Verslag van een rapporteur : Verslag van de co-rapporteurs rechtsstatelijke ontwikkelingen in de Europese Unie

Nr. 2258
VERSLAG VAN DE CO-RAPPORTEURS RECHTSSTATELIJKE ONTWIKKELINGEN IN DE EUROPESE UNIE

Vastgesteld 18 januari 2021

1. Inleiding

In oktober 2018 besloot de commissie Europese Zaken tot het instellen van een rapporteurschap
inzake rechtsstatelijke ontwikkelingen in de Europese Unie. In maart 2019 verscheen
het eerste verslag1 van de toenmalige rapporteur, het lid Van der Graaf (ChristenUnie). Vervolgens is
het rapporteurschap voortgezet door het lid Anne Mulder (VVD) en het lid Drost2 en sinds oktober 2019 door het lid Anne Mulder en het lid Van der Graaf. Sinds september
2020 is het rapporteurschap vervuld door de leden Bosman (VVD) en Van der Graaf.

De co-rapporteurs waren voornemens om het thema rechtsstatelijkheid aan de orde te
stellen bij een aantal voorgenomen commissieactiviteiten. Door de coronapandemie kon
een deel daarvan niet doorgaan. Zo verviel in maart 2020 een gepland werkbezoek aan
Brussel, waarbij onder meer gesproken zou worden met Eurocommissarissen Reynders (Justitie)
en Jourova (Waarden en Transparantie). Ook het voorgenomen werkbezoek aan Hongarije
kon vanwege de pandemie nog niet plaatsvinden. De co-rapporteurs hebben daarom gezocht
naar andere manieren om aandacht te besteden aan de rechtsstatelijke ontwikkelingen
in de Europese Unie. Zij brengen hierbij verslag uit van hun werkzaamheden, waarmee
het rapporteurschap wordt afgerond.

2. Bevindingen en aanbevelingen

In het verslag van maart 2019 van rapporteur Van der Graaf werd een zorgelijk beeld
geschetst van het functioneren van rechtsstatelijke instituties in een aantal lidstaten
van de Europese Unie. Deze zorgen zijn op dit moment nog onverminderd groot. De Tweede
Kamer heeft de afgelopen periode grote betrokkenheid getoond bij de ontwikkelingen
op rechtsstatelijk gebied. Naar verwachting zal deze aandacht ook de komende tijd
volop nodig blijven. Er zijn inmiddels nieuwe instrumenten ontwikkeld om tekortkoming
te adresseren, zoals de jaarlijkse rechtsstaatrapporten van de Europese Commissie
en de totstandkoming van de rechtsstaatsconditionaliteit als onderdeel van de nieuwe
EU-begroting en het Herstelfonds.

Het is daarnaast van belang om te blijven zoeken naar een betekenisvolle dialoog.
Deze kan op verschillende niveaus en tussen verschillende partijen plaatsvinden, zoals
nu al gebeurd in de Raad, het Europees Parlement of bijvoorbeeld tussen koepels van
beroepsgroepen. Ook de nationale parlementen kunnen hieraan een wezenlijke bijdrage
leveren vanuit de unieke positie die zij innemen binnen de Europese samenwerking.
Vanuit hun vertegenwoordigende functie zijn zij, met inachtneming van de diversiteit
aan politieke overtuigingen, bij uitstek in de positie om met parlementariërs in andere
lidstaten in gesprek te gaan over democratie en rechtsstaat. Daarmee kan van elkaars
ervaringen worden geleerd, kunnen in de samenleving levende gevoelens worden gedeeld,
en op basis van gelijkwaardigheid van gedachten worden gewisseld. Parlementen kunnen
daarbij ook samenwerking zoeken om waar mogelijk tot gedeelde standpunten te komen
en uit te dragen. Openbaarheid van de discussie en de gewisselde standpunten kan daarbij
een belangrijke bijdrage leveren aan de zichtbaarheid van de problematiek. Dat geldt
niet alleen voor debatten binnen en tussen parlementen maar ook voor andere gremia
waar de dialoog over rechtsstatelijkheid wordt gevoerd, zoals de Raad.

De co-rapporteurs hebben in het kader van hun werkzaamheden verkend welke mogelijkheden
er zijn om hieraan de komende tijd verder vorm te geven. Uit de contacten die gelegd
zijn kwam naar voren dat ook bij verschillende andere nationale parlementen interesse
bestaat om rondom dit onderwerp verdere activiteiten te ontwikkelen en waar mogelijk
samen op te trekken. De co-rapporteurs zien hierin belangrijke kansen, waarbij gestreefd
zou moeten worden om te werken aan de betrekkingen met álle nationale parlementen
in de Europese Unie.

Tegen deze achtergrond komen de co-rapporteurs tot de volgende aanbevelingen:

1. Binnen het COSAC-verband de mogelijkheden verkennen voor de oprichting van een permanente
werkgroep met betrekking tot rechtsstatelijkheid in de Europese Unie. Deze werkgroep zou periodiek bijeen kunnen komen, bijvoorbeeld en marge van een COSAC-conferentie.
Het doel van de werkgroep is het bevorderen van de dialoog tussen leden van nationale
parlementen over de ontwikkelingen op dit terrein. Het jaarlijkse rechtsstaatrapport
van de Europese Commissie zou daarvoor een basis kunnen bieden. Ook de uitkomsten
van activiteiten die nationale parlementen zelf ondernemen, zoals hoorzittingen of
briefings, kunnen daarbij worden gedeeld.

2. In de Tweede Kamer twee maal per jaar een algemeen overleg over rechtsstatelijke ontwikkelingen
in de Europese Unie houden. Bij de planning kan rekening worden gehouden met de publicatie van het jaarlijkse
rechtsstaatrapport van de Europese Commissie en de verdere uitwerking van de rechtsstaatdialoog
in de Raad. Zo mogelijk kan het algemeen overleg worden voorbereid met een hoorzitting
of een technische briefing.

3. Het bevorderen van de uitwisseling van kennis en informatie tussen nationale parlementen
rondom rechtsstatelijke ontwikkelingen. Hiertoe kan een pilot worden opgezet met een aantal parlementen die actief zijn op
het thema en voor zover de constitutionele kaders en werkwijze dit toelaten. De Tweede
Kamer kan hierin het voortouw nemen. Op termijn kan dit bijdragen aan de verbetering
van de coördinatie tussen parlementen, bijvoorbeeld ten aanzien van het stellen van
vragen aan de nationale regeringen of de Europese instellingen.

4. Het organiseren van een werkbezoek aan Brussel met een aantal gelijkgestemde parlementen. Het doel hiervan zou kunnen zijn de kennis over de EU-instrumenten op het terrein
van de rechtsstaat te versterken en de mogelijkheden voor samenwerking verder te verkennen.
De uitvoering hiervan is uiteraard afhankelijk van de verdere ontwikkeling van de
coronapandemie.

5. Het Nederlandse kabinet oproepen te bevorderen dat de rechtsstaatdialoog in de Raad
in openbaarheid plaatsvindt. Op dit moment zijn deze peer reviews in beginsel niet openbaar, tenzij de Raad daartoe
expliciet zou besluiten. Daarvoor zou vooralsnog geen meerderheid bestaan.3 Meer openbaarheid, zowel wat betreft de inbreng van de lidstaten als het verloop
van de dialoog, kan de betekenis van dit instrument echter versterken. In dat kader
kan de werkwijze die wordt gehanteerd bij de Universal Periodic Review van de Mensenrechtenraad
van de Verenigde Naties mogelijk aanknopingspunten bieden. De rapporten die de basis
voor deze periodieke reviews vormen, worden openbaar gemaakt.

6. De Tweede Kamer aanbevelen het rapporteurschap rechtsstatelijke ontwikkelingen in
de Europese Unie na de verkiezingen van maart 2020 opnieuw in te stellen. Daarmee
kunnen de voortdurende aandacht voor de problematiek en de opgebouwde contacten met
andere parlementen worden geborgd en kan de opvolging van bovenstaande aanbevelingen
gecoördineerd ter hand worden genomen.

3. Verslag van activiteiten

COSAC-nevensessie

Van zondag 1 tot en met dinsdag 3 december 2019 vond in Helsinki de halfjaarlijkse
plenaire COSAC-conferentie plaats.4Eén sessie tijdens deze conferentie was gewijd aan «Promoting the Rule of Law in the EU and the EU Charter of Fundamental Rights». Tijdens deze sessie bedankte rapporteur Van der Graaf het Finse Voorzitterschap
voor de inspanningen op het gebied van de rechtsstaat en het betrekken van nationale
parlementen bij besluitvorming in de Raad. Zij stelde vervolgens dat een stabiele
rechtsstaat ook van groot belang is voor het goed functioneren van de interne markt
en voor samenwerking in justitiële aangelegenheden. Zij benadrukte dat de Tweede Kamer
de maatregelen van de Europese Commissie steunt voor de bevordering van de rechtsstaat
in de EU, alsook de versterking van de rechtsstaatdialoog en het initiatief van België
en Duitsland voor een peer review-mechanisme. Zij ziet hierbij tot slot ook een grote
rol voor nationale parlementen en vroeg hoe het Europees Grondrechtenagentschap daarbij
kan ondersteunen.

Tevens organiseerde de Nederlandse delegatie tijdens deze plenaire COSAC-conferentie
een nevensessie inzake de rechtsstaat met enkele parlementen die actief zijn op dit
onderwerp. Dit informele overleg werd gemodereerd door rapporteur Van der Graaf. In
haar introductie lichtte rapporteur Van der Graaf het eerste rapport toe dat zij over
dit onderwerp in de Tweede Kamer had uitgebracht. Hierna werd een tafelronde gemaakt
waarbij elke delegatie de inzet en activiteiten in het eigen parlement op het onderwerp
rechtsstatelijkheid uiteenzette. Aan het einde van het overleg bleek dat er belangstelling
was om dit onderwerp gezamenlijk uit te diepen, waarbij ook gedacht werd aan een gemeenschappelijk
werkbezoek aan de Europese instellingen in Brussel.

Op 6 februari 2020 kreeg deze nevensessie opvolging door een videoconferentie met
enkele gelijkgestemde parlementen. Uitkomst van deze videoconferentie was het voornemen
een werkbezoek aan Brussel te organiseren met gelijkgestemde delegaties van parlementen
in april 2020, teneinde de gezamenlijke kennis over de thematiek te verbreden en van
gedachten te wisselen met betrokkenen in de EU-instellingen. Helaas heeft de coronacrisis
ervoor gezorgd dat dit werkbezoek niet kon plaatsvinden. Bekeken zou worden of er
in het najaar van 2020 alsnog een werkbezoek aan de Europese instellingen in Brussel
inzake de rechtsstatelijke ontwikkelingen in de Europese Unie met gelijkgestemde parlementariërs
gebracht kon worden, al dan niet in aangepaste vorm. Dit zou eventueel aangevuld of
vervangen kunnen worden door één of meerdere videoconferenties.

Aangezien de coronapandemie een werkbezoek aan Brussel dit najaar alsnog niet toeliet,
hebben de co-rapporteurs besloten langs digitale weg een aantal activiteiten te organiseren.

Informele video-meeting met enkele nationale parlementen

Op 10 december 2020 organiseerden de co-rapporteurs een informeel video-overleg met
een aantal leden van nationale parlementen die de afgelopen tijd actief zijn geweest
rondom het thema rechtsstatelijkheid in de Europese Unie. Met deze parlementen waren
eerder contacten gelegd tijdens de COSAC-conferentie in Helsinki of langs bilaterale
weg.5 Aan dit overleg leverden ook enkele experts uit de wetenschap en het maatschappelijk
middenveld een bijdrage. Het doel van het overleg was enerzijds het verbreden van
de gezamenlijke kennis ten aanzien van de instrumenten waarover de Europese Unie beschikt
ter bescherming van rechtsstatelijke waarden en het bespreken van de laatste ontwikkelingen
daarin. Anderzijds was het overleg gericht op de rol die nationale parlementen op
dit terrein kunnen spelen.

Door de experts werd gewezen op de unieke positie die nationale parlementen innemen.
Parlementen beschikken over directe democratische legitimatie die zij kunnen aanwenden.
Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de lopende artikel 7-procedures, die in de Raad spelen.
Parlementen kunnen de regeringen die in de Raad vertegenwoordigd zijn aanspreken om
hierin voortgang te boeken. Parlementen kunnen bij hun regeringen ook aandacht vragen
voor de nieuwe rechtsstaatdialogen in de Raad, waarbij telkens vijf van de nieuwe
lidstaatrapporten van de Europese Commissie centraal staan. Deze lidstaatrapporten
vormen bovendien een uitstekend instrument om tekortkomingen op de politieke agenda
te plaatsen. Verder kunnen de vragen die parlementariërs stellen en de antwoorden
die regeringen daarop geven zo mogelijk met elkaar worden uitgewisseld, zodat de inzet
en verworven kennis breder gedeeld worden. Met het Europees Parlement, dat een belangrijke
medewetgevende taak heeft in de EU en op het terrein van rechtsstatelijkheid al diverse
initiatieven heeft genomen, kan via politieke families verbinding worden gezocht tussen
het Europese en nationale niveau. Ook het voorgestelde rechtsstatelijkheidsmechanisme
ter bescherming van de EU-begroting en het Herstelfonds verschaft nationale parlementariërs
een belangrijke positie. Eventuele sancties tegen lidstaten worden immers uiteindelijk
door de Raad, waarin de nationale regeringen vertegenwoordigd zijn, opgelegd. Nationale
parlementen kunnen hun invloed ook aanwenden om de EU-instituties te stimuleren om
hun bevoegdheden ter bescherming van de rechtsstaat ten volle te gebruiken, bijvoorbeeld
door de Europese Commissie te blijven aanspreken om haar bevoegdheden ten volle in
te zetten en de uitvoering van uitspraken van het Hof van Justitie nauwlettend te
volgen. Verder werd ingegaan op de zorgelijke en verder verslechterende situatie in
een aantal lidstaten. De steun voor de Europese Unie onder de bevolking in deze landen,
zo blijkt uit peilingen, is nog steeds hoog. Nationale parlementen zijn in de positie
om de systematische problemen in deze lidstaten op een transparante wijze aan de orde
te stellen. Dit kunnen zij bijvoorbeeld doen door zich regelmatig op de hoogte te
stellen van de ontwikkelingen in deze landen door het houden van hoorzittingen met
lokale non-gouvernementele organisaties of onafhankelijke journalisten, maar ook door
bijvoorbeeld de gedegen rapporten van de Venetië-Commissie van de Raad van Europa
te behandelen. Op al deze terreinen kan onderlinge samenwerking tussen parlementen
het bereik versterken.

Tijdens de informele dialoog tussen de deelnemende parlementariërs bleek een grote
betrokkenheid bij de thematiek en het belang van rechtsstatelijke waarden voor de
Europese Unie en de lidstaten. Ook werd de wens geuit om nauwer samen te werken. Daarbij
werd erop gewezen dat de 27 nationale parlementen in de Europese Unie verschillende
posities en bevoegdheden hebben ten opzichte van hun regeringen. Bij gezamenlijk optreden
is een gelijke basis van belang. Ingegaan werd op de wijze waarop de regering kan
worden gecontroleerd op de mogelijkheid van het uitwisselen van informatie tussen
parlementen. Ook werd de vraag gesteld hoe het rechtsstaatrapport van de Europese
Commissie op effectieve wijze zou kunnen worden behandeld door parlementen en hoe
met de nieuwe rechtsstaatdialogen in de Raad zou kunnen worden omgegaan. Verder werd
nagedacht over de wijze waarop in de toekomst verder samen kan worden opgetrokken.
Daarbij kwam ook de rol van COSAC en de mogelijkheid van het vormen van een werkgroep
aan de orde.

Openbaar gesprek met Eurocommissaris Reynders

Op 14 december 2020 vond op voorstel van de co-rapporteurs een openbaar, digitaal
gesprek plaats met Eurocommissaris Didier Reynders (Justitie) over het recente rechtsstaatrapport
van de Europese Commissie.6 Aan het gesprek namen leden van zowel de commissie Europese Zaken als de commissie
Justitie & Veiligheid van de Tweede Kamer deel.

In het gesprek schetste de heer Reynders allereerst een beeld van het rapport, waarbij
naast een aantal algemene tendensen in het bijzonder aandacht werd besteed aan het
landenrapport over Nederland. Het rapport is het resultaat van een intensief proces,
waarin de lidstaten en vele andere stakeholders inbreng hebben geleverd. Ook is een
gerichte raadpleging gehouden. In het rapport worden zowel positieve als negatieve
ontwikkelingen in de lidstaten, samengebracht in viel pijlers: het justitiële stelsel,
het anticorruptiekader, mediapluriformiteit, en andere aspecten inzake controles en
waarborgen. Inmiddels zijn de voorbereidingen voor het tweede jaarlijkse verslag al
begonnen.

Het rapport heeft vooral een preventieve functie. Het is daarom van belang dat het
rapport een vervolg krijgt in de vorm van hervormingen die in de lidstaten worden
doorgevoerd. Daarvoor is een voortdurende dialoog nodig en een open debat. Ook het
uitwisselen van best practices is van grote waarde. Het rapport is inmiddels tweemaal aan de orde geweest in de Raad
Algemene Zaken, waarbij de laatste keer een eerste groep van vijf lidstaten nader
is besproken. Het verslag is ook in het Europees Parlement gepresenteerd. Inmiddels
heeft Europees Commissaris Reynders ook met een aantal nationale parlementen gesproken
(onder meer Duitsland, Frankrijk, Denemarken, Spanje, Bulgarije en Estland). De intentie
van de Eurocommissaris is om met alle nationale parlementen over het landenrapport
te spreken. Desgevraagd gaf de heer Reynders aan dat parlementen een belangrijke rol
vervullen in het bespreken van ontwikkelingen op het gebied van de rechtsstaat op
nationaal niveau. Voor de Europese Commissie biedt de dialoog met nationale parlementen
de kans om ook met oppositiepartijen te spreken. Verder ziet de heer Reynders veel
mogelijkheden voor samenwerking tussen parlementen via de COSAC, maar ook in regionale
verbanden. Parlementen kunnen best practices uitwisselen, maar ook gezamenlijk politieke druk opbouwen. Uiteindelijk draagt dit
bij aan het ontwikkelen van een echte rechtsstaatcultuur in alle lidstaten.

De heer Reynders ging tevens in op de actuele ontwikkelingen rondom de invoering van
de rechtsstaatsconditionaliteit als onderdeel van het nieuwe Meerjarig Financieel
Kader en het Herstelfonds. De Europese Raad heeft het doel van de voorgestelde verordening
inzake conditionaliteit onderstreept, waardoor deze nu snel kan worden ingevoerd.
Desgevraagd gaf de heer Reynders aan dat dit nieuwe instrument onder het akkoord vanaf
1 januari 2021 inzetbaar wordt ten aanzien van bestedingen onder de nieuwe meerjarenbegroting
en het Herstelfonds. De Commissie kan vanaf 1 januari starten met verifiëren van rechtsstatelijkheidsaspecten
in alle lidstaten, waarbij sommige lidstaten misschien meer aandacht zullen krijgen.
Er dienen dan nog richtlijnen te worden uitgewerkt. Na een uitspraak van het Europese
Hof van Justitie over de rechtsstaatsverordening kunnen de uitvoeringsrichtlijnen
worden vastgesteld en kan de Commissie, wanneer tekortkomingen worden geconstateerd,
een procedure starten in de Raad. Een beslissing werkt vervolgens terug tot 1 januari
2021. Daarnaast zal de Commissie waar nodig doorgaan met het voeren van inbreukprocedures
tegen lidstaten, met name wanneer sprake is van systematische gebreken. Ook het nieuwe
Europees Openbaar Ministerie (EOM) krijgt een belangrijke taak als het gaat om bestrijding
van fraude en corruptie rondom de Europese financiën. De heer Reynders riep het Nederlandse
parlement, in het bijzonder de Eerste Kamer, dan ook op voortgang te boeken bij het
vaststellen van de uitvoeringsmaatregelen, zodat het EOM op 1 maart 2021 van start
kan gaan.

De co-rapporteurs, Bosman Van der Graaf