Home
Kamerstukken

Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de voorhang Wijzigingsbesluit stikstofreductie en natuurverbetering (Kamerstuk 35600-9)

35 600 Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet (stikstofreductie en natuurverbetering)

Nr. 57
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 12 mei 2021

De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft een aantal vragen
en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
over de brief van 4 december 2020 over de voorhang Wijzigingsbesluit stikstofreductie
en natuurverbetering (Kamerstuk 35 600, nr. 9).

De vragen en opmerkingen zijn op 18 januari 2021 aan de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit voorgelegd. Bij brief van 3 februari 2021 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Kuiken

Adjunct-griffier van de commissie, Goorden

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersonen

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het ontwerpbesluit
tot wijziging van enkele maatregelen van bestuur (stikstofreductie en natuurverbetering)
en hebben nog enkele vragen daarover.

1. In de toelichting wordt gesteld dat het programma als zodanig geen stikstofruimte
identificeert die kan worden toegedeeld bij vergunningverlening en daarom dus ook
geen regels bevat voor de verdeling van die ruimte. Nu is echter in de structurele
aanpak van het stikstofprobleem, zoals onder andere beschreven in de brief van 24 april
2020, ook rekening gehouden met een nationale ontwikkelreserve. Deze ontwikkelreserve
is bedoeld voor vergunningverlening en wordt gevormd uit bronmaatregelen die onderdeel
zijn van het programma. De leden van de VVD-fractie vragen hoe deze stikstofruimte
dan wordt vastgelegd en hoe de ontwikkelreserve deel uitmaakt van het onderhavige
programma.

Op 24 april 2020 heeft het kabinet de structurele aanpak gepresenteerd (Kamerstuk
35 334, nr. 82). Hiermee geeft het kabinet langjarig een concrete, substantiële invulling aan de
opgave van structurele stikstofreductie en natuurverbetering. Door de structurele
aanpak ontstaat ook weer meer ruimte voor economische en maatschappelijke activiteiten,
onder andere door de aangekondigde ontwikkelreserve. Deze ontwikkelreserve wordt geen
onderdeel van het programma stikstofreductie en natuurverbetering: dat is immers niet
nodig om de betreffende ruimte voor activiteiten en projecten in te zetten. Wel wordt
een deel van de ontwikkelreserve ingezet voor het omzetten van meldingen in vergunningen.
Daartoe wordt de betreffende ruimte via het aanvullende legalisatieprogramma (amendement
van het lid Bisschop c.s., Kamerstuk 35 600, nr. 19) aan de meldingen ter beschikking gesteld. De wijze waarop deze stikstofruimte voor
projecten van nationaal belang vastgelegd, zal de komende tijd worden uitgewerkt.

2. De leden van de VVD-fractie lezen dat er, om flexibiliteit te behouden, een vervangingsmogelijkheid
bestaat voor de maatregelen, mits het beoogde resultaat niet in gevaar komt. Indien
deze mogelijkheid wordt benut, geldt dan voor zo’n wijziging ook weer een mogelijkheid
tot inspraak zoals eerder van toepassing is op de voorbereiding van het volledige
programma?

De toepassing van de vervangingsmogelijkheid vereist een wijziging van het programma,
inclusief voorafgaande inspraakprocedure. Inspraak is niet vereist in geval van een
wijziging van ondergeschikte aard. Het hangt af van de concrete omstandigheden van
het geval of een vervanging1 kan worden aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard. Daarbij moet het
bestuursorgaan in ieder geval bezien welke gevolgen de wijziging met zich meebrengt.
Als criterium geldt in ieder geval dat de wijziging niet mag leiden tot grotere nadelige
gevolgen voor het milieu. Een vervanging is daarom bijvoorbeeld niet van ondergeschikte
aard als de nieuwe maatregel minder effectief is.

3. In paragraaf 2.2 wordt beschreven hoe een geactualiseerde analyse wordt gemaakt
van de Natura 2000-gebieden waarop het programma betrekking heeft, en dat met betrekking
tot de stikstofbelasting in kaart wordt gebracht wat het aantal hectares voor stikstofgevoelig
Natura 2000-gebied is dat zich aan het begin van de looptijd van het programma onder
de kritische depositiewaarde (KDW) bevindt. De leden van de VVD-fractie vragen de
Minister te bevestigen dat hierbij ook rekening wordt gehouden met de toezegging die
zij deed in de behandeling van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn)
dat gronden met regulier agrarisch gebruik geen stikstofgevoelige natuur kunnen zijn
en dat de beschikbare kaarten daar zo nodig op worden aangepast. Daarnaast vragen
deze leden wanneer verwacht wordt dat deze analyses gereed zullen zijn en hoe gewaarborgd
wordt er dat voldoende tempo in bedoelde actualisatie en de totstandkoming van het
programma zit.

Bij gronden met regulier agrarisch gebruik kan er geen sprake zijn van stikstofgevoelige
natuur, omdat bij dat gebruik (met name door de bemesting) voedselrijke graslanden
ontstaan die niet stikstofgevoelig zijn; ook akkers zijn niet stikstofgevoelig. Als
in AERIUS locaties zijn opgenomen waarvoor ten onrechte is aangegeven dat ze stikstofgevoelig
zijn, is het belangrijk dat dit zo snel mogelijk wordt veranderd. Ik heb er bij de
provincies op aangedrongen dit voortvarend, maar ook zorgvuldig op te pakken. Ik heb
daarbij de hulp van het ministerie aangeboden. De verwachting is dat binnenkort duidelijk
wordt hoe de provincies voornemens zijn dit op te lossen.

Op dit moment wordt er door de provincies gewerkt aan het afmaken van actuele stikstofanalyses
van gebieden. Deze analyses maken inzichtelijk wat de actuele stikstofdepositie is
per habitat in een gebied en hoe deze depositie zich, zowel autonoom als met uitvoering
van de bronmaatregelen die onderdeel uitmaken van de structurele aanpak, zullen ontwikkelen.

Daarnaast werken de provincies ook aan een methodiek om het lokaal doelbereik in beeld
te brengen. Met behulp van bestaande natuurgegevens wordt de stand van zaken van de
natuur in de gebieden in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen weergegeven.

Ik ben momenteel met de provincies en andere voortouwnemers in gesprek om te bezien
welke aanvullende informatie van gebieden er nodig is.

De afronding van de stikstofanalyses en het lokaal doelbereik wordt later dit jaar
verwacht. De termijn van oplevering van eventuele aanvullende analyses hangt af van
de te maken afspraken over de inhoud daarvan.

Op de langere termijn komt deze informatie, aangevuld met bijvoorbeeld informatie
over de gevolgen van de te nemen maatregelen en de te verwachten sociaaleconomische
effecten hiervan, ook terecht in de gebiedsplannen die de provincies opstellen. Deze
moeten binnen twee jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel gereed zijn.

Ik zet mij ervoor in om het programma stikstofreductie en natuurverbetering zo snel
als mogelijk is vast te stellen. Dit is ook van belang om de omgevingswaarden die
in het wetsvoorstel zijn opgenomen tijdig te kunnen realiseren. Overigens is het uitvoeringsprogramma
Natuur al gereed: dit zal uiteindelijk opgenomen worden in het programma stikstofreductie
en natuurverbetering. De concrete wijze waarop de provincies invulling zullen geven
aan dit uitvoeringsprogramma in de vorm van maatregelen gekoppeld aan specifieke uitkeringen
wordt dit voorjaar voorzien.

4. Bij de uiteenzetting over de tussendoelen in paragraaf 2.3 wordt aangegeven dat,
in aanvulling op tussendoelen die zien op de hoeveelheid stikstofgevoelig areaal onder
de KDW ook andere tussendoelen in het programma kunnen worden opgenomen, zoals tussendoelen
voor de binnenlandse depositie- of emissiereductieopgave. Gegeven het feit dat de
omgevingswaarde is vastgelegd voor de hoeveelheid stikstofgevoelig areaal onder de
KDW, vragen de leden van de VVD-fractie om uiteen te zetten waarom ook andersoortige
tussendoelen worden overwogen, omdat daarmee de eenduidige systematiek van het sturen
op de omgevingswaarde weer kan worden doorbroken. Hoe wordt gewaarborgd dat met andersoortige
tussendoelen geen verderreikende maatregelen worden genomen dan de Wsn voorschrijft?

De tussendoelen zijn hulpinstrumenten om de resultaatsverplichtende omgevingswaarden
en de beoogde natuurdoelstellingen te realiseren. Zij dienen als signaalmomenten voor
bijsturing gedurende de (langjarige) uitvoering van maatregelen: als uit de monitoring
immers blijkt dat niet aan een tussendoel kan worden voldaan, geldt een verplichting
om het programma hierop te wijzigen. Eventuele opname van additionele tussendoelen
heeft als functie om extra grip en sturing te geven bij de vertaling van de opgave
die nodig is om de omgevingswaarden te realiseren, bijvoorbeeld in de vorm van tussendoelen
in termen van binnenlandse emissie- of depositiereductie. De inspanning die volgt
uit de tussendoelen is daarbij dus altijd in verhouding tot wat nodig is om tijdig
te voldoen aan de wettelijke omgevingswaarden.

5. Over de monitoring wordt in paragraaf 3.1 gesteld dat zo veel mogelijk gebruik
wordt gemaakt van bestaande bronnen en systemen, en wordt vervolgens ingegaan op de
methodiek van visuele inspecties. De leden van de VVD-fractie vragen welke andere
bronnen en systemen dan visuele veldinspectie hierbij worden gebruikt, en hoe voorkomen
wordt dat visuele veldinspecties tot niet-objectiveerbare uitkomsten leiden.

Met de verwijzing naar bestaande bronnen en systemen wordt gedoeld op de systematiek
rond monitoring die ook nu al bestaat en die dus benut kan worden om deels invulling
te geven aan de gegevens die verzameld moeten worden op grond van de in de algemene
maatregel van bestuur (amvb) opgenomen bepalingen. Het gaat daarbij met name om de
monitoring van de Natura 2000-beheerplannen, waarbij de basis wordt gevormd door de
subsidieregeling natuur en landschap (SNL) monitoring. Ook gaat het om monitoring
die voortvloeit uit en de Europeesrechtelijke rapportageplicht vanuit de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn. Het Netwerk Ecologische Monitoring maakt hier deel van uit.

In aanvulling op de meer kwantitatieve metingen van uitvoering en effecten van maatregelen
en natuurkwaliteit, vinden ook per gebied veldbezoeken plaats. Dit veldbezoek vindt
plaats in een representatieve periode en het betreft een visuele waarneming van de
stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten. Het veldbezoek is bedoeld
om een vinger aan de pols te houden ten behoeve van het oordeel of de kwaliteit van
de habitattypen en leefgebieden van soorten behouden blijft dan wel zich ontwikkelt
conform de verwachting. Het veldbezoek is erop gericht inzicht te geven in eventuele
veranderingen ten opzichte van de laatste kwantitatieve meting. Het veldbezoek is
– vanwege de hogere frequentie – nadrukkelijk een aanvulling op, en niet een vervanging
van de meer objectieve kwantitatieve (zowel ruimtelijk als inhoudelijk) metingen.
Het veldbezoek wordt uitgevoerd door in ieder geval vertegenwoordigers van bevoegd
gezag/voortouwnemers en terreinbeheerders. De veldbezoeken worden uitgevoerd volgens
een vaste methodiek en de verzamelde gegevens worden ingevuld in een standaardformat.

6. In paragraaf 4.5 (reductie in de bouwsector) worden de lijnen die nader worden
uitgewerkt in een convenant met de sector beschreven. De leden van de VVD-fractie
vragen naar aanleiding daarvan of het voornemen is om verplichtingen voor de bouwsector,
zoals in de eerste lijn beschreven, in een zodanig tempo en fasering in te voeren
dat gelijke tred wordt gehouden met het beschikbaar komen van financiële ondersteuning
voor bijvoorbeeld de aanschaf of ombouw van bouwmaterieel.

De door de leden van de VVD-fractie genoemde verplichting om tijdens het bouwen en
slopen aan het beperken van emissies te doen, is geformuleerd als een wijziging van
het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het voornemen is dat het Bbl op 1 januari
2022 in werking treedt als onderdeel van het stelsel van de Omgevingswet – tegelijkertijd
moet dan deze wijziging van het Bbl in werking treden. Er wordt op dit moment gewerkt
aan een routekaart voor verduurzaming mobiele werktuigen en bouwlogistiek, waarin
het tempo en de fasering van de ingroei van schone en emissieloze werktuigen en voertuigen
wordt afgestemd met de bijbehorende maatregelen. Onderdeel daarvan zijn de financiële
regelingen voor bouwbedrijven en de afspraken uit het Klimaatakkoord en het Schone
Lucht Akkoord dat overheden afspraken maken over concrete eisen en gunningscriteria
in de aanbestedingen en over de periodieke aanscherping van deze eisen en gunningscriteria
in de periode naar 2030. Deze afspraken helpen niet alleen voor schone en gezonde
lucht, maar ook bij het terugdringen van de uitstoot van stikstof en koolstofdioxide
ten behoeve van natuur- en klimaatdoelen. Het streven is dat de routekaart en regelingen
in de loop van 2021 beschikbaar komen. Op deze manier wordt beoogd de maatregelen
en eisen in gelijke tred op te laten lopen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie

De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van het Wijzigingsbesluit Stikstofreductie
en Natuurverbetering en hebben daarover nog enkele vragen en opmerkingen.

7. De leden van de PVV-fractie maken zich grote zorgen over het gebrek aan jonge boeren.
Volgens een artikel op BoerenBusiness is er op 16.000 agrarische bedrijven met een
bedrijfshoofd van 55 jaar of ouder nog geen bedrijfsopvolger.2 Ziet de Minister dit ook als een probleem?

Het bericht van het CBS dat er op 16.000 agrarische bedrijven met een bedrijfshoofd
van 55 jaar of ouder nog geen bedrijfsopvolger is, baart mij zeker zorgen. Dit is
een ontwikkeling die al langer speelt in de sector, ook in 2016 waren er al 15.000
agrarische bedrijven zonder opvolger.3 Voor een vitale en diverse landbouwsector is het van wezenlijk belang dat er voldoende
bedrijven zijn, en dat er ook een goede mogelijkheid en perspectief voor bedrijfsopvolging
is. Met het Bedrijfsovernamefonds voor jonge boeren dat in deze kabinetsperiode tot
stand is gekomen, heb ik de mogelijkheid voor bedrijfsopvolging in de agrarische sector
willen vergroten. Met de twee onderdelen binnen het bedrijfsovernamefonds: het Vermogensversterkend
Krediet (VVK) en het opleidings- en coachingstraject zijn er twee gerichte sporen
ontwikkeld die daar concreet aan bijdragen. Met de agrarische ondernemerschapsagenda
(Kamerstuk 32 670, nr. 199) die ik recent met de Kamer heb gedeeld, wil ik ook ten algemene het verdienvermogen
van de boer via verschillende sporen versterken om zo ook een blijvend toekomstperspectief
in de agrarische sector te creëren.

8. Het stikstof- en mestbeleid van dit kabinet zien deze leden voor boeren op zijn
minst als zeer ontmoedigend. Zo stond er een artikel in het Dagblad van het Noorden:
«Boeren zijn boos over nieuwe «drempeltjesplicht»», waarin wordt gesteld dat de «drempelmaatregel»
onwerkbaar is en wel een pesterijtje lijkt.4 Is de Minister hiervan op de hoogte? Gaat de Minister iets aan dit beleid veranderen?

Ik ben mij ervan bewust dat er boeren zijn die deze maatregel als bezwaarlijk zien.
Deze maatregel volgt echter uit het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn 2018–2021
(hierna: zesde actieprogramma), waarin diverse maatregelen zijn aangekondigd om waterverontreiniging
die wordt veroorzaakt door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere
verontreiniging van dien aard te voorkomen. Een van deze maatregelen betreft het voorkomen
van afspoeling in ruggenteelten op klei- of lössgrond (Kamerstuk 33 037, nr. 250).

In het ontwerpbesluit dat is geconsulteerd in de periode van 18 mei tot en met 15 juni
2020 (Stcrt. 2020, nr. 14946 en www.internetconsultatie.nl/wijzigingbgm_en_ubm) zijn twee opties voorzien om oppervlakkige afspoeling te bemoeilijken waaruit een
boer kan kiezen, namelijk het frezen van een opvanggreppel parallel aan de watergang
rondom het perceel zonder aansluiting op oppervlaktewater of het aanleggen van drempeltjes
tussen de ruggen.

De reacties in de consultatie zijn aanleiding geweest het keuzepalet van de boer te
verbreden, waardoor hij nog beter in staat wordt gesteld maatwerk toe te passen op
zijn perceel (Kamerstuk 33 037, nr. 372). Deze uitbreiding zag ten eerste op het verbreden van de mogelijkheid van het frezen
van een opvanggreppel. Ten tweede is de optie van het aanleggen van drempeltjes tussen
de ruggen gewijzigd, waarbij tijdens of na het aanleggen van de ruggen mechanisch
kleine drempeltjes tot een afstand van maximaal 2 meter kunnen worden gemaakt. Tot
slot is een derde optie is toegevoegd waarbij de teeltvrije zone langs watergangen
is verbreed en is naar aanleiding van de voorlegging in het kader van de voorhang
besloten de biologische teelt uit te zonderen van de verplichting tot het nemen van
maatregelen ter voorkoming van afspoeling bij het gebruik voor ruggenteelt (Kamerstuk
33 037, nr. 375). Een boer met een ruggenteelt op klei- of lössgronden is dus niet verplicht drempels
aan te leggen, maar kan ook voor een van de twee andere opties kiezen.

De maatregel maakt deel uit van het besluit tot wijziging van het Besluit gebruik
meststoffen dat op 6 januari jl. is gepubliceerd in het Staatsblad (nr. 2) en in het
kader van de nahang momenteel voorligt bij de Eerste en Tweede Kamer (Kamerstuk 33 037, nr. 382). Hierover zijn eveneens vragen gesteld door de leden Lodders (VVD), Geurts (CDA),
Bisschop (SGP), Madlener (PVV) en van Haga (FvD) op 26 januari jl. (Aanhangsel Handelingen
II 2020/21, nr. 1537) die ik op korte termijn zal beantwoorden.

9. Nut en noodzaak van het huidige stikstof- en mestbeleid worden door de leden van
de PVV-fractie ten zeerste betwijfeld. Op Foodlog staat het artikel: «Stikstofwet
neemt rechtsongelijkheid en juridische chaos voor lief».5 Heeft de Minister dit artikel gelezen en kan de Minister hier uitgebreid op ingaan?

Ja, ik ben bekend met het betreffende artikel op Foodlog, maar ik deel de conclusies
in het artikel niet.

In het artikel wordt gesteld dat over de doelen van het wetsvoorstel stikstofreductie
en natuurverbetering onduidelijkheid zou bestaan. In de memorie van toelichting en
de amendementen (Kamerstuk 35 600, nrs. 21 en 49) waarmee aan het wetsvoorstel resultaatsverplichtende omgevingswaarden voor stikstofdepositie
zijn toegevoegd voor 2025 en 2035, worden de omgevingswaarden echter uitgebreid toegelicht.
Hier is ook aangegeven dat omgevingswaarden inhouden dat in 2025, 2030 en 2035 de
depositie van stikstof op ten minste respectievelijk 40, 50 en 74% van het areaal
van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden niet groter is dan
de hoeveelheid in mol per hectare per jaar waarboven verslechtering van de kwaliteit
van die habitats niet op voorhand is uit te sluiten. Het gaat hierbij dus om een percentage
van het totale areaal (hectares) aan stikstofgevoelige habitats, en niet een percentage
per gebied. De uitdrukking van de omgevingswaarden in hectares sluit aan bij de huidige
systematiek van het berekenen van depositie. Als een hectare meerdere stikstofgevoelige
habitats bevat, dan zullen voor die hectare ook meerdere kritische depositiewaarden
gelden. In dat geval is voor die hectare pas aan de omgevingswaarden voldaan als de
stikstofdepositie is gedaald tot onder de strengste waarde, dus tot onder de waarde
voor de meest stikstofgevoelige habitat die daar beschermd moet worden. Uit berekeningen
van het PBL en het RIVM volgt welke emissiereductie gemiddeld nodig is om tot een
depositiereductie te komen waarmee de omgevingswaarden gerealiseerd worden. Deze berekeningen
zullen in de op te leveren monitoringsrapportages steeds geactualiseerd worden om
daarin recente ontwikkelingen en de best beschikbare wetenschappelijke inzichten mee
te kunnen nemen.

Ook wordt in het artikel gesteld dat een groot aandeel van de stikstofgevoelige habitattypen
zich reeds in een goede staat bevindt en dat er geen negatief effect van stikstofdepositie
op de beoordeelde staat van stikstofgevoelige habitattypen is waar te nemen. De auteur
baseert zich hierbij op de beoordelingen die zijn opgenomen in de standaardgegevensformulieren
(standard data forms, SDF) van de Natura 2000-gebieden. De betreffende beoordelingen hebben echter betrekking op het relatieve belang
van een gebied voor een specifiek habitattype en niet op het actuele kwaliteitsniveau
van een habitattype in een gebied. Met name bij habitattypen die sterk onder druk
staan, kan het belang van een gebied voor het landelijk in een gunstige staat van
instandhouding brengen groot zijn, terwijl de actuele kwaliteit nog niet goed is.
Uit de gebiedsanalyses die voor alle stikstofgevoelige gebieden zijn gemaakt, blijkt
dat het noodzakelijk is om – op enig moment – herstelmaatregelen uit te voeren om
de kwaliteit te behouden of te verbeteren. Daaruit blijkt dat de stelling dat een
groot aandeel zich reeds in een goede staat bevindt, niet juist is.

Verder wordt in het artikel benoemd dat de uitkomsten van depositieberekeningen niet
zouden aansluiten bij de werkelijke situatie, omdat het rekenmodel onvoldoende betrouwbaar
is.

Het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof stelt in zijn eindrapport «Meer meten
robuuster rekenen» (Kamerstuk 35 334, nr. 88) dat het Nederlandse meet- en modelinstrumentarium voor de doorrekening op nationale
schaal van voldoende tot goede kwaliteit en daarmee doelgeschikt is. Wel stelde het
adviescollege vast dat verbeteringen aan het systeem nodig zijn. Hier wordt momenteel
aan gewerkt. De uitkomsten hiervan zullen worden meegenomen in de doorontwikkeling
van het instrumentarium. Op voorhand is echter al duidelijk dat de berekende depositie
op gebiedsniveau voldoende aansluit op het verwachte effect van depositie op natuur.
Het is een ervaringsfeit dat in de gebieden die volgens de berekeningen het meest
overbelast zijn, de natuurwaarden het meest onder druk staan. Daarbij moet worden
aangetekend dat al decennialang veel herstelmaatregelen worden uitgevoerd om daadwerkelijke
verslechtering te voorkomen. Zonder die enorme inspanning zou de situatie in de overbelaste
gebieden nog veel ernstiger zijn.

10. In het artikel wordt gesteld dat «een groep met een oppervlak van 2 hectare of
minder met een gezamenlijk oppervlak van 121 hectare een disproportionele invloed
heeft op de beeldvorming ten aanzien van de algemene kwaliteit. Het is bovendien zeer
de vraag of dergelijk kleine oppervlakken ooit voldoende in kwaliteit verbeterd kunnen
worden.» Vindt de Minister het terecht dat de agrarische sector gemangeld wordt vanwege
deze «micronatuurgebiedjes»?

Het terugdringen van de stikstofdepositie is een maatschappelijk belang, zowel vanuit
het oogpunt van het behoud en herstel van biodiversiteit als vanuit het oogpunt van
economie en algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Deze reductieopgave vraagt een
bijdrage van alle sectoren, waaronder ook de agrarische sector. Het pakket aan bronmaatregelen
(Kamerstuk 35 334, nr. 82) is zo vormgegeven dat iedere sector ook in staat wordt gesteld om deze bijdrage
te kunnen leveren.

De suggestie dat het in het gegeven voorbeeld gaat om «micronatuurgebiedjes» is niet
juist. De oppervlakte van specifieke habitattypen kan in een Natura 2000-gebied betrekkelijk
klein zijn, maar de gebieden zelf zijn dat niet. Vrijwel altijd bestaan de gebieden
uit meerdere habitattypen (en andere typen natuur) die gezamenlijk de waarde van een
gebied bepalen en een opgave voor de benodigde maatregelen met zich meebrengen. In
een gebied kunnen de aanwezige habitattypen, soorten en leefgebieden dus niet los
worden gezien van elkaar vanwege de onderlinge samenhang en afhankelijkheden. Daarom
zijn ook de habitattypen die slechts een beperkt oppervlak beslaan van belang voor
de kwaliteit van het gebied als geheel.

In het kader van een onderzoek naar Natura 2000 ben ik nagegaan of er Natura 2000-gebieden
zijn die door hun omvang en ligging op dit moment structureel als zwak zijn te classificeren
(Kamerstuk 32 670, nr. 200). Hierin is geconcludeerd dat geen van de Nederlandse Natura 2000-gebieden als structureel
zwak aangemerkt kan worden. En uit de praktijk blijkt dat ook kleine oppervlakken
van habitattypen een goede kwaliteit kunnen hebben of krijgen.

11. Hoe verklaart de Minister dat de kwaliteit van sommige stikstofgevoelige habitattypen
in 14 jaar is verbeterd terwijl de KDW wordt overschreden met een factor 2.5 tot 3.5?
Kan de Minister weerleggen dat er in 111 van de 132 gebieden geen aanleiding te vinden
is voor een negatieve invloed van stikstofdepositie, zoals in het artikel wordt gesteld?

De eerstgenoemde conclusie kan niet getrokken worden op basis van de gegevens die
de auteur van het artikel hierbij betrokken heeft. Voor een nadere toelichting hierop
verwijs ik naar het antwoord op vraag 9. Wel is het juist dat de kwaliteit van de
natuur soms beter kan worden ondanks een hoge overschrijding van de KDW. Zoals in
het antwoord op vraag 9 blijkt, zijn in het verleden veel herstelmaatregelen uitgevoerd
die dit effect hebben gehad (en herstelmaatregelen vormen ook nu een belangrijk onderdeel
van de huidige structurele aanpak). Bijvoorbeeld het verbeteren van de waterhuishouding
in hoogveengebieden, zodat de veenmossen weer konden toenemen. Maar dit soort maatregelen
kunnen niet voortdurend herhaald worden: op enig moment zal de natuur weer verslechteren
als de overbelasting niet wordt aangepakt.

12. In de negende reactie onder het artikel wordt gesteld: «Bij een hogere fosfaat
norm wordt er door gewassen ook meer stikstof benut die dan niet meer kan uit- of
afspoelen. Wil je uit- en afspoeling van stikstof beperken dan moet je de fosfaatnormen
niet verlagen, maar juist verhogen!» Is deze redenering volgens de Minister onjuist?
Zo ja, kan de Minister dit toelichten?

Het is van belang om zowel een overmaat van fosfaat als van stikstof in het milieu
tegen te gaan. Het verhogen van de fosfaatnorm is dan ook geen oplossing om stikstofdepositie
terug te dringen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de achterliggende stukken ten
behoeve van het schriftelijk overleg over het Wijzigingsbesluit stikstofreductie en
natuurverbetering en willen de Minister nog enkele vragen voorleggen.

1.1 Inleiding

13. De leden van de CDA-fractie vragen zich in algemene zin af wat de planning is
nadat de wet is aangenomen.

Indien het wetsvoorstel ook door de Eerste Kamer wordt aanvaard, en na afronding van
de voorhangprocedure van het ontwerpbesluit stikstofreductie en natuurverbetering
bij beide Kamers, zal het ontwerpbesluit zo spoedig mogelijk aan de Afdeling advisering
van de Raad van State worden voorgelegd. Gelet op de ernst en urgentie van het stikstofprobleem
streef ik ernaar dat het wijzigingsbesluit in de eerste helft van 2021 in werking
treedt. Intussen tref ik ook voorbereidingen voor een ministeriële regeling, waarin
een aantal uitvoeringsbepalingen over monitoring en rapportage zullen worden vormgegeven.

Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de wet werk ik ook samen met provincies,
gemeenten en waterschappen en de verschillende sectoren al aan de uitvoering van de
structurele aanpak, het wetsvoorstel en bijbehorende uitvoeringsregelgeving. Voor
wat betreft het programma stikstofreductie en natuurverbetering geldt dat er bijvoorbeeld
al een pakket met bron- en natuurmaatregelen is opgesteld en de overleggen met betrokken
bestuursorganen over de uitvoering reeds lopen. Deze bronmaatregelen zoals gepresenteerd
in mijn brief van 24 april 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82) zullen deel uitmaken van het programma stikstofreductie en natuurverbetering. Al
deze bronmaatregelen worden nu verder uitgewerkt. Een aantal van deze individuele
bronmaatregelen is vorig jaar al tot uitvoering gebracht, zoals de regeling voor gerichte
opkoop van piekbelasters (Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden,
die op 3 november 2020 is gepubliceerd (Stcrt. 2020, nr. 57568) of de subsidieregeling voor brongerichte verduurzaming in het kader van de stalmaatregelen
(Regeling Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen, Kamerstuk
35 334, nr. 44). Publicatie van de subsidieregeling voor retrofit binnenvaart is begin 2021 voorzien.
Het Rijk trekt bij de implementatie van bronmaatregelen gezamenlijk op met de provincies
en stakeholders, hier worden op dit moment afspraken over gemaakt. Voor wat betreft
het Natuurherstelpakket als onderdeel van het programma heb ik begin juli 2020 op
hoofdlijnen afspraken gemaakt met de provincies. Deze zijn nader geconcretiseerd in
een uitvoeringsprogramma en een Agenda Natuurinclusief. Dit uitvoeringsprogramma is
medio december 2020 naar uw Kamer gestuurd (Kamerstuk 33 576, nr. 216). Op basis van dit uitvoeringsprogramma zal ik per provincie met een specifieke uitkering
middelen toekennen om maatregelen uit te voeren die bijdragen aan de opgave. Vervolgens
kunnen de eerste maatregelen van het natuurpakket van het programma van start gaan.

