Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 4 december 2020 en het nader rapport d.d. 21 januari 2021, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister
van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 juli 2020, nr. 2020001433
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 4 december 2020, nr. W16.20.0238/II, bied ik U, mede namens de Minister
van Justitie en Veiligheid, hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft een aantal
bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal
in te dienen, tenzij het is aangepast.

Graag ga ik in het navolgende in op de bezwaren en opmerkingen van de Afdeling.

Het advies van de Afdeling is hieronder cursief opgenomen

Bij Kabinetsmissive van 13 juli 2020, no. 2020001433, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet betreffende de regulering van sekswerk (Wet regulering
sekswerk), met memorie van toelichting.

De kern van de Wet regulering sekswerk (Wrs) is de invoering van een landelijk uniforme
vergunningsplicht voor prostituees. De vergunning wordt in een landelijk register
ingeschreven. In het kader van de vergunningaanvraag dient de prostituee een vergunninggesprek
te voeren bij een van de daartoe aangewezen gemeenten. In dit gesprek wordt getoetst
of de prostituee voldoende zelfredzaam is en niet tot de werkzaamheden wordt gedwongen.
Prostituees die werken zonder vergunning kunnen bestuurlijk worden beboet. Klanten
van een prostituee zonder vergunning zijn strafbaar, evenals exploitanten die een
prostituee zonder vergunning voor zich laten werken. Voorts voorziet de Wrs in een
vergunningplicht voor exploitanten van een seksbedrijf. Deze vergunning wordt eveneens
in een landelijk register ingeschreven. Daarnaast wordt het uit winstbejag behulpzaam
zijn bij illegale prostitutie strafbaar gesteld.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de doelstelling van de
regering om misstanden in de prostitutiesector tegen te gaan en te bestrijden en er
voor te zorgen dat sekswerkers hun werk veilig kunnen doen. De overheid dient deze
misstanden op grond van haar zorgplicht zoveel mogelijk te voorkomen of te verminderen.
Gelet hierop ziet de regering terecht een taak voor de overheid om te komen tot een
acceptabele branche, waarin prostituees vrijwillig werken en zich in dat bestaan kunnen
redden en misstanden en overlast worden voorkomen of verminderd.

De Afdeling heeft evenwel ernstige twijfels of het vergunningensysteem voor prostituees
zoals voorgesteld daaraan een positieve bijdrage zal leveren. Het vergunningvereiste
zal naar verwachting een hoge drempel vormen om dit beroep legaal uit te oefenen.
Het is zeer aannemelijk dat de illegale prostitutie en daarmee ook de kans op misstanden
toeneemt. Daarmee is de voorgestelde prostitutievergunning contraproductief. De overheid
kan haar zorgplicht doelmatiger vervullen en met minder kans op ongewenste neveneffecten
door in te zetten op intensivering van het algemene toezicht en de handhaving op basis
van de thans geldende regelgeving. Daarnaast heeft de Afdeling bezwaren tegen de voorgestelde
strafbaarstelling van het faciliteren van illegale prostitutie en van de klant. In
verband daarmee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

INHOUDSOPGAVE

Leeswijzer

3

Begripsaanduiding

3

 
 
 
 

Deel I Algemeen

4

1.

Inleiding en achtergrond

4

 

a.

Opheffing bordeelverbod

4

 

b.

Wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche

4

 

c.

Novelle Wet Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche

5

 

d.

Huidige situatie

6

2.

Inhoud van het voorstel

7

3.

Omvang van de seksbranche en het bestaan van misstanden

7

 
 
 
 

Deel II Beoordeling

9

4.

Doel van de Wet regulering sekswerk

9

5.

Het vergunningstelsel voor prostituees

10

 

a.

Effectiviteit vergunningstelsel prostitutie

11

 

b.

Privacy en verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens

12

 

c.

Vergunninggesprek

14

 

d.

Zelfredzaamheid

15

 

e.

Leeftijdsverhoging naar 21 jaar

15

 

f.

Conclusie

17

6.

Uniform beleid

18

 

a.

Toezicht en handhaving

18

 

b.

Nuloptie

18

7.

Strafbaarstelling van het faciliteren van illegale prostitutie

19

 

a.

Motivering noodzaak

20

 

b.

Reikwijdte

21

 

c.

Effectiviteit

22

 

d.

Conclusie

23

8.

Strafbaarstelling klant

23

9.

Verhouding tot de Dienstenrichtlijn

25

 

a.

Wederzijdse erkenning

25

 

b.

Beperking vergunningen en de nuloptie

25

10.

Toepasselijkheid op de BES

25

 
 
 

Leeswijzer

Dit advies is als volgt opgebouwd. In deel I wordt ingegaan op eerdere wetsvoorstellen
over dit onderwerp en wordt het huidige beleid met betrekking tot prostitutie beschreven
(punt 1). Voorts wordt kort de inhoud van het voorstel weergegeven (punt 2) en wordt
een schets gegeven van de aard en omvang van de prostitutie en daarin voorkomende
misstanden (punt 3).

In deel II geeft de Afdeling een beoordeling van het wetsvoorstel. In punt 4 wordt
ingegaan op het doel van de Wrs. Vervolgens gaat de Afdeling in op het voorgestelde
stelsel van de prostitutievergunning (punt 5), het uniform beleid op landelijk niveau
(punt 6), de strafbaarstelling van het faciliteren van illegale prostitutie (punt
7) en de strafbaarstelling van de klant van een prostituee zonder vergunning (punt
8). Besloten wordt met een opmerking over de verhouding tot de Dienstenrichtlijn (punt
9) en een vraag over medegelding op de BES (punt 10).

Begripsaanduiding

Omwille van de duidelijkheid zal de Afdeling in haar advies aansluiten bij de terminologie
die ook in het wetsvoorstel wordt gebezigd. Dat betekent dat onder meer de termen
«prostituee» en «sekswerker» worden gehanteerd in de betekenis die door het wetsvoorstel
hieraan is gegeven.2 Tevens wordt hier benadrukt dat in alle gevallen waarin de term «prostituee» wordt
gebruikt, niet alleen wordt gedoeld op de vrouwelijke prostituee, maar ook op de mannelijke
prostitué en de transgender prostitu(é)(ee).

Daar waar de Wrs overlap vertoont met de maatregelen die zijn opgenomen in de Wet
Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche en de daarbij behorende
novelle, grijpt de Afdeling terug op haar eerdere adviezen.3

Deel I Algemeen

1. Inleiding en achtergrond

a. Opheffing bordeelverbod

Sinds 1 oktober 20004 is het bordeelverbod opgeheven.5 De kern van het beleid dat de overheid toen invoerde, en dat thans nog geldt, houdt
in dat (exploitatie van) vrijwillige prostitutie door meerderjarigen legaal is en
dat onvrijwillige prostitutie en prostitutie door minderjarigen en illegaal in Nederland
verblijvende personen wordt bestreden. Prostitutie zelf, en het gebruikmaken ervan,
was vóór deze wetswijziging al niet strafbaar.6 Eén van de achterliggende gedachten van de opheffing van het bordeelverbod was dat
de prostitutiebranche door het aanbrengen van een scheiding tussen strafwaardige en
niet-strafwaardige vormen van (exploitatie van) prostitutie kon worden gesaneerd en
ontdaan van criminele randverschijnselen. Tegen schadelijke vormen van (exploitatie
van) prostitutie moest krachtig worden opgetreden.7 Er werd gekozen voor een combinatie van een bestuur(srechte)lijke en een strafrechtelijke
aanpak.

Via de bestuur(srechte)lijke aanpak moest de branche beter worden beheerst en gereguleerd.
De verantwoordelijkheid hiervoor kwam bij de gemeente te liggen. Vormen van (exploitatie
van) prostitutie konden door middel van gemeentelijke vergunningen worden gereguleerd.8 Mensenhandel en strafbare exploitatie van prostitutie moest strafrechtelijk worden
bestreden.9 De belangrijkste verandering die destijds op strafrechtelijk terrein plaatsvond was
de strafbaarstelling van mensenhandel.10

Uit evaluaties van de opheffing van het bordeelverbod en rapporten over de effecten
daarvan bleek enkele jaren later evenwel dat zich in de prostitutiebranche nog steeds
misstanden voordeden, waaronder vrouwenhandel, jeugdprostitutie en gedwongen prostitutie.11

b. Wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche

Op 10 november 2009 werd daarom het wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding
misstanden seksbranche (Wps) bij de Tweede Kamer ingediend.12Dit wetsvoorstel had als doel de oorzaken van het voortbestaan van misstanden in de
prostitutiebranche aan te pakken. Het wetsvoorstel introduceerde een landelijke vergunningenplicht
voor seksbedrijven, een landelijk register van vergunningen voor prostitutiebedrijven13 en een algehele registratieplicht voor prostituees. Bij de registratie van prostituees
werd een minimumleeftijd van 21 jaar als voorwaarde gesteld.14 Verder werd strafbaar gesteld de klant die gebruik maakt van de diensten van een
illegale prostituee, de exploitant die illegale prostituees voor zich laat werken
en degene die illegaal werkzaamheden verricht als prostituee.15

Het wetsvoorstel is op 29 maart 2011

aangenomen
door de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft zich echter, door een met ruime meerderheid
op 9 juli 2013 aanvaarde motie-Strik,16 uitgesproken tegen de voorgestelde landelijke registratieplicht voor prostituees.
De Eerste Kamer achtte het nut van het register onbewezen en sprak daarnaast haar
twijfel uit over de juridische houdbaarheid van het register.

c. Novelle Wet Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche

Op 1 maart 2014 is een novelle tot uitvoering van de motie-Strik bij de Tweede Kamer
ingediend.17 Met de novelle werd de registratieplicht voor prostituees en de daarmee samenhangende
vergewisplicht voor klanten uit het oorspronkelijke wetsvoorstel geschrapt. Door het
schrappen van de registratieplicht werd het nodig de minimumleeftijd van 21 jaar voor
prostitutie expliciet in de wet op te nemen. In de novelle kreeg de klant een controleplicht
op de leeftijd van de prostituee, doordat strafbaar werd gesteld degene die seksuele
handelingen verricht met een prostituee die nog niet de leeftijd van 21 jaar heeft
bereikt. Verder bleef strafbaar de exploitant die illegale prostituees voor zich laat
werken.18 De voorgenomen strafbaarstelling van degene die illegaal als prostituee werkt, werd
geschrapt.19

De novelle is op 21 juni 2016

aangenomen
door de Tweede Kamer. Bij brief van 15 mei 2018 heeft de Minister van Justitie en
Veiligheid20 naar aanleiding van het voorlopig verslag van de Eerste Kamer te kennen gegeven dat
er geen memorie van antwoord aan de Eerste Kamer wordt uitgebracht. In plaats daarvan
zou er worden gewerkt aan een nieuw wetsvoorstel, teneinde uitvoering te geven aan
het Regeerakkoord van het kabinet-Rutte III.

d. Huidige situatie

In de huidige situatie is het prostitutiebeleid in Nederland gedecentraliseerd. Op
basis van de artikelen 14921 en 151a22 van de Gemeentewet kunnen vormen van (exploitatie van) prostitutie door middel van
gemeentelijke vergunningen worden gereguleerd. Gemeenten kunnen een vergunningenstelsel
invoeren, maar zijn hiertoe niet verplicht. Zij kunnen dus zelf bepalen waar en onder
welke voorwaarden, en welke vormen (van exploitatie) van prostitutie zij toestaan.23

Gemeenten kunnen desgewenst een restrictief beleid voeren.24 Zij kunnen bijvoorbeeld een maximumbeleid voeren en bestemmingsplannen gebruiken
om de vestiging van seksinrichtingen te reguleren. Hoewel gemeenten thans niet de
mogelijkheid hebben om alle prostitutie in hun gemeente te verbieden, omdat daarvoor
geen wettelijke grondslag is, zijn er gemeenten zijn waar feitelijk sprake is van
een nulbeleid. Dat betekent dat de gemeente zodanige voorwaarden hanteert dat vestiging
van een prostitutiebedrijf in de praktijk niet mogelijk is. Ook zijn er gemeenten
die een uitsterfbeleid hanteren.25 Dat betekent dat nieuwe exploitanten geen vergunning meer kunnen krijgen.26

De zeer uiteenlopende wijzen waarop gemeenten in de praktijk invulling geven aan het
prostitutiebeleid kunnen, ook als het gaat om toezicht en handhaving op de branche,
leiden tot misstanden. Als in een gemeente frequent wordt gehandhaafd, kan zich het
verschijnsel zich voordoen dat normovertreders zich verplaatsen naar minder repressieve
gemeenten, het zogenoemde «waterbedeffect».27

Strafbare (exploitatie van) prostitutie wordt strafrechtelijk bestreden.28 Niet alleen de strafbaarstelling van mensenhandel,29 maar ook andere reeds bestaande strafbepalingen gericht tegen geweld, afpersing en
zedenmisdrijven kunnen thans worden ingezet om misstanden in de prostitutie te bestrijden.
Het in Nederland gereguleerde deel van de prostitutiebranche ziet enkel op prostitutie
door volwassenen die dat uit vrije wil doen. Wanneer een minderjarige tegen betaling
seksuele diensten verleent, dan is er per definitie sprake van illegale prostitutie.

Voor klanten is dan altijd sprake van het zedendelict zoals strafbaar gesteld in artikel
248b Wetboek van Strafrecht.

2. Inhoud van het voorstel

In het Regeerakkoord van het kabinet-Rutte III wordt het voornemen uitgesproken om
misstanden in de prostitutiebranche te voorkomen, te signaleren en te bestrijden.
Dat heeft geresulteerd in het voorliggende wetsvoorstel.30 Het legaliseren van de prostitutiebranche heeft volgens de toelichting niet het gewenste
effect gehad. De misstanden zijn niet verdwenen. Als oorzaak voor het voortduren van
deze misstanden wordt gewezen op de gemeentelijke en regionale verschillen in beleid
en regelgeving, waardoor het voor prostitutiebedrijven makkelijk is om regulering
(gedeeltelijk) te ontwijken. Bovendien is er weinig zicht op bedrijven zonder vergunning,
de escortbranche en zelfstandig werkende prostituees. Dit wetsvoorstel beoogt regulering
van en zicht op de gehele seksbranche teneinde misstanden zoveel mogelijk te voorkomen
of te verminderen.

De kern van het onderhavige wetsvoorstel betreft de introductie van een landelijk
uniforme vergunningsplicht voor prostituees. De vergunning wordt in een landelijk
register ingeschreven. Het betreft een persoonsgebonden vergunning die in het hele
land geldig is. De minimumleeftijd voor een vergunning is 21 jaar. Prostituees die
werken zonder vergunning kunnen bestuurlijk worden beboet, klanten van een prostituee
die zonder vergunning werkt zijn strafbaar, evenals de exploitanten die een prostituee
zonder vergunning voor zich laten werken.

Voorts voorziet de Wrs in een vergunningplicht voor exploitanten van een seksbedrijf,
welke vergunning eveneens in een landelijk register zal worden ingeschreven. Bij gemeentelijke
verordening kan, ter bescherming van de openbare orde, de woon- en leefomgeving of
de veiligheid en de gezondheid van prostituees of klanten, worden bepaald dat geen
vergunning voor een prostitutiebedrijf wordt verleend (de «nuloptie»). Nieuw in het
thans voorliggende wetsvoorstel is een strafbaarstelling voor het uit winstbejag behulpzaam
zijn bij illegale prostitutie.31

3. Omvang van de seksbranche en het bestaan van misstanden

Om een beeld te krijgen van de ernst van de problematiek die dit voorstel beoogt op
te lossen, is het van belang de omvang daarvan in kaart te brengen. Het blijkt niet
eenvoudig om een reële schatting te maken over de omvang en aard van de prostitutie
in Nederland in zijn algemeenheid en van daarbinnen voorkomende misstanden in het
bijzonder.32 Uit een meting van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC)
komt naar voren dat het aantal vergunde seksbedrijven in Nederland van 1.127 in 2006
is gedaald naar 674 in 2014. Op de prostitutie bij exploitanten die niet vergunningplichtig
zijn en op de niet-legale prostitutie is weinig zicht waardoor een schatting van de
omvang daarvan lastig is te geven.33

Er zijn tal van onderzoeken gedaan naar omvang en aard van misstanden in Nederland
die gepaard gaan met sekswerk, maar de uitkomsten daarvan kennen grote verschillen.
Zo zijn meerdere onderzoeken verricht naar het percentage sekswerkers dat onder dwang
werkt. De resultaten daarvan lopen uiteen van 4%34 tot 10%35 volgens sekswerkers en van 50% tot 85%36 volgens het Korps Landelijke Politiediensten. Oorzaken van deze grote verschillen
kunnen zijn gelegen in de complexe aard van de problematiek, het verborgen karakter
van de onvergunde en de illegale sector, door bijvoorbeeld een lage aangiftebereidheid
onder slachtoffers, het hanteren van verschillende definities en methodologische problemen.

Uit onderzoek van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen
blijkt dat prostituees in de minder zichtbare prostitutiesectoren, zoals de thuisprostitutie
en escort, een aanzienlijk en groeiend deel uitmaken van mogelijke slachtoffers van
seksuele uitbuiting.37 Verder blijkt dat de groep slachtoffers van mensenhandel voor het grootste deel bestaat
uit personen met de Nederlandse nationaliteit. Daarna bestaat de groep slachtoffers
voor het grootste deel uit personen met de Nigeriaanse en Poolse nationaliteit.38 Uit ander onderzoek blijkt dat sekswerkers die niet legaal vergund werken, meer risico
lopen op geweld.39

Nieuw onderzoek door het WODC40 dat naar verwachting in het najaar van 2021 verschijnt, moet meer inzicht bieden
in de omvang en aard van de vergunde seksbranche, het beleid van gemeenten en het
toezicht en de handhaving in de vergunde en onvergunde seksbranche.

Ondanks de uiteenlopende opvattingen over de omvang en aard van prostitutie en de
daarbinnen bestaande misstanden staat wel vast dat er in de seksbranche misstanden
zijn, die ernstig van aard kunnen zijn. Daarbij is aannemelijk dat de minder zichtbare
delen van de branche, de thuiswerkers en escort, en het illegale deel, kwetsbaarder
zijn voor misstanden dan de vergunde sector. Dit zal de Afdeling in het hiernavolgende
tot uitgangspunt nemen.

Deel II Beoordeling

4. Doel van de Wet regulering sekswerk

Prostitutie is van alle tijden, zoals de toelichting terecht erkent, en is in Nederland
een legaal beroep.41 Diegenen die ervoor kiezen om als sekswerker te werken, moeten dit werk gezond en
veilig kunnen doen. Prostitutie is niet hetzelfde als uitbuiting of mensenhandel,
maar deze en andere misstanden komen in de prostitutiesector wel voor. Mensenhandel
vormt een grove mensenrechtenschending. Op ontoelaatbare wijze wordt inbreuk gemaakt
op iemands menselijke waardigheid, (lichamelijke en/of geestelijke) integriteit en
persoonlijke vrijheid. Nederland moet daarom al het mogelijke doen om mensenhandel,
ook in het sekswerk, te voorkomen en te bestrijden, slachtoffers te beschermen en
te ondersteunen en daders te bestraffen.42 Verplichtingen daartoe zijn verankerd in zowel nationale als internationale regelgeving,
zoals het Wetboek van Strafrecht, mensenrechtenverdragen, het VN-Palermo Protocol
(betreffende de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder
vrouwenhandel en kinderhandel),43 het Verdrag van Warschau (betreffende de bestrijding van mensenhandel)44 en de EU-Richtlijn mensenhandel.45

Gelet op het voorgaande onderschrijft de Afdeling het doel van de regering om misstanden
in de prostitutiesector zoveel mogelijk te voorkomen of te verminderen en er daarnaast
voor te zorgen dat sekswerkers hun werk veilig kunnen doen. De zorgplicht die de overheid
heeft, kent verschillende dimensies. Deze brengt allereerst met zich dat de overheid
moet zorgen voor de veiligheid in de sector en het tegengaan van overlast. Misstanden,
die in het sekswerk vaker voorkomen dan in andere sectoren, dient de overheid eveneens
op grond van haar zorgplicht zoveel mogelijk te voorkomen of te verminderen.

Gelet hierop ziet de regering terecht een taak voor de overheid weg gelegd om te komen
tot een acceptabele branche, waarin gewerkt wordt door mannen en vrouwen die niet
door een ander tot dat werk gedwongen worden en die zich naar verwachting kunnen redden
in dat bestaan. Bij het vorenstaande past wel de kanttekening dat de overheid weliswaar
een bijdrage kan en moet leveren aan het verwezenlijken van een acceptabele branche,
maar dat dat niet alleen door haar bewerkstelligd kan worden. Dat is ook afhankelijk
van andere factoren waarop de overheid slechts beperkte invloed heeft.

De wijze waarop de vergunning voor het sekswerkbedrijf is vormgegeven en de opname
van deze vergunning in een landelijk register kunnen een bijdrage leveren aan het
bestrijden van misstanden. Zo kan bijvoorbeeld meer zicht worden verkregen op de sector,
heeft het stelsel een preventieve werking doordat een vergunning kan worden geweigerd
indien er ten aanzien van de exploitant of beheerder sprake is van een omstandigheid
waardoor deze op voorhand niet geschikt wordt geacht om op een goede wijze een seksbedrijf
te exploiteren of te beheren (bijvoorbeeld een eerdere veroordeling voor een geweldsdelict,
zedendelict of mensenhandel)46 en kan het opstellen van een bedrijfsplan bijdragen aan goede arbeidsomstandigheden.47

Dit neemt niet weg dat de Afdeling echter ernstige twijfels heeft bij onder andere
de effectiviteit van andere elementen uit het wetsvoorstel. Deze ernstige twijfels
zien in het bijzonder op de effectiviteit van het vergunningstelsel voor prostituees
zoals voorgesteld. De overheid kan dan ook op doeltreffender wijze inhoud geven aan
haar zorgplicht.

Het is verheugend te constateren dat de Afdeling de doelstelling van dit kabinet onderschrijft
om misstanden in de prostitutiesector tegen te gaan en te bestrijden en er voor te
zorgen dat sekswerkers hun werk veilig kunnen doen, en dat zij erkent dat de prostitutiesector
kwetsbaar is voor misstanden zoals mensenhandel. Ook ziet de Afdeling hier een taak
voor de overheid om op grond van haar zorgplicht misstanden zoveel mogelijk te voorkomen
of te verminderen. Hiermee wordt de kern van het wetsvoorstel onderschreven.

Het kabinet constateert dat de Afdeling bij een deel van de in het wetsvoorstel opgenomen
maatregelen niet overtuigd is van de effectiviteit.

Het kabinet is van mening dat het beter zicht krijgen op de gehele prostitutiebranche
een noodzakelijke voorwaarde is om misstanden tegen te gaan en dat dit zicht uitsluitend
verkregen kan worden door de nadere regulering van de branche op de wijze van dit
wetsvoorstel.

5. Het vergunningstelsel voor prostituees

De kern van het wetsvoorstel is de introductie van een landelijk uniforme vergunningplicht
voor prostituees. Deze vergunningplicht geldt zowel voor prostituees die zelfstandig
werkzaam zijn als voor prostituees die voor of bij een exploitant werken. Het betreft
een persoonsgebonden vergunning die in het hele land geldig is. De vergunning wordt
in persoon aangevraagd bij de burgemeester van één van de daartoe door de Minister
van Justitie en Veiligheid aan te wijzen gemeenten en is twee jaar geldig. Een vergunning
kan worden aangevraagd als de aanvrager ten minste 21 jaar is, een legale verblijf-
en werkstatus heeft en beschikt over een telefoon die alleen de aanvrager zelf gebruikt
ten behoeve van de werkzaamheden als prostituee.48

Als aan deze voorwaarden is voldaan, vindt een zogenoemd vergunninggesprek plaats
met twee hiervoor opgeleide ambtenaren. Een prostitutievergunning wordt geweigerd
indien de aanvrager naar het oordeel van de burgemeester niet voldoende zelfredzaam
is om als prostituee te werken of indien de burgemeester het ernstige vermoeden heeft
dat de aanvrager gedwongen wordt te werken als prostituee.49 Criteria van zelfredzaamheid zullen worden opgenomen in een ministeriële regeling.50 Na een positieve beoordeling zal de prostitutievergunning worden opgenomen in een
landelijk register. Het register bevat in ieder geval het burgerservicenummer van
de prostituee, het telefoonnummer waarop deze bereikbaar is voor werkzaamheden en
het unieke vergunningnummer.

De Afdeling merkt over het voorgestelde vergunningstelsel het volgende op.

a. Effectiviteit vergunningstelsel prostitutie

De vraagt rijst in hoeverre het vergunningstelstel bijdraagt aan het zichtbaar maken
van alle werkzaamheden in het sekswerk en daarmee ook van de misstanden. In een ideale
wereld zou iedere prostituee die deze werkzaamheden wil uitoefenen daarvoor een vergunning
aanvragen en zou de persoon die geen vergunning heeft van die werkzaamheden afzien.
Daarmee zou dan een totaalbeeld van de sector ontstaan waar toezicht, handhaving en
opsporingsdiensten zicht en grip op hebben.

Het vergunningstelsel zal echter naar verwachting een hoge drempel vormen om dit beroep
legaal uit te oefenen. Het is daarom zeer aannemelijk dat sommige mensen zullen afzien
van de aanvraag van een prostitutievergunning.51 Daarbij kunnen angst voor verlies van privacy door registratie van gegevens, wantrouwen
jegens de overheid of onzekerheid niet aan de voorwaarden voor vergunningverlening
te voldoen een rol spelen.52 Het grote risico bestaat dat zij, maar ook prostituees wier vergunningaanvraag is
geweigerd, desalniettemin hun werkzaamheden zullen voortzetten en zich daarbij juist
aan het zicht van de overheid zullen (trachten te) onttrekken vanwege de mogelijke
consequenties van illegaal werken. Zo riskeert de prostituee die werkt zonder vergunning
een bestuurlijke boete.53

Bovendien is het niet ondenkbaar dat prostituees zonder vergunning om diezelfde reden
ook hulp- en zorgverleningsinstanties zullen mijden. Dit maakt deze groep nog kwetsbaarder
voor misstanden en daarmee bestaat het grote risico dat het vergunningstelsel zoals
thans voorgesteld contraproductief werkt. In de consultatie is hier veelvuldig en
uitgebreid op gewezen.54

Dit risico heeft zich in Duitsland ook verwezenlijkt. Uit recent onderzoek in Duitsland
is gebleken dat twee jaar na de inwerkingtreding van de Prostituiertenschutzgesetz,
waarin een soortgelijk stelsel is opgenomen55, bijna 83% van de sekswerkers zich niet heeft geregistreerd en daarmee juist in de
illegaliteit is beland, terwijl zij voorheen legaal werkten. Als redenen worden aangegeven:
de angst voor stigmatisering in verband met mogelijke openbaarmaking van persoonlijke
gegevens, hoge achterstallige belastingen, mogelijke onthulling van de activiteit
aan derden (vooral familie), wantrouwen jegens staatsinstellingen, taalbarrières en
een gebrek aan kennis van het Duitse bureaucratie-systeem, het gebruik van illegale
drugs, en lange wachttijden voor registratie. De onderzoekers concluderen dat er gerede
twijfel is of de wet ooit in staat zal zijn haar oorspronkelijke doelstelling, het
beter beschermen van degenen die in de prostitutie werken, hun zelfbeschikkingsrecht
versterken en het bestrijden van om criminaliteit in de prostitutie zoals mensenhandel,
geweld en uitbuiting, waar te maken.56

Overigens merkt de Afdeling nog op dat, zoals hiervoor reeds is vermeld, een eerder
voorstel voor een registratieplicht voor prostituees is ingetrokken. Het nut van het
register was onbewezen en er bestonden twijfels over de juridische houdbaarheid van
een dergelijk register. De vraag rijst waarom de bezwaren die destijds hebben geleid
tot intrekking van de registratieplicht voor prostituees nu niet meer valide zijn.
De Afdeling heeft een beschouwing daarover in de toelichting gemist.

Het kabinet is ermee bekend dat de meningen over de effectiviteit van de vergunningplicht
voor prostituees uiteenlopen. Het kabinet onderkent dat er een risico bestaat dat
een deel van de prostituees om uiteenlopende redenen geen vergunning aan zal vragen,
en dat mogelijk een deel hiervan illegaal blijft werken. Desalniettemin verwacht het
kabinet dat een groter deel de vergunning juist wel aan zal vragen en op deze manier
beter in beeld komt dan nu het geval is. Daarmee ontstaat beter zicht op de branche.
Op dit moment zijn bijvoorbeeld alle prostituees die niet in een vergunde inrichting
werken niet in beeld, daar waar onderzoeken er, zoals de Afdeling ook constateert,
op wijzen dat juist in het onvergunde, minder zichtbare deel van de branche de meeste
misstanden plaatsvinden.

Het kabinet blijft daarom van mening dat de prostitutievergunning een noodzakelijke
voorwaarde is om meer zicht te krijgen op de gehele prostitutiebranche en zo misstanden
te voorkomen en tegen te gaan.

Het werken met deze vergunningplicht brengt met zich dat er een vorm van registratie
plaatsvindt. Dit is geen op zichzelf staande registratie, maar een registratie die
gekoppeld is aan het proces van vergunningverlening en de daarmee verbonden activiteiten
op het terrein van toezicht en handhaving. Zonder deze vorm van registratie, kan er
geen sprake zijn van een prostitutievergunning. De landelijke registratie van de prostitutievergunningen
hangt samen met het feit dat een prostitutievergunning een landelijke dekking heeft
en het dus niet volstaat dat de vergunningsgegevens alleen bekend zijn in de gemeenten
waar de vergunning is verstrekt.

b. Privacy en verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens

Met de opname van gegevens van prostituees die een aanvraag voor een vergunning hebben
gedaan in een landelijk register worden persoonsgegevens van prostituees verwerkt.
Het gegeven dat iemand prostituee is, betreft een gegeven met betrekking tot iemands
seksueel gedrag en wordt in de toelichting terecht aangemerkt als een verwerking van
bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in artikel 9, eerste lid, Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG).57 De verwerking van deze bijzondere categorie van persoonsgegevens is verboden. Het
verbod is niet van toepassing wanneer de verwerking noodzakelijk is om een reden van
zwaarwegend algemeen belang, op grond van lidstatelijk recht. Wel moet de proportionaliteit
worden geborgd, en de wezenlijke inhoud van het recht op bescherming van persoonsgegevens
worden geëerbiedigd. Ook dienen er passende en specifieke maatregelen te worden getroffen
ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele belangen van de betrokkene.58

De toelichting erkent dat de maatschappelijke positie van prostituees kwetsbaar is
en dat zij te maken hebben met stigmatisering.59 De Afdeling wijst erop dat juist de registratie en de daarmee samenhangende vergunningplicht
een stigmatiserende werking kunnen hebben voor de prostituees, waarvan zij verdere
nadelige gevolgen kunnen ondervinden. De vergunningplicht en registratie zijn daarmee
naar het oordeel van de Afdeling tevens een inbreuk op het recht op respect voor het
privéleven.60 Immers, de prostituee is zichtbaarder en kan door gemeenteambtenaren en toezichthouders
gemakkelijk gevolgd worden aan de hand van het unieke vergunningnummer en telefoonnummer.
In een samenleving waarin sekswerk niet altijd wordt beschouwd als een regulier beroep,
draagt dit bij aan verdere stigmatisering.61 Een dergelijke inbreuk dient te worden gerechtvaardigd: de inbreuk moet voorzien
zijn bij wet, noodzakelijk zijn in een democratische samenleving, en een legitiem
doel dienen.62 Aan de inbreuk op het recht voor privéleven wordt in de toelichting geen aandacht
besteed.

De vergunningplicht zoals voorgesteld en de opname van gegevens van de betrokken prostituee
in het register moeten, vanwege de inbreuk op de genoemde grondrechten en vanwege
de AVG, noodzakelijk zijn voor de bestrijding van misstanden in de prostitutiebranche.63 Zoals hiervoor uiteengezet, zet de Afdeling vraagtekens bij de effectiviteit van
de vergunningplicht en de daarmee gepaard gaande landelijke registratie. De Afdeling
heeft ernstige twijfels of met de vergunningplicht en het landelijk register van prostitutievergunningen
het doel kan worden bereikt de misstanden in de prostitutie te bestrijden. Van de
evenredigheid van het vergunningstelsel met het nagestreefde doel is dan ook niet
voldoende gebleken.64

Gelet hierop is het zeer de vraag of de inbreuken op het recht op privéleven en het
recht op bescherming van bijzondere persoonsgegevens gerechtvaardigd kunnen worden.

De ernstige twijfel die de Afdeling heeft over de effectiviteit van de vergunningplicht
en het landelijk register van prostitutievergunningen voor het bestrijden van misstanden
in de prostitutie, deelt het kabinet niet. Daarmee komt ook de vraag naar de evenredigheid
in een ander licht te staan. Worden de genoemde middelen als noodzakelijke middelen
gezien, dan is een – overigens zo beperkt mogelijke – inbreuk op het privéleven geoorloofd,
nu daarvoor een wettelijke grondslag wordt gecreëerd.

c. Vergunninggesprek

Er is onderzoek gedaan naar de ervaringen die zijn opgedaan met een met het voorgestelde
vergunninggesprek vergelijkbaar gesprek in Utrecht.65 Daaruit blijkt dat het buitengewoon lastig is om signalen van mensenhandel en andere
vormen van uitbuiting te herkennen, zelfs voor professionals. Om dat doel te bereiken,
worden meerdere contactmomenten met de prostituee noodzakelijk geacht. Pas na meerdere
keren intensief met een prostituee gesproken te hebben, kan een vermoeden van onvrijwilligheid
worden vastgesteld.66 De vraag rijst dan ook in hoeverre het mogelijk is om, zoals hier wordt voorgesteld,
in één vergunninggesprek complexe zaken als gebrek aan zelfredzaamheid en aanwezigheid
van dwang te achterhalen.

Aanvragers van een vergunning hebben belang bij het aantonen van hun zelfredzaamheid
en van de vrijwilligheid waarmee het werk zal worden uitgevoerd. De aanvrager die
vrijwillig kiest voor de prostitutie zal haar best doen om zelfredzaam te lijken,
omdat zij anders geen vergunning krijgt en het werk dan ook niet legaal kan verrichten.
De aanvrager die wordt gedwongen het werk te verrichten, zal ook haar best doen zelfredzaam
te lijken en zal de op haar uitgeoefende dwang trachten te verhullen. Zij zal immers
proberen te voorkomen dat haar een vergunning wordt geweigerd en zij daardoor problemen
krijgt met degene die haar dwingt in de prostitutie te werken. Ook mensenhandelaars
zijn er immers bij gebaat dat hun slachtoffers beschikken over een vergunning.

Een vergunning impliceert dat de prostituee vrijwillig werkt. Gelet daarop is het
aannemelijk dat prostituees zullen proberen een gebrek aan zelfredzaamheid, werken
onder dwang of eventuele andere misstanden, te verbergen. Angst kan daarbij mede een
rol van betekenis spelen. Dat het gesprek door twee gespecialiseerde ambtenaren zal
worden gevoerd, zoals uit de toelichting blijkt, is zeker van belang, maar het is
de vraag of dat voldoende is om het probleem van de complexiteit van het identificeren
van gebrek aan zelfredzaamheid en aanwezigheid van dwang te ondervangen.67

Het kabinet onderkent dat het niet in alle gevallen mogelijk zal zijn om mensenhandel te herkennen tijdens het vergunninggesprek.
Doordat het gesprek wordt gevoerd door goed getrainde medewerkers en er bij het vormgeven
van de gespreksleidraad ook gebruik gemaakt zal worden van de ervaringen die momenteel
in enkele gemeenten al worden opgedaan met vergelijkbare gesprekken, is de verwachting
dat schrijnende gevallen wel degelijk herkend zullen worden. Dit geldt dan niet alleen
voor slachtoffers van mensenhandel maar ook voor mensen die niet voldoende zelfredzaam
worden geacht om het werk veilig en gezond te kunnen doen.

Daarnaast krijgt de vergunningaanvrager tijdens het gesprek informatie aangereikt
over hulpverlening en gezondheidszorg en wordt zij aangemoedigd een startgesprek bij
een gezondheidsorganisatie te voeren. Hiermee wordt een basis gelegd om wanneer dat
nodig is, ook in een later stadium hulp te kunnen inroepen. Daarnaast kan door het
toezicht op de vergunning ook bij latere contacten worden nagegaan hoe de situatie
is en of deze mogelijk zodanig veranderd is dat ingegrepen moet worden.

d. Zelfredzaamheid

In de toelichting is aangegeven dat voor de beoordeling van zelfredzaamheid in ieder
geval de volgende elementen dienen te worden getoetst: «eerste keer werken in de prostitutiebranche
of al ervaring met het werk, familie en vrienden in Nederland, huisvesting prostituee
en met wie de prostituee hier eventueel woont, vervoer naar werk, motivatie beroep,
relatie, indicatoren dwang en uitbuiting, taalvaardigheid, kennis van rechten en plichten,
gezondheid en verstandelijk vermogen».68

De toelichting geeft evenwel weinig inkleuring aan deze elementen die in de weg zouden
kunnen staan aan de vergunningverlening. Zo wordt bijvoorbeeld niet duidelijk of een
prostituee als voldoende taalvaardig kan worden beschouwd wanneer zij niet de Nederlandse,
maar wel de Engelse taal machtig is. Daarmee is onvoldoende duidelijk wanneer een
prostituee aan de vereisten voor een vergunning voldoet. Dat is uit een oogpunt van
rechtszekerheid onwenselijk en kan er bovendien toe leiden dat de met het wetsvoorstel
beoogde uniformiteit niet wordt bereikt omdat de beoordeling van zelfredzaamheid per
gemeente kan verschillen. Daarnaast kan dit gevolgen hebben voor het aantal bezwaar-
en beroepsprocedures dat wordt gevoerd tegen een geweigerde vergunning.69

De Afdeling wijst er voorts op dat de criteria van zelfredzaamheid, gelet op het essentiële
belang van de beoordeling van de zelfredzaamheid voor de beslissing op de aanvraag,
niet in een ministeriële regeling, maar ten minste in een algemene maatregel van bestuur
zouden moeten worden geregeld.70

Het kabinet onderschrijft het advies van de Afdeling om de criteria van zelfredzaamheid
niet in een ministeriële regeling maar in een algemene maatregel van bestuur op te
nemen en heeft het wetsvoorstel hierop aangepast.

Bij het opstellen en concretiseren van de criteria zal het kabinet te rade gaan bij
onder meer gemeenten en hulpverleningsinstanties die ervaring hebben met het beoordelen
van zelfredzaamheid.

e. Leeftijdsverhoging naar 21 jaar

De regering is van oordeel dat jongvolwassenen tussen de 18 en 21 jaar buiten de prostitutie
dienen te worden gehouden omdat daarmee hun seksuele integriteit wordt beschermd.71 Een 21 jarige is beter in staat tot het nemen van een weloverwogen beslissing over
het werken als prostituee, is weerbaarder en minder economisch afhankelijk van het
beroep van prostituee.72

Hoewel de Afdeling de wenselijkheid van de bescherming van kwetsbare jongvolwassenen
onderschrijft, rijzen bij het wetsvoorstel de volgende vragen. De groep prostituees
tussen de 18 en 21 jaar is juist de groep waarvan de regering veronderstelt dat zij
minder vaak een opleiding zullen hebben afgerond, waardoor zij economisch afhankelijker
van het beroep van prostituee zullen zijn en minder mogelijkheden zullen hebben om
desgewenst het werk als prostituee te beëindigen. Bij beëindiging van hun werkzaamheden
bestaan er dus minder perspectieven op alternatieven.73

Het is de vraag of het verbieden van prostitutie voor 18 tot 21-jarigen er toe zal
leiden dat deze personen dat beroep niet langer zullen uitoefenen. Aannemelijk is
dat, juist gelet op hun beperktere mogelijkheden, deze groep in de illegaliteit zal
verdwijnen. Daarmee worden zij nog kwetsbaarder voor misstanden en bestaat bovendien
het risico dat zij zich minder snel voor hulpverlening zullen melden.74 Bovendien zou een verhoging van de minimumleeftijd voor prostituees van 18 naar 21
jaar in Nederland afwijken van de geldende regels daaromtrent in de ons omringende
landen. Ook zou het een uitzondering zijn op de algemeen geldende meerderjarigheidsregel
van 18 jaar.75

Tot slot wijst de Afdeling erop dat als gevolg van dit voorstel prostituees in die
leeftijdsgroep op het moment van inwerkingtreding van de wet hun werkzaamheden met
onmiddellijke ingang moeten staken. Dit heeft consequenties voor de inkomenspositie
van deze groep prostituees.

Aan de voorgaande vragen wordt in de toelichting geen of onvoldoende aandacht besteed.

Het is naar het oordeel van het kabinet van groot belang vrouwen en mannen onder de
21 jaar buiten de prostitutie te houden en daarom wordt vastgehouden aan eerdere voornemens
(zoals in het voorstel van wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden in
de seksbranche, en ook in de novelle op dat voorstel) 21 jaar als minimumleeftijd
voor prostituees te introduceren. Prostituees die werkzaam zijn en jonger zijn dan
21 jaar op het moment dat de wet in werking treedt, kunnen overigens gebruikmaken
van de mogelijkheden tot hulpverlening en van uitstapprogramma’s. Zoals in de memorie
van toelichting beschreven, maken hulpverleners geen onderscheid naar de leeftijd
van prostituees en zij zullen dan ook prostituees van alle leeftijden hulp verlenen.

In de memorie van toelichting is aan het slot van het algemeen deel aandacht besteed
aan de overgangsproblematiek voor prostituees jonger dan 21 jaar, waarbij er onder
meer op wordt gewezen dat de inwerkingtreding van de wet met tijdige ruime publiciteit
gepaard zal gaan, zodat op de inwerkingtreding kan worden geanticipeerd, ook wat betreft
de gevolgen voor de inkomenspositie. Daarnaast is voorzien in een uitgestelde inwerkingtreding
van strafbepaling, die materieel ook nog enig respijt geeft. Meerdere gemeenten hebben
in hun algemene plaatselijke verordening (APV) al een leeftijdsgrens van 21 jaar geïntroduceerd.
Voor zover het kabinet bekend heeft dit niet tot grote problemen of een grote toename
van illegaliteit geleid.

f. Conclusie

De Afdeling onderschrijft de wens van de regering om de misstanden in de prostitutiebranche
te voorkomen of te verminderen. Zoals hiervoor aan de orde is geweest, heeft de Afdeling
evenwel ernstige twijfels bij de effectiviteit van de prostitutievergunning zoals
in de Wrs is voorgesteld. Gevreesd moet worden dat het voorgestelde vergunningstelsel
er toe zal leiden dat de illegale prostitutie toeneemt, waardoor ook de kans op misstanden
toeneemt omdat de prostitutie daarmee uit het zicht verdwijnt. Het wetsvoorstel zal
naar verwachting om die reden op dit punt contraproductief zijn.76

Uit de toelichting blijkt dat de regering alternatieven heeft overwogen voor het wetsvoorstel
in het algemeen en de vergunningplicht voor prostituees in het bijzonder.77 De regering acht een vorm van registratie echter de enige mogelijkheid om zicht te
krijgen op de gehele branche en barrières op te werpen voor mensenhandelaren. Daarmee
gaat de regering voorbij aan het hiervoor en in de consultatie uitgebreid beschreven
risico dat prostituees zich aan registratie zullen onttrekken en hun werkzaamheden
in de illegaliteit voort zullen zetten, daarmee (verder) uit het zicht zullen verdwijnen
en het wetsvoorstel op dat punt het tegenovergestelde bereikt van wat het beoogt.

De vraag rijst of niet beter en met minder kans op ongewenste neveneffecten kan worden
ingezet op intensivering van het algemene toezicht78 en de handhaving79 door openbaar ministerie en gemeenten op basis van de thans geldende regelgeving.
Daarbij verdient het aanbeveling om goed in kaart te brengen wat precies de aard is
van de misstanden en zouden hulpverlening, toezicht en handhaving op die misstanden
moeten worden toegespitst, eventueel aangevuld met specifieke wetgeving indien dat
noodzakelijk blijkt. Aannemelijk is dat een dergelijke integrale aanpak effectiever
is in de voorkoming en bestrijding van misstanden en het tegengaan van mensenhandel
in het sekswerk dan de hier voorgestelde prostitutievergunning.

Gelet hierop adviseert de Afdeling het vergunningstelsel voor prostituees zoals dat
is voorgesteld, te schrappen.

Het kabinet heeft kennisgenomen van het advies van de Afdeling om het vergunningstelsel
voor prostituees te schrappen. Het kabinet is zich, zoals gezegd, bewust van het feit
dat de meningen over de effectiviteit van de vergunningplicht voor prostituees uiteenlopen,
maar blijft van mening dat de prostitutievergunning een noodzakelijke voorwaarde is
om meer zicht te krijgen op de gehele branche en zo misstanden te voorkomen en tegen
te gaan, zoals onder meer in hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting is toegelicht.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

6. Uniform beleid

a. Toezicht en handhaving

Zoals onder punt 4 al aangegeven, acht de Afdeling een landelijk uniform prostitutiebeleid
van groot belang om misstanden in het sekswerk zoveel mogelijk te voorkomen of te
verminderen. Alleen dan kunnen ongewenste verplaatsingseffecten worden voorkomen.
In dit verband onderschrijft de Afdeling de invoering van een meer uniform stelsel
met landelijke kaders. Daarbij is vangroot belang dat in elke gemeente ook op eenzelfde
niveau wordt gehandhaafd.80 In het wetsvoorstel wordt de handhaving echter overgelaten aan de gemeenten. Dit
betekent dat de kans aanzienlijk is dat er niet te rechtvaardigen verschillen in handhaving
tussen gemeenten zullen blijven bestaan en dat er verplaatsingen zullen blijven optreden
naar gemeenten die minder inzetten op toezicht en handhaving. Hieraan wordt in de
toelichting geen aandacht besteed, evenmin als aan de mogelijkheden om tot beter toezicht
en handhaving te komen door samenwerking tussen gemeenten.

b. Nuloptie

Bovendien bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid van een nuloptie.81 Een gemeente kan, ter bescherming van de openbare orde, de woon- en leefomgeving
of de veiligheid en de gezondheid van prostituees of klanten, bepalen dat geen vergunning
voor een prostitutiebedrijf in de betreffende gemeente wordt verleend. Hiermee sluit
de regering aan bij de bestaande praktijk waarin een deel van de gemeente feitelijk
een nulbeleid voert.82

e Afdeling merkt het volgende op. Tijdens de bespreking van de opheffing van het bordeelverbod
in de Tweede Kamer is de nuloptie – in zowel het vergunningenbeleid als in het ruimtelijk
beleid – uitvoerig besproken. De regering heeft destijds aangegeven dat het gemeenten
niet vrij staat om een nulbeleid te voeren, aangezien dit het landelijke beleid zou
doorkruisen.83 De vraag rijst hoe de hier voorgestelde nuloptie zich verhoudt tot het nastreven
van een uniform beleid. De toelichting stelt slechts dat het voor de hand ligt dat
een gemeente die gebruik wenst te maken van de nuloptie, dat in het kader van een
regionaal prostitutiebeleid zal afstemmen met omliggende gemeenten. Dit acht de Afdeling
onvoldoende.84

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op het onder a en b gestelde.

a. Het is belangrijk om uniformiteit ten opzichte van alle sectoren in de seksbranche
te verzekeren en bescherming tegen mensenhandel in alle sectoren te waarborgen. Om
ongewenste verplaatsingen van prostitutie naar minder zichtbare delen van de sector
te voorkomen, worden alle vormen van bedrijfsmatige seksuele dienstverlening, waaronder
ook escort en zelfstandige werkende prostituees, vergunningplichtig. Een vergunning
is overal vereist en voor alle vergunningen gelden minimaal dezelfde wettelijke voorwaarden.
Het wettelijk verankeren van een handhavingsniveau voor alle gemeenten wordt niet
wenselijk geacht, omdat dit het beste lokaal bepaald kan worden aan de hand van de
lokale situatie. Dat betekent niet dat het toezicht op de voorschriften van verleende
vergunningen niet regionaal kan worden vormgegeven en uitgevoerd, zoals momenteel
al vaak gebeurt. Door regionaal op te treden kan expertise worden opgebouwd en capaciteit
flexibel worden ingezet. Overwogen is om het toezicht op de prostitutievergunning
landelijk in te richten en het toezicht op de vergunning voor seksinrichtingen lokaal.
Een dergelijke splitsing acht het kabinet echter om meerdere redenen onwenselijk.
In de eerste plaats moet in vergunde seksinrichtingen niet alleen gecontroleerd worden
op de vergunning van de inrichting, maar ook op de geldigheid van de vergunning van
de prostituees die daar werkzaam zijn. Daarnaast hebben gemeentelijke toezichthouders
de beste kennis van en zicht op de lokale situatie, kunnen zij een duurzaam contact
opbouwen met prostituees die in hun gemeente werkzaam zijn, en weten zij, waar nodig,
de weg naar andere instanties in de gemeente of regio makkelijk te vinden. Voor goed
zicht op de branche is deze lokale verankering van het toezicht noodzakelijk. In deze
zin is de memorie van toelichting aangevuld.

b. In het wetsvoorstel staat het gemeenten niet vrij om zonder meer een nuloptie te voeren.
Omdat het denkbaar is dat zich situaties kunnen voordoen waarin de vestiging van een
seksinrichting in een gemeente tot verstoringen van de openbare orde of de woon- en
leefomgeving leidt, of de veiligheid en de gezondheid van prostituees of klanten in
gevaar brengt, biedt het wetsvoorstel gemeenten in deze situaties de ruimte om te
bepalen dat geen vergunning voor een prostitutiebedrijf in de betreffende gemeente
wordt verleend, mits dit is geregeld in een gemeentelijke verordening. Dit sluit aan
op weigeringsgronden die nu al gehanteerd kunnen worden voor vergunningen voor seksinrichtingen.
Dergelijke besluiten dienen altijd gemotiveerd te worden. Het niet afgeven van vergunningen
door een gemeente op grond van lokale opvattingen, culturele of religieuze overwegingen
of morele gronden is niet toegestaan.

Het zou echter een onwenselijke inbreuk op de gemeentelijke autonomie zijn, en bovendien
voorbij gaan aan de lokale situatie, als landelijk wordt geregeld dat elke gemeente
(een aantal) prostitutiebedrijven moet toelaten.

7. Strafbaarstelling van het faciliteren van illegale prostitutie

Het wetsvoorstel introduceert de strafbaarstelling van degene die een ander uit winstbejag
behulpzaam is bij het zich beschikbaar stellen tot het verrichten van seksuele handelingen
met een derde tegen betaling, terwijl hij weet of ernstige reden heeft om te vermoeden
dat die beschikbaarstelling wederrechtelijk is.85 Dit zogenoemde «pooierverbod» kent een strafmaximum van twee jaar gevangenisstraf.

Blijkens de toelichting heeft het kabinet met deze strafbaarstelling het oog op activiteiten
die als zodanig niet zijn aan te merken als seksuele uitbuiting, maar die wel bijdragen
aan de instandhouding van illegale prostitutie en de daarmee gepaard gaande misstanden.86 Het gaat dan om activiteiten als het beschikbaar stellen of faciliteren van websites
of andere media voor advertenties, kamerverhuur en het verrichten van vervoersdiensten
en bodyguardwerkzaamheden. Activiteiten van hulpverleners en reguliere werkzaamheden
van advocaten, banken en middenstanders vallen er niet onder. De voorgestelde strafbaarstelling
verruimt volgens de toelichting ook de mogelijkheden voor de bestrijding van betaalde
seks met minderjarigen.

De Afdeling merkt het volgende op.

a. Motivering noodzaak

De vraag of het thans beschikbare strafrechtelijk instrumentarium toereikend is om
de bestaande misstanden in de seksbranche effectief te bestrijden, wordt in de toelichting
niet gemotiveerd beantwoord. Thans bestaande mogelijkheden zijn de mogelijkheden die
artikel 273f Wetboek van Strafrecht (mensenhandel) biedt voor meerderjarigen en de
artikelen die zien op ontucht87 en koppelarij (artikel 250 Wetboek van Strafrecht) voor minderjarigen. Er wordt in
de toelichting slechts opgemerkt dat het voornemen tot deze strafbaarstelling is opgenomen
in het Regeerakkoord en er wordt verwezen naar de quickscan «Herinvoering van een
pooierverbod». In deze quickscan is de reactie opgenomen van zeventien strafrechtjuristen
op een voorstel tot strafbaarstelling van «eenieder die zich zonder vergunning of
redelijk doel bemoeit met de werkzaamheden van een prostituee».88

Ongeveer de helft van de geïnterviewden was van mening dat de strafbaarstelling van
mensenhandel in artikel 273f Wetboek van Strafrecht niet volstaat voor de bestrijding
van misstanden in de prostitutie, omdat door de bewijsproblemen die inherent zijn
aan artikel 273f Wetboek van Strafrecht niet tot vervolging/veroordeling wegens seksuele
uitbuiting kan worden gekomen. Die bewijsproblematiek houdt onder meer verband met
ambivalentie of angst bij de slachtoffers van mensenhandel, waardoor zij niet kunnen
of willen verklaren of inconsistent verklaren. Uit de quickscan blijk echter ook dat
een ander deel van de geïnterviewden van mening was dat artikel 273f Wetboek van Strafrecht
wél volstaat. Daarbij werd gewezen op de mogelijkheden die artikel 273f Wetboek van
Strafrecht nu al biedt om te vervolgen voor strafbare deelneming, het belang van een
juiste interpretatie van artikel 273f Wetboek van Strafrecht en werd ook gesteld dat
bewijsproblemen met artikel 273f Wetboek van Strafrecht niet zouden moeten leiden
tot nieuwe wetgeving.

De Afdeling heeft in de toelichting een analyse van de problemen met het huidige strafrechtelijke
instrumentarium gemist, alsmede een afweging van de regering van de hiervoor genoemde
argumenten. Bovendien ontbreekt in de toelichting de beantwoording van de vraag of
aanpassing van wetgeving de beste oplossing is en zo ja, of het voorgestelde artikel
206a Wetboek van Strafrecht een noodzakelijke aanvulling is. De vraag rijst of intensivering
van de handhaving van de bestaande strafbepalingen niet doelmatiger zou zijn.

Het kabinet vindt het van groot belang om prostitutie te reguleren om misstanden in
de seksbranche te voorkomen en te verminderen. Hiertoe wordt in het wetsvoorstel een
uniform vergunningstelsel voor seksuele dienstverlening en een prostitutievergunning
voor prostituees geïntroduceerd. Overtreding van de vergunningplicht wordt strafbaar
gesteld. Aldus ontstaat een helder onderscheid tussen legale en illegale seksuele
dienstverlening. De strafbaarheid van faciliteerders die financieel voordeel behalen
uit illegale prostitutie, wordt in het voorgestelde artikel 206a Sr gekoppeld aan
de wetenschap of het ernstige vermoeden van wederrechtelijkheid, waaronder wordt verstaan
de afwezigheid van de vereiste vergunning. Het kabinet is van mening dat betrokkenheid
bij illegale prostitutie nooit mag lonen en niet straffeloos mag blijven. Dit geldt
niet alleen voor aanbieders van illegale prostitutie, maar ook voor personen die illegale
prostitutie faciliteren en profijt trekken uit illegale prostitutie. Zij dragen met
hun ondersteunende activiteiten bij aan de instandhouding van de illegale prostitutiebranche
en hiermee gepaard gaande misstanden. Met zelfstandige strafbaarstelling van de faciliteerder
in het Wetboek van Strafrecht wordt een duidelijk signaal afgegeven dat dit profijttrekken
uit illegaal gedrag niet acceptabel en strafwaardig is. Ten opzichte van het huidige
strafrechtelijke instrumentarium worden de mogelijkheden voor strafrechtelijk optreden
tegen illegale prostitutie verruimd. Voor strafbaarheid van een faciliteerder is niet
langer vereist dat er sprake is van mensenhandel/het opzettelijk voordeel trekken
uit de uitbuiting van een ander (artikel 273f Sr). Voldoende is dat de faciliteerder
wist of behoorde te weten dat er sprake was van prostitutie zonder de vereiste vergunning.
Hierdoor wordt de drempel voor strafrechtelijke aansprakelijkheid van de faciliteerder
verlaagd. En kan in meer situaties strafrechtelijk worden opgetreden tegen het faciliteren
van illegale prostitutie dan bij intensivering van de handhaving van het bestaande
strafrechtelijke instrumentarium mogelijk zou zijn.

b. Reikwijdte

De voorgestelde strafbaarstelling moet voldoen aan het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel
en het daaruit voortvloeiende vereiste dat een strafbepaling zo duidelijk mogelijk
moet zijn (lex certa-beginsel of «bepaaldheidsgebod»). Het moet voorzienbaar zijn
welke gedragingen leiden tot het opleggen van een straf en welke niet. Daardoor weet
een burger of hoort hij te weten welk gedrag verboden is, zodat hij zich daarnaar
kan gedragen. De strafbaarstelling van artikel 206a Wetboek van Strafrecht is ruim
geformuleerd. Het bestanddeel «behulpzaam zijn» omvat alle vormen van het bevorderen
of vergemakkelijken. Het bereik van deze bepaling is dan ook heel groot. Van «winstbejag»
is sprake als men een financieel of ander voordeel wil behalen.

Uit de toelichting blijkt dat de regering een beperktere reikwijdte voor ogen heeft.
Er is uitsluitend sprake van strafbaarheid als de gedragingen de kern van de illegale
prostitutie raken of daaraan direct dienstig zijn. Uit de tekst van het voorgestelde
artikel (uit winstbejag behulpzaam zijn) blijkt dit echter niet. Dit leidt ertoe dat
op grond van de tekst van het voorgestelde artikel ook bijvoorbeeld een taxichauffeur
of de verkoper van voorbehoedmiddelen aan een prostituee zonder vergunning strikt
genomen strafbaar kunnen zijn als zij weten of een ernstige reden hebben om te vermoeden
dat sprake is van illegale prostitutie. Zij zijn in die hoedanigheid immers behulpzaam
bij illegale prostitutie met als doel daaruit financieel voordeel te behalen.

Met de voorgestelde strafbaarstelling in artikel 206a Sr wordt beoogd het profijttrekken
uit illegale prostitutie strafbaar te stellen. In de delictsomschrijving wordt dit
tot uitdrukking gebracht via de combinatie van de bestanddelen «uit winstbejag» en
«behulpzaam is». Deze combinatie maakt het, mede in het licht van de invulling die
hieraan in de memorie van toelichting wordt gegeven, volgens het kabinet voldoende
voorzienbaar wanneer een risico op strafrechtelijke aansprakelijkheid ontstaat. Het
gaat om behulpzaamheden, zoals het vervoeren, begeleiden en ondersteunen in het bewustzijn
dat deze activiteiten dienstig zullen zijn aan illegale prostitutie. Juist ook het
bewustzijnvereiste in de strafbepaling (wetenschap of ernstige schuld), dat in belangrijke
mate de buitengrens bepaalt van de strafrechtelijke aansprakelijkheid, in combinatie
met het vereiste van financieel lucratieve ondersteunende werkzaamheden, maakt dat
de afbakening van het strafbaar gestelde gedrag naar het oordeel van het kabinet voldoende
precies en bepaald is.

Tevens rijst de vraag of strafvervolging mogelijk is van de faciliteerder die weet
of ernstige reden heeft om te vermoeden dat de prostituee (door een ander) wordt gedwongen
tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling. Gekozen
is voor strafbaarstelling van hulp bij «wederrechtelijke» beschikbaarstelling tot
het verlenen van seksuele diensten. Nu onder «wederrechtelijk» blijkens de toelichting
wordt begrepen «zonder de vereiste vergunning», zou vervolging van de faciliteerder
alleen mogelijk zijn als hij weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat de prostituee
zonder vergunning seksuele handelingen met een derde tegen betaling verricht. Vervolging
van de faciliteerder die weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat de prostituee
gedwongen wordt tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling
zou daarmee niet mogelijk zijn, terwijl er wel sprake is van dwang.

Het voorgestelde artikel 206a Sr betreft een aanvulling op het geldende strafrechtelijke
instrumentarium voor de aanpak van illegale prostitutie en hiermee gepaard gaande
misstanden. Als de faciliteerder weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat
sprake is van illegale prostitutie, kan in elk geval steeds op basis van artikel 206a
Sr worden opgetreden Bij dwangsituaties ligt vervolging wegens het ernstiger delict
mensenhandel (artikel 273f Sr) in de rede. Ingevolge artikel 273f, eerste lid, onder
6°, Sr kan vervolging wegens mensenhandel plaatsvinden bij opzettelijk voordeel trekken
uit de uitbuiting van een ander. Hiervoor geldt een hogere maximumstraf dan voor het
uit winstbejag behulpzaam zijn bij illegale prostitutie.

Gelet op de eisen die het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel stelt aan een strafbaarstelling
dient de tekst van de wettelijke bepaling duidelijk te maken welke gedragingen strafbaar
zijn. Bovendien dienen tekst en toelichting met elkaar in overeenstemming te zijn.

Uit het voorgaande blijkt dat dit kabinet van oordeel is dat de voorgestelde strafbaarstelling
door haar samenstelling van – overigens ook in andere strafbaarstellingen voorkomende
– bestanddelen voldoet aan de eisen van voorzienbaarheid en rechtszekerheid.

c. Effectiviteit

De Afdeling is met de regering van oordeel dat van professionals in de seksbranche
mag worden verwacht dat zij nagaan of de betrokkene over een vergunning beschikt.
De vraag rijst echter hoe de faciliteerder kan weten of de betreffende prostituee
werkelijk in het bezit is van een prostitutievergunning. Hij kan immers uitsluitend
controleren of het hem opgegeven vergunningnummer voorkomt in het landelijk register
prostitutievergunningen. Hij kan echter niet controleren of het betreffende vergunningnummer
ook toebehoort aan de prostituee in kwestie, omdat de prostituee niet is gehouden
zich op verzoek van de faciliteerder te legitimeren. Indien de faciliteerder niet
kon weten dat de betrokken prostituee geen vergunning had, bijvoorbeeld omdat zij
het vergunningnummer van een ander heeft gebruikt, ontbreekt de voor veroordeling
vereiste opzet of schuld en volgt een vrijspraak.

De toelichting onderkent dat de faciliteerder niet met zekerheid kan weten of de betrokken
persoon bij de vergunning hoort, maar de gekozen optie verkleint volgens de regering
het risico voor de faciliteerder op het verrichten van werkzaamheden voor een prostituee
die geen vergunning heeft. Bovendien vindt de regering het alternatief (het opnemen
van naam- en adresgegevens van de prostituee in het register) een te grote inbreuk
maken op de privacy van de prostituee.89 De Afdeling is met de regering van oordeel dat het opnemen van extra gegevens in
het register een te grote inbreuk maakt op de privacy van de prostituee en bovendien
de mogelijke weerstand van prostituees tegen opname in het register vergroot. Het
voorgaande neemt echter niet weg dat de effectiviteit van de voorgestelde strafbepaling
wordt ondermijnd als het vaak zou voorkomen dat de faciliteerder zich er met succes
op kan beroepen dat hij niet wist dat hij van doen had met een prostituee zonder vergunning
en daarom moet worden vrijgesproken.

In het voorgestelde artikel 206a Sr ligt de ondergrens voor strafrechtelijke aansprakelijkheid
bij ernstige schuld. Dit betekent dat de faciliteerder ook wanneer hij een ernstige
reden had om te vermoeden dat sprake was van illegale prostitutie, strafbaar is. In
de ernstige schuldvariant staat de vraag centraal naar wat de faciliteerder op grond
van de feiten en omstandigheden op zijn minst behoorde te weten over het illegale
karakter van de prostitutie-activiteiten. Dat betekent dat van de faciliteerder mag
worden verwacht dat hij alert is op evidente signalen van illegale prostitutie. Als
bewezen kan worden dat de faciliteerder, gelet op de feiten en omstandigheden, bijvoorbeeld
uiterlijk waarneembare omstandigheden waarin de prostitutiewerkzaamheden plaatsvonden,
had behoren te weten dat sprake was van illegale prostitutie kan veroordeling volgen.
In het geval de faciliteerder, bijvoorbeeld vanwege bepaalde duidelijk obscure omgevingsfactoren,
aarzelt over de vraag of wel sprake is legale prostitutie, doet hij er dan ook goed
aan op dit punt nader onderzoek te verrichten. Laat hij dat na, dan zal bij een eventuele
vervolging een verweer dat hij niet wist dat hij van doen had met illegale prostitutie,
een zeer kleine kans van slagen hebben.

d. Conclusie

Gelet op hetgeen hiervoor onder punt a tot en met c is uiteengezet adviseert de Afdeling
de strafbaarstelling zoals hier voorgesteld, dragend te motiveren en overeenkomstig
het voorgaande aan te passen, en als dat niet mogelijk is deze te schrappen. Naar
het oordeel van de Afdeling zijn de mogelijkheden tot versterking van de handhaving
van de bestaande strafbepalingen nog niet uitgeput.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting op voornoemde
punten nader aangevuld.

8. Strafbaarstelling klant

Een klant die diensten afneemt van een zelfstandig werkende prostituee zonder vergunning
en de klant die gebruik maakt van de diensten van een prostituee die werkt voor of
bij een exploitant zonder vergunning, is strafbaar.90 De straf bedraagt ten hoogste 12 maanden hechtenis of een boete van de derde categorie.
Om na te gaan of een klant te maken heeft met een vergunde prostituee kan de klant
net als de faciliteerder het door de prostituee opgegeven vergunningnummer controleren
door dit nummer online in het landelijk register voor prostitueevergunningen in te
voeren. De klant krijgt vervolgens slechts te zien of het vergunningnummer hoort bij
een geldige vergunning (hit/no-hit).91

De Afdeling merkt het volgende op.

De toelichting onderkent net als bij de faciliteerder dat de klant niet met zekerheid
kan weten of de betrokken persoon bij de vergunning hoort, maar de gekozen optie verkleint
het risico voor de klant dat hij diensten afneemt van een prostituee die geen vergunning
heeft. Bovendien vindt de regering het alternatief (het opnemen van naam- en adresgegevens
van de prostituee in het register) een te grote inbreuk maken op de privacy van de
prostituee.92 Ook hier geldt echter dat het voor de klant niet mogelijk is om te controleren of
het gepresenteerde vergunningnummer daadwerkelijk bij deze prostituee hoort. Aldus
biedt deze «vergewismogelijkheid» voor de klant niet de garantie dat hij van doen
heeft met een prostituee met vergunning.93 Daarmee kan de klant een beroep doen op de schulduitsluitingsgrond «afwezigheid van
alle schuld» (avas) en is het bij een geslaagd beroep op avas niet mogelijk om hem
te veroordelen.94 Als een beroep op avas aan de zijde van de klant vaak voorkomt, en dat lijkt niet
onaannemelijk omdat de klant daarmee een veroordeling ontloopt, dan ondermijnt dit
de effectiviteit van de voorgestelde strafbaarstelling. Daarmee wordt ook de normstellende
werking van deze strafbaarstelling ondergraven.

De Afdeling adviseert de strafbaarstelling zoals hier voorgesteld, te schrappen.

Ook klanten van prostituees hebben een verantwoordelijkheid ten aanzien van het tegengaan
van misstanden in de prostitutiebranche. Door prostituees buiten vergunde inrichtingen
te bezoeken, helpen zij dit (aan het zicht onttrokken en steeds groter wordende) deel
van de branche in stand te houden, en dragen zij mogelijk ook bij aan het in stand
houden van mensenhandel.

Momenteel is het voor een klant onduidelijk wat de situatie is van een prostituee
die buiten een vergunde inrichting wordt bezocht. Er kan sprake zijn van een illegale
seksinrichting, van minderjarigheid, van een uitbuitingssituatie maar ook van iemand
die geheel vrijwillig en zelfstandig het beroep uitoefent. Er ontbreekt voor de klant
de mogelijkheid om te controleren of er sprake is van misstanden – overduidelijk schrijnende
situaties uiteraard daargelaten.

Met de introductie van de prostitutievergunning komt deze mogelijkheid er wel en kan
de klant in bepaalde situaties door na te gaan of het door een prostituee opgegeven
vergunningnummer voorkomt in het register zijn verantwoordelijkheid beter nemen, en
hier ook op aangesproken worden.

Het kabinet onderkent dat er een risico kan bestaan dat een prostituee een vergunningnummer
presenteert dat niet aan haar is verstrekt. Het alternatief is echter dat de klant
geen enkele verificatiemogelijkheid wordt geboden en dat hij hiermee geen rol meer
heeft binnen het vergunningstelsel en de kans wordt ontnomen zijn verantwoordelijkheid
te nemen. Omdat ook advertentieplatforms alleen advertenties mogen plaatsen met nummer,
wordt hier al een extra barrière opgeworpen tegen misbruik van vergunningnummer.

Wil een klant een prostituee bezoeken, maar elk risico op het bezoeken van een illegale
prostituee vermijden, dan moet hij een vergunde seksinrichting bezoeken. Hier is de
vergunning zichtbaar aanwezig in de inrichting. De exploitant mag uitsluitend prostituees
voor zich laten werken die in het bezit zijn van een vergunning. De exploitant kan
wel verifiëren of een vergunningnummer inderdaad bij de betreffende persoon hoort.

9. Verhouding tot de Dienstenrichtlijn

In de toelichting wordt terecht gesteld dat het wetsvoorstel dient te voldoen aan
de in de Dienstenrichtlijn95 genoemde eisen.96 Het wetsvoorstel kent immers verschillende voorschriften waaraan exploitanten en
prostituees in Nederland die hier tijdelijk of permanent activiteiten willen ontplooien,
zich dienen te houden.

a. Wederzijdse erkenning

Als een andere lidstaat een vergelijkbaar stelsel heeft, mogen op grond van artikel
10, derde lid, van de Dienstenrichtlijn in Nederland niet dezelfde eisen worden opgelegd
(wederzijdse erkenning). Dit is van belang in grensregio’s, maar ook daarbuiten. De
toelichting besteedt hieraan geen aandacht.

De Afdeling adviseert in te gaan op de vraag in hoeverre de Nederlandse eisen die
op grond van dit wetsvoorstel gelden voor het sekswerkbedrijf en voor de prostituee
overlappen met eventuele vergelijkbare eisen waaraan het bedrijf en de prostituee
reeds moeten voldoen in een andere lidstaat.

b. Beperking vergunningen en de nuloptie

Zoals hiervoor besproken onder punt 6b, kent het voorstel de mogelijkheid voor de
gemeente om te bepalen dat geen vergunning voor een prostitutiebedrijf zal worden
verleend.97 Tevens kent het voorstel de mogelijkheid om bij gemeentelijke verordening te bepalen
dat, ter bescherming van de openbare orde, de woon- en leefomgeving of de veiligheid
en de gezondheid van prostituees of klanten een maximum wordt gesteld aan het aantal
seksinrichtingen waarvoor een vergunning wordt verleend.98

De Afdeling wijst erop dat een gemeente die het aantal seksinrichtingen wil beperken,
dan wel geen vergunning voor een prostitutiebedrijf wil verlenen, dient te toetsen
aan de betreffende bepalingen van de Dienstenrichtlijn. Zo zal een gemeente onder
meer moeten aantonen waarom een dergelijke beperking is gerechtvaardigd vanwege één
van de in de Dienstenrichtlijn genoemde dwingende redenen van algemeen belang, geschikt
is dat doel te bereiken en aan dat doel evenredig is. De Afdeling merkt op dat het
in de rede ligt in de toelichting, die op dit punt summier is, aan onder meer de gemeenten
meer houvast te geven welke elementen bij deze motivering betrokken moeten worden.

De Afdeling adviseert de toelichting overeenkomstig het voorgaande aan te vullen.

Aan dit advies is gevolg gegeven door aanvulling van de paragrafen 4.4 en 5.2 van
de memorie van toelichting.

10. Toepasselijkheid op de BES

Op grond van artikel 2 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba geldt een regeling alleen in Bonaire, Sint Eustatius en Saba, indien dat bij
wettelijk voorschrift is bepaald of op andere wijze onmiskenbaar uit een wettelijk
voorschrift volgt. In de Wrs is niets bepaald over de toepasselijkheid in Bonaire,
Sint Eustatius en Saba en dit volgt ook niet uit een ander wettelijk voorschrift.
Daarmee geldt de Wrs uitsluitend voor het Europese deel van Nederland. De toelichting
besteedt aan deze keuze geen aandacht.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Terecht concludeert de Afdeling dat de Wrs uitsluitend voor het Europese deel van
Nederland geldt, omdat niet is geregeld dat de wet ook in de BES van toepassing is.
Om dit te expliciteren, is hiervan melding gemaakt in de memorie van toelichting.

11. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Deze bijlage wordt hier ingelast.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W16.20.0238/II

– In artikel 24, eerste lid, onder b: terminologie aanpassen aan de wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen,
Stb. 2014, 130.

– In artikel 28, tweede lid, «eerste lid, onder d» vervangen door «eerste lid, onder
f».

– In de eerste zin van artikel 32, tweede lid, «eerste lid» vervangen door «eerste lid,
onder b».

– De formulering van artikel 43 in overeenstemming brengen met de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur zoals deze op 1 augustus 2020 in werking is getreden.

Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling is gevolg gegeven, met dien verstande
dat artikel 43 niet is aangepast, maar vervallen, gelet op de recente wijziging van
de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (de Wet Bibob).
In de memorie van toelichting is dit verduidelijkt.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele andere wijzigingen door te voeren
in de memorie van toelichting.

Zo is in paragraaf 8.2 de passage over de gendergelijkheidstoets iets uitgebreid.
En in paragraaf 9.2 is een berekening opgenomen van de administratieve lasten voor
een prostituee.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge u hierbij, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, verzoeken het
gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol