Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader Rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 26 april 2020 en het nader rapport d.d. 16 december 2020, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 22 februari 2019, nr. 2507729,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 26 april 2019, nr. W16.19.0047/II, bied ik U hierbij
aan.

Bij Kabinetsmissive van 22 februari 2019, no. 2019000391, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Vreemdelingenwet 2000 teneinde te voorzien in aanpassing van de geldigheidsduur
van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, met memorie van toelichting.

De voorgestelde wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) strekt ertoe dat
de asielvergunning voor bepaalde tijd voortaan in eerste instantie voor drie jaar
wordt verleend en niet langer voor vijf jaar. Nederland gaat met het invoeren van
deze maatregel volgens de toelichting meer in de pas lopen met andere landen in Europa,
waar een verblijfsvergunning asiel voor vreemdelingen met een subsidiaire beschermingstatus
een kortere duur kent dan vijf jaar. Met het voorstel moet voorts worden voorkomen
dat Nederland in vergelijking met andere lidstaten aantrekkelijker wordt voor asielzoekers.

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat de gegeven motivering
het voorstel niet kan dragen. Tevens is onduidelijk wat het voorstel toevoegt aan
de reeds bestaande mogelijkheden om verblijf van asielzoekers te beëindigen. Bovendien
kleven er nadelen en kosten aan het voorstel. Het voorstel zal immers leiden tot extra
werkzaamheden en kosten voor de IND, de rechtsbijstand en rechtspraak. In verband
met deze opmerkingen kan over het voorstel niet positief worden geadviseerd.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

Artikel 24 van de Kwalificatierichtlijn regelt dat aan personen met de vluchtelingenstatus2 een verblijfstitel moet worden verstrekt die ten minste drie jaar geldig is.3 Verder regelt artikel 24 van de Kwalificatierichtlijn dat personen met een subsidiaire
beschermingsstatus4 een verlengbare verblijfstitel van ten minste één jaar moet worden verstrekt en van
ten minste twee jaar in geval van verlenging.

Nederland kent een zogeheten «éénstatusstelsel». Dit houdt in dat een vreemdeling
met de vluchtelingenstatus dezelfde verblijfsvergunning krijgt als een vreemdeling
met een subsidiaire beschermingsstatus. Zij hebben in Nederland beiden dezelfde rechten.
De duur van deze verblijfsvergunning is op grond van de huidige Vreemdelingenwet 2000
vijf jaar. Gedachte achter het éénstatusstelsel is te voorkomen dat een vreemdeling
met de subsidiaire beschermingsstatus belang heeft bij het instellen van hoger beroep
tegen de vaststelling dat hij niet in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus.
Na ommekomst van vijf jaar kan de vreemdeling een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen aanvragen.

Het wetsvoorstel wil de duur van de asielvergunning terugbrengen van vijf naar drie
jaar. De geldigheidsduur van de asielvergunning kan daarna, volgens nader te stellen
regels in het Vreemdelingenbesluit 2000, met drie jaar worden verlengd. De wijziging
betreft zowel vreemdelingen met een vluchtelingenstatus als vreemdelingen met een
subsidiaire beschermingsstatus. Het voorstel brengt geen wijziging in het Nederlandse
éénstatusstelsel.

Met het voorstel wordt uitvoering gegeven aan het Regeerakkoord «Vertrouwen in de
Toekomst», waarin als uitgangspunt is opgenomen dat het geboden beschermingsniveau
in het kader van de asielprocedures in EU-lidstaten gelijk moet zijn.5 Harmonisatie moet worden bereikt op Europees niveau. In de tussentijd wil de regering
zoveel mogelijk waarborgen dat het nationale recht niet verder gaat dan waartoe het
huidige Europees recht verplicht, aldus de toelichting. Nederland gaat met het invoeren
van deze maatregel volgens de toelichting meer in de pas lopen met andere landen in
Europa, waar een verblijfsvergunning asiel voor vreemdelingen met een subsidiaire
beschermingstatus een kortere duur kent dan vijf jaar. Met het voorstel moet voorts
worden voorkomen dat Nederland in vergelijking met andere lidstaten aantrekkelijker
wordt voor asielzoekers.

De beschrijving van de inhoud en de achtergrond van het voorstel geeft geen aanleiding
voor een reactie.

2. Beoordeling van het voorstel

a. Motivering van het voorstel

i. In de pas lopen met andere Europese landen

Het is juist dat een meerderheid van de EU-lidstaten personen met de subsidiaire beschermingsstatus
een verblijfsvergunning toekent met een kortere geldigheidsduur dan vijf jaar. Dit
ligt echter anders ten aanzien van personen met de vluchtelingenstatus. Aan personen
met de vluchtelingenstatus wordt in twee derde van de EU-lidstaten een verblijfsvergunning
verstrekt met een geldigheidsduur van vijf jaar of langer.6 Ten aanzien van personen met de vluchtelingenstatus gaat Nederland op grond van het
voorstel derhalve minder in de pas lopen met de andere EU-landen. Daarbij wijst de
Afdeling erop dat een vergelijking met andere Europese landen moeilijk te maken is,
omdat zij geen éénstatusstelsel kennen. Zonder wijziging van het Nederlandse éénstatusstelsel,
zal Nederland niet voor zowel vreemdelingen met de vluchtelingenstatus als vreemdelingen
met de subsidiaire beschermingsstatus in de pas kunnen lopen met andere Europese landen.

Terecht merkt de Afdeling advisering op dat in veel andere EU-lidstaten de geldigheidsduur
van de verblijfsvergunning van personen met een vluchtelingenstatus juist vijf jaar
of langer is. De geldigheidsduur van de verblijfsvergunning verleend wegens subsidiaire
bescherming is in veel andere lidstaten echter veel korter. Een vergelijking met andere
EU-lidstaten is, zoals ook de Afdeling advisering opmerkt, moeilijk te maken omdat
andere lidstaten geen zogeheten eenstatusstelsel kennen. Handhaving van dat stelsel
staat niet ter discussie: het eenstatusstelsel is voor Nederland van groot belang
met het oog op het voorkomen van overbodige procedures (doorprocederen voor een sterkere
asielstatus) en de daarmee samenhangende extra belasting van de vreemdelingenketen,
advocatuur en rechtbanken. Door in Nederland de algemene geldigheidsduur van de verblijfsvergunning
asiel voor bepaalde tijd op drie jaar te zetten, wordt aangesloten bij de minimumduur
die in de Kwalificatierichtlijn is voorgeschreven voor verlening van de vluchtelingenstatus.
Hoewel vreemdelingen met subsidiaire bescherming hiermee dus een verblijfsvergunning
krijgen met een geldigheidsduur die langer is dan in veel andere lidstaten, wordt
zo, beide gronden voor verlening van een verblijfsvergunning asiel in samenhang bezien,
een middenweg bewandeld die in zijn algemeenheid meer aansluit bij de praktijk in
andere landen in Europa en de eisen die in het Europese recht worden gesteld, zonder
dat afbreuk wordt gedaan aan het eenstatusstelsel.

ii. Niet aantrekkelijker dan andere Europese landen

De Afdeling wijst er verder op dat de geldigheidsduur van de asielvergunning in 2004
is verhoogd van drie jaar naar vijf jaar.7 De regering achtte destijds de periode van drie jaar, mede gelet op het beleid in
de ons omringende landen, te kort en verhoogde daarom de geldigheidsduur naar vijf
jaar. Gelet hierop rijst de vraag waaruit blijkt dat Nederland sinds 2004 aantrekkelijker
is voor asielzoekers dan andere Europese landen. Nu de toelichting stelt dat de verlaging
van vijf naar drie jaar mede moet voorkomen dat Nederland aantrekkelijker is voor
asielzoekers, had het in de rede gelegen deze wijziging te motiveren met onderzoek
en cijfers waaruit dit blijkt. De Afdeling mist tevens motivering van de veronderstelling
dat de geldigheidsduur van de asielvergunning een bepalende rol zou spelen bij de
keuze van een asielzoeker om asiel aan te vragen in een bepaald land.

De regering wil – met behoud van het eenstatusstelsel – zoveel mogelijk waarborgen
dat het nationale recht niet verder gaat dan waartoe het huidige Europese recht verplicht
en dat voorts gebruik wordt gemaakt van alle mogelijkheden die hierdoor worden geboden.
Dit kan van belang zijn om te voorkomen dat Nederland in vergelijking met andere lidstaten
aantrekkelijker wordt voor asielzoekers, terwijl tegelijkertijd nog steeds volgens
de Europeesrechtelijke normen bescherming wordt geboden aan hen die dat echt behoeven.
Dat niet op voorhand met onderzoek en cijfers kan worden aangetoond dat een ruimere
uitleg Nederland aantrekkelijker maakt dan andere EU-lidstaten, doet dit niet af aan
de legitimiteit van dat streven.

b. Toegevoegde waarde

De Afdeling wijst er op dat het voorstel weliswaar maakt dat al na drie jaar wordt
getoetst of de vreemdeling voor verlenging in aanmerking komt, maar dat het verzoek
tot verlenging alleen zal worden afgewezen als de asielzoeker niet langer aan de voorwaarden
voldoet. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn als de Staatssecretaris het beleid met
betrekking tot een bepaald land verandert. Ook in het huidige systeem zal in dat geval
echter de asielvergunning worden ingetrokken. De huidige asielvergunning van vijf
jaar kan namelijk op ieder moment worden ingetrokken. Gelet hierop is onduidelijk
wat het voorstel toevoegt aan de reeds bestaande mogelijkheden om verblijf van asielzoekers
te beëindigen.

Dat na drie jaar wordt getoetst of de vreemdeling voor verlenging van de geldigheidsduur
van zijn verblijfsvergunning in aanmerking komt, heeft volgens de regering wel degelijk
toegevoegde waarde. Deze wijziging benadrukt de tijdelijkheid van de verblijfsvergunning.
Dat een verblijfsrecht vijf jaar geldig blijft, zonder dat de aanspraken van de betrokken
vreemdeling nog eens tegen het licht wordt gehouden, vindt de regering niet langer
wenselijk. Oók indien er geen duidelijke indicaties zijn dat geen recht meer bestaat
op verblijf, is de verlengingstoets daarom zeker niet overbodig. Door de bestaande
mogelijkheid een verblijfsvergunning in te trekken wordt dit doel onvoldoende bereikt.

c. Nadelen

De Afdeling stelt vast dat aan het voorstel ook nadelen kleven. Het voorstel legt
beslag op de algemene middelen, omdat het zal leiden tot meer toetsmomenten bij de
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en daarmee tot hogere kosten en meer werklast,
zoals de toelichting erkent. Daarnaast lijkt het, in tegenstelling tot waarvan in
de toelichting wordt uitgegaan, aannemelijk dat een herbeoordeling na drie jaar (financiële)
consequenties zal hebben voor andere instanties in de vreemdelingenketen, zoals de
rechtspraak of rechtsbijstandsverleners. Het introduceren van een herbeoordeling van
alle verblijfsverzoeken asiel kan immers leiden tot een groter beroep op de rechtsbijstand
en een toename van het aantal beroepen. Ook in de consultatie is hiervoor aandacht
gevraagd.8

Bovendien kan de herbeoordeling voor de betrokken statushouders leiden tot onnodige
spanning en onzekerheid. Voor de betrokken vreemdeling zal immers niet altijd duidelijk
zijn dat bij de verlenging in wezen slechts sprake is van een formaliteit.

Terecht merkt de Afdeling advisering op dat het voorstel beslag legt op de algemene
middelen maar dit is noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken. De IND zal de mensen
en middelen krijgen die nodig zijn om te waarborgen dat door de extra beoordelingen
geen langere doorlooptijden zullen optreden of oplopende doorlooptijden zullen ontstaan
bij andere onderdelen van de IND. Pas vanaf het moment van inwerkingtreding van de
wetswijziging zullen verblijfsvergunningen met een geldigheidsduur van drie jaar worden
verleend. De IND heeft dan dus nog drie jaar voor de voorbereiding.

Er wordt niet van uitgegaan dat sprake zal zijn van aanzienlijke kosten voor andere
instanties dan de IND. Niettemin zullen na inwerkingtreding van het wetsvoorstel de
relevante ontwikkelingen zorgvuldig worden gevolgd.

Voorts wordt niet verwacht dat de toets die na drie jaar plaatsvindt met het oog op
verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor de betrokkenen zal
leiden tot meer spanning en onzekerheid. Het verzoek om verlenging van de geldigheidsduur
van de verblijfsvergunning zal immers uitsluitend worden afgewezen indien dit op basis
van in de Vreemdelingenwet 2000 opgenomen gronden mogelijk is, bijvoorbeeld indien
de grond voor verlening is vervallen of de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare
orde of de nationale veiligheid.

d. Conclusie

De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat de gegeven motivering het voorstel
niet kan dragen. Daarnaast is onduidelijk wat het voorstel toevoegt aan de reeds bestaande
mogelijkheden om verblijf van vreemdelingen met een verblijfsvergunning asiel te beëindigen.
Het voorgaande klemt te meer nu aan het voorstel wel nadelen en kosten kleven. Het
voorstel zal leiden tot extra werkzaamheden en kosten voor de IND, de rechtsbijstand
en de rechtspraak. Op grond daarvan kan de Afdeling niet positief adviseren over het
wetsvoorstel.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen het voorstel
en adviseert het niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Zoals hiervoor uiteen is gezet, deelt de regering de bezwaren van de Afdeling advisering
niet. Het wetsvoorstel zal daarom ongewijzigd worden gehandhaafd.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol