
voor de besluitvorming, actief openbaar maken. Ook willen we veel vaker dan nu technische
briefings geven, of tijdens commissievergaderingen technische toelichtingen door ambtenaren
laten verzorgen.5 Verder wil het kabinet meer openheid geven over de afwegingen die ten grondslag liggen
aan het beleid door transparanter te zijn wanneer interne ambtelijke stukken worden
verstrekt. In die interne ambtelijke stukken zullen persoonlijke beleidsopvattingen
van ambtenaren niet langer worden gelakt. (Pagina 20)

Breng direct contact tot stand tussen Kamer en uitvoering

Direct contact tussen Kamerleden en medewerkers van uitvoeringsorganisaties (op alle
niveaus, dus van hoog tot laag) is van belang. Dat zorgt ervoor dat de Kamer genoeg
voeling heeft met de uitvoeringspraktijk om beleid te maken dat uitvoerbaar is voor
de organisaties en doenlijk voor burgers. Het is belangrijk om een cultuur te creëren
waarin medewerkers van uitvoeringsorganisaties zich veilig voelen om feitelijke informatie
met de Kamer te delen en toe te lichten welke knelpunten zij in de uitvoering zien
of voorzien. Van Kamerleden vereist dit dat zij prudent omgaan met dergelijke informatie
en niet meteen de Minister ter verantwoording roepen als professionals knelpunten
naar voren brengen. (Hoofdstuk 7, aanbeveling 1)

 

X Noot

1

Kamerstuk II 2020/21, 31 490, nr. 284.

X Noot

2

Kamerstuk II 2019/20, 34 430, nr. 13.

X Noot

3

De Minister van BZK heeft onderzoek laten doen naar de wijze waarop maatwerk juridisch
vorm aan kan worden gegeven (Schuurmans, Y.E. et al. (2020) en Meuwese, A. & Wolswinkel,
J. (2020), bijlagen bij Kamerstuk II 2020/21, 29 362, nr. 289.

X Noot

4

Kamerstuk II 2019/20, 29 362, nr. 282.

X Noot

5

Kamerstuk II 2020/21, 28 844, nr. 221.

X Noot

6

Zie Kamerstuk II 2001/02, 28 362, nr. 2 en Kamerstuk II 2015/16, 28 362, nr. 8.

X Noot

7

Het gaat om de opsomming van gronden uit de brief van de Minister van BZK uit 2002
(Kamerstuk II 2001/02, 28 362, nr. 2) onder andere: nationale veiligheid, belang van opsporing, toezicht en strafvervolging,
vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie, privacy, eenheid van kabinetsbeleid,
internationale en diplomatieke belangen, financiële en economische belangen van de
staat, procesbelang van de staat.

Bijlage 6. Afkortingenlijst

ABD

Algemene Bestuursdienst

AO

algemeen overleg

AOW

Algemene Ouderdomswet

AVG

Algemene verordening gegevensbescherming

Awb

Algemene wet bestuursrecht

 
 

BZK

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

 
 

CAF

Combiteam Aanpak Facilitators

CBR

Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen

CJIB

Centraal Justitieel Incassobureau

CNV

Christelijk Nationaal Vakverbond

 
 

DG

directeur-generaal / directoraat-generaal

DUO

Dienst Uitvoering Onderwijs

 
 

EUR-TIAS

Erasmus Universiteit Rotterdam, Tilburg Institute for Advanced Studies

 
 

FNV

Federatie Nederlandse Vakbeweging

 
 

Gw

Grondwet

 
 

IAK

Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving

ICT

informatie- en communicatietechnologie

IenW

Infrastructuur en Waterstaat

IND

Immigratie- en Naturalisatiedienst

 
 

MCU

Ministeriële Commissie Uitvoering

 
 

NOW

tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid

NPM

New Public Management

NVWA

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

 
 

PMM

Programma Maatwerk en Multiprobleemhuishoudens

POK

Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag

 
 

ROB

Raad voor het Openbaar Bestuur

RvB

raad van bestuur

RvO

Reglement van Orde van de Tweede Kamer

rwt

rechtspersoon met een wettelijke taak

 
 

SBK

Strategie, Beleid en Kenniscentrum (van het UWV)

SCP

Sociaal Cultureel Planbureau

SVB

Sociale Verzekeringsbank

SZW

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

 
 

TCU

Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties

 
 

UWV

Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen

 
 

Wajong

Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten

WGO

wetgevingsoverleg

WIA

Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen

Wob

Wet openbaarheid van bestuur

WRR

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

 
 

zbo

zelfstandig bestuursorgaan

zzp’er

zelfstandige zonder personeel