Voor de uitwerking van het monitorings- en rapportagesysteem heb ik een verzoek in
voorbereiding aan het PBL als beoogde coördinerende onafhankelijke partij, met een
eigenstandige rol van het RIVM en de WUR. De kennisinstellingen dragen bij aan de
ontwikkeling van de monitor vanuit hun onderscheiden rollen en verantwoordelijkheden,
zoals het opstellen van een integrale rapportage, dataverzameling, modelberekeningen
en informatiebeheer. Er zullen afspraken gemaakt worden met de bestuursorganen waaraan
taken zijn opgedragen ter uitvoering van de voorgestelde Wet stikstofreductie en natuurverbetering
over het aanleveren van informatie van de monitoring van de maatregelen waar zij verantwoordelijkheid
voor dragen. Het verzoek zal naar verwachting in de tweede helft van het jaar leiden
tot een werkprogramma, om de voorgeschreven rapportages uit te kunnen brengen.

Ook is een start gemaakt met de voorbereidingen voor het legalisatieprogramma voor
de meldingen en de meldingsvrije activiteiten, ter uitwerking van de bij amendement
toegevoegde opdracht daartoe. In de voortgangsbrief die ik u binnenkort stuur, zal
ik u hier nader over informeren.

14. De leden van de CDA-fractie vragen zich af hoe het staat met de toezegging van
de Minister in het plenaire debat over de Wsn van 10 december 2020 (Handelingen II
2020/21, nr. 36, item 11) dat de gronden die in AERIUS onterecht het label «stikstofgevoelige natuur» hebben
gekregen herzien zouden worden en dat de kaarten zouden worden gecorrigeerd. Kan de
Minister hier een update van geven? Heeft de Minister samen met de provinciale besturen
inmiddels gekeken naar het proces dat eraan vooraf is gegaan? Zo ja, wat zijn de bevindingen
daarvan?

Wat betreft het voorafgaande proces: de gesignaleerde discrepantie tussen wat agrariërs
melden over de aard van hun percelen en wat daarover in AERIUS is vermeld, is hoogstwaarschijnlijk
als volgt te verklaren. Kaarten van habitattypen worden onderbouwd door nauwkeurige
vegetatiekaarten. Voor leefgebieden van soorten is dat (veelal) nog niet zo. Beschermde
diersoorten zijn zelf niet stikstofgevoelig, maar ze maken gebruik van een leefgebied
dat al dan niet stikstofgevoelig is. Om te bepalen of een soort in een gebied gebruikmaakt
van stikstofgevoelig leefgebied, is een landelijke indeling van veertien typen gemaakt,
waaronder enkele graslandtypen waar vooral vogels gebruik van maken. Of die graslandtypen
daadwerkelijk voorkomen, moet idealiter worden bepaald door veldonderzoek. Bij het
maken van de leefgebiedenkaarten (ten behoeve van AERIUS) kon dat niet snel genoeg
plaatsvinden. In plaats daarvan is gebruikgemaakt van verschillende gegevensbestanden
die een zo goed mogelijke inschatting geven van het voorkomen van die typen. Deze
bestanden zijn gecombineerd met het voorkomen van de soorten. De methode wordt uitgelegd
in een SOVON-rapport uit 2016.6 Door deze werkwijze is de aanwezigheid van stikstofgevoelig leefgebied met een minder
grote zekerheid vastgesteld dan het geval is bij habitattypen. Het blijkt dat de aanwezigheid
ten dele ook is verondersteld op percelen die niet aan de definitie van een van de
veertien stikstofgevoelige leefgebieden voldoen. In de afgelopen jaren heeft in een
aantal gebieden een nadere afbakening plaatsgevonden, onder andere door dit soort
gevallen uit te sluiten. Maar dat zal, mede naar aanleiding van de signalen van eigenaren,
ook in andere gebieden moeten worden toegepast.

15. Bij de behandeling van de Wsn zijn diverse moties aangenomen. Kan de Minister
uitgebreid aangegeven op welke manier zij deze moties gaat of is aan het uitvoeren?

De aangenomen moties bij de behandeling van de Wsn worden door de betrokken partijen
uitgevoerd. Zo ben ik in gesprek met de provincies die in hun gebiedsaanpak voorop
lopen en additionele stikstofreducerende maatregelen willen nemen om concreet te maken
op welke wijze de provincies bij hun gebiedsgerichte aanpakken vanuit het Rijk ondersteund
kunnen worden. Verder worden gesprekken gevoerd met de instellingen uit de financiële
sector om te onderzoeken of en op welke wijze initiatiefnemers van meldingen en meldingsvrije
activiteiten tot aan de periode van vergunningverlening toch van de benodigde (bedrijfs)financiering
kunnen worden voorzien. Ook wordt momenteel onderzocht hoe de maatregel maatwerk piekbelasters
industrie het beste aan kan sluiten op het bestaande instrumentarium voor CO2-reductie, aangezien die laatste ook vaak tot NOx-reductie leidt. Voorts ben ik reeds
in contact met enkele provincies over de mogelijke vormgeving van de maatregel.

In het wetgevingsoverleg van 10 december 2020 heb ik toegezegd de Kamer voor de verkiezingen
via een brede voortgangsbrief te informeren over de voortgang van de structurele aanpak
stikstof. Via deze brief zal ik uw Kamer informeren over de voortgang van de aangenomen
moties.

16. Daarnaast is in oktober 2019 (Handelingen II 2019/20, nr. 13, item 13) een gewijzigde motie van de leden Lodders en Geurts aangenomen over uitbreiding
van het meetnet met daadwerkelijke depositiemetingen (Kamerstuk 35 300 XIV, nr. 55). Kan de Minister aangeven in hoeverre het meetnet al daadwerkelijk is uitgebreid
en wat de daaruit komende daadwerkelijke depositiemetingen tot op heden hebben opgeleverd?

In de kabinetsreactie van 13 oktober 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 132) op het eindrapport «Meer meten, robuuster rekenen» van het Adviescollege Meten en
Berekenen Stikstof is een groot aantal meetnetuitbreidingen aangekondigd, zowel van
het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit (LML) als van het Meetnet Ammoniak in Natuurgebieden
(MAN).

Om de toepassing van het netwerk aan meetnetten, inclusief de genoemde uitbreidingen,
zo effectief mogelijk te laten zijn, is het RIVM gevraagd een meetnetstrategie op
te stellen. De meetnetuitbreidingen zijn veelal in 2021 (begin of halverwege) operationeel.
Er kan in dat geval vanaf 2022 jaarrond worden gemeten, waarmee de uitbreidingen en
resultaten volwaardig onderdeel worden van het meetnet.

17. Wat is de stand van zaken met betrekking tot het verzoek (in dezelfde motie) aan
de regering om inzichtelijk te maken hoe buitenlandse methoden werken en te onderzoeken
of en hoe deze methoden voor de Nederlandse situatie bruikbaar zijn?

18. De leden van de CDA-fractie hebben vaker gewezen op de grote onzekerheidsmarge
van AERIUS. Wanneer verwacht de Minister inhoud gegeven te hebben aan de aangenomen
motie van de leden Geurts en Harbers (Kamerstuk 35 600, nr. 30) waarin gevraagd wordt een modellenensemble te gaan maken van de verschillende modellen
en daarbij de KDW te betrekken?

Een consortium van kennisinstellingen (RIVM, TNO, WUR, Leiden universiteit, KNMI)
werkt aan een onderzoeksvoorstel dat gericht is op het gebruik van een modelensemble,
zoals voorgesteld door het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof. In een modelensemble
worden de uitkomsten van meerdere onafhankelijke modellen samengevoegd tot een gemiddelde
of mediaan waardoor de onzekerheden kleiner zullen zijn dan van de individuele modeluitkomsten.

Dit voorstel zal naar verwachting op 1 maart worden opgeleverd, waarna een onafhankelijke
beoordeling door een wetenschappelijke adviescommissie zal volgen. Daarmee geef ik
invulling aan de aangenomen motie. Het gaat hier om een vierjarig project met als
doel dat de resultaten ingepast worden in AERIUS. In AERIUS worden de berekende totale
deposities vergeleken met de KDW. Dus bij invoering van de ensemblemodellering in
AERIUS zal dan ook daarbij de KDW betrokken worden.

2.1 Strekking, doelstelling en uitvoering

19. De leden van de CDA-fractie lezen dat het programma ook moet voorzien in een verdere
investering in de verbetering van de condities voor de betrokken natuurwaarden. Kan
de Minister toelichten wat precies wordt verstaan onder betrokken natuurwaarden? Om
welke specifieke criteria gaat het daarbij? Op basis waarvan wordt besloten dat dit
de criteria zijn die de staat van de natuur weergeven?

De doelstelling van het uitvoeringsprogramma Natuur is het op orde brengen van de
condities van overbelaste stikstofgevoelige habitats en leefgebieden van soorten.
Dat zijn de natuurwaarden waar het programma zich in essentie op richt. De condities
die het betreft zijn afhankelijk van de specifieke habitat of het leefgebied. Het
gaat hierbij bijvoorbeeld om het juiste grondwaterpeil, pH-waarde of aaneengesloten
areaal. Op basis van ecologische systeemanalyses wordt in beeld gebracht om welke
condities het in een specifiek gebied gaat.

20. De leden van de CDA-fractie lezen dat bij het opstellen van het programma desgewenst
kan worden gekozen voor een prioritering van bepaalde gebieden of habitats, gegeven
de verschillen in grootte van de opgave. Kan hieruit opgemaakt worden dat hoe groter
de opgave voor een gebied is, hoe hoger de prioriteit is? Wat houdt prioriteit in
dit verband precies in? Wat voor gevolgen heeft deze status voor een gebied? Hebben
de omgevingswaarden betrekking op het totaal in Natura 2000-gebieden aanwezige areaal
van stikstofgevoelige habitattypen?

Het klopt dat de omgevingswaarden betrekking hebben op het totaal aan oppervlak aan
stikstofgevoelig habitat binnen de Natura 2000-gebieden. De structurele aanpak zal
leiden tot een depositiedaling op alle hectares. De totale opgave wat betreft depositiereductie
verschilt per Natura 2000-gebied. Bovendien bevat de structurele aanpak, naast stikstofbronmaatregelen
ter verlaging van de depositie, ook natuurherstelmaatregelen. Met een gecombineerde
en afgestemde inzet van beide typen maatregelen wordt toegewerkt naar het doel: een
gunstige staat van instandhouding van natuur. Of er maatregelen met prioriteit voor
een gebied moeten worden ingezet, hangt behalve van de omvang van de stikstofdepositie
in relatie tot de KDW’s die voor de in het gebied voorkomende habitats gelden, ook
af van de potentiële effectiviteit en duurzaamheid van herstelmaatregelen en de historie
van een gebied. Uit de praktijk blijkt namelijk dat herstelmaatregelen (tijdelijk)
verslechtering effectief kunnen voorkómen, ondanks ernstige overbelasting, maar dat
er anderzijds situaties zijn waarbij herstelmaatregelen de verslechtering ternauwernood
kunnen tegenhouden, ook al is er slechts sprake van een matige overbelasting.

21. De leden van de CDA-fractie lezen dat wanneer een maatregel in zijn geheel niet
geschikt blijkt te zijn, het bestuursorgaan dat daarvoor in het programma is aangewezen
de mogelijkheid heeft om de opgenomen maatregelen, activiteiten of ontwikkelingen
aan het programma toe te voegen. Voorwaarde hiervoor is dat deze wijzigingen per saldo
passen binnen, of in ieder geval niet in strijd zijn met, het programma. Deze leden
vragen zich af of de constatering juist is dat een bestuursorgaan zonder enige controle
of toezicht een maatregel kan wijzigen. Wordt deze wijziging wel gedeeld met de buitenwereld
en op welke manier? Wie ziet erop toe dat deze wijzigingen passen binnen het programma?
Als de maatregelen per gebied enorm uiteen kunnen lopen, hoe wordt erop toegezien
dat rechtsongelijkheid voorkomen wordt?

In beginsel is een bestuursorgaan dat daarmee heeft ingestemd gehouden aan het uitvoeren
van de desbetreffende maatregel. De toepassing van de door deze leden bedoelde bepaling
(het voorgestelde artikel 1.12e van de Wet natuurbescherming en artikel 3.19 van de
Omgevingswet) tot het onder meer wijzigen, vervangen en laten vervallen van een maatregel
vereist een wijziging van het programma, ofwel door de Minister van LNV ofwel door
een daartoe in het programma aangewezen ander bestuursorgaan, inclusief voorafgaande
inspraakprocedure.7 De wijziging van het programma wordt aan beide Kamers gecommuniceerd.

Bij het verzoek tot wijziging moet aannemelijk worden gemaakt dat is voldaan aan het
vereiste dat het beoogde resultaat niet in gevaar komt, of in de woorden van de wettelijke
bepaling: dat de gevraagde wijzigingen «per saldo passen binnen, of in ieder geval
niet in strijd zijn met, het programma». Dat vereiste zorgt er ook voor dat rechtsongelijkheid
wordt voorkomen. Het is vervolgens aan het wijzigingsbevoegde bestuursorgaan om te
bepalen of de gevraagde wijzigingen voldoen aan dat vereiste.

2.2 Actualisatie en Analyse

22. De leden van de CDA-fractie lezen dat aan het begin van de periode waarvoor het
programma geldt, informatie over de situatie in de gebieden wordt verzameld. Wie gaat
deze informatie verzamelen en hoe onafhankelijk is deze partij? Hoe wordt erop toegezien
dat de verzamelde informatie betrouwbaar, representatief, objectief en transparant
is?

Over het verzamelen en beschikbaar stellen van de gegevens die in het programma moeten
worden opgenomen maak ik bestuurlijke afspraken met de provincies en andere betrokken
bestuursorganen. Zowel bij mij als bij hen ligt dus een belangrijke verantwoordelijkheid
voor de betrouwbaarheid van deze gegevens. Voor het programma geldt een voorafgaande
inspraakprocedure. Daarbij wordt een ieder dus in de gelegenheid gesteld om, onder
andere, te reageren op de in het conceptprogramma opgenomen gegevens over de uitgangssituatie
en verwachte ontwikkelingen.

Bij het verzamelen en analyseren van deze gegevens die onderdeel uitmaken van het
programma, sluit ik aan bij de methoden die gebruikt worden in de monitoringssystematiek.
De monitoringsrapportages die in dat kader gepubliceerd worden, worden opgesteld door
een consortium van onafhankelijke kennisinstellingen onder regie van het PBL.

23. Dezelfde vragen stellen deze leden over het in kaart brengen van het aantal hectares
voor stikstofgevoelig Natura 2000-gebied onder de KDW aan het begin van de looptijd
van het programma. Op basis van welke data wordt dit bepaald? Op welke manier wordt
deze informatie openbaar gemaakt?

Elk stikstofgevoelig habitat kent een KDW; deze waarden en de bijbehorende wetenschappelijke
onderbouwing zijn te vinden in het rapport van Van Dobben e.a. (2012).8 Een habitat wordt als stikstofgevoelig aangemerkt als de KDW onder de 2400 mol stikstof
per hectare per jaar ligt. De omvang van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige
habitats is vastgelegd in AERIUS Calculator, het rekeninstrument voor de vaststelling
van de omvang van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelige habitat in een
Natura 2000-gebied, beschikbaar op www.aerius.nl. AERIUAS Calculator wordt regelmatig (in principe jaarlijks) geactualiseerd, waarbij
de meest recente wetenschappelijke inzichten in het model verwerkt worden. De informatie
over de stand van zaken van het aantal hectares voor stikstofgevoelig habitats binnen
Natura 2000-gebieden dat zich onder de KDW bevindt aan het begin van de looptijd van
het programma, wordt opgenomen in het programma zelf en kenbaar op het moment van
publicatie van het (ontwerp)programma.

24. In de nota van toelichting (Kamerstuk 35 600, nr. 7) is te lezen dat een prognose gemaakt zal worden van de autonome ontwikkeling van
de omvang van de stikstofdepositie. Op basis van welke gegevens wordt deze prognose
gemaakt? Worden de gegevens uit het verleden simpelweg doorgetrokken naar de toekomst?

De raming voor de ontwikkeling van stikstofemissie in het autonome pad die gebruikt
is bij het doorrekenen van de effecten van bronmaatregelen van de structurele aanpak
stikstof, is uitgebreid toegelicht in de Analyse stikstofbronmaatregelen van PBL.9 Hierbij is gekeken naar staand en voorgenomen beleid, het zogeheten autonome pad,
dat is o.a. beleid volgend uit het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 193), het Schone Lucht Akkoord (Bijlage bij Kamerstuk 30 175, nr. 343), het verbod op kolengebruik in elektriciteitscentrales, de al bestaande warme sanering
van de varkenshouderij, maatregelen uit het in 2013 overeengekomen Energieakkoord
en voor wat betreft het buitenland de NEC-richtlijn.

De raming van de toekomstige autonome stikstofdepositieontwikkeling zal op een vergelijkbare
wijze tot stand komen, waarbij onder meer de effecten van nieuw ontwikkeld en voorgenomen
beleid zullen worden meegenomen.

25. De leden van de CDA-fractie lezen dat de precieze ambitie voor de instandhoudingsdoelstellingen
in de Natura 2000-gebieden nader zal moeten worden bepaald in het programma. Deze
leden vragen zich af wanneer deze ambitie precies wordt vastgesteld en wie daarvoor
verantwoordelijk is.

De te realiseren doelen per Natura 2000-gebied, de instandhoudingsdoelstellingen,
zijn vastgelegd in de aanwijzingsbesluiten van de gebieden. Voor zover het gaat om
het realiseren van herstel- of verbeterdoelstellingen, geldt er op grond van de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn geen termijn; de lidstaten moeten op grond van het beginsel
van loyale samenwerking (artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese
Unie) op dit punt wel een reële inspanning leveren. Voor zover het gaat om behoudsdoelstellingen
geldt een continue verplichting om daaraan te voldoen; zo nodig moeten overeenkomstig
artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn preventief passende maatregelen worden
getroffen om verslechtering te voorkomen.

In het kader van het programma stikstofreductie en natuurverbetering wordt inzichtelijk
gemaakt welke maatregelen in de komende jaren genomen worden en tot welk resultaat
deze naar verwachting zullen leiden. Met het programma wordt ernaar gestreefd niet
alleen verslechtering structureel te voorkomen, maar ook om in veel gebieden herstel
en verbetering te realiseren, zodat het bereiken van een gunstige staat van instandhouding
dichterbij komt.

Bij de keuze van de maatregelen en het tempo voor het realiseren van herstel- of verbeterdoelstellingen
moet rekening worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel
gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden. Het bepalen van de te nemen concrete
maatregelen per gebied is onderdeel van de gebiedsgerichte aanpak, waarbij door de
provincies gebiedsplannen worden opgesteld binnen twee jaar na inwerkingtreding van
de wet stikstofreductie en natuurverbetering. Het gebiedsplan kan, indien gewenst
door gedeputeerde staten, vergezeld gaan van een voorstel tot wijziging van het programma
stikstofreductie en natuurverbetering en wordt voorgelegd aan de Minister van LNV.
Het programma stikstofreductie en natuurverbetering wordt vastgesteld door de Minister
van LNV. Voor het opnemen van maatregelen in het programma is instemming vereist van
de bestuursorganen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van deze maatregelen.

26. De leden van de CDA-fractie vinden het opvallend dat er in de nota van toelichting
zo weinig gesproken wordt over de daadwerkelijke uitvoering van de maatregelen, zoals
over het beheer en het onderhoud. Wat is hier de reden van? Is de Minister het met
deze leden eens dat we een situatie als in de Oostvaardersplassen moeten zien te voorkomen?
Zo ja, hoe heeft de Minister dit voor ogen? Hoe wordt in de praktijk toegezien op
het onderhoud en beheer van de natuurgebieden?

Maatregelen voor beheer en onderhoud in Natura 2000-gebieden worden geregeld in de
lopende Natura 2000-beheerplannen. De voorgestane natuurmaatregelen uit het Uitvoeringsprogramma
Natuur zijn hier aanvullend op. In paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting op
het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering is een lijst van aanvullende
natuurmaatregelen op hoofdlijnen opgenomen. Eén maatregel daarvan ziet specifiek op
beheer en behoud, namelijk het verhogen van de natuurbeheervergoeding, omdat financiële
tekorten kunnen leiden tot het onvoldoende uitvoeren van beheer en onderhoud.

Op dit moment worden de aanvullende maatregelen in Natura 2000-gebieden en daarbuiten,
nader geconcretiseerd.

Het is van groot belang dat zowel maatregelen voor beheer en onderhoud als maatregelen
voor natuurherstel goed worden uitgevoerd. Daarom geldt dat de maatregelen in Natura
2000-gebieden en andere maatregelen die aan de instandhoudingsdoelstellingen bijdragen
uit het wettelijke programma gebiedsgericht worden geconcretiseerd en opgenomen in
de Natura 2000 beheerplannen.

In het genoemde voorbeeld van de Oostvaardersplassen – overigens een gebied zonder
een stikstofprobleem – zijn de noodzakelijke maatregelen voor beheer en onderhoud
én de zogenoemde «reset» voor moerasherstel opgenomen in het beheerplan en Staatsbosbeheer
voert het beheer uit conform dat beheerplan.

In de Natura 2000-beheerplannen zijn beheer en onderhoud belegd, er geldt een uitvoeringsplicht
en er wordt gerapporteerd over het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen.
De beheerplannen worden iedere 6 jaar bijgesteld, met de mogelijkheid om deze eenmaal
met maximaal 6 jaar te verlengen. Op die manier wordt toegezien op het onderhoud en
beheer van de natuurgebieden. Voor alle natuurmaatregelen uit het programma geldt
dat de gevolgen en voortgang hiervan tweejaarlijks zal worden gerapporteerd.

27. In de nota van toelichting is te lezen dat wanneer uit monitoring blijkt dat met
het programma niet kan worden voldaan aan de omgevingswaarde, de wet verplicht tot
het wijzigen van het programma, zodanig dat de omgevingswaarde alsnog wordt bereikt.
De leden van de CDA-fractie hebben de indruk dat deze zin bedoelt dat koste wat het
kost de omgevingswaarde moet worden bereikt en dat andere belangen hierbij geen rol
spelen. Kan de Minister toelichten of dit zo is? Zo nee, welke belangen worden wel
meegewogen en welke niet? Op welke manier wordt deze afweging gemaakt en wie ziet
toe op het borgen van de belangen? In het bijzonder wijzen deze leden hierbij op het
aangenomen amendement van de leden Geurts en Harbers over rekening houden met vereisten
op economisch, sociaal en cultureel gebied (Kamerstuk 35 600, nr. 17).

Het Rijk is verplicht om tijdig te voldoen aan de drie in het wetsvoorstel opgenomen
resultaatsverplichtende omgevingswaarden. Indien uit het systeem van monitoring, rapportage
en bijsturing blijkt dat de genomen of voorgenomen maatregelen onvoldoende effect
sorteren, zal het programma tijdig moeten worden aangepast om aan de verplichting
te voldoen. Bij het opstellen en wijzigen van het programma moet de Minister van LNV
ingevolge het door deze leden genoemde amendement rekening houden met de vereisten
op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden.
In overeenstemming daarmee schrijft het voorgehangen ontwerpwijzigingsbesluit voor
dat het programma voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden een beschrijving bevat
van de verwachte sociaaleconomische effecten en de weging van de haalbaarheid en betaalbaarheid
van de te nemen maatregelen. De analyses en inzichten die hieruit voortkomen geven
het Rijk en provincies ook de mogelijkheid integrale afwegingen in de gebieden te
maken. Het programma wordt bovendien bij de vaststelling en vervolgens bij iedere
actualisatie aan het parlement gezonden. Daarmee wordt deze informatie ook aan uw
Kamer gerapporteerd.

28. De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de Minister kan toelichten hoe de
KDW precies tot stand is gekomen en in hoeverre deze wetenschappelijk onderbouwd is.
Waarom heeft er nog geen evaluatie van de KDW door onafhankelijke wetenschappers plaatsgevonden?

Sinds 2012 worden in Nederland de kritische depositiewaarden gebruikt die specifiek
met het oog op de toepassing op stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van
soorten zijn vastgesteld in het rapport «Overzicht van kritische depositiewaarden
voor stikstof, toegepast op habitattypen en leefgebieden van Natura 2000» (Bijlage
bij Kamerstuk 32 670, nr. 200) van Van Dobben e.a. (2012).10 In hoofdstuk 2 van dit rapport wordt de methode uitgelegd. Een korte samenvatting
van dit hoofdstuk zou geen recht zou doen aan de vraag van de CDA-fractie; daarom
wordt hier naar dit hoofdstuk verwezen. De resultaten per habitattype en leefgebied
van soorten zijn nauwkeurig onderbouwd in bijlage 1 en 2 van het rapport. Omdat die
onderbouwing weer stoelt op veel onderliggend nationaal en internationaal onderzoek,
is in de bijlagen naar die bronnen verwezen.

De evaluatie door onafhankelijke wetenschappers heeft reeds plaatsgevonden. Dat wordt
uitgelegd in paragraaf 4.1 van het rapport. Het rapport van 2012 is namelijk een actualisering
van het rapport van Van Dobben & Van Hinsberg (2008),11 naar aanleiding van de Europese actualisatie in 2010 van de op Europees niveau vastgestelde
(bandbreedtes van) kritische depositiewaarden. Voorafgaand aan de publicatie van het
rapport (2008), is de methode in 2007 internationaal beoordeeld. De reviewcommissie
bestond uit toonaangevende, onafhankelijke experts uit Denemarken, Duitsland, Groot-Brittannië
en Nederland. De bevindingen zijn opgenomen in bijlage 4 van het rapport uit 2008.
Dezelfde methode is gebruikt in 2012, waardoor het niet nodig was om de versie van
2012 opnieuw te laten beoordelen.

3.2 Monitoring en rapportage

29. De leden van de CDA-fractie vragen welke partij of organisatie de monitoring gaat
uitvoeren en in hoeverre deze partij of organisatie onafhankelijk is. Op welke manier
wordt, net als bij de data die vooraf verzameld wordt, gecontroleerd of de verzamelde
data betrouwbaar, objectief, representatief en transparant zijn? Deze leden vragen
tevens op welke manier wordt bepaald waar de gemeten stikstof van afkomstig is. Hoe
wordt bijvoorbeeld bepaald of stikstof uit het buitenland, van industrie of landbouw
afkomstig is?

De kennisinstellingen verrichten hun werkzaamheden op onafhankelijke wijze en dragen
zorg voor de wetenschappelijke kwaliteit van de rapportages en de betrouwbaarheid
van de gegevens.

Stikstofmonitoring richt zich op zowel emissie als depositie, omdat voor goede depositieberekeningen
gerichte emissiegegevens nodig zijn. Gegevens over de uitstoot van stikstof worden
verzameld in de Emissieregistratie. Voor het berekenen van de depositie is onder meer
de ruimtelijke verdeling van de bronnen van belang, net als de sterkte en de uitworphoogte
van de emissies. Ook wordt rekening gehouden met meteorologische gegevens. Emissies
van buitenlandse bronnen worden geschat aan de hand van door de lidstaten van de EU
aangeleverde emissieprognoses in het kader van de Nationale Emissieplafonds (NEC-richtlijn).
Het RIVM vergelijkt de modelberekeningen met de metingen en stelt de modelberekeningen
indien nodig bij. Het resultaat is de meest nauwkeurige en betrouwbare inschatting
die gemaakt kan worden van de herkomst en depositie van (stikstof)emissies van de
verschillende sectoren en bronnen.

4.1 inleiding

30. De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de «tijdelijke stikstofuitstoot»
van de bouw meegenomen wordt in de tussentijdse metingen, om te voorkomen dat er mogelijk
onterecht extra maatregelen hiervoor genomen moeten worden. Wat is hierop de visie
van de Minister?

De uitstoot en deposities die te relateren zijn aan de bouwsector maken deel uit van
de systematiek van monitoring en bijsturing. Dit monitoringssysteem wordt momenteel
samen met het PBL, het RIVM en de WUR nader uitgewerkt, en is er mede op ingericht
om tijdig te kunnen bijsturen. De totale bijdrage van emissies door activiteiten van
de bouwsector aan de totale depositie is ten opzichte van andere sectoren zeer gering
(1,3%) en wordt vooral veroorzaakt door inzet van mobiele werktuigen op de bouwplaats
en de bijbehorende vervoersbewegingen. Doordat de stikstofemissies in de bouwfase
in hoofdzaak NOx-emissies betreffen die voor een belangrijk deel leiden tot een diffuus
gelijkmatige deken over Nederland, worden deze emissies en de reductie daarvan bezien
op «dekenniveau». Op een hoger schaalniveau geldt dat er sprake is van een min of
meer gelijkblijvend bouwvolume met een zelfs dalend emissievolume als gevolg van reeds
vastgesteld beleid. Hierbij is meer in het algemeen ook van belang dat de bouw een
continu proces is waarbij het bouwvolume landelijk en over het geheel genomen min
of meer gelijk blijft.

Op basis van de monitoringsresultaten zal bijsturing plaatsvinden indien de beoogde
effecten van het programma voor onder meer het behalen van de stikstofdepositiedoelstellingen
in gevaar dreigen te komen. De totale stikstofdeken, en dus ook depositie veroorzaakt
door de bouw, wordt substantieel gereduceerd door een structureel pakket aan robuuste
bronmaatregelen en door de autonome daling van emissies als gevolg van reeds vastgesteld
beleid. Dit pakket van maatregelen ondersteunt o.a. de reductie van stikstofemissies
bij het verrichten van bouw-, sloop- en aanlegwerkzaamheden van onder andere woningen,
utiliteit, energieprojecten en activiteiten in de grond-, weg- en waterbouw. Voor
het totaalpakket aan maatregelen wordt tweejaarlijks bezien of bijstelling noodzakelijk
is. Wanneer de resultaten van individuele maatregelen achterblijven, bestaat er de
mogelijkheid om aanpassingen te maken in bijvoorbeeld het instrumentarium en verdeling
van budget of om additionele maatregelen te treffen.

4.5 Reductie in de bouwsector

31. De leden van de CDA-fractie lezen dat een van de lijnen met de bouwsector is om
kennisontwikkeling en innovatie te bevorderen via subsidie voor emissiearme bouwconcepten
en bouwlogistiek, onder meer gericht op toepassing van lichtere bouwmaterialen, meer
off-site-productie (prefab), efficiëntere bouwprocessen en logistiek via onder meer
digitalisering en de inzet van bouwhubs. Dit faciliteert de ontwikkeling en toepassing
van concepten die emissies ook over de hele bouwketen heen op de meest kosteneffectieve
wijze reduceren. Deze leden vragen de Minister hoe de innovatie en kennisontwikkeling
bevorderd wordt. Welke subsidies zijn hiervoor beschikbaar? Welke sectorpartijen zijn
hierbij betrokken? In hoeverre wordt er gekeken naar succesverhalen in het buitenland
om door middel van innovatie stikstofgebruik te reduceren? Kan de Minister een overzicht
geven van het gebruik van prefab-productie door de jaren heen? In hoeverre verschilt
het gebruik van prefab-productie tussen het segment diensten van algemeen economisch
belang (DAEB) en het segment niet-DAEB?

Het kabinet werkt op dit moment samen met de bouwsector en opdrachtgevers een breed
beleidspakket uit van stikstofbeperkende maatregelen. Onderdeel hiervan is een kennis-
en innovatieprogramma gericht op toepassing van lichtere bouwmaterialen, meer off-site-productie
(prefab), efficiëntere bouwprocessen en logistiek via onder meer digitalisering en
de inzet van bouwhubs. De uitwerking van het programma wordt vormgegeven met sectorpartijen
en steun van onder meer het BTIC, Topsector Logistiek inclusief TKI Dinalog en de
DigidealGO. In de uitwerking wordt nog bezien met welke subsidies het programma het
beste is te instrumenteren. In het programma zullen ook eventuele lessen uit het buitenland
in kaart wordt gebracht en benut. Op voorhand lijkt daarbij de uitdaging tot stikstofreductie
internationaal gezien relatief groot. Het kennis- en innovatieprogramma kan de bouwsector
helpen om een internationaal leidende positie op het terrein van emissieloos bouwen
in te nemen. Daarbij heeft de Nederlandse bouwsector op het terrein van bouwlogistiek
met de toepassing van bouwhubs al belangrijke eerste stappen gezet. Ook voor prefab,
meer industrieel met lichtere materialen zijn steeds meer initiatieven in de markt
zichtbaar. Van deze bouwstroom wordt vanuit de overheid geen registratie bijgehouden.
Uit inventarisatie van het Ministerie van BZK blijkt dat zo’n 10–20% van de woningbouwproductie
industrieel wordt gebouwd en dat er steeds meer projecten worden voorgenomen. Daarnaast
is er eind 2020 ook een City Deal Circulair en Conceptueel bouwen gestart door Rijk,
provincies, gemeenten, private partijen en kennisinstellingen gezamenlijk, die op
diverse wijzen kennis en innovatie ten aanzien van innovatieve duurzame bouwconcepten
bevordert.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het Wijzigingsbesluit stikstofreductie
en natuurverbetering en hebben hier nog enkele vragen over.

32. In de nota van toelichting lezen de leden van de D66-fractie dat de uitvoeringsplicht
van de bron- en natuurmaatregelen uit het programma inhoudt dat de bestuursorganen
die daarvoor in het programma zijn aangewezen, zorgen voor de uitvoering van de daarin
opgenomen maatregelen. Onder welke voorwaarden mogen bestuursorganen van instemming
met de genoemde/voorgestelde maatregelen afzien? Wanneer een bestuursorgaan niet instemt
met de maatregelen, wat zijn daar de gevolgen van? Welke doorzettingsmacht heeft het
Rijk hierin? Welke rechten kunnen derden ontlenen aan deze uitvoeringsplicht? Is het
mogelijk dat derden bijvoorbeeld om handhaving van actie vragen?

De interbestuurlijke samenwerking in de stikstofaanpak is op diverse manieren georganiseerd,
zowel in de gebiedsgerichte aanpak binnen het programma stikstofreductie en natuurherstel
als met het verantwoordelijk departement over het ontwerp van de verschillende regelingen.
Uitgangspunt is dat het om een gezamenlijke opgave gaat. De inzet van Rijk en provincies
vindt deels zijn weerslag in het programma. Er geldt een uitvoeringsplicht voor bestuursorganen
die ermee hebben ingestemd om landelijke dan wel regionale maatregelen op te nemen
in het programma. Indien er geen instemming is, bestaat er geen uitvoeringsplicht.
In dat geval zullen Rijk en provincies bestuurlijk in gesprek moeten over de inzet
op hun beider verantwoordelijkheid ten aanzien van de instandhoudingsdoelen in de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. In een uiterst geval kunnen dan de instrumenten
vanuit interbestuurlijk toezicht van toepassing zijn. Ik verwacht dat dit niet nodig
zal zijn, omdat Rijk en provincies zich ten volle verantwoordelijk voelen voor de
stikstofaanpak.

Derden kunnen ook invloed uitoefenen op het uitvoeren van de maatregelen in het programma.
Voor het vaststellen en wijzigen van het programma stikstofreductie en natuurverbetering
kunnen burgers en bedrijven in de eerste plaats de bestuursorganen aanspreken die
zijn belast met de uitvoering van een programma of daarna het algemeen rechtstreeks
gekozen vertegenwoordigende orgaan. Als ook dat niet leidt tot de opstelling of wijziging
van een programma, kan de belanghebbende daar concreet om vragen. Een derde kan geen
handhavingsverzoek doen, maar wel om toepassing van het interbestuurlijk toezichtinstrumentarium
vragen. Leidt dat niet tot het gewenste resultaat, dan staat de weg naar de burgerlijke
rechter open (met een beroep op onrechtmatige daad).

Voor zover toepassing wordt gegeven aan de vervangingsmogelijkheid van maatregelen,
bijvoorbeeld in het licht van de uitvoeringsplicht, is een wijziging van het programma
en bijbehorende voorafgaande inspraakprocedure vereist. Op de voorbereiding van het
programma en een wijziging daarvan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
van toepassing, waarbij eenieder een zienswijze kan indienen (artikel 1.12c van het
wetsvoorstel en artikelen 16.23 en 16.27 van de Omgevingswet).12 Derden hebben op die manier ook inspraak in de te vervangen en nieuwe maatregelen.

33. De leden van de D66-fractie lezen dat door middel van tussendoelen op basis van
andere indicatoren dan alleen «meetbare effecten» het programma aangepast kan worden.
Op verschillende manieren kan het programma worden aangepast, zoals door het treffen
van extra reservemaatrelen. Worden deze reservemaatregelen verder uitgewerkt, zodat
bij tegenvallende monitoringsresultaten snel overgegaan kan worden tot het nemen van
die maatregelen en er geen kostbare tijd verloren gaat? Zo nee, waarom niet? Zijn
er mogelijkheden om het «vervuiler betaalt»-principe in de maatregelen te verwerken?

Het kabinet vindt het van belang dat indien maatregelen, om welke reden dan ook, niet
de verwachte effecten kunnen leveren, er tijdig bijgestuurd wordt zodat de omgevingswaarde(n)
gerealiseerd kunnen worden. Dat is in essentie ook de kern van de monitorings- en
bijstellingsystematiek. Bijsturing kent verschillende opties, zowel binnen bestaande
of te nemen maatregelen als daarbuiten. Wat de mogelijkheden zijn om (indien nodig)
bij te sturen, kan onder andere afhankelijk zijn van de omvang van de benodigde bijsturing,
(de samenhang met) reeds genomen maatregelen of locatie(s) waar bijgestuurd moet worden.
Het kabinet laat in het kader van de structurele aanpak de potentie van diverse maatregelen
in kaart brengen, onder andere op het vlak van normeren en beprijzen. De uitkomsten
van deze verkenningen kunnen worden meegenomen bij de eventuele uitwerking van reservemaatregelen.

34. Deze leden hebben enige zorgen over eventuele prikkels in huidige subsidie- en
financieringsstromen die tegengestelde krachten aan het werk zetten. Worden de huidige
subsidie- en financieringsstromen doorgelicht om deze prikkels te voorkomen? Zo ja,
welke zijn tot op heden geïdentificeerd en welke maatregelen worden genomen? Zo nee,
waarom niet?

Het evalueren en doorlichten van subsidie- en financieringsstromen, individueel en
in samenhang, is een continue activiteit die voortkomt uit de bepalingen van de Comptabiliteitswet
2016 (artikel 4.20) en de Algemene wet bestuursrecht (artikel 4:24). Wat betreft de
eisen die aan een (instrument)evaluatie of beleidsdoorlichting worden gesteld, is
de Regeling periodiek evaluatieonderzoek van toepassing. Een van de eisen betreft
de doelmatigheid, waarvan onderzoek naar ongewenste neveneffecten deel uitmaakt. De
planning van de (instrument)evaluaties en doorlichtingen van beleid op het niveau
van hoofdthema’s van de begroting wordt opgenomen in de desbetreffende begroting.
De resultaten van de onderzoeken worden aan de Kamer aangeboden en kunnen tot wijziging
van beleidsinzet leiden. Subsidies gebaseerd op wettelijke regelingen moeten ten minste
eenmaal in de vijf jaar worden beoordeeld op doeltreffendheid en doelmatigheid gerelateerd
aan de doelstelling van dat beleid. Een beleidsdoorlichting op het niveau van een
thema zoals omschreven in de begroting, waarvoor meerdere instrumenten worden ingezet,
wordt ten minste eenmaal in de zeven jaar uitgevoerd. Voor beleidsdoorlichtingen geldt
eveneens, dat de Kamer vooraf over de opzet en vraagstelling van de doorlichting wordt
geïnformeerd.

35. Het programma zal tussentijds gewijzigd moeten worden als duidelijk is dat met
het programma niet kan worden voldaan aan een tussendoel of aan een omgevingswaarde.
Door wie wordt bepaald hoe het programma gewijzigd moet worden om aan de omgevingswaarde
te voldoen? Kan tevens worden uitgelegd wat de procedure is voor deze wijziging en
in welke fase van de uitvoering van het programma dat plaatsvindt? Welke tijdlijn
wordt hier voorzien? Wat houdt de «passende termijn» in deze in?

Ik stel het programma en wijzigingen daarvan vast. Ik informeer het parlement elk
jaar over de omvang van de stikstofdepositie, elke twee jaar over de voortgang en
de gevolgen van de in het programma opgenomen maatregelen en elke zes jaar over de
ontwikkeling van de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden.
Als een programmawijziging nodig is omdat uit die monitoring blijkt dat met het programma
niet kan worden voldaan aan een tussendoel of een omgevingswaarde, dan zal de Minister
over de concrete invulling van de wijziging in overleg treden met betrokken overheden
en andere organisaties. Afgezien van wijzigingen van ondergeschikte aard geldt voor
een programmawijziging een inspraakprocedure. Het parlement wordt geïnformeerd over
programmawijzigingen.

De tijd die nodig zal zijn voor het doorvoeren van een programmawijziging zal afhankelijk
zijn van de concrete wijziging. Factoren daarbij zijn bijvoorbeeld de aard en strekking
van de aanvullende of nieuwe maatregelen, het aantal betrokken overheden en andere
organisaties en de aard van de inspraakreacties.

Artikel 3.11, tweede lid, van de Omgevingswet bepaalt dat het programma zo wordt gewijzigd
dat binnen een passende termijn aan de omgevingswaarde wordt voldaan. Aangezien het
bij de drie in het wetsvoorstel opgenomen omgevingswaarden voor stikstofdepositie
gaat om resultaatsverplichtingen die in de toekomst liggen en voorafgaand aan het
moment waarop aan de omgevingswaarden voldaan moet zijn een intensieve monitoring
plaatsvindt waardoor zo nodig op tijd kan worden bijgestuurd, ligt het in de rede
om «passende termijn» in beginsel zo uit te leggen dat daarmee gedoeld wordt op het
jaar waarin moet worden voldaan aan de betrokken omgevingswaarde, dus 2025, 2030 respectievelijk
2035.

36. Klopt het dat met de aangenomen amendementen de volgende alinea in de nota van
toelichting aangescherpt moet worden, aangezien het bij een resultaatsverplichting
het een stuk minder voor de hand ligt om bij tegenvallende resultaten een doel verder
in de toekomst als uitgangspunt te nemen? Het gaat om de volgende alinea op pagina
26 en 27: «Het tweede lid van artikel 3.11 van de Omgevingswet bepaalt dat het programma
zo wordt gewijzigd dat binnen een passende termijn aan de omgevingswaarde wordt voldaan.
Een vergelijkbare bepaling ontbreekt in artikel 4.28. De vraag welke wijziging van
het programma nodig is als uit de monitoring blijkt dat met het programma niet kan
worden voldaan aan een tussendoel, hangt af van de vraag of er nog voldoende tijd
is om het programma aan te passen aan dat tussendoel. Ontbreekt die tijd, dan ligt
het voor de hand om het programma zo te wijzigen dat in ieder geval zal worden voldaan
aan het volgende tussendoel. (...) Het programma moet zelfs tussentijds worden gewijzigd
als duidelijk is dat met het programma niet kan worden voldaan aan een tussendoel
of aan de omgevingswaarde, zie het nieuwe artikel 4.28 van het Besluit kwaliteit leefomgeving
en artikel 3.11 van de Omgevingswet.»

Ik neem aan dat deze leden doelen op de amendementen met de Kamerstuknummers 21 en
49, waarmee aan het wetsvoorstel resultaatsverplichtende omgevingswaarden voor stikstofdepositie
zijn toegevoegd voor 2025 en 2035. Die amendementen leiden niet tot aanscherping van
de door deze leden geciteerde passage in de nota van toelichting. Het in het ontwerpbesluit
opgenomen nieuwe artikel 4.28 van het Besluit kwaliteit leefomgeving schrijft voor
– net zoals artikel 3.11, eerste lid, van de Omgevingswet dat doet voor een dreigende
overschrijding van een omgevingswaarde – dat het programma stikstofreductie en natuurverbetering
wordt gewijzigd als uit de monitoring blijkt dat met het programma niet kan worden
voldaan aan een inspanningsverplichtend tussendoel. In het citaat wordt uitgelegd
waarom het ontwerpbesluit voor een dreigende overschrijding van de inspanningsverplichtende
tussendoelen (zoals die zullen worden opgenomen in het programma stikstofreductie
en natuurverbetering) niet – zoals artikel 3.11, tweede lid, van de Omgevingswet dat
wél doet voor een dreigende overschrijding van een omgevingswaarde – bepaalt op welke
wijze het programma in zo’n geval moet worden gewijzigd. Het citaat gaat dus over
de inspanningsverplichtende tussendoelen en niet over de resultaatsverplichtende omgevingswaarden.

Vragen en opmerkingen van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie

Algemeen

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben kennisgenomen van het Wijzigingsbesluit
stikstofreductie en natuurverbetering en hebben daar nog een aantal vragen en opmerkingen
over.

1. Inleiding

37. De leden van de PvdD-fractie zijn zeer teleurgesteld dat het programma stikstofreductie
en natuurverbetering tot op heden niet is opgesteld. Het is al bijna 20 maanden geleden
dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de PAS-uitspraak deed, maar
nog steeds holt de natuurkwaliteit achteruit en zijn grote reductiemaatregelen niet
geïmplementeerd. Vanwege het amendement van de leden Van Otterloo en Dik-Faber (Kamerstuk 35 600, nr. 21) ligt de eerste resultaatsverplichting nu vast op 2025; vier jaar vanaf nu. Wanneer
voorziet de Minister dat het programma stikstofreductie en natuurverbetering in werking
zal treden, zodat het over vier jaar de benodigde resultaten zal leveren? Kan de Minister
daarbij uiteenzetten op welke manier het programma tot stand zal komen?

Voor een aantal individuele bronmaatregelen geldt dat reeds met de implementatie is
begonnen of de voorbereiding zich in een afrondende fase bevindt. Dit geldt onder
andere voor de regeling voor gerichte opkoop van piekbelasters (Regeling provinciale
aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden, die op 3 november 2020 is gepubliceerd
(Stcrt. 2020, nr. 57568), de subsidieregeling voor brongerichte verduurzaming in het kader van de stalmaatregelen
(Subsidieregeling Brongerichte verduurzaming) en de subsidieregeling voor retrofit
binnenvaart waarvoor publicatie begin 2021 is voorzien. Het Rijk trekt bij de implementatie
van bronmaatregelen gezamenlijk op met de provincies en andere stakeholders. Ten aanzien
van diverse maatregelen worden op dit moment nadere afspraken gemaakt. Voor wat betreft
het Natuurherstelpakket als onderdeel van het programma, heb ik begin juli 2020 op
hoofdlijnen afspraken gemaakt met de provincies. Deze zijn nader geconcretiseerd in
een uitvoeringsprogramma en een Agenda Natuurinclusief. Dit uitvoeringsprogramma is
medio december 2020 naar uw Kamer gestuurd (Kamerstuk 33 576, nr. 216). Op basis van dit uitvoeringsprogramma zal ik per provincie middels een specifieke
uitkering middelen toekennen om maatregelen uit te voeren die bijdragen aan de opgave.
Vervolgens kunnen de eerste maatregelen van het natuurpakket van start gaan. Deze
natuurmaatregelen en de bronmaatregelen zoals gepresenteerd in mijn brief van 24 april
2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82) zullen een onderdeel van het programma stikstofreductie en natuurverbetering vormen.
Het kabinet is voornemens het integrale programma in de eerste helft van 2021 vast
te stellen, waarbij ik graag benadruk dat het starten met uitvoeren van maatregelen
daar niet afhankelijk van is, zoals hierboven geïllustreerd.

38. Daarbij vragen deze leden zich af of hoe het programma stikstofreductie en natuurverbetering
zich verhoudt tot de maatregelen die zijn genoemd in de Kamerbrief over de structurele
aanpak stikstof (Kamerstuk 35 334, nr. 82). Zo is de provinciale subsidieregeling voor de gerichte opkoop van piekbelasters
al opengesteld, terwijl het programma nog niet is vastgesteld. Vormt deze gerichte
opkoopsubsidie voor piekbelasters nu wel of geen onderdeel van het programma stikstofreductie
en natuurverbetering? Begrijpen deze leden het goed dat zowel de bron- als natuurherstelmaatregelen
die het programma voorschrijft opgenomen zullen worden in de te actualiseren beheerplannen
voor de Natura 2000-gebieden?

Alle maatregelen die worden genoemd in de brief aan de Tweede Kamer van 24 april 2020
over de structurele aanpak stikstof (Kamerstuk 35 334, nr. 82) zullen onderdeel uitmaken van het programma stikstofreductie en natuurverbetering,
zo ook de provinciale subsidieregeling voor de gerichte opkoop van piekbelasters.
Vaststelling van het programma belemmert niet het (al eerder) treffen van de voorgenomen
maatregelen. Wat betreft de beheerplannen geldt dat in ieder geval de natuurherstelmaatregelen
uit het programma hierin zullen worden uitgewerkt en opgenomen.

2. Programma stikstofreductie en natuurverbetering

2.1 Strekking, doelstelling en uitvoering

39. De leden van de PvdD-fractie hebben grote zorgen over de uitwerking van de omgevingswaardes
die vast zijn gelegd in de Wsn. Omdat deze omgevingswaardes geformuleerd zijn in termen
van het percentage oppervlakte van habitats die onder de KDW zouden moeten zitten,
is het gevaar levensgroot dat gestuurd zal worden op het (marginaal) verbeteren van
die natuurgebieden waarvan de KDW het minst overschreden is. De habitattypen waarvan
de KDW meerdere malen overschreden is – en die daarmee het ernstigst lijden onder
de stikstofdeken – kunnen uit het oog verloren worden, omdat met dat areaal de omgevingswaardes
niet efficiënt te bereiken zijn. De Minister stelt: «Bij het opstellen van het programma
kan desgewenst worden gekozen voor prioritering van bepaalde gebieden of habitats,
gegeven de verschillen in grootte van de opgave.» Hoe gaat de Minister hierbij voorkomen
dat juist ingezet wordt op de gebieden met de kleinste reductieopgave om tot onder
de KDW te komen? Want dat zou betekenen dat de zwaarst belaste gebieden aan hun lot
worden overgelaten, en juist dat is funest voor de natuur. Deze leden ontvangen graag
een reactie van de Minister.

Uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn volgt dat de kwaliteit van de natuurlijke
habitats en de habitats van soorten in de Natura 2000-gebieden niet mag verslechteren.
Dit betekent dus dat behoud duurzaam geborgd moet worden, ook voor de meest overbelaste
gebieden. Het kabinet geeft dan ook invulling aan deze verplichting. De structurele
aanpak draagt bij aan de afname van de stikstofdepositie in alle Natura 2000-gebieden.
Er vindt in veel gebieden ook herstel plaats, wat eraan bijdraagt dat de stikstofgevoelige
natuur in een gunstige staat van instandhouding wordt gebracht. Het kan zijn dat de
mate van depositiereductie, of de snelheid waarmee die wordt bereikt, onvoldoende
blijkt te zijn in concrete gebieden. Op voorhand is dat nu niet duidelijk, maar dat
zou kunnen blijken uit gebiedsinformatie. Het gaat dan om gevallen waar ondanks genomen
herstelmaatregelen tóch verslechtering optreedt. Als een herstelmaatregel in zo’n
geval die verslechtering dus niet kon voorkomen, is het inzetten van een aanvullende
bronmaatregel met prioriteit voor een gebied nodig om een zodanige vermindering van
depositie te bewerkstelligen dat verslechtering wél kan worden voorkomen. Daarmee
wordt er voor gezorgd dat ook in de meest overbelaste Natura 2000-gebieden geen verslechtering
optreedt en herstel ten minste mogelijk blijft.

40. Bovendien krijgen provincies met dit wijzigingsbesluit slechts een uitvoeringsverplichting
voor de stikstofreductie- en natuurherstelmaatregelen waar zij zelf mee hebben ingestemd.
Ziet de Minister het risico dat er provincies kunnen zijn – mogelijk juist diegene
die de grootste stikstoflast hebben – die niet in zullen stemmen met (een deel van)
de maatregelen uit het programma? Erkent de Minister dat dit grote problemen kan opleveren,
omdat het Rijk gebonden is aan resultaatsverplichtingen, maar de provincies niet?
Op welke manier is de Minister voornemens provincies te bewegen en, indien nodig,
te dwingen om bepaalde maatregelen te nemen?

Rijk en provincies voelen zich beiden ten volle verantwoordelijk voor natuurverbetering
en stikstofreductie. Dit blijkt onder meer uit het feit dat alle provincies hard aan
de slag zijn met de gebiedsprocessen die nodig zijn om te komen tot gedragen gebiedsplannen.
Het door de leden in deze vraag benoemde risico acht ik – mede gelet daarop – niet
reëel. Provincies werken materieel ook al mee aan de uitvoering van het structurele
pakket van het Rijk. Dit doen zij door het opstellen van analyses die inzicht geven
in de opgave en door waar mogelijk de landelijke bronmaatregelen efficiënt en effectief
toe te passen in hun gebieden.

Indien er over uitvoering van bepaalde maatregelen waarvoor provincies bevoegd gezag
zijn geen instemming is, is het juist dat in die gevallen de uitvoeringsplicht niet
geldt. In dat geval zullen Rijk en provincies bestuurlijk in gesprek moeten over de
inzet op hun beider verantwoordelijkheid ten aanzien van de instandhoudingsdoelen
in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Op grond van de artikelen 1.12 en 2.3
van de Wet natuurbescherming – en straks de artikelen 2.18 van de Omgevingswet, zoals
gewijzigd door de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, en artikel 3.59 van het Besluit
kwaliteit leefomgeving, zoals gewijzigd door het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet
– hebben de provincies immers als wettelijke taak om te voldoen aan de internationale
biodiversiteitsverplichtingen en om voor Natura 2000-gebieden de noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen
te treffen en via passende maatregelen ook preventief te handelen om verslechtering
te voorkomen. In een uiterst geval kunnen dan de instrumenten vanuit interbestuurlijk
toezicht worden toegepast. Ik verwacht dat dit niet nodig zal zijn, juist omdat, als
aangegeven, Rijk en provincies zich beiden ten volle verantwoordelijk voelen voor
de stikstofaanpak.

41. Kan de Minister aangeven waarom zij heeft gekozen voor een vervangingsmogelijkheid
voor de door de provincies te nemen maatregelen? Deelt de Minister de zorg dat provincies
hiernaar zullen grijpen om pijnlijkere maatregelen, maar waarvan de stikstofeffecten
goed te voorspellen zijn (zoals uitkoop van bedrijven), te vervangen door makkelijker
geaccepteerde maatregelen, maar waarvan de effecten uiterst onzeker zijn (zoals subsidies
voor technische investeringen)? Deelt de Minister het inzicht dat niet alleen de effecten
van technische maatregelen zeer onzeker zijn, maar dat ze ook schaalvergroting in
de hand werken (omdat de investeringen terug verdiend moeten worden) en daarmee niet
bijdragen aan de omschakeling naar natuurinclusieve kringlooplandbouw? De leden van
de PvdD-fractie roepen de Minister op om de volledige regie te nemen in het opstellen
van het programma en de vervangingsmogelijkheid voor maatregelen door provincies te
schrappen.

Maatregelen die aansluiten bij de ontwikkelingen in een regio, kunnen vaak rekenen
op meer draagvlak en kunnen daardoor vaak ook effectiever worden uitgevoerd. Er is
onder meer gekozen voor een vervangingsmogelijkheid, omdat zowel de opgave als de
oplossingsmogelijkheden per gebied zeer uiteenlopend zijn. Door middel van deze vervangingsmogelijkheid
kan in een regio maatwerk worden geleverd dat past bij de kenmerken en uitdagingen
van een gebied. Ook als een maatregel om wat voor reden niet kan doorgaan of minder
effectief blijkt te zijn dan aanvankelijk ingeschat geldt de vervangingsmogelijkheid.
Dit alles met het doel om een optimaal effect te bereiken. De door de leden in deze
vraag benoemde zorg deel ik niet. Bovendien biedt de vervangingsmogelijkheid zoals
deze is vormgegeven voldoende waarborgen voor wat betreft het beoogde resultaat. Bij
een verzoek tot vervanging van een maatregel binnen het programma stikstofreductie
en natuurverbetering, moet immers door het betrokken bestuursorgaan (in casu: de betrokken
provincie) aannemelijk worden gemaakt dat is voldaan aan het vereiste dat het beoogde
resultaat niet in gevaar komt, of in de woorden van de wettelijke bepaling: dat de
gevraagde wijzigingen «per saldo passen binnen, of in ieder geval niet in strijd zijn
met, het programma». Dit heeft betrekking op zowel het te verwachten effect van de
maatregel, als de te verwachten zekerheid en voorspelbaarheid van dat effect. Voor
een programmawijziging is instemming nodig van het daarvoor in het programma aangewezen
bestuursorgaan. In het voorbeeld dat de leden hier schetsen zou dit betekenen dat,
naast gedeputeerde staten, de Minister van LNV in moet stemmen met de wijziging.

Stikstofreductie zal zowel worden bereikt door de omslag naar kringlooplandbouw als
door emissiearme landbouw. Voor de ondersteuning van natuurinclusieve kringlooplandbouw
heb ik het omschakelprogramma duurzame landbouw ingericht en heb ik aandacht voor
het beschikbaar krijgen van voldoende grond voor boeren om te kunnen extensiveren.

42. Hoe verhouden de nadere regels aan het programma, zoals uitgewerkt in het voorliggende
wijzigingsbesluit, zich tot het amendement van de leden Futselaar en De Groot (Kamerstuk 35 600, nr. 50) dat regelt dat provinciale gebiedsplannen uitgewerkt worden voor het bereiken van
de omgevingswaardes? De leden van de PvdD-fractie vragen zich tevens af wat de stand
van zaken is van de gebiedsgerichte aanpakken voor stikstofreductie, waarvan de Minister
reeds in november 2019 stelde dat deze processen van start waren gegaan (Kamerstuk 32 670, nr. 193). Komen al deze gebiedsgerichte aanpakken nu alsnog samen in een nationaal programma,
dat vervolgens weer provinciaal uitgewerkt wordt, zoals het genoemde amendement regelt?
Deze leden ontvangen graag opheldering over dit proces.

Het programma stikstofreductie en natuurverbetering, toekomstige wijzigingen daarvan
alsmede de gebiedsplannen komen tot stand in een goede dialoog tussen provincies en
Rijk, vanuit de gezamenlijke wettelijke verantwoordelijkheid voor natuurbescherming
en wordt bekrachtigd in wederzijdse bestuurlijke afspraken. Uitgangspunt daarbij is
dat het Rijk vanuit de systeemverantwoordelijkheid verantwoordelijk blijft voor het
behalen van de (landelijke) resultaatsverplichtende omgevingswaarden. De Minister
van LNV is het bevoegde bestuursorgaan voor het vaststellen van het programma stikstofreductie
en natuurverbetering, dat zal moeten voldoen aan de nadere regels als uitgewerkt in
het voorliggende wijzigingsbesluit.

In aanvulling op deze nadere regels legt het amendement van de leden Futselaar en
De Groot (Kamerstuk 35 600, nr. 50) vast dat er een provinciaal gebiedsplan wordt opgesteld, ter nadere gebiedsgerichte
uitwerking van het programma. Provincies kunnen in dat kader ook voorstellen doen
tot wijziging van het programma. Voor een programmawijziging is instemming nodig van
Rijk en provincies. Daarmee geeft het amendement (binnen de geldende kaders) ruimte
voor maatwerk passend bij de kenmerken van een gebied en de uitdagingen die daar liggen.
De gebiedsprocessen zullen, zoals ik heb aangegeven in mijn brief aan de Tweede Kamer
van 1 november 2019 (Kamerstuk 32 670, nr. 193), input zijn voor deze nadere gebiedsgerichte uitwerking van het programma stikstofreductie
en natuurverbetering. Provincies werken parallel daaraan ook mee aan de uitvoering
van het structurele pakket van het Rijk in het kader van het programma. Dit doen zij
onder meer door het opstellen van analyses die inzicht geven in de opgave en door
waar mogelijk de landelijke (bron)maatregelen efficiënt en effectief toe te passen
in de Natura 2000-gebieden in hun provincie.

De stand van zaken van de gebiedsgerichte aanpakken voor stikstofreductie zijn door
het IPO geactualiseerd en inzichtelijk gemaakt in de «Doorkijk Gebiedsgerichte Aanpak
Stikstof in relatie tot de Structurele Aanpak Stikstof». Deze is in te zien via de
website van het IPO via: https://ipo.nl/files/3216/0753/0669/Gebiedsgerichte_aanpak_stikstof.pdf.

43. Tevens vragen zij wat de stand van zaken is betreffende het wetsvoorstel dat de
vrijwillige warme sanering van boerenbedrijven mogelijk moet maken, dat ook in de
eerder genoemde Kamerbrief van 1 november 2019 aangekondigd werd.

De cijfers van varkenshouders die aangeven definitief te willen stoppen zijn nog niet
compleet en definitief. Er zijn namelijk nog enkele tientallen lopende gesprekken
tussen varkenshouders en gemeenten over herbestemming. In mei zal ik de Eerste en
Tweede Kamer informeren over de stand van zaken, inclusief een RIVM-doorrekening van
de stikstofopbrengst van alle varkenshouderijlocaties die hebben aangegeven definitief
te beëindigen.

2.3 Tussendoelen

44. De leden van de PvdD-fractie vernemen graag van de Minister voor wanneer het eerste
tussendoel in het programma stikstofreductie en natuurverbetering wordt voorzien,
gegeven dat de eerste resultaatsverplichting vaststaat voor 2025. Op welke termijn
wordt voorzien dat de eerste maatregelen genomen worden teneinde het eerste tussendoel
te halen? Zal het programma, gelet op het aangenomen amendement van de leden Futselaar
en De Groot (Kamerstuk 35 600, nr. 49) dat een omgevingswaarde stelt voor 2035, ook doorlopen tot 2035, in plaats van het
oorspronkelijk voorziene 2030?

Het vaststellen van de tussendoelen geschiedt bij de vaststelling van het programma
stikstofreductie en natuurverbetering. Voor de termijn tot aan het realiseren van
de eerste omgevingswaarde in 2025 wordt op basis van de huidige inzichten gekeken
naar een interval voor tussendoelen van twee jaar. Dat zou betekenen dat de eerste
tussendoelen voor 2023 worden voorzien. Dit sluit aan bij de tweejaarlijkse tussentijdse
rapportage van de voortgang en gevolgen van bronmaatregelen ten aanzien van de reductieopgave
en omgevingswaarde en de rapportage van de voortgang en gevolgen van natuurmaatregelen.
De komende periode zullen de verschillende (bron)maatregelen verdere uitwerking krijgen.

4. Partiële vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht voor bouwen, slopen en
aanleggen

4.4 Reikwijdte vrijstelling

45. De leden van de PvdD-fractie zijn zeer kritisch over de toevoeging van de wegenbouw
aan de partiële vrijstelling van de vergunningplicht. Deze leden wijzen erop dat het
aanleggen of verbreden van wegen doorgaans gepaard gaat met een toename van het weggebruik
en daarmee met een permanente toename van de stikstofuitstoot. Kan de Minister bevestigen
dat de vergunningsvrijstelling louter geldt voor activiteiten die een tijdelijke stikstofuitstoot
veroorzaken? Kan de Minister bevestigen dat de vrijstelling bij de wegenbouw daarom
alleen geldt voor onderhoudswerkzaamheden en uitdrukkelijk niet voor het aanleggen
van extra asfalt?

De vrijstelling geldt inderdaad alleen voor activiteiten die een tijdelijke stikstofuitstoot
veroorzaken; dat geldt ook voor de bouwactiviteiten met een tijdelijke stikstofuitstoot
tijdens de aanlegfase van wegen. Het wetsvoorstel bevat een partiële vrijstelling
van de natuurvergunningplicht wat betreft de gevolgen van de stikstofdepositie door
tijdelijke activiteiten van de bouwsector. In de concept-amvb is opgenomen dat onder
de partiële vrijstelling vallen: het bouwen en slopen van een bouwwerk (in de zin
van de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) en het aanleggen, wijzigen
en opruimen van een werk. Onder dat laatste valt naast de aanleg van een dijk of energie-infrastructuur
ook de aanleg van een weg. De vrijstelling geldt ook voor de vervoersbewegingen die
samenhangen met de werkzaamheden, zoals aan- en afvoer van bouwmaterialen en bouw-
en sloopafval, transport van werknemers en werktuigen van en naar de bouwplaats en
de emissies van werktuigen op de bouwplaats (aggregaten, bouwmachines, baggervoertuigen
et cetera).

Kenmerkend voor activiteiten van de bouwsector gedurende de bouwfase is dat het gaat
om tijdelijke werkzaamheden die jaarrond op steeds wisselende locaties door het hele
land plaatsvinden met een beperkte en tijdelijke stikstofemissie veroorzaakt door
verbrandingsmotoren. De partiële bouwvrijstelling geldt niet voor eventuele stikstofemissie
in de gebruiksfase. Bij wegverbredingen en de aanleg van nieuwe wegen zijn de stikstofemissies
in de gebruiksfase doorgaans hoger dan de stikstofemissies in de aanlegfase. Voor
de stikstofemissies in de gebruiksfase zal conform artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn
een volledige toetsing blijven plaatsvinden.

4.5 Reductie in de bouwsector

46. De leden van de PvdD-fractie vernemen graag van de Minister op basis van welke
analyse is gekozen voor een ambitie van 60% stikstofreductie in 2030 voor de bouwsector.
Realiseert de Minister zich dat «de sector [aan heeft gegeven] onder voorwaarden zelfs
op een kortere termijn dan 10 jaar de emissies met 80% te kunnen terugdringen»?13 Waarom heeft de Minister daar niet voor gekozen? Waarom slaat de Minister hiermee
het advies van de commissie- Remkes in de wind om juridisch vast te leggen dat de
bouwsector in (maximaal) tien jaar de emissies met 80% reduceert om zo een vergunningsvrijstelling
juridisch verdedigbaar te maken?

In lijn met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is de partiële
vrijstelling niet gekoppeld aan een reductieopgave voor de bouwsector, maar wordt
de vrijstelling onderbouwd met de effecten van het gehele structurele pakket aan maatregelen,
dat ook bronmaatregelen in de bouwsector omvat.

Op basis van een analyse van TNO naar stikstofmaatregelen in de bouw en gesprekken
met partijen uit de sector is de ambitie 60% stikstofreductie in 2030 voor de bouwsector
tot stand gekomen. TNO concludeert dat het niet waarschijnlijk is dat de 80% reductie
die door de Adviescommissie Remkes is benoemd, behaald kan worden zonder buitenproportionele
kosten te maken. TNO geeft aan dat de ambitie van 60% stikstofreductie mogelijk met
gericht beleid kan worden gerealiseerd, mits aan een aantal voorwaarden kan worden
voldaan. Op dit moment wordt gewerkt aan een routekaart voor verduurzaming mobiele
werktuigen en bouwlogistiek (inclusief nieuwe bouwconcepten en digitalisering). Uit
de routekaart volgt het definitieve reductiepad.

47. Daarnaast vragen deze leden of het klopt dat dit convenant met de bouwsector vrijwillig
is en daarom slechts vrijwillige maatregelen zal bevatten. Op welke manier voorziet
de Minister de juridische vastlegging, zoals de commissie-Remkes adviseert en waardoor
zekerheid geboden wordt dat de emissiereductie ook daadwerkelijk plaats zal vinden?
Deelt de Minister het inzicht dat wanneer het convenant slechts een inspanningsverplichting
behelst (en geen resultaatsverplichting), dezelfde fout wordt gemaakt als met de PAS,
waarbij al vooraf «stikstofruimte» wordt uitgegeven zonder dat deze daadwerkelijk
wordt gecompenseerd?

Mede op basis van de routekaart Verduurzaming Mobiele Werktuigen en Bouwlogistiek,
die momenteel ontwikkeld wordt, wordt een voorstel gemaakt hoe invulling te geven
aan de borging van de stikstofreductie. In elk geval zal de in het ontwerpbesluit
opgenomen aanpassing in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), die voorziet in
een algemene verplichting tot het beperken van de emissies van stikstofverbindingen
in de bouwfase, een belangrijk element zijn van de borging.

Daarnaast maken de maatregelen om stikstof in de bouw te reduceren onderdeel uit van
het totale pakket aan bronmaatregelen voor stikstofreductie. Met het voorgestelde
totale pakket aan natuurmaatregelen en stikstof reducerende maatregelen geeft het
kabinet invulling aan de continue verplichting om de landelijke staat van instandhouding
te verbeteren totdat deze gunstig is. De wettelijke verankering van drie resultaatsverplichtende
omgevingswaarden voor 2025, 2030 en 2035, in combinatie met de programmaplicht en
het voorgestelde systeem van monitoring en bijsturing, garandeert een substantiële
stikstofreductie. Als de situatie dreigt te ontstaan dat in 2025, 2030 of 2035 niet
wordt voldaan aan de desbetreffende omgevingswaarde, dan moet het programma stikstofreductie
en natuurverbetering worden aangepast. De monitorings- en bijsturingssystematiek zorgt
er overigens voor dat er tijdig wordt ingegrepen als dat nodig is om te voorkomen
dat de omgevingswaarden niet gehaald worden.

Het programma stikstofreductie en natuurverbetering als voorzien in dit wetsvoorstel
is daarbij – anders dan het PAS – geen systeem voor het genereren van ontwikkelingsruimte
voor vergunningverlening. Wel zorgt het voorgestelde programma ervoor, door in de
opgave voor natuurbehoud en -herstel te voorzien, dat er geleidelijk minder knelpunten
voor economische en maatschappelijke activiteiten ontstaan.

48. Ten slotte wijzen de leden van de PvdD-fractie de Minister erop dat de eerste
geheel elektrische hijskraan nog geen jaar geleden pas op de markt kwam.14 Op welke termijn voorziet de Minister de grootschalige uitrol van elektrisch bouw-
en sloopmaterieel? Wordt een dergelijk tijdpad vastgelegd of wordt er slechts gewerkt
met (vrijblijvende) projecties van de verwachte ontwikkelingen?

Steeds meer bouwbedrijven en overheden zijn op zoek naar duurzame machines om toe
te passen in bouwprojecten. Een groeiend aantal toeleveranciers speelt op deze ontwikkeling
in door de gevraagde machines te ontwikkelen en aan te bieden. Natuur en Milieu heeft
in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en in samenwerking
met BMWT het overzicht «Elektrische mobiele werktuigen in beeld» opgesteld. Hieruit
blijkt dat er nu al een flink aantal laadschoppen, graafmachines en overslagmachines
elektrisch geleverd kan worden.

Er zijn dan ook mogelijkheden voor de inzet van duurzame machines. Een toename van
de vraag naar duurzame machines levert tevens een belangrijke bijdrage aan de ontwikkeling
en beschikbaarheid daarvan. De ambitie is om zo snel mogelijk de inzet van mobiele
werktuigen zonder roetfilter en hoge stikstofdioxide emissie te beëindigen en het
ingroeipad naar nul-emissie mobiele werktuigen naar 2030 te versnellen. De rijksoverheid
onderzoekt daarvoor in samenwerking met partijen hoe een ingroeipad («routekaart»)
voor schoon en nul-emissie bouwmaterieel eruit kan zien.

In het Klimaatakkoord en het Schone Lucht Akkoord is afgesproken dat overheden afspraken
maken over concrete eisen en gunningscriteria in de aanbestedingen en over de periodieke
aanscherping van deze eisen en gunningscriteria in de periode naar 2030. Deze afspraken
helpen niet alleen voor schone en gezonde lucht, maar ook bij het terugdringen van
de uitstoot van stikstof en koolstofdioxide ten behoeve van natuur- en klimaatdoelen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP- fractie

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende ontwerpbesluit
en de brief naar aanleiding van de amendementen op het wetsvoorstel en hebben nog
enkele vragen.

Ontwerpbesluit stikstofreductie en natuurverbetering

2.5 Financiering

49. De leden van de SGP-fractie horen graag wat de stand van zaken is met betrekking
tot de uitvoering van de motie van de leden Dik-Faber en Geurts (Kamerstuk 35 600, nr. 48) over versnelde afspraken met provincies over implementatie van effectieve stikstofreducerende
maatregelen en gebiedsspecifiek maatwerk.

Er vinden gesprekken plaats met de provincies Gelderland en Noord-Brabant om te bepalen
op welke onderdelen en op welke manier het Rijk hen kan ondersteunen in hun stikstofaanpak.
Daarnaast zal ik ook met de andere provincies die aan de omschrijving in de motie
voldoen, te weten provincies die voorop lopen in hun gebiedsaanpak en additionele
stikstofreducerende maatregelen nemen, in gesprek gaan. Dit om te bepalen of daar
ook mogelijkheden liggen om deze provincies te ondersteunen via concrete afspraken
om al op korte termijn grote stappen te zetten.

Ik zal uw Kamer voor de zomer informeren over de voortgang.

3.2 Monitoring en rapportage

50. De leden van de SGP-fractie hebben een vraag over de monitoring voor de omgevingswaarde.
Deze leden willen erop wijzen dat de commissie-Hordijk heeft gepleit voor een modellenensemble
en dat de Kamer in navolging van deze commissie hier ook op aangedrongen heeft (Kamerstuk 35 600, nr. 30). Zo valt de absolute, totale depositie met het Lotos/Euros-EMEP model lager uit
dan met het OPS-model. Het laatste model wordt nu vooral in Nederland gebruikt, ook
voor de berekening van de totale deposities, terwijl experts aangeven dat het Lotos/Euros-EMEP
meer geschikt is voor depositieberekeningen op nationale schaal, omdat het chemische
omzettingen beter meeneemt. Op welke wijze wordt een modellenensemble meegenomen bij
de uitwerking van de monitoring? Wat betekent het werken met een modellenensemble
en eventuele bijstelling van de absolute depositieniveaus voor het halen van de omgevingswaarden?

Voor de doorrekening van het maatregelenpakket en de monitoring wordt binnen AERIUS
gebruikgemaakt van het Operationele Prioritaire Stoffen model (OPS). Dit model rekent
alle emissiebronnen inclusief autonome ontwikkelingen op nationaal niveau door. Het
voordeel van dit model, in tegenstelling tot het gebruik van andere modellen zoals
EMEP en LOTOS-EUROS, is dat OPS gedetailleerde lokale berekeningen kan uitvoeren (op
hexagoonniveau van 1 hectare). Dit detailniveau is nodig om ten behoeve van natuurvergunningverlening
de depositie van stikstof te kunnen berekenen. Dat maakt OPS voor de Nederlandse situatie
het beste toepasbaar.

Zoals in de kabinetsreactie van 13 oktober 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 132) op het eindadvies van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof is aangegeven,
richt ik een nationaal Kennisprogramma Stikstof in, waarin onder meer expliciet wordt
gekeken naar het gebruik van meerdere modellen (ensemble-modellering) om de uitkomsten
van de berekeningen robuuster te maken. De verschillen tussen de modellen, waar het
gaat om de depositiebijdragen van de verschillende sectoren en de bijdrage uit het
buitenland komen hierbij aan de orde. De modellen OPS, EMEP, LOTOS-EUROS, CMAQ, GEM-AQ
en CHIMERE zullen worden vergeleken. Dit betekent onder andere dat de structuur van
de modellen wordt vergeleken (welke processen worden beschreven in wiskundige vergelijkingen
en op welk detailniveau of geografisch schaal worden uitkomsten gegenereerd) en een
vergelijking tussen modeluitkomsten en metingen plaatsvindt. De verdere aanpak over
het combineren van modellen die nu voor ogen is kan vergeleken worden met het project
CAMS-61 waarin een modelensemble m.b.t. regionale luchtkwaliteit wordt ontwikkeld.
In maart 2021 zullen de projectplannen van het consortium opgeleverd worden en zal
er meer bekend zijn over de concrete inhoudelijke invulling.

In reactie op de rapporten van het Adviescollege is ook aangegeven het aantal meetpunten
uit te breiden en verder onderzoek te doen naar het gebruik van satellietgegevens.
Het RIVM vergelijkt de modelberekeningen met de metingen en stelt de modelberekeningen
(die dus ook worden gebruikt in het kader van de monitoring) indien nodig bij. Het
resultaat is de meest nauwkeurige en betrouwbare inschatting die gemaakt kan worden
van de herkomst en depositie van (stikstof)emissies van de verschillende sectoren
en bronnen. Eventuele nieuwe inzichten in de wijze waarop stikstofdepositie wordt
bepaald, hebben geen gevolgen voor de verplichting om de omgevingswaarde te behalen.
Wel kan het voorkomen dat de emissiereductieopgave groter of kleiner wordt als gevolg
van aanpassingen in de modelberekeningen.

51. De leden van de SGP-fractie horen graag in hoeverre op dit moment voor de verschillende
Natura 2000-gebieden en de habitattypen daarin nulmetingen zijn gedaan en al dan niet
via de kartering referentiewaarden beschikbaar zijn van de situatie van de natuur
op het moment dat de Europese bescherming van kracht werd. Deze leden vragen in aansluiting
hierop welke rol deze nulmetingen en referentiewaarden (gaan) spelen bij de monitoring
en rapportage over de staat van instandhouding en bij de passende beoordelingen.

De nulmetingen waar in de praktijk mee gewerkt wordt, is de vaststelling van de natuurwaarden
die op het moment van de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden aanwezig waren. Daarbij
moet voor vogels worden gekeken naar de datum van aanwijzing als Vogelrichtlijngebied
voor de betrokken vogelsoorten, of als dat later is, de datum waarop de «verslechteringsverbod»
van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd (10 juni 1994);
voor habitattypen en leefgebieden van andere soorten naar datum waarop het Habitatrichtlijngebied
door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang werd geplaatst
(voor de meeste gebieden 7 december 2004).

Voor vogels zijn de referentiewaarden voor populaties per gebied duidelijk vastgelegd.
De referentiewaarden voor leefgebieden zijn niet eenduidig vastgelegd, omdat indertijd
geen eenduidige classificatie van leefgebieden voorhanden was. Onder het PAS is daar
echter wel een begin mee gemaakt door het definiëren en karteren van zogenoemde aanvullende
stikstofgevoelige leefgebieden.

Voor habitattypen en soorten van de Habitatrichtlijn zijn de referentiewaarden voor
wat betreft kwantiteit in wisselende mate vastgelegd. De zogenoemde «t0-habitatkaarten»
zijn voor een groot deel definitief; op het deel dat nog in concept is zullen hoogst
waarschijnlijk nog kwantitatieve aanpassingen volgen. Voor de soorten is de populatieomvang
zo goed mogelijk vastgelegd, waarbij wordt gewerkt met bandbreedtes, afhankelijk van
de mogelijkheden per soort om de populatieomvang exact vast te stellen; wat betreft
de leefgebieden geldt hetzelfde als bij de vogels.

Ten aanzien van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden geldt dat hier ten dele
een vlakdekkend inzicht in bestaat, met name als er een goede vegetatiekaart beschikbaar
is. Voor bepaalde aspecten wordt gewerkt met het extrapoleren van steekproefsgewijze
metingen.

Voor het bepalen van de landelijke staat van instandhouding wordt ook gebruik gemaakt
van referentiewaarden, maar dit zijn andere waarden: het betreft een drempelwaarde
waarboven een habitattype landelijk als gunstig beschouwd kan worden. Hierbij tellen
de voorkomens binnen én buiten Natura 2000-gebieden mee en per definitie moeten deze
waarden boven die van 1994 (ingaan van de Habitatrichtlijn voor Nederland) liggen.
Verspreidingsgebied en oppervlakte, twee van de vier parameters voor de staat van
instandhouding, moeten boven een gunstige referentiewaarde uitkomen om als gunstig
beoordeeld te kunnen worden. De habitattypenkaarten met de actuele situatie zijn een
zeer belangrijke input voor het bepalen van het huidige voorkomen en het huidige oppervlak
en daarmee de afstand tot de bijbehorende gunstige referentiewaarde. De beoordeling
van de staat van instandhouding in de zesjaarlijkse rapportage die op grond van het
wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering moet worden opgesteld, vindt plaats
via dezelfde systematiek als de bestaande zesjaarljkse rapportages in het kader van
de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn (en bij deze bestaande rapportages wordt ook
zo veel mogelijk aangesloten). Deze systematiek is beschreven in het Natura 2000 Doelendocument.

Bij een passende beoordeling moet getoetst worden of een project tot significante
negatieve gevolgen kan leiden voor een gebied. Er is sprake van significante effecten
als realisatie van instandhoudingsdoestellingen in gevaar wordt gebracht. Deze beoordeling
kan dus ook opgesteld worden in die gevallen dat geen grondige en definitieve stand
van zaken ten tijde van aanwijzing van het gebied bekend is.

Kamerstuk 35 600, nr. 54

52. De leden van de SGP-fractie hebben begrepen dat verschillende PAS-knelgevallen
urgente financiële problemen hebben, omdat financiering op korte termijn op de tocht
staat. Deze leden horen graag of en hoe deze urgente knelgevallen met voorrang gelegaliseerd
worden.

Ik onderzoek samen met instellingen uit de financiële sector of en op welke wijze
initiatiefnemers van meldingen en meldingsvrije activiteiten tot aan de periode van
vergunningverlening toch van de benodigde (bedrijfs)financiering kunnen worden voorzien.
Bovendien ben ik in overleg met de bevoegde gezagen om te bezien of en hoe PAS melders
met urgente financiële problemen met voorrang gelegaliseerd kunnen worden. Daarmee
doet het kabinet er alles aan om de impact op de initiatiefnemers van dit traject
waar mogelijk te verkleinen, conform het verzoek in de motie van het lid Harbers c.s.
(Kamerstuk 35 600, nr. 37). Voor de zomer zal ik u nader informeren over de voortgang van deze gesprekken.

53. De leden van de SGP-fractie constateren dat de Minister eerder voor de PAS-melders
een tijdpad voor legalisatie heeft geschetst, maar voor de niet-melders nog niet.
Deze leden horen graag op basis van de huidige stand van zaken hoe de regering de
PAS-melders en niet-melders zo snel mogelijk gaat legaliseren.

Met het amendement van het lid Bisschop c.s. (Kamerstuk 35 600, nr. 19) is in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering vastgelegd dat zowel
voor de gemelde activiteiten als voor de meldingsvrije activiteiten waarvoor gebruik
is gemaakt van de grenswaardevrijstelling onder het programma aanpak stikstof 2015–2021
worden gelegaliseerd. Daartoe moet een legalisatieprogramma worden opgesteld en uitgevoerd.
Voor beide categorieën activiteiten is in het wetsvoorstel vastgelegd dat de noodzakelijke
maatregelen genomen moeten worden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van
het aanvullende legalisatieprogramma. Daarmee hebben de betreffende initiatiefnemers
evenveel duidelijkheid dat de activiteiten op dezelfde termijn gelegaliseerd zullen
worden. Op dit moment wordt nog aan het plan van aanpak gewerkt over de wijze waarop
de meldingsvrije activiteiten gelegaliseerd worden. Ik zal uw Kamer informeren zodra
ik daarover besloten heb.

54. De leden van de SGP-fractie constateren dat PAS-melders allerlei gegevens aan
moeten leveren, maar dat er onduidelijkheid is over het toetsingskader, zoals de vraag
wat er met de verschillende gegevens gedaan wordt. Kan de Minister op korte termijn
duidelijkheid geven over het beoordelingskader, zo vragen deze leden.

In de brief aan de Tweede Kamer van 24 april 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82) heb ik aangegeven dat een verificatie van de meldingen door de bevoegde gezagen
nodig is. Dat is nodig om de betrokken projecten van een passende vergunning te kunnen
voorzien. Deze verificatie bestaat uit een aantal aspecten. Ten eerste wordt onderzocht
of de melding op 29 mei 2019 voldeed aan een van de criteria voor legalisatie die
in de eerder brief aan de Tweede Kamer van 13 november 2019 (Kamerstuk 35 334, nr. 1) zijn genoemd, te weten:

1) het project was volledig gerealiseerd, installaties, gebouwen en infrastructuur e.d.
waren opgericht; of

2) het project was weliswaar nog niet volledig gerealiseerd, maar de initiatiefnemer
had aantoonbaar stappen gezet met het oog op volledige realisatie; of

3) het project was weliswaar nog niet aangevangen, maar daarvoor waren wel al aantoonbaar
onomkeerbare, significante investeringsverplichtingen aangegaan.

Ten tweede wordt geverifieerd of de toenmalige gegevens nog juist zijn. Dit is van
groot belang om de houdbaarheid van de vergunning te maximaliseren. Daarnaast wordt
geverifieerd of de gerealiseerde activiteit in de kern overeenkomt met de oorspronkelijk
gemelde activiteit. Eventuele kleine afwijkingen worden geaccepteerd. Voorbeeld: als
een veehouder de stal een meter langer heeft gemaakt dan in de oorspronkelijke melding
is aangegeven, is dat geen probleem en kunnen de invoergegevens worden aangepast.
Als er in plaats van een gemelde stal twee stallen zijn gebouwd, dan wijkt de gerealiseerde
activiteit evident af van de gemelde activiteit. In deze gevallen wordt alleen de
gemelde stal van een vergunning voorzien.

Verder geldt dat de activiteit volgens de destijds vigerende regelgeving in een van
de meldingsplichtige sectoren gedaan moet zijn. Tot slot wordt geverifieerd of de
oorspronkelijke melding een stikstofdepositie van niet meer dan 1,00 mol betrof, en
of de grenswaarde (bij meldingen die niet als «prioritair» waren geclassificeerd)
niet naar 0,05 mol was verlaagd. Initiatiefnemers die een melding hebben gedaan met
een destijds grotere maximale depositie vielen niet onder vrijstelling van de vergunningplicht.
Deze meldingen worden niet in een vergunning omgezet. Als blijkt dat de berekening
destijds gelijk aan of onder de 1,00 mol was, maar na de verificatie met de nieuwe
berekeningen een depositie van meer dan 1,00 wordt vastgesteld, wordt de melding wel
in een individuele vergunning omgezet. Dat kan de initiatiefnemer immers niet worden
verweten.

Initiatiefnemers worden maximaal ondersteund bij het aanleveren van de benodigde gegevens
ten behoeven van deze verificatie. De helpdesk van BIJ12 is uitgerust om de vragen
hierover te beantwoorden.

Download

Ondertekenaars

Eerste ondertekenaar
A.H. Kuiken, voorzitter van de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Mede ondertekenaar
F.C.G. Goorden, adjunct-griffier

Datum:12 mei 2021
Nummer:35600-57
Verslag van een schriftelijk overleg

Activiteiten

10 feb 2021

Procedurevergadering (via videoverbinding)

10 februari 2021

Procedurevergadering
Tijd activiteit: 11:15

18 mei 2021

Regeling van werkzaamheden

18 mei 2021

Regeling van werkzaamheden
Tijd activiteit: 15:30

3 jun 2021

Regeling van werkzaamheden

3 juni 2021

Regeling van werkzaamheden
Tijd activiteit: 14:25