Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. De inkomensafhankelijke beurs

Goed onderwijs is de motor van welvaart en emancipatie. Het is een bron van toerusting,
individuele ontplooiing, economische groei en beschaving. Nederland heeft er traditioneel voor gekozen het grootste deel van haar onderwijs
kosteloos aan te bieden. Dit is deels een logisch gevolg van een leerplicht, maar
ook om de toegankelijkheid van het onderwijsstelsel zoveel mogelijk te garanderen.
Door het weghalen van financiële belemmeringen om voor een bepaald onderwijsniveau
te kiezen stromen (jonge) mensen zoveel mogelijk door naar de onderwijsvorm die hen
het beste past. Dit is van belang, zowel vanuit een emancipatiegedachte, waarbij afkomst
zo min mogelijk een beslissende factor moet zijn voor academisch succes, als vanuit
economische rationaliteit, omdat de beste mensen op de beste plekken terechtkomen.

Onderwijs is van groot belang voor de Nederlandse samenleving. Het heeft een sterke
emancipatoire kracht en het leidt studenten op tot kritische, vakbekwame burgers die
uitstekend zijn toegerust voor deelname op de arbeidsmarkt. Studeren is niet enkel
een investering in de student zelf, maar ook een investering in de Nederlandse maatschappij
als geheel, doordat iedere Nederlander dagelijks de positieve gevolgen van het hoger
onderwijs in zijn of haar omgeving merkt. Uit het onderwijs komen grote positieve
externe effecten voort. Het zorgt voor cultuuroverdracht en socialisering van nieuwe
generaties staatsburgers; de sociale rechtvaardigheid en de kwaliteit van het bestaan
zijn ermee gediend en er is een collectief voordeel bij een goed opgeleide bevolking.

1.1 Kern van het wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel maakt het invoeren van een basisbeurs op zeer korte termijn mogelijk.
De indiener is van mening dat de ervaringen met het leenstelsel1 nopen tot het opnieuw invoeren van een vorm van basisbeurs. De indiener stelt ook
vast dat er in de huidige Tweede Kamer een meerderheid bestaat voor aanpassing van
het leenstelsel, waarbij sprake is van een terugkeer van enige vorm van algemeen beschikbare
beurzen. De invulling hiervan tussen diverse partijen verschilt echter of is nog onzeker.
Bovendien geeft een aantal partijen aan geen stappen in deze richting te willen nemen
tot een volgend kabinet, dat naar verwachting pas enige tijd na de Tweede Kamerverkiezingen
van maart 2021 gevormd zal worden. Er is weliswaar een politieke meerderheid tegen
het huidige stelsel, maar er is geen meerderheid dat stelsel voor 2021 te veranderen,
nog los van de vraag hoe dat te doen.

De indiener realiseert zich dat het in deze politiek constellatie in de praktijk zinloos
is om een gehele wettelijke invulling van een nieuw beurzenstelsel aan de Kamers voor
te leggen. Partijen zullen immers de specifieke invulling willen bewaren voor coalitieonderhandelingen.
De indiener realiseert zich echter -zeker na het opstellen van deze initiatiefwet-
dat wettelijke invoering van een nieuw stelsel behoorlijke voorbereidingstijd zal
eisen. Dat kan onwenselijke situaties opleveren: immers wordt studiefinanciering per
onderwijsjaar uitgekeerd, dus bij vertraging vanwege het opstellen en behandelen van
de wet kan net weer een extra generatie studenten buiten een nieuw stelsel vallen.
Dat argument weegt nog extra zwaar wanneer men -zoals de indiener- van mening is dat
de huidige generatie leenstelstudenten die buiten de oude basisbeurs en een eventuele
nieuwe regeling vallen, een vorm van compensatie zouden moeten krijgen. Hoe langer
wordt gewacht met invoering van een nieuw stelsel, hoe hoger deze potentiële rekening
wordt.

Om deze redenen heeft de indiener besloten te komen met een wetsvoorstel dat alle wettelijke wijzigingen om te komen tot een vorm van beurzenstelsel
mogelijk maakt, maar de invoering hiervan en enkele belangrijke keuzes ten aanzien
van de vormgeving en hoogte van beurzen laat afhangen van een algemene maatregel van
bestuur die een nieuw kabinet na het bereiken van een regeerakkoord (eenmalig) kan
vaststellen. Hiermee kan een nieuw systeem zo snel mogelijk worden doorgevoerd.

1.2 Voorgeschiedenis studiefinanciering

Het hoger onderwijs heeft altijd een wat uitgezonderde positie gehad binnen het onderwijs.
Omdat hoger onderwijs altijd werd en wordt gezien als sleutel tot banen met een (gemiddeld)
hoger salaris, heeft het argument dat onderwijs vooral een investering in jezelf is
hier altijd een relatief grote rol gehad. Tegelijk hebben er al bijna zo lang als
hoger onderwijs bestaat beurzen bestaan specifiek gericht op (jonge) mensen afkomstig
uit een omgeving met weinig inkomen en vermogen om hen toch de mogelijkheid te geven
hoger onderwijs te volgen.2

Na de Tweede Wereldoorlog ontstond een complex systeem van beurzen en toelagen, uiteindelijk
vooral uitgekeerd via de kinderbijslag. Dit leidde in de praktijk vaak tot onwenselijke
situaties omdat bepaalde groepen werden achtergesteld, bovendien werd het steeds meer
als problematisch gezien dat dit studenten financieel geheel afhankelijk maakte van
hun ouders, wat er bijvoorbeeld toe kon leiden dat studenten zich niet vrij voelden
de studie te kiezen die hun bovenmatige interesse had, maar gedwongen waren de voorkeur
van hun ouders te volgen.

Na een zeer lange politieke discussie is in 1986 de Wet Studiefinanciering ingevoerd.
Iedereen tussen de 18 en 30 jaar die toegang kreeg tot een geaccrediteerde hoger onderwijs
instelling kreeg hiermee recht op een basisbeurs en aanvullende beurs of lening. De
belangrijkste argumenten voor invoering van de wet waren dat studenten onafhankelijker
zouden worden en dat de toegankelijkheid van het onderwijs verbeterd zou worden. Voorheen
waren studenten afhankelijk van hun ouders, die kinderbijslag kregen. Studenten kregen
zes jaar lang het recht op een basisbeurs van 600 gulden per maand (voor uitwonende
studenten). Dit zou in de huidige tijd een kleine 500 euro per maand betekenen, gecorrigeerd
voor inflatie. Daarnaast werd het voor studenten mogelijk een renteloze lening af
te sluiten die oud-studenten in vijftien jaar moesten aflossen.

De VVD-fractie meende bij monde van woordvoerder en oud-minister Pais dat elke student
individueel in staat moest worden gesteld om zonder hulp van familie of partner in
zijn onderhoud en studiekosten te voorzien. In zijn visie moest het stelsel daarom
geheel los opereren van het ouderlijk inkomen, zodat alle studenten gelijke aanspraak
op ondersteuning konden maken. Kamerleden Klein en Van Kemenade (PvdA) hadden moeite
met de herverdelende werking van het stelsel, dat volgens hen een denivellerend effect
had. Omdat kinderen van welvarende ouders dezelfde basisbeurs zouden krijgen. Zij
wilden graag het financiële zwaartepunt van een nieuw stelsel bij de lagere inkomens
leggen. Het CDA stuurde uiteindelijk aan op een gemengd systeem van basisbeurs en
een inkomensafhankelijk deel als een politiek acceptabel compromis dat ook aanvaardbaar
was voor de eigen achterban. Het uiteindelijke wetsvoorstel werd met relatief grote
haast aan beide Kamers voorgelegd en haalde ondanks verzet vanuit de VVD de eindstreep.3

In 1991 werd de basisbeurs verlaagd en studenten hadden vanaf dit jaar geen zes, maar
vijf jaar recht op studiefinanciering voor een vierjarige opleiding. De lening die
studenten konden afsluiten was ook niet meer -zoals voorheen- renteloos. Hier tegenover
stond wel een studentenreisproduct. Twee jaar later werd door toenmalig Minister Ritzen
de tempobeurs ingevoerd, waardoor studenten jaarlijks een kwart van hun studiepunten
moesten behalen, om te voorkomen dat de beurs werd omgezet in een lening.

In de jaren erna is de basisbeurs steeds verder uitgekleed. Het studentenreisproduct
(toen nog OV-studentenkaart) werd in 1994 versoberd. Studenten moesten een keuze maken
tussen door de week of in het weekend vrij reizen. In 1996 werd de prestatiebeurs
ingevoerd. Deze beurs -nu vier jaar voor een vierjarige studie- was in principe een
lening, die pas werd omgezet in een gift als de student zijn diploma behaalde binnen
de tijd die er voor de studie staat, plus twee jaar. De hoogte van de beurs werd tevens
verlaagd. Het studentenreisproduct viel vanaf nu ook onder de prestatiebeurs. Vier
jaar later, in 2000, werden de regels voor de prestatiebeurs versoepeld. Studenten
kregen nu tien jaar de tijd om hun studie af te ronden.

In de jaren hierna stond de basisbeurs geregeld ter discussie. Zo stelde PvdA-leider
Wouter Bos in 2006 dat het stelsel een vorm van «perverse solidariteit» was. Daarnaast
was er groeiende zorg over onderfinanciering van het hoger onderwijs en werd gezocht
naar middelen om dit te corrigeren. Begin 2012 werd nog een wetsvoorstel ingediend
door het kabinet Rutte I voor een leenstelsel expliciet voor de masterfase, dat echter
niet als zodanig werd aangenomen en uiteindelijk werd aangepast bij het «lenteakkoord».
Bij de verkiezingen van 2012 pleitten D66, GroenