Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Het onderhavige voorstel van wet strekt tot goedkeuring en uitvoering van het op 23 juli
2018 te Brussel tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Groothertogdom
Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden inzake politiesamenwerking (Trb. 2018, 160) (hierna: het Benelux-politieverdrag of het Verdrag). Het Verdrag strekt tot vervanging
van het op 8 juni 2004 te Luxemburg tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk
der Nederlanden, het Koninkrijk België en het Groothertogdom Luxemburg inzake grensoverschrijdend
politieel optreden (Trb. 2005, 35 en Trb. 2010, 179) (hierna: het Senningen-verdrag).1 Het Benelux-politieverdrag is het eerste Benelux-verdrag inzake politiesamenwerking
dat op enkele punten is ingebed in de institutionele structuur van de Benelux Unie.2 Het Verdrag zal naast de bestaande Europese samenwerkingsinstrumenten de grensoverschrijdende
achtervolging, opsporing en informatie-uitwisseling en het grensoverschrijdend vervoer
van personen en goederen tussen de Benelux-landen faciliteren. Ook maakt het Benelux-politieverdrag
mogelijk dat de speciale interventie-eenheden van deze landen hun operationele samenwerking
verder intensiveren.

De partijen bij het Benelux-politieverdrag hebben een Gemeenschappelijke memorie van
toelichting vastgesteld, die als bijlage bij deze memorie van toelichting is gevoegd.
Deze Gemeenschappelijke memorie van toelichting bevat zowel een algemene toelichting
op de verschillende vormen van politiesamenwerking als een artikelsgewijze toelichting,
die de eenduidige interpretatie van de artikelen beoogt te bevorderen. In het algemene
deel van deze memorie van toelichting wordt daarom volstaan met een toelichting op
achtereenvolgens de totstandkoming van het Verdrag (§2), het doel en de opbouw van
het Verdrag (§3), de inhoudelijke kern van het Verdrag (§4), de financiële en andere
gevolgen voor de in Nederland betrokken diensten en eenheden van met name de politie
en de Koninklijke marechaussee (§5), bescherming van persoonsgegevens (§6), de ontvangen
consultatiereacties (§7), de vraag naar de een ieder verbindende bepalingen (§8),
de Koninkrijkspositie (§9) en de uitvoeringsbepalingen (§10). Voorts bevat deze memorie
een artikelsgewijze toelichting.

Deze memorie van toelichting is mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en
de Minister van Defensie opgesteld.

2. Totstandkoming van het Verdrag

Bij de onderhandelingen over het nieuwe Benelux-politieverdrag zijn de partijen uitgegaan
van het Senningen-verdrag, dat sinds de inwerkingtreding van dat verdrag op 1 juni
2006 de basis vormt voor de operationele politiesamenwerking tussen de Benelux-landen.
In 2010 werd het Senningen-verdrag geëvalueerd. Uit deze evaluatie bleek dat het verdrag
over het algemeen goed tegemoet komt aan de behoeften van de praktijk. Er werden evenwel
ook een aantal verbeterpunten geïdentificeerd. Een aantal van deze punten kon op korte
termijn worden aangepakt, bijvoorbeeld door een betere voorlichting over en bewustwording
van de mogelijkheden van het verdrag, door elkaars «dienstrichtlijnen» beter te leren
kennen en opleidingsinitiatieven beter op elkaar af te stemmen.3 Andere gesignaleerde knelpunten zouden een verdragswijziging vergen. Zo wordt in
het evaluatierapport onder meer voorgesteld om een homogenere bevoegdheidsregeling
voor grensoverschrijdend politieoptreden uit te werken. Ook is gebleken dat er nog
heel wat vragen bestonden over de mogelijkheden en beperkingen van het verdrag op
het vlak van de uitwisseling van informatie. Tot slot wordt in het evaluatierapport
ook gepleit om nader te onderzoeken of het mogelijk is om tot een regeling te komen
om zonder rechtshulpverzoeken op elkaars grondgebied eenvoudige opsporingsdaden te
verrichten, bijvoorbeeld het horen van getuigen.4 De analyse en reflectie op deze punten is in 2016 afgerond. In datzelfde jaar heeft
de Minister van Veiligheid en Justitie de Tweede Kamer daarover geïnformeerd.5 Met de ondertekening en marge van de JBZ-raad van de gemeenschappelijke verklaring
van 18 november 2016 hebben de Minister van Veiligheid en Binnenlandse Zaken en de
Minister van Justitie van België, de Minister van Interne Veiligheid en de Minister
van Justitie van Luxemburg en de Minister van Veiligheid en Justitie van Nederland
het engagement verwoord om een verdragswijziging voor te bereiden.

Sindsdien is in werkgroepverband op Benelux-niveau verder gewerkt aan de verdragswijziging.
Met het oog op de gewenste modernisering en de voortgeschreden ontwikkelingen – waaronder
met name ook de ontwikkelingen binnen de Benelux Unie en de Europese Unie – werd een
structuur voor een geheel nieuw Benelux-politieverdrag ontworpen, dat het bestaande
Senningen-verdrag niet wijzigt maar vervangt (artikel 66, vierde lid, van het nieuwe
Benelux-politieverdrag). In 2017 werd onder het Nederlandse voorzitterschap van het
Comité van Ministers van de Benelux-Unie een eerste integrale nieuwe verdragstekst
gepresenteerd en grote vooruitgang geboekt op de inhoudelijke bespreking daarvan.6 Onder het Belgische voorzitterschap werd in april 2018 een politiek akkoord bereikt
over een ontwerpverdrag, dat vervolgens door de voor de politie verantwoordelijke
Minister(s) in België respectievelijk Nederland ter advisering is voorgelegd aan de
respectievelijke gegevensbeschermingsautoriteiten. De gegevensbeschermingsautoriteiten
hebben desgevraagd binnen een kort tijdsbestek advies uitgebracht.7 Beide adviezen zijn ter harte genomen. Het nieuwe Benelux-politieverdrag is op 23 juli
2018 te Brussel ondertekend.

3. Doel en opbouw van het Verdrag

Het Benelux-politieverdrag beoogt de bestaande samenwerking tussen de politiediensten
van de Benelux-landen verder te intensiveren, procedures te stroomlijnen en te vereenvoudigen
en de mogelijkheden tot grensoverschrijdende politiesamenwerking uit te breiden met
het oog op een nog nauwere samenwerking inzake de handhaving van de openbare orde
en veiligheid en de voorkoming, het onderzoek en de opsporing van strafbare feiten.
Onder deze doelen wordt mede begrepen de bescherming en begeleiding van personen en
goederen bij grensoverschrijdend vervoer (artikel 2 van het Verdrag). Ten opzichte
van het Senningen-verdrag is het doel van de samenwerking gelijk gebleven.

Het Benelux-politieverdrag is opgebouwd uit de volgende zeven titels:

1. Algemene bepalingen

2. Uitwisseling van persoonsgegevens en informatie

3. Grensoverschrijdend optreden

4. Andere vormen van samenwerking

5. Bevoegdheden

6. Grensoverschrijdend optreden van speciale eenheden

7. Wijze van toepassing en slotbepalingen

Daarnaast bevat het Verdrag de volgende zes bijlagen, waarin voor elk Benelux-land
apart wordt aangeduid waar een bepaalde term in het Verdrag precies naar verwijst:

1. Bevoegde diensten

2. Bevoegde autoriteiten

3. Grensstreek

4. Speciale eenheden

5. Databanken waaruit persoonsgegevens en informatie kunnen worden verstrekt

6. Databanken die in aanmerking komen voor rechtstreekse bevraging of raadpleging

De bijlagen kunnen ingevolge artikel 66, zevende lid, van het Verdrag op eenvoudige
wijze worden gewijzigd door middel van een kennisgeving aan de depositaris van het
Verdrag, de secretaris-generaal van de Benelux-Unie. In termen van de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen, artikel 7 in het bijzonder, zijn de bijlagen van uitvoerende
aard en een wijziging van de bijlagen door het Koninkrijk der Nederlanden behoeft
derhalve ingevolge artikel 7, onderdeel f, van die Rijkswet niet de goedkeuring van
de Staten-Generaal.

Bij optreden in de grensstreek of grensoverschrijdend vervoer (titel 3) ligt voor
Nederland het accent van de samenwerking logischerwijze op de samenwerking met België.8 Bij de oprichting van gemeenschappelijke politiecentra (titel 4) kunnen evenwel ook
één of meerdere buurlanden deelnemen, bijvoorbeeld Duitsland of Frankrijk. In de grensregio’s
zijn ook de (Benelux-)burenoverleggen van belang voor de samenwerking. Het Benelux-politieverdrag
duidt verder per samenwerkingsvorm aan door wie en op welk niveau uitvoeringsovereenkomsten
of -afspraken worden gemaakt, en in voorkomend geval ook welke belangen daarbij in
acht moeten worden genomen om de desbetreffende vorm van samenwerking nadere invulling
te geven.

Met het oog op de uitvoering van het Verdrag wordt in artikel 62 een onderscheid gemaakt
tussen drie verschillende uitvoeringsinstrumenten: (1) juridische bindende uitvoeringsovereenkomsten,
(2) juridisch bindende Benelux-beschikkingen en (3) juridisch niet-bindende uitvoeringsafspraken.
De uitvoeringsovereenkomsten, die tussen twee of drie Benelux-staten kunnen worden
gesloten, kunnen worden beschouwd als uitvoeringsverdragen die op grond van artikel 7,
onderdeel b, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire
goedkeuring behoeven, behoudens het bepaalde in artikel 8 van die Rijkswet. In plaats
van het sluiten van een uitvoeringsovereenkomst, kunnen de Verdragsluitende Partijen
ook kiezen voor een Benelux-beschikking (artikel 62, vierde lid, van het Verdrag).
Dit is een beschikking van het Comité van Ministers (artikelen 6, tweede lid, onder
a, en 10 van het Verdrag tot instelling van de Benelux Unie). Zo’n beschikking kan
worden aangenomen, met eenparigheid van stemmen, door een ministeriële werkgroep die
bestaat uit de ter zake bevoegde Ministers in ieder van de landen. Dit betekent dat
de landen, per overeenkomst, een keuze moeten maken welk rechtsinstrument de voorkeur
heeft. Voor wat betreft de juridische binding zijn er geen verschillen en zowel verdragen
als besluiten van volkenrechtelijke organisaties zoals Benelux-beschikkingen kunnen
«een ieder verbindende bepalingen» bevatten, die binnen de Nederlandse rechtsorde
verbindende kracht hebben, nadat ze zijn bekendgemaakt (artikel 93 en 94 Gw).9 De uitvoeringsafspraken, ten slotte, zijn juridisch niet-bindende afspraken die door
de bevoegde autoriteiten en diensten kunnen worden gemaakt. Deze operationele of administratieve
afspraken worden in de praktijk doorgaans aangeduid als Memoranda of Understanding
(MoU’s).

Daarnaast voorziet het Verdrag op enkele plaatsen in kennisgevingsverplichtingen over
aangelegenheden die voor reguliere operationele samenwerking tussen de politiediensten
van belang zijn, zoals het elkaar in kennis stellen van de nationale contactpunten
voor het uitwisselen van persoonsgegevens en informatie in het kader van het doel
van het Verdrag (artikel 6, derde lid, van het Verdrag) en het elkaar informeren over
de toegestane wapens en munitie en de voorwaarden waaronder deze mogen worden gedragen
en gebruikt (artikelen 39, vierde lid, jo. 58, tweede lid, van het Verdrag).

Voor alle in het Verdrag genoemde uitvoeringsinstrumenten en kennisgevingsverplichtingen
geldt dat het belangrijk is dat ze tot stand worden gebracht en nadien, indien nodig,
worden geactualiseerd. Voor het daadwerkelijk benutten van de in het Verdrag voorziene
(intensievere) mogelijkheden tot samenwerking en het profiteren van eenvoudigere en
snellere procedures en communicatie met de Verdragsluitende Partijen – en in voorkomend
geval ook met andere landen – zijn de uitvoeringsinstrumenten van groot belang. Hieronder
is een overzicht van de uitvoeringsinstrumenten opgenomen.

Overzicht uitvoeringsovereenkomsten en -afspraken

Uitvoeringsovereenkomsten of Benelux-beschikkingen

1.

Uitwisseling ANPR-gegevens1

Artikel 13 lid 6

2.

Hit / no hit bevraging van politiedatabanken

Artikel 14 lid 5

3.

Raadpleging politiedatabanken in gemeenschappelijke politiepost

Artikel 15 lid 5

4.

Raadpleging van databanken tijdens gemengde patrouilles en gemeenschappelijke controles

Artikel 16 lid 5

5.

Raadpleging van het bevolkingsregister en andere overheidsregisters

Artikel 17 lid 2

6.

Grensoverschrijdende opsporing

Artikel 24 lid 4

7.

Grensoverschrijdend vervoer en begeleiding van vreemdelingen

Artikelen 25 lid 4 en 44 lid 4

8.

Aanduiding bevoegde autoriteit voor vervoer en dragen van wapens en munitie

Artikel 39 lid 3

9.

Afwijkende regeling strafrechtelijke aansprakelijkheid voor leden van speciale eenheden

Artikel 60 lid 4

Uitvoeringsafspraken

1.

Grensoverschrijdende achtervolgingen

Artikel 21 lid 4

2.

Vervoer en begeleiding van personen, andere dan vreemdelingen

Artikel 25 lid 3

3.

Gemeenschappelijk gebruik van verbindingsofficieren

Artikel 28 lid 2

4.

Modaliteiten samenwerking in gemeenschappelijke politiecentra

Artikel 30 lid 3

5.

Samenwerking inzake opleiding, middelen en materieel

Artikel 31 lid 4

X Noot

1

Automatic Number Plate Recognition, ofwel geautomatiseerde vergelijking van kentekengegevens
van voertuigen.

In het Benelux-politieverdrag zelf is niet voorzien in de mogelijkheid van voorlopige
toepassing van het verdrag voorafgaand aan ratificatie en inwerkingtreding ervan.10

4. Korte beschrijving van de inhoud van het Verdrag

Eerste titel – Algemene bepalingen

De eerste titel definieert de gebruikte begrippen, het doel van het Verdrag en de
verhouding tot bestaande internationale overeenkomsten en het recht van de Europese
Unie, waaronder de Schengen-Uitvoeringsovereenkomst.11 Voor belangrijke begrippen als «bevoegde dienst», «bevoegde autoriteit», «politietaak»
en «ambtenaar» wordt naar de bijlagen bij het Verdrag en naar het nationale recht
van de landen verwezen. Voor Nederland zijn als bevoegde diensten aangewezen: het
landelijk politiekorps, bedoeld in artikel 25, eerste lid, Politiewet 2012 en de Koninklijke
marechaussee, voor zover belast met de uitvoering van de politietaak, bedoeld in artikel 4
van de Politiewet 2012. De verdragssamenwerking ziet niet op samenwerking tussen bijzondere
opsporings- of inspectiediensten, zoals de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
(FIOD) of de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Wel is de Dienst Vervoer
& Ondersteuning (DV&O) van de Dienst Justitiële inrichtingen van het Ministerie van
Justitie en Veiligheid aangewezen als de bevoegde dienst voor een bijzondere samenwerkingsvorm,
namelijk het grensoverschrijdende vervoer en de begeleiding van personen en goederen.12 De bevoegde autoriteiten voor Nederland zijn de Minister van Justitie en Veiligheid,
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de Minister van Defensie, de officieren
van justitie en de burgemeesters, elk voor zover het hun bevoegdheden betreft.13

Een «politietaak» wordt in artikel 1 van het Verdrag gedefinieerd als de overeenkomstig
het nationale recht aan de bevoegde diensten toevertrouwde taak in het kader van de
voorkoming, het onderzoek en de opsporing van strafbare feiten of de handhaving van
de openbare orde en veiligheid, met inbegrip van de bescherming en begeleiding van
personen en goederen. Een «ambtenaar» wordt gedefinieerd als het personeelslid van
een bevoegde dienst, dat overeenkomstig het nationale recht is aangesteld voor de
uitvoering van politietaken. In deze memorie van toelichting zal met het oog op de
leesbaarheid verder worden gesproken over «politieambtenaren»; dat kan afhankelijk
van de situatie zowel politieambtenaren omvatten als ook ambtenaren van de Koninklijke
marechaussee of medewerkers van DV&O. Voor de begrippen «verwerkingsverantwoordelijke»
en «verwerker» is in het Verdrag nadrukkelijk aangesloten bij de definities uit de
EU-regelgeving inzake bescherming van persoonsgegevens uit 2016, omdat ook organisaties
buiten de politie als zodanig kunnen kwalificeren.14

Tweede titel – Uitwisseling van persoonsgegevens en informatie

De tweede titel betreft uitwisseling van persoonsgegevens en informatie voor zover
noodzakelijk voor de doelen van het Verdrag. De bepalingen over dit onderwerp zijn
volledig gemoderniseerd in het licht van de Europese ontwikkelingen als gevolg van
gebeurtenissen in de voorbije jaren15 en gegeven het belang van informatiedeling ter voorkoming, onderzoek of opsporing
van strafbare feiten of de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Deze titel
geldt ook voor de grensoverschrijdende samenwerking tussen de speciale eenheden van
de landen. Vanwege de gevoeligheid van de gegevensuitwisseling en de eigenheid van
de wetgeving in de landen – zoals die met betrekking tot het vastleggen en bewaren
van kentekengegevens van voertuigen16, de basisregistratie personen en de raadpleging van politiedatabanken in de gemeenschappelijke
politiepost in Baarle-Nassau/Baarle Hertog – bevat deze titel een vijftal grondslagen
voor noodzakelijke uitvoeringsovereenkomsten waarin de landen meer gedetailleerde
afspraken kunnen vastleggen. Tevens is voorzien in een grondslag voor gegevensverstrekking,
voor zover het nationale recht van het aangezochte land zich daartegen niet verzet,
ten behoeve van het treffen van bestuurlijke maatregelen door overheidsorganen die
daartoe bevoegd zijn ter voorkomen van strafbare feiten en ter handhaving van de openbare
orde en veiligheid.17

Derde titel – Grensoverschrijdend optreden

De derde titel bevat een actualisering van enkele samenwerkingsvormen die op dit moment
al in het Senningen-verdrag zijn voorzien, zoals het verlenen van grensoverschrijdende
bijstand in de vorm van materieel en personeel, gemengde patrouilles en controles,
grensoverschrijdende achtervolging en observatie18 alsmede grensoverschrijdend vervoer en bescherming van personen. Bij de grensoverschrijdende
achtervolging is een regeling zonder beperkingen overeengekomen die niet meer is beperkt
tot de (strafbare) feiten zoals vastgelegd in de regeling inzake het Europees arrestatiebevel.
Nieuw is de regeling van de grensoverschrijdende opsporing die het mogelijk maakt
dat politieambtenaren op het grondgebied van een ander Benelux-land eenvoudige opsporingshandelingen
kunnen verrichten.19 Daarbij wordt uitgegaan van een zogeheten deurwaardersmodel, waarbij een buitenlandse
ambtenaar bij zijn optreden altijd wordt vergezeld door een ambtenaar van de gaststaat.
In het Verdrag is evenwel opgenomen dat België en Luxemburg onder omstandigheden en
met inachtneming van strikte voorwaarden in onderling overleg af kunnen zien van het
doen vergezellen van een politieambtenaar door een Belgische of Luxemburgse politieambtenaar.
Wat Nederland betreft wordt onverkort aan het deurwaardersmodel vastgehouden. Het
vergezellen door een ambtenaar van de gaststaat is dus zowel geboden wanneer Nederlandse
ambtenaren aan de andere kant van de grens opsporingshandelingen verrichten als wanneer
buitenlandse politieambtenaren dat in Nederland doen.

Voor de bepalingen inzake grensoverschrijdende achtervolging, observatie of gemengde
patrouilles en gemeenschappelijke controles geldt dat het toepassingsbereik ten opzichte
van het Senningen-verdrag is verruimd. Zij zijn in Nederland van toepassing op land,
met inbegrip van de spoorwegen, op zee- en waterwegen en in het luchtruim.20 Ten aanzien van zeegebieden geldt dat de uitoefening van rechtsmacht dient te geschieden
in overeenstemming met het internationaal recht van de zee. In aansluiting hierop
is in het Verdrag een specifieke bepaling opgenomen voor het optreden van politieambtenaren
op internationale treinen en schepen ingeval deze treinen of schepen de grens overschrijden
(artikel 26 van het Verdrag). Deze bepaling maakt het mogelijk de op eigen grondgebied
aangevangen uitoefening van bevoegdheden, bijvoorbeeld inzake grensbewaking, voort
te zetten tot de eerstvolgende halteplaats.21 Tevens voorziet de bepaling in een vereenvoudigde overdracht van daarbij aangehouden
personen of in beslag genomen goederen naar het grondgebied van de zendstaat. Ten
slotte bevat titel 3 een bepaling over grensoverschrijdend voortzetten of aanvangen
van wettelijke opdrachten met betrekking tot vervoer en begeleiding van personen en
goederen. De bedoeling is dat de in deze bepaling opgenomen grondslag tot het sluiten
van een uitvoeringsovereenkomst voor het vervoer van onder andere vreemdelingen gebruikt
wordt om de op 16 juni 2016 te Brussel tot stand gekomen Uitvoeringsafspraak betreffende
de samenwerking, begeleiding en ondersteuning bij repatriëringsmaatregelen over het
grondgebied van de Benelux-landen (Trb. 2016, nr. 133) te actualiseren en uit te breiden.22

Vierde titel – Andere vormen van samenwerking

De vierde titel betreft eveneens een actualisering van vormen van samenwerking die
in het Senningen-verdrag zijn opgenomen. Het gaat onder meer om het bij elkaar plaatsen
van verbindingsofficieren en het gemeenschappelijk gebruik van verbindingsofficieren
die de Benelux-landen vertegenwoordigen bij derde landen of bij internationale organisaties.
De grondslag voor het maken van uitvoeringsafspraken terzake zal worden benut voor
een herziening van de op 29 april 2011 in Benelux-verband gemaakte afspraken met betrekking
tot het gezamenlijk gebruik van het netwerk van verbindingsofficieren op grond van
artikel 17 van het Senningen-verdrag. Daarnaast betreft het samenwerking in het kader
van het organiseren van gemeenschappelijke opleidingen met het oog op het verwerven
van kennis en inzicht in elkaars wetgeving, de structuur van de politieorganisatie
en de politiepraktijk in de landen en het organiseren van gemeenschappelijke oefeningen.
Ook over aankoop van middelen en materieel en de uitwisseling van personeel kunnen
de bevoegde diensten uitvoeringsafspraken maken. Het recht van overpad en doortocht
over elkaars grondgebied, waarbij van vervoermiddelen gebruik kan worden gemaakt,
is geactualiseerd. Nieuw is de bepaling die, in aansluiting op het Europese onderzoeksbevel
en de wederzijdse rechtshulp in strafzaken, een regeling bevat om in spoedeisende
zaken, zoals verkeersongevallen, een verzoek aan een ander land te doen om sporen
of bewijsmateriaal veilig te stellen ingeval de persoon op wie het verzoek betrekking
heeft zich op het grondgebied van dat land bevindt. Een soortgelijke bepaling is opgenomen
in het Verdrag van Enschede tussen Nederland en Duitsland.23

Vijfde titel – Bevoegdheden

De vijfde titel bevat een catalogus van bevoegdheden van politieambtenaren voor de
verschillende vormen van optreden of bij een grensoverschrijdende aanwezigheid op
het grondgebied van een ander land. In het Senningen-verdrag zijn de bevoegdheden
verspreid over het verdrag opgenomen. Het gaat bij de in titel 5 omschreven bevoegdheden
om bevoegdheden die het nationale recht van de Benelux-landen gemeen hebben in het
kader van de handhaving van de openbare orde en veiligheid en de strafrechtelijke
handhaving. In Nederland gaat het om bevoegdheden die zijn geregeld in het Wetboek
van Strafvordering, de Wet wapens en munitie, de Gemeentewet, de Politiewet 2012 en
de Vreemdelingenwet 2000, alsmede de op deze wetten gebaseerde regelgeving.24 Voor de praktijk is van belang dat de in het Verdrag geregelde bevoegdheden dienen
te worden uitgeoefend met inachtneming van het recht van de gaststaat inclusief de
aldaar geldende geweldsinstructies. Mede in verband met eventuele toekomstige ontwikkelingen
in de nationale wetgevingen van de Benelux-landen is in het Verdrag nadrukkelijk uitgesloten
dat een politieambtenaar bij het overschrijden van de grens over méér bevoegdheden
zou beschikken dan waarover hij in zijn eigen land op grond van het nationale recht
beschikt (artikel 35, eerste lid, en artikel 53, achtste lid, van het Verdrag). De
ratio hiervan is het belang – waarvoor de Benelux-landen jegens elkaar instaan – dat
grensoverschrijdende ambtenaren in eigen land daadwerkelijk geoefend en bekwaam zijn
in het gebruik van de hun toekomende (dwang)bevoegdheden, daarbij inbegrepen het gebruik
van (vuur)wapens en vrijheidsbeperkende middelen, zodat het gebruik ervan in de verschillende
operationele situaties waarin het Benelux-politieverdrag de grensoverschrijdende ambtenaren
kan brengen, voor de ambtenaar geen andere risico’s oplevert dan wanneer deze op het
eigen grondgebied opereert en optreedt.

Daarnaast bevat deze titel een modernisering van de bepalingen van het Senningen-verdrag
inzake het vervoeren en dragen van wapens en munitie, het gebruik van dwang en geweld,
het gebruik van voertuigen, de identificatie en de uiterlijke herkenbaarheid en de
verslaglegging na afloop van elk grensoverschrijdend optreden.25 Daarbij geldt als hoofdregel dat een politieambtenaar die zich op het grondgebied
van een andere staat bevindt, als zodanig herkenbaar moet zijn (uniform); alleen dan
kan hij bevoegdheden uitoefenen die hem in het Verdrag zijn toegekend. Het Verdrag
bevat ook een voorziening voor het afschermen van de identiteit van grensoverschrijdende
ambtenaren in geval van strafrechtelijke vervolging. Voorts is de bepaling gemoderniseerd
die ziet op het na afloop van het grensoverschrijdend optreden uitbrengen van een
verslag ervan door de zendstaat aan de gaststaat, waarbij is bepaald dat de bevoegde
diensten hierover nadere uitvoeringsafspraken maken. Voor de ambtenaar van de zendstaat
of diens operationeel leidinggevende die dwang of geweld heeft gebruikt geldt de verplichting
om van de geweldsaanwending achteraf melding te doen bij de bevoegde autoriteiten
van de gaststaat alleen voor zover het recht van de gaststaat aan zijn eigen ambtenaren
een meldplicht oplegt. Indien een Nederlandse ambtenaar in een ander Benelux-land
optreedt, geldt derhalve niet de meldplicht geweldsaanwending zoals die is opgenomen
in de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren,
maar het Belgische of Luxemburgse recht inzake geweldmelding. Een bevoegdheid die
ook reeds in het Senningen-verdrag is opgenomen en in het Benelux-politieverdrag wordt
gecontinueerd, betreft het recht van iedere politieambtenaar die zich in het kader
van een politietaak of een politieopleiding of op basis van een ander internationaalrechtelijk
instrument op het grondgebied van een ander land bevindt, om een vuurwapen af te vuren
ter wettige verdediging van zichzelf of van een ander (de strafrechtelijke noodweerexceptie
of de afweerbevoegdheid van een politieambtenaar).26 Daarbij zij aangetekend dat voor leden van speciale eenheden die over automatische
of afstandprecisievuurwapens beschikken een aparte bepaling is opgenomen in titel
zes.

Zesde titel – Grensoverschrijdend optreden van speciale eenheden

De zesde titel bevat een zelfstandige regeling binnen het Benelux-politieverdrag voor
het grensoverschrijdend optreden door speciale eenheden. Voor wat betreft de operationele
inzet van speciale eenheden is deze regeling nieuw ten opzichte van het Senningen-verdrag
dat geen basis bevat voor grensoverschrijdende inzet van speciale eenheden, in of
buiten crisissituaties. Deze titel bouwt met name voort op het Besluit 2008/617/JBZ
van de Raad van 23 juni 2008 ter verbetering van de samenwerking in crisissituaties
tussen de speciale interventie-eenheden van de lidstaten van de Europese Unie (PbEU
2008, L 210). In België heeft de wetgever kort geleden een regeling getroffen voor
de inzet van buitenlandse speciale interventie-eenheden op het nationale grondgebied
in crisissituaties.27 Voor Nederland gaat het in deze titel om de inzet van de bijzondere bijstandseenheden,
bedoeld in artikel 59 van de Politiewet 2012. De speciale eenheden in Nederland zijn
volgens hun wettelijke taakomschrijving in het kader van de strafrechtelijke handhaving
van de rechtsorde belast met:

a. het bestrijden van alle vormen van ernstig geweld of terrorisme over het gehele geweldsspectrum,

b. de beveiliging van personen of objecten in bijzondere situaties waaronder het beveiligen
van ambtenaren van de Algemene inlichtingen- en veiligheidsdienst bij operaties van
die dienst en

c. het uitvoeren van andere door de Ministers van Justitie en Veiligheid en van Defensie
opgedragen bijzondere onderdelen van de politietaak.28

Wat de taken van speciale eenheden in verschillende Europese landen met elkaar gemeen
hebben is dat zij politietaken uitvoeren in het hoogste gedeelte van het geweldsspectrum.
Met het oog op de uitoefening van deze gespecialiseerde taken zijn de leden van deze
eenheden opgeleid en geoefend op specifieke inzetscenario’s met daarbij behorende
operationele plannen om situaties van ernstige dreiging het hoofd te bieden. Zij beschikken
daartoe over zwaardere wapens dan reguliere politiediensten, zoals automatische wapens
of afstandsprecisievuurwapens.29 Met het oog hierop bepaalt het Benelux-politieverdrag dat leden van speciale eenheden
tijdens een grensoverschrijdend optreden of een grensoverschrijdende aanwezigheid
de wapens en munitie die in hun eigen land tot hun uitrusting behoren, mogen vervoeren
en dragen, mits deze vervoerd en gedragen mogen worden door de leden van de speciale
eenheden van de Verdragsluitende Partij op wier grondgebied ze optreden of aanwezig
zijn (artikel 58, eerste lid, van het Verdrag). In aansluiting hierop is geregeld
dat leden van speciale eenheden die in hun eigen land bevoegd zijn om automatische
wapens of afstandsprecisievuurwapens te gebruiken, deze wapens tijdens een grensoverschrijdend
optreden of een grensoverschrijdende aanwezigheid mogen afvuren onder dezelfde wettelijke
voorwaarden als de leden van de speciale eenheden op wier grondgebied zij zich bevinden
(artikel 59, tweede lid, van het Verdrag). Naast de bevoegdheid (en daarmee de geoefendheid
en bekwaamheid) om deze wapens in eigen land te gebruiken, is voor het daadwerkelijk
gebruik van automatische of afstandprecisievuurwapens op het grondgebied van een ander
Benelux-land, het recht van de gaststaat derhalve bepalend (waaronder de geweldsinstructies).30 Ook voor de leden van de speciale eenheden geldt dat zij bij inzet op het grondgebied
van een andere Verdragsluitende Partij, in geen geval bevoegdheden mogen uitoefenen
waarover zij in eigen land niet beschikken (artikelen 53, achtste lid, 54, tweede
lid, 55, tweede lid, 57, tweede lid, van het Verdrag).

Mede in verband met de speciale taken en opdrachten van de speciale eenheden kent
het Benelux-politieverdrag de mogelijkheid om een uitvoeringsovereenkomst te sluiten
waarin een afwijkende regeling kan worden overeengekomen inzake de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van de leden van de speciale eenheden. Zolang van deze mogelijk
geen gebruik wordt gemaakt, geldt dat de positie van een lid van de speciale eenheid
gelijk is aan die van een ambtenaar van het land waar de inzet plaatsvindt, derhalve
ook wat betreft strafbare feiten die door hen (of tegen hen) tijdens de inzet mochten
worden begaan.

De regeling voor de speciale eenheden in de zesde titel onderscheidt verschillende
vormen van grensoverschrijdend optreden, waaronder bijstandsverlening door speciale
eenheden in crisissituaties. Van een crisissituatie is sprake wanneer de bevoegde
autoriteiten van een Verdragsluitende Partij – in Nederland in beginsel de Minister
van Justitie en Veiligheid op grond van artikel 59, derde lid, Politiewet 2012 – op
redelijke gronden kan aannemen dat een strafbaar feit een ernstige rechtstreekse fysieke
of materiële bedreiging vormt voor personen, eigendom, infrastructuur of instanties
op het nationale grondgebied. Er kan in een crisissituatie om bijstand van buitenlandse
speciale eenheden worden verzocht wanneer de middelen van de eigen speciale eenheden
ontoereikend of niet inzetbaar zijn of indien door de bijstand van buitenlandse speciale
eenheden vertraging kan worden vermeden die het beëindigen van de crisissituatie zou
bemoeilijken. Bij inzet in crisissituaties beschikken de leden van de speciale eenheden
over dezelfde bevoegdheden als waarover de leden van de speciale eenheden van de Verdragsluitende
Partij op wier grondgebied zij optreden, waaronder de bevoegdheid tot het aanhouden
van een verdachte. Zij kunnen evenwel geen bevoegdheden uitoefenen waarover zij niet
beschikken in hun eigen land. Daarnaast regelt de zesde titel de bijstandverlening
door speciale eenheden, op verzoek, buiten crisissituaties,31 grensoverschrijdende achtervolging door leden van speciale eenheden en opleidingen
en oefeningen. Bij inzet buiten crisissituaties beschikken de leden van de speciale
eenheden over de in titel 5 geregelde bevoegdheden.

Het Benelux-politieverdrag draagt de speciale eenheden daarbij ook op om gezamenlijke
oefeningen te organiseren met het oog op bijstandsverlening in en buiten crisissituaties.
Van belang is ook dat op 10 oktober 2018 in EU verband afspraken zijn gemaakt over
een nauwere samenwerking tussen Europese landen als het gaat om de grensoverschrijdende
inzet van speciale politie-eenheden aangezien terrorisme en georganiseerde misdaad
nu eenmaal geen grenzen kennen. Tegelijkertijd vonden toen op verschillende plaatsen
in Europa gezamenlijke oefeningen plaats tussen speciale eenheden van de landen. Geoefend
werd op een aantal scenario’s, zoals als een gijzeling op een schip, in een metro
en in een concertzaal.32 Ook voorziet de regeling in het Benelux-politieverdrag in de situatie dat de speciale
eenheden bij een grensoverschrijdend optreden of een grensoverschrijdende aanwezigheid
deel uitmaken van de reguliere politiediensten.

Zevende titel – Wijze van toepassing en slotbepalingen

De afsluitende zevende titel bevat bepalingen over de toepassing van het Benelux-politieverdrag,
de uitvoeringsovereenkomsten en -afspraken, de geschillenbeslechting en de evaluatie
van de doeltreffendheid en de effecten van het Verdrag in de praktijk door de bevoegde
Ministers (binnen vijf jaar na inwerkingtreding). In de artikelen over de uitvoeringsinstrumenten
en de geschillenbeslechting komt de inbedding van dit Verdrag in de institutionele
structuur van de Benelux Unie tot uitdrukking. Zo in §3 is aangegeven, wordt in artikel 62,
vierde lid, van het Verdrag de mogelijkheid geschapen om ter uitvoering van het Benelux-politieverdrag
een «Benelux-beschikking» aan te nemen. In artikel 64 wordt daarnaast bepaald dat
het Benelux-Gerechtshof ten aanzien van het Benelux-politieverdrag en de daarop gebaseerde
juridische bindende uitvoeringsinstrumenten zowel beschikt over de bevoegdheid om
kennis te nemen van vragen betreffende de uitleg, als over een adviserende bevoegdheid.33

Tot slot bevat het Benelux-politieverdrag in de slotbepalingen een aantal standaardbepalingen
die geen nadere toelichting behoeven.

5. Financiële en andere gevolgen

Het Benelux-politieverdrag bepaalt dat elk land de eigen kosten van de samenwerking
draagt. Wel kunnen de bevoegde diensten van de verdragspartijen in voorkomende gevallen
een afwijkende regeling overeenkomen. In zijn algemeenheid kan gezegd worden dat het
verdrag de operationele grensoverschrijdende samenwerking eenvoudiger maakt. Dat geldt
met name voor het grensoverschrijdend optreden, zowel in gezamenlijkheid met andere
verdragspartijen als zelfstandig zoals bij de grensoverschrijdende achtervolging of
het uitvoeren van controles op doorgaande treinverbindingen. Ook de grensoverschrijdende
begeleiding van justitiabelen, rechtens van hun vrijheid beroofde vreemdelingen en
de beveiliging van te beschermen personen zijn op de praktijk toegesneden regelingen
geworden die de inzet van de betrokken diensten efficiënter mogelijk maakt. Het verdrag
creëert waar het de grensoverschrijdende operationele inzet van de politie betreft
geen volledig nieuwe inzetvormen maar maakt deze vooral beter uitvoerbaar in de operationele
(samenwerkings-)praktijk. Volledig nieuw is wel de regeling dat de speciale eenheden
van de verdragspartijen op verzoek (bijstand) of in crisissituaties op elkaars grondgebied
kunnen worden ingezet. Daar is wederzijds behoefte aan.

Voor de Nederlandse politie en de Koninklijke marechaussee geldt dat het verdrag de
operationele grensoverschrijdende inzet eenvoudiger en efficiënter maakt dan onder
het huidige regime van het verdrag van Senningen van 2004. De inzet die mogelijk is
op grond van het nieuwe verdrag zal daarmee niet wezenlijk verschillen van die welke
thans al plaatsvindt en kan worden uitgevoerd met de ter beschikking staande middelen.
Waar die inzet significant zal afwijken van de huidige praktijk is dat dan ook niet
een primair gevolg van het nieuwe verdrag als wel van de omvang van de inzet waartoe
door het gezag is besloten. De bevoegdheden voor en mogelijkheden tot operationele
samenwerking die direct samenhangen met de goedkeuring en uitvoering van het verdrag
die met dit wetsvoorstel beoogd worden, zullen qua inzet van de politie en andere
betrokken diensten – grosso modo – niet afwijken van de huidige praktijk of kunnen
worden uitgevoerd met de beschikbare capaciteit. Naar verwachting levert dit geen
meerlasten op voor de politiebegroting.

Naast deze bevoegdheden en mogelijkheden tot operationele inzet en samenwerking die
direct samenhangen met de goedkeuring en inwerkingtreding van het verdrag biedt het
verdrag een aantal verdergaande vormen van samenwerking door middel van het sluiten
van uitvoeringsovereenkomsten (zie het overzicht in §3 van deze toelichting). Deze
uitvoeringsovereenkomsten zijn, afgezien van die in artikel 39, derde lid, geen noodzakelijke
voorwaarden voor het in werking treden van het verdrag.

Op dit moment zijn de uitvoeringsovereenkomsten van de artikelen 13, 14, 15, 25 jo.
44 en 39 in onderhandeling tussen de (betrokken) verdragspartijen. Twee van deze uitvoeringsovereenkomsten
zullen voorzienbaar geen effect hebben voor of verandering brengen in de huidige inzet
van de betrokken diensten. Dat zijn de overeenkomsten op grond van de artikelen 25
jo. 44 en 39. De uitvoeringsovereenkomsten van titel 2 van het verdrag maken een aantal
innovaties mogelijk op het gebied van informatiedeling. Het daadwerkelijk toepassen
van deze mogelijkheden in het verdrag is afhankelijk gemaakt van een nadere regeling.
Dat betreft voor de politie de mogelijkheid om ANPR-referentielijsten te delen (artikel 13),
wederzijds politiedatabanken te bevragen op basis van hit no hit (artikel 14), raadpleging
van politiedatabanken in gemeenschappelijke politieposten (artikel 15) en de raadpleging
van de voor de politie toegankelijke databanken tijdens gemengde patrouilles en gemeenschappelijke
controles (artikel 16). Deze nieuwe mogelijkheden vergen enerzijds organisatorische
en (incidentele) technische aanpassingen en kunnen anderzijds bijdragen aan een vermindering
van het aantal verzoeken om rechtshulp of informatiedeling.

Of uit deze uitvoeringsovereenkomsten onvoorziene incidentele en structurele kosten
voortvloeien voor de betrokken uitvoeringsdiensten (die redelijkerwijs niet binnen
de huidige kaders kunnen worden opgevangen) is vooraf niet goed te bepalen. Dat is
primair het gevolg van het feit dat de teksten van deze uitvoeringsovereenkomsten
nog niet zijn vastgesteld, laat staan in werking zijn getreden. De gewenste inwerkingtredingsdatum
van de uitvoeringsovereenkomsten m.b.t. de artikelen 13, 14 en 15 die op dit moment
in onderhandeling zijn is (deels) ook afhankelijk van de mate waarin de betroken politiediensten
van de verdragspartijen de daarvoor benodigde (technische) voorzieningen ingeregeld
hebben. Uitvoeringsovereenkomsten volgend uit het Verdrag worden zodanig opgesteld
dat zij passen binnen de taakuitvoeringsmogelijkheden en de bedrijfsvoerings- kaders.
Om de impact van het Verdrag en de onderliggende overeenkomsten scherp in beeld te
houden is er een evaluatiebepaling aan het wetsvoorstel toegevoegd ingevolge welke
de nieuwe verdragssamenwerking en de onderhavige wet binnen drie jaar na inwerkingtreding
van het Verdrag worden geëvalueerd en het evaluatieverslag aan de beide Kamers wordt
gezonden (artikel 5). Eventueel gewenste aanvulling hierop, mogelijk volgend uit de
al de voorziene evaluatie, zal zijn weg vinden via de gebruikelijke planning- en controlcyclus.

6. Bescherming van persoonsgegevens

Aangezien de tweede titel van het verdrag over uitwisseling van persoonsgegevens en
informatie gaat, hebben Nederland en België over het ontwerpverdrag advies ingewonnen
bij hun gegevensbeschermingsautoriteiten. Op de in dat stadium ontvangen adviezen
is acht geslagen bij de definitieve verdragstekst. Indien nodig of wenselijk zal bij
de uitvoeringsovereenkomsten en -afspraken die zien op verwerking van persoonsgegevens,
een gegevensbeschermingseffectbeoordeling worden uitgevoerd door de bij de verwerking
betrokken partijen (zie artikel 4c van de Wet politiegegevens).

7. Consultatie34

Het wetsvoorstel is om advies toegezonden aan de Korpschef van de Nationale politie,
de Commandant van de Koninklijke Marechaussee, de voorzitter van het College van procureurs-generaal,
de Regioburgemeesters, de politievakbonden (ACP, ANVP en Politiebond), de Autoriteit
Persoonsgegevens (hierna: AP) en het Adviescollege toetsing regeldruk. Laatstgenoemde
organisatie heeft laten weten van het uitbrengen van een advies af te zien. Van de
Politiebond werd geen reactie ontvangen. Namens de ACP en de ANVP is een reactie ontvangen
van de Coalitie voor Veiligheid/European Police Union.35

Alle geraadpleegde instanties hebben met instemming kennisgenomen van het nieuwe Verdrag
en van de daarbij behorende uitvoeringswetgeving. De actualisering van het bestaande
Verdrag tussen België, Nederland en Luxemburg ontmoet bijval omdat daarmee meer tegemoet
kan worden gekomen aan de operationele behoefte aan samenwerking in het kader van
de voorkoming, het onderzoek en de opsporing van strafbare feiten en de handhaving
van de openbare orde en veiligheid tussen de landen.

Vanuit die achtergrond hebben de Regioburgemeesters gevraagd te benadrukken dat de
lokale driehoek, bedoeld in artikel 13 van de Politiewet 2012, het aangewezen gremium
is om geplande grensoverschrijdende politie-activiteiten tussen de gezagsdragers te
bespreken in verband met de impact die deze activiteiten kunnen hebben op de samenleving
en de gevolgen voor de openbare orde (denk aan een gezamenlijke oefening met buitenlandse
bewapende politieambtenaren waarbij van een internationale trein gebruik wordt gemaakt).

De AP maakt in haar advies twee opmerkingen over de aansluiting van het Verdrag op
de nationale implementatie van Richtlijn 2016/680 ervan, in de Wet respectievelijk
het Besluit politiegegevens en verzoekt om verduidelijking in deze toelichting.

Zoals de AP met betrekking tot artikel 9 van het Verdrag terecht aangeeft dient onderscheid
te worden gemaakt tussen de verwerking door dezelfde of een andere verwerkingsverantwoordelijke
voor een ander doel binnen de doelen van de richtlijn, en verwerking voor doeleinden
buiten de richtlijn.

Artikel 9 van het Verdrag bepaalt dat voor iedere (door-)verstrekking aan een andere
overheidsinstantie van een Verdragsluitende Partij door de bevoegde dienst van diezelfde
Verdragsluitende Partij die de persoonsgegevens heeft ontvangen de toestemming vereist
is van de bevoegde dienst die de persoonsgegevens heeft verstrekt aan de ontvangende
bevoegde dienst van de andere Verdragsluitende Partij. Dat vereiste geldt zowel bij
het gebruik voor een doel binnen de doelen van de richtlijn als buiten de doelen van
de richtlijn. Deze bepaling maakt daarmee duidelijk dat de initieel verstrekkende
bevoegde dienst vervolgens geheel conform de bepalingen van de Richtlijn, artikelen 4,
8 en 9 in het bijzonder, of in voorkomend geval de AVG, en de respectievelijke implementatiewetten
en andere bepalingen ter uitvoering van deze instrumenten in het nationale recht van
de Verdragsluitende Partijen dient te besluiten over een dergelijke doorverstrekking.

Die gebondenheid aan deze bepalingen geldt zowel voor het gebruik voor een doel binnen
de doelen van de richtlijn als wel buiten de doelen van de richtlijn. Dat laatste
onderscheid is bepalend voor het toepasselijke regime. Bij (door-)verstrekking binnen
de doelen van de richtlijn geeft artikel 10 een nadere invulling van de doelbinding
bij de verdere verwerking.

Waar die (door-)verstrekking plaatsvindt met het oog op een doel buiten de doeleinden
van de richtlijn, dient daarvoor hetzij in het Unierecht hetzij in het nationale recht
een expliciete grondslag aanwezig te zijn. Voor Nederland is dat bijvoorbeeld artikel 4.3
van het Besluit politiegegevens.

Zowel de AP als de politie wijzen in hun reactie op de redactie van artikel 4, derde
lid, van het Verdrag. Daarin is bepaald dat bevoegde diensten «in de mate dat het
nationale recht van de aangezochte Verdragsluitende Partij zich hier niet uitdrukkelijk
tegen verzet» op verzoek persoonsgegevens kunnen verstrekken voor de uitvoering van
hun wettelijke opdrachten ten behoeve van het treffen van bestuurlijke maatregelen
door overheidsinstanties die daartoe bevoegd zijn ter voorkoming van strafbare feiten
en ter handhaving van de openbare orde en veiligheid.

Die redactie is gekozen zodat deze verstrekking voor andere verdragspartijen (ook)
mogelijk is op basis van het Verdrag zelf als ware dit onderdeel van het nationale
recht. Voor de toepassing in Nederland wordt vastgehouden aan artikel 8, eerste lid,
van de Richtlijn. Er dient derhalve een expliciete grondslag in het nationale recht
of het Unierecht te zijn voor een dergelijke verstrekking.

De politie, de Regioburgemeesters en de Coalitie voor Veiligheid/European Police Union
hebben aangedrongen op een zorgvuldige en duidelijke uitwerking van het verdrag in
de uitvoeringsovereenkomsten en -afspraken. In §6 van deze toelichting is het belang
van artikel 4c van de Wet politiegegevens benadrukt, alvorens zal kunnen worden overgegaan
tot het sluiten van uitvoeringsovereenkomsten en -afspraken die gevolgen hebben voor
verwerking van persoonsgegevens en daarbij gebruikte geautomatiseerde systemen.

Om dit te kunnen monitoren is, mede naar aanleiding van het verzoek van de politie,
een evaluatiebepaling in het wetsvoorstel opgenomen (artikel 5).

8. Een ieder verbindende bepalingen

Naar het oordeel van de regering kan een aantal bepalingen in het Benelux-politieverdrag
worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93
en 94 van de Grondwet, die aan andere rechtssubjecten rechten of bevoegdheden toekennen
of plichten opleggen.36 Naar het oordeel van de regering kan ten eerste artikel 8 als een ieder verbindende
bepaling worden aangemerkt, voor zover de in dat artikel genoemde «verwerker» een
natuurlijke persoon of een rechtspersoon is die namens de verwerkingsverantwoordelijke
persoonsgegevens verwerkt. Daarnaast kan naar het oordeel van de regering artikel 21,
derde lid, als een ieder verbindende bepaling worden aangemerkt. In dat lid wordt
namelijk bepaald dat de aldaar nader omschreven personen, die na een grensoverschrijdende
achtervolging zijn aangehouden, na uiterlijk zes uren – de uren tussen 00:00–09:00
niet meegeteld – in vrijheid moeten worden gesteld, tenzij de autoriteiten van de
gaststaat voordien een Europees aanhoudingsbevel hebben ontvangen. Hetzelfde geldt
voor artikel 26, vierde lid, waarin wordt bepaald dat een persoon die is aangehouden
op een internationale trein of schip, die na aanhouding om praktische redenen een
grensoverschrijding heeft moeten maken, zo spoedig mogelijk wordt teruggevoerd naar
het grondgebied van de Verdragsluitende Partij op wier grondgebied de aanhouding is
verricht. Ten slotte kunnen alle bepalingen waarin aan buitenlandse (politie)ambtenaren
en/of leden van de speciale eenheden binnen de Nederlandse rechtsorde rechten of bevoegdheden
worden toegekend of plichten worden opgelegd als een ieder verbindende bepalingen
worden aangemerkt. Het gaat daarbij om de volgende bepalingen: artikel 19, tweede
en vijfde lid, artikel 21, eerste en derde lid, artikel 22, vierde lid, artikel 23,
eerste lid, artikel 26, eerste en tweede lid, artikel 32, artikel 35, eerste lid,
artikel 36, eerst lid, artikel 37, artikel 38, artikel 39, eerste en tweede lid, artikel 40,
eerste, tweede, derde, vierde en zesde lid, artikel 41, eerste, tweede en derde lid,
artikel 42, artikel 43, artikel 44, eerste lid, artikel 47, artikel 49, artikel 50,
artikel 53, achtste en tiende lid, artikel 54, twee lid, artikel 55, eerste en tweede
lid, artikel 57, eerste, tweede en derde lid, artikel 58, eerste en tweede lid en
artikel 59, eerste en tweede lid.

9. Koninkrijkspositie

Wat betreft het Koninkrijk der Nederlanden, zal het Benelux-politieverdrag ingevolge
artikel 67, onder c, van het Verdrag alleen voor het Europese deel van Nederland gelden.

10. Uitvoeringsbepalingen

Een tweetal verdragsbepalingen maakt uitvoeringswetgeving nodig om de verdragsverplichtingen
in de nationale rechtsorde te kunnen effecturen. Het betreft de artikelen 26, vierde
lid, en artikel 49 van het Verdrag. Artikel 49 van het Verdrag verplicht tot gelijkstelling
van buitenlandse politieambtenaren, bij optreden in Nederland, aan nationale ambtenaren
voor wat betreft de strafrechtelijke aansprakelijkheid. De uitvoeringsbepalingen betreffen
een aanpassing van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering die
samenhangt met de in Nederland in voorbereiding zijnde nieuwe wettelijke regeling
over geweldsaanwending door opsporingsambtenaren.37 Deze regeling zal ook voor buitenlandse politieambtenaren relevant zijn bij optreden
in Nederland. Omgekeerd is behoefte aan een strafbaarstelling indien Nederlandse ambtenaren
in het buitenland optreden en daarbij de aldaar geldende geweldsinstructie schenden.
De betreffende uitvoeringsbepalingen (artikelen 3 en 4) zullen niet eerder in werking
treden dan nadat het desbetreffende wetsvoorstel waarin de nieuwe regeling is opgenomen
tot wet is verheven en in werking is getreden.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel 2 (terugtocht)

Artikel 26 van het Verdrag regelt het grensoverschrijdend optreden op internationale
treinen en schepen. Zo mogen ambtenaren een controlemaatregel voortzetten op het grondgebied
van een ander land en krachtens het vierde lid mag een ambtenaar die op zijn eigen
grondgebied een aanhouding of inbeslagneming heeft verricht deze aanhouding en inbeslagneming
voortzetten op het grondgebied van een ander land. De aangehouden persoon dient in
dit geval zo spoedig mogelijk te worden teruggebracht naar het land waar de aanhouding
is verricht en de bevoegde autoriteiten van de gaststaat worden onverwijld over de
situatie geïnformeerd. In de periode die is gelegen tussen de aanhouding en het moment
waarop de aangehouden persoon kan worden teruggevoerd, dient de betrokkene te worden
vastgehouden. Dit geldt zowel aan boord van de trein of het schip op Nederlands grondgebied
als na aankomst in Nederland. Buitenlandse ambtenaren zijn in Nederland echter niet
bevoegd om personen aan te houden of van hun vrijheid te beroven. Dat is alleen anders
bij ontdekking op heterdaad van een (naar Nederlands recht) strafbaar feit. In dat
geval is iedereen op grond van artikel 53 Sv bevoegd om de verdachte aan te houden
en te beletten dat de betrokkene vlucht. Aanhouding door buitenlandse ambtenaren is
ook mogelijk indien de buitenlandse ambtenaar een verdachte achtervolgt over de grens
naar Nederland heen. Hiervoor is dan wel een verdragsregeling vereist (zie artikel 21
van het Verdrag) en de ambtenaar moet de verdachte na aanhouding meteen overdragen
aan een Nederlandse opsporingsambtenaar (zie artikel 21 van het Verdrag). Van deze
beide gevallen is geen sprake in de situatie als bedoeld in artikel 26, vierde lid,
van het Verdrag.

Op grond van artikel 26, vierde lid, van het Verdrag blijft de door een buitenlandse
ambtenaar aan boord van een internationale trein of schip verrichte aanhouding ook
na grensoverschrijding in Nederland van kracht. Bijvoorbeeld wanneer de aanhouding
door een Belgische ambtenaar plaatsvindt op Belgisch grondgebied, terwijl de eerstvolgende
stop van de trein pas in Nederland is. Voor deze situatie is uitvoeringswetgeving
nodig zodat verzekerd kan worden dat de betrokkene ter beschikking blijft van de ambtenaren
die hem hebben aangehouden. De betrokkene kan vervolgens bij de eerstvolgende gelegenheid
worden overgebracht naar het land waar de aanhouding heeft plaatsgevonden. Voor de
uitvoeringsbepaling die is opgenomen in artikel 2 van dit wetsvoorstel is aansluiting
gezocht bij de reeds bestaande regeling voor doortocht, zoals geregeld in de Uitleveringswet
en de Overleveringswet. Van doortocht is sprake wanneer het voor de feitelijke uit-
of overlevering noodzakelijk is dat de opgeëiste persoon over Nederlands grondgebied
wordt vervoerd. Bij toepassing van artikel 26 is weliswaar geen sprake van vervoer
van het ene land via Nederland naar het andere land, maar het vervoer over Nederlands
grondgebied is vanwege de grensoverschrijding door internationale treinen en schepen
evengoed onvermijdelijk. Deze figuur is terugtocht genoemd. Evenals bij de doortocht
faciliteert Nederland op deze wijze het vervoer naar het land waar (het vervolg van)
de strafrechtelijke procedure zal plaatsvinden.

In het derde lid van artikel 2 van dit wetsvoorstel is bepaald dat de hechtenis van
de aangehouden persoon maximaal zes uur kan duren, vanaf het moment waarop de persoon
wordt opgehouden op Nederlands grondgebied. De tijd tussen middernacht en negen uur
’s morgens wordt hierbij niet meegerekend. Deze tijdspanne biedt de mogelijkheid om
de betrokkene in hechtenis te houden, ook wanneer een terugtocht niet direct mogelijk
is, bijvoorbeeld omdat de aanhouding plaatsvond op de laatste trein. Na het verstrijken
van deze termijn dient de betrokkene in vrijheid te worden gesteld, tenzij op dat
moment een andere titel voor vrijheidsbeneming geldt.

Artikelen 3 en 4 (wijziging Wetboek van Strafrecht respectievelijk Strafvordering)

Artikel 49 van het Verdrag bepaalt dat tijdens een grensoverschrijdend optreden of
een grensoverschrijdende aanwezigheid de ambtenaren van de zendstaat met ambtenaren
van de gaststaat worden gelijkgesteld, voor wat betreft de strafbare feiten die tegen
of door hen mochten worden begaan. In beginsel geldt dat de strafbare feiten in het
Wetboek van Strafrecht door een ieder en tegen een ieder kunnen worden gepleegd, waarbij
bovendien geldt dat op grond van artikel 2 Sr de Nederlandse strafwet toepasselijk
is op een ieder die in Nederland een strafbaar feit pleegt, zodat de ambtenaren van
de zendstaat voor wat betreft hun strafrechtelijke aansprakelijkheid reeds gelijk
zijn aan Nederlandse ambtenaren. Voor enkele in het Wetboek van Strafrecht strafbaar
gestelde feiten is dit anders. Deze delicten kunnen blijkens de delictsomschrijving
alleen door dan wel tegen een ambtenaar worden begaan. Ten aanzien van een aantal
van deze feiten – de artikelen 177, 179 tot en met 182, 184 en 185 (onder andere ambtelijke
omkoping, ambtsdwang, wederspannigheid en niet opvolgen ambtelijk bevel) – is reeds
bepaald dat met de Nederlandse ambtenaar personen in de openbare dienst van een vreemde
staat gelijk worden gesteld (artikelen 178a en 185a). Met dit wetsvoorstel worden
de ambtenaren uit de zendstaat ook ten aanzien van een aantal strafbare feiten waarvoor
dit nog niet was bepaald gelijk gesteld aan de Nederlandse ambtenaren. Het gaat dan
zowel om een aantal delicten die blijkens de delictsomschrijving alleen door dan wel
tegen een ambtenaar kunnen worden begaan (de artikelen 189, eerste lid, 249, tweede
lid, onder 1, 280, eerste lid, 285a, eerste lid, 358 tot en met 360 en 369 tot en
met 371 Sr) als om delictsomschrijvingen die een verhoging van de strafmaat kennen
in het geval het delict is begaan door een ambtenaar (de artikelen 44, 267 en 304
Sr).

Als het eerdergenoemde wetsvoorstel tot Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in
verband met het opnemen van een specifieke strafuitsluitingsgrond voor opsporingsambtenaren
die geweld hebben gebruikt in de rechtmatige uitoefening van hun taak en een strafbaarstelling
van schending van de geweldsinstructie en wijziging van het Wetboek van Strafvordering
in verband met het opnemen van een grondslag voor het doen van strafrechtelijk onderzoek
naar geweldgebruik door opsporingsambtenaren (geweldsaanwending opsporingsambtenaar)
(Kamerstukken I 2019/20, 34 641, A) wordt aanvaard en de wet in werking treedt, wordt daarmee een kader geïntroduceerd
voor de beoordeling van geweldgebruik door opsporingsambtenaren en de (eventuele)
strafrechtelijke vervolging en berechting van deze ambtenaren. Aan het Wetboek van
Strafrecht wordt een nieuwe strafbaarstelling toegevoegd (artikel 372 Sr), inhoudende
de culpoze schending van de geweldsinstructie door een ambtenaar aan wie de geweldsbevoegdheid
is toegekend. Ook wordt aan dat wetboek een nieuwe strafuitsluitingsgrond (artikel 42,
tweede lid, Sr) toegevoegd, op grond waarvan de ambtenaar niet strafbaar is wanneer
hij conform de geweldsinstructie heeft gehandeld. Tot slot wordt in het Wetboek van
Strafvordering een kader geïntroduceerd waarbinnen onderzoek kan worden gedaan naar
geweldsaanwendingen door opsporingsambtenaren, met gebruikmaking van verschillende
strafvorderlijke onderzoeksbevoegdheden, zonder dat hiervoor sprake hoeft te zijn
van een verdenking van een strafbaar feit (artikelen 511a tot en met 511ab Sv). Met
de voorgestelde aanpassingen van Sr en Sv zullen de ambtenaren uit de zendstaat worden
gelijk gesteld aan de Nederlandse ambtenaren, zodat geweldgebruik door deze ambtenaren
op gelijke wijze wordt afgedaan. Voorts wordt bewerkstelligd, met de voorgestelde
aanpassing van artikel 90novies Sr (tweede lid), dat Nederlandse ambtenaren die in
het buitenland optreden en de daar geldende geweldsinstructie schenden, ook in Nederland
kunnen worden vervolgd voor artikel 372 Sr (strafbaarstelling overtreding geweldsinstructie).

Nu het wetsvoorstel geweldsaanwending opsporingsambtenaar nog niet is verheven tot
wet en nog niet in werking is getreden, zullen de onderdelen A, C en L van artikel 3
en artikel 4 uit onderhavig wetsvoorstel die zien op de bepalingen uit het wetsvoorstel
geweldsaanwending pas in werking kunnen treden na inwerkingtreding van de desbetreffende
wijzigingswet. Dit is mogelijk gelet op artikel 6.

Artikel 5 (evaluatie)

Deze evaluatiebepaling is opgenomen n.a.v. het advies van de politie. Voor de tekst
ervan is aangesloten bij de modelbepaling in de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar
5.58). In het licht van de in het Verdrag opgenomen evaluatieverplichting (binnen
vijf jaar na inwerkingtreding, artikel 65), wordt voorgesteld de termijn voor de evaluatie
te stellen op drie jaar na inwerkingtreding van het Verdrag en deze (uitvoerings)wet,
zodat de bevindingen en uitkomsten van die evaluatie kunnen worden betrokken bij evaluatie
van het Verdrag. Daarnaast zal de evaluatie aan Nederlandse zijde meer inzicht geven
in de financiële gevolgen, door (ook) de alsdan tot stand gekomen uitvoeringsovereenkomsten
in de analyse van de effecten op de taakuitvoering van de politie te betrekken (zie
§5 van deze toelichting).

Bij de evaluatie van titel 2 van het Verdrag zal overigens het (evaluatie)verslag
van de Europese Commissie over Richtlijn 2016/680 kunnen worden betrokken, dat uiterlijk
6 mei 2022 wordt verwacht (zie artikel 62 van de Richtlijn).

Artikel 6 (inwerkingtreding)

Dit artikel bepaalt dat de goedkeurings- en uitvoeringswet in werking treedt met ingang
van

de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst, met
uitzondering van de artikelen 3, onderdelen A, C en L en artikel 4. Zoals hiervoor
is toegelicht zal het tijdstip van inwerkingtreding van deze bepalingen bij koninklijk
besluit worden bepaald.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus