Brief regering : Toezeggingen naar aanleiding van het algemeen overleg van 28 september 2020 over Accountancy

Nr. 34
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 december 2020

Tijdens het algemeen overleg over accountancy van 28 september 2020 (Kamerstuk 33 977, nr. 33) heeft de heer Van der Linde mij gevraagd naar een overzicht van de regimes die momenteel
gelden ten aanzien van de accountantscontrole van (semi)publieke instellingen, waaronder
bij organisaties van openbaar belang (oob’s). Ik heb u toegezegd hierop schriftelijk
terug te komen. Ter verduidelijking van de vraag werd specifiek de accountscontrole
van onderwijsinstellingen en zorginstellingen aangehaald en de proportionaliteit van
de oob-status van woningcorporaties. Voorts heeft de heer Sneller gevraagd of het
mogelijk is te differentiëren in accountantsorganisaties die oob’s mogen controleren.
Met deze brief voldoe ik aan deze toezeggingen.

1. Overzicht controleregimes

Om een zo goed mogelijk beeld te geven van welke regimes gelden voor de accountantscontrole
van publieke instellingen ga ik hieronder in op de verschillende regimes en geef ik
daarbij steeds ter indicatie aan op welk type organisaties het betreffende controleregime
van toepassing is. Er kunnen drie controleregimes worden onderscheiden waarvan bij
wettelijk voorschrift is bepaald dat die moeten worden uitgevoerd. Dit betreft twee
soorten wettelijke controles; de reguliere wettelijke controles en die bij organisaties
van openbaar belang. Op deze twee categorieën is de Wet toezicht accountantsorganisaties
(Wta) van toepassing. Daarnaast zijn er overige bij wettelijk voorschrift verplicht
gestelde controles, die niet onder de Wta vallen, maar waarvoor ook de nodige waarborgen
gelden.

Voorts worden er door accountants controles uitgevoerd waarvoor geen wettelijke plicht
geldt. Dergelijke controles zijn in het belang van de controlecliënt of zijn stakeholders,
maar worden geacht geen dusdanig zwaarwegend maatschappelijk belang te hebben die
een wettelijke verplichting tot controle rechtvaardigt. Dergelijke controles zijn
gebonden aan de beroepsregels voor accountants en de kwaliteitsbeoordeling daarvan
vindt plaats door de beroepsorganisatie. In deze brief worden deze, niet bij wet geregelde
controles, buiten beschouwing gelaten.

Wettelijke controles niet zijnde oob-controles

In de Wta is gedefinieerd dat wettelijke controles de controles zijn van een financiële
verantwoording van een onderneming of instelling ten behoeve van het maatschappelijk
verkeer. In de bijlage van de Wta zijn de wettelijke controles genoemd die verplicht
zijn gesteld bij wet. Om deze controles te mogen uitvoeren in Nederland dient een
accountantsorganisatie over een vergunning van de AFM te beschikken. Het is verboden
om zonder vergunning als accountantsorganisatie wettelijke controles uit te voeren.1 Hierbij geldt het reguliere toezichtsregime van de AFM.

De organisaties waarvoor het reguliere regime voor wettelijke controle geldt

In de bijlage van Wta worden de controles van financiële overzichten genoemd die als
wettelijke controle zijn aangemerkt. De belangrijkste hiervan is de controle van de
jaarrekening door een accountant die op grond van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
verplicht is gesteld.2 Privaatrechtelijke rechtspersonen die aan de opgenomen omvangscriteria voldoen wat
betreft activa op de balans, omzet of aantal werknemers zijn verplicht die controle
te laten uitvoeren. Dit geldt niet voor verenigingen en stichtingen die bij krachtens
andere wetgeving verplicht zijn een financiële verantwoording op te stellen die gelijkwaardig
is aan de jaarrekening als bedoeld in het BW.3 Dit laatste is op basis van de zorg- of onderwijswetgeving het geval. In de bijlage
van de Wta worden daarnaast nog andere jaarrekeningcontroles genoemd die kwalificeren
als wettelijke controles, zoals die van een groot aantal zelfstandig bestuursorganen
en (semi)publiekrechtelijke organisaties. Voorbeelden hiervan zijn de jaarrekeningcontrole
van de Nederlandse Zorgautoriteit, de Kamer van Koophandel, gemeentes en provincies,
waterschappen en woningcorporaties.

Controles bij organisaties van openbaar belang

Om controles bij organisaties van openbaar belang (oob) te mogen uitvoeren gelden
zwaardere eisen aan accountantsorganisaties. Volgens artikel 2 van de Wta gaat het
hier om controles op categorieën van ondernemingen, instellingen of openbare lichamen
wier omvang of functie in het maatschappelijk verkeer van zodanige aard is dat een
ondeugdelijk uitgevoerde wettelijke controle van de financiële verantwoording een
aanmerkelijke invloed kan hebben op het vertrouwen in de publieke functie van de accountantsverklaring.
De controles op de financiële verantwoording van deze oob’s mogen alleen uitgevoerd
worden door accountantsorganisaties die voldoen aan de gestelde eisen in de Auditverordening4, de ter nadere uitvoering daarvan gestelde nationale eisen en overige in de Wta aan
oob-kantoren gestelde eisen. Hierbij kan worden gedacht aan de verplichte kantoorroulatie
en het verbod om naast de uitvoering van de controle ook andere diensten aan de controlecliënt
te verlenen. Accountantsorganisaties hebben dan ook een oob-vergunning van de AFM
nodig om deze controles te mogen verrichten en deze accountantsorganisaties vallen
onder een zwaarder toezichtsregime van de AFM.

De organisaties waarvoor het oob-regime geldt

Een aantal organisaties wordt op basis op de Auditrichtlijn5 verplicht als oob genoemd in de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta). Dit betreft
de volgende organisaties:

– beursvennootschappen6;

– banken;

– centrale kredietinstellingen;

– verzekeraars.

Er is een lidstaatoptie om naast deze Europeesrechtelijk aangewezen oob’s ook andere
organisaties als oob aan te merken. De mogelijke invulling van deze lidstaatoptie
is al langere tijd onderwerp van discussie.7 Deze discussie is ingewikkeld, omdat telkenmale blijkt dat de keuze om een organisatie
aan te merken als oob vaak aan tegengestelde belangen onderhevig is. Zo is een betrouwbare
accountantscontrole van de jaarrekening en het bestuursverslag van publieke instellingen
van groot belang om zicht te hebben op besteding van publieke middelen. Tegen deze
achtergrond is het begrijpelijk dat de Algemene Rekenkamer hiervoor herhaaldelijk
aandacht heeft gevraagd. Aan de andere kant wordt de uitvoering van die accountantscontrole
uit diezelfde publieke middelen bekostigd. Aan een wettelijke controle bij een oob
worden zwaardere eisen gesteld, waardoor de kosten die daarvoor moeten worden gemaakt
hoger uitvallen.

Het voorgaande brengt met zich mee dat organisaties die als oob worden aangemerkt
een zodanig belang moeten hebben dat als zij in financiële problemen raken dit bredere
maatschappelijke gevolgen heeft én dat zij financieel voldoende draagkrachtig moeten
zijn om de kosten van een oob-controle te kunnen dragen. Voorts moet ervoor worden
gewaakt het financieel toezicht onnodig zwaar te maken als de betreffende organisaties
ook al onder financieel toezicht staan van andere publieke toezichthouders. Dit zijn
vraagstukken van proportionaliteit. Naast deze overwegingen kunnen ook concrete problemen
die in een bepaalde sector spelen aanleiding zijn om organisaties als oob aan te merken.

Toepassing van de hierboven uiteengezette criteria hebben ertoe geleid dat de volgende
organisaties sinds 1 januari 2020 bij AMvB als oob zijn aangewezen:

– netbeheerders voor elektriciteit of gas;

– woningcorporaties die meer dan 5.000 verhuureenheden bezitten;

– de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, de Koninklijke Bibliotheek
en de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek;

– grote pensioenfondsen.

Mijn ambtsvoorganger heeft uw Kamer in 2015 geïnformeerd over de wijze waarop door
de onderwijsinspectie en de Nederlandse Zorgautoriteit financieel toezicht wordt uitgeoefend
op onderwijsinstellingen respectievelijk zorginstellingen.8 Deze reeds aanwezige waarborgen waren aanleiding om deze instellingen niet als oob
aan te wijzen. De afweging die in 2015 is gemaakt is nog steeds actueel.

Overige bij wettelijk voorschrift verplicht gestelde controles

Er zijn diverse andere organisaties die geen wettelijke controle in de zin van de
Wta zijn, maar wel een aan verplichte jaarrekeningcontrole door een accountant gebonden
zijn. In veel sectorale wetgeving worden voor bepaalde zelfstandige bestuursorganen
of andere (semi)publiekrechtelijke organisaties een verplichte accountantscontroles
voorgeschreven. Dit is bijvoorbeeld het geval voor alle (hoge)scholen, alle universiteiten,
bepaalde zorginstellingen, bepaalde jeugdhulpaanbieders, gecertificeerde instellingen
en Veilig Thuis-organisaties. Op basis van die sectorale wetgeving worden in sommige
gevallen in controleprotocollen ook aanvullende eisen gesteld aan de wijze waarop
de controle moet worden uitgevoerd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de jaarrekeningcontrole
van onderwijsinstellingen. Nagenoeg alle onderwijsinstellingen worden geacht geen
wettelijke controle (in de zin van de Wta) te zijn, omdat het bevoegd gezag van onderwijsinstellingen,
als die privaatrechtelijk zijn vormgegeven, bijna altijd een stichting is en in de
sectorwetgeving een gelijkwaardige financiële verantwoording is gewaarborgd.

In de sectorale wetgeving kan worden voorgeschreven dat de controle moet worden uitgevoerd
door een accountant. Dat kan dan eenieder zijn die in het accountantsregister is ingeschreven,
lid is van de Nederlandse Beroepsorganisaties van Accountants (NBA) en daarmee bevoegd
zich «accountant» te noemen. Vaak wordt, zoals in de nieuwe zorgsectorwetgeving, voorgeschreven
dat een accountantscontrole moet worden uitgevoerd door een registeraccountant of
een accountant-administratieconsulent ten aanzien van wie in het accountantsregister
een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 36, tweede lid, onderdeel i, van de Wet op het accountantsberoep.9 Alleen dergelijke accountants hebben de opleiding genoten om wettelijke controles
in de zin van de Wta te mogen verrichten. Dit biedt een extra waarborg van de kwaliteit
van de controle, maar deze accountants hoeven niet noodzakelijk verbonden te zijn
aan een accountantsorganisatie met een Wta-vergunning. Het accountantskantoor waaraan
zij verbonden zijn is in elk geval wel onderhevig aan de kwaliteitsbeoordeling van
de sector10 en de in de beroepsreglementering van de NBA vastgestelde eisen m.b.t. de kwaliteit
(t.a.v. de uitvoering van de controle).

De verschillen tussen de regimes op hoofdlijnen

Resumerend kunnen drie controleregimes worden onderscheiden voor bij wettelijk voorschrift
verplicht gestelde controles. In onderstaand schema worden op hoofdlijnen de verschillen
tussen die regimes belicht.

1. Wettelijke controles bij oob’s

2.

Wettelijke controles (bij niet-oob’s)

3.

Bij wettelijk voorschrift verplicht gestelde controles (niet zijnde wettelijke controle)

Toezichthouder

AFM

AFM1

NBA/SRA2

Opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling3

Altijd

Alleen bij controles waarbij dit op basis criteria van de accountantsorganisatie vereist
is

Alleen bij controles waarbij dit op basis van criteria van de accountantsorganisatie
vereist is

Stelsel van kwaliteitsbeheersing bij accountantsorganisatie

Ja

Ja

Ja

Samenloop controle/advies t.a.v. controlecliënt

Niet toegestaan

Alleen onder voorwaarden toegestaan

Alleen onder voorwaarden toegestaan

Verplicht orgaan belast met intern toezicht bij accountantsorganisatie

Ja

Nee4

Nee

Verplichte kantoorroulatie

Ja, elke tien jaar

Nee

Nee

Verplichte roulatie externe accountant

5 jaar

7 jaar tenzij geen bedreiging onafhankelijkheid

7 tenzij geen bedreiging onafhankelijkheid

Verplichte auditcommissie bij controlecliënt

Ja

Nee

Nee

Frequentie toezicht

Eenmaal per drie jaar5

Eenmaal per zes jaar

Eenmaal per zes jaar

X Noot

1

Thans wordt dit toezicht op basis van een convenant tussen de AFM en de SRA en NBA
feitelijk uitgevoerd door de SRA en NBA. In mijn brief van 20 maart 2020 heb ik het
voornemen kenbaar gemaakt dit toezicht volledig bij de AFM te beleggen.

X Noot

2

De SRA verenigt een groot aantal accountantskantoren die veelal werkzaam zijn in het
MKB. Zij biedt praktische en strategische ondersteuning aan die kantoren en verricht
er kwaliteitsbeoordelingen.

X Noot

3

Een opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling is een proces waarbij voorafgaand aan de
datum van de controleverklaring, een objectieve evaluatie wordt uitgevoerd van de
toegepaste oordeelsvormingen van de externe accountant en de conclusies die zijn getrokken
bij het formuleren van de controleverklaring. Zonder te treden in de verantwoordelijkheid
van de externe accountant voor de accountantsverklaring, toetst de accountantsorganisatie
de kwaliteit van de uitvoering van de wettelijke controles.

X Noot

4

In mijn brief van 20 maart 2020 heb ik mijn voornemen kenbaar gemaakt deze verplichting
uit te breiden naar de groep grootste accountantsorganisaties. Hierdoor zullen ook
een aantal accountantsorganisaties zonder oob-vergunning onder deze verplichting vallen.

X Noot

5

Over mogelijke intensivering van het oob-toezicht vindt nog besluitvorming plaats
waarover de Tweede Kamer begin 2021 zal worden geïnformeerd.

Het is niet mogelijk een uitputtend overzicht te geven van welk type organisatie onder
welke categorie valt. Zoals uit het voorgaande blijkt kan bijvoorbeeld eenzelfde soort
zorginstelling, afhankelijk van zijn rechtsvorm en omvang, onder categorie 2 of 3
vallen.

2. Differentiatie in eisen aan accountantsorganisaties

Een ander vraagstuk dat in het algemeen overleg naar voren kwam is of het mogelijk
is te differentiëren in accountantsorganisaties die oob’s mogen controleren. Dat zou
betekenen dat bepaalde accountantsorganisaties zonder oob-vergunning of een oob «light»-vergunning
controles van bepaalde oob’s zouden mogen uitvoeren, omdat zij aan hogere maatstaven
voldoen dan de overige accountantsorganisaties zonder oob-vergunning. Dat vind ik
vanuit het oogpunt van kwaliteit en gelijk speelveld met de oob-kantoren niet wenselijk.
De juridische mogelijkheden daarvoor zijn bovendien zeer beperkt. Artikel 2 onderdeel
13, van de EU-auditrichtlijn bepaalt dat lidstaten ook andere entiteiten dan de hierboven
genoemde vier verplichte oob’s mogen aanwijzen. Als van die mogelijkheid gebruik wordt
gemaakt (wat in Nederland in 2020 is gedaan), wordt hiermee ook de EU-verordening
van toepassing waarin nagenoeg alle eisen die aan de accountantsorganisaties met oob-vergunning
zijn vastgelegd. Van deze verordening kan nationaalrechtelijk niet worden afgeweken
op enkele lidstaatopties na.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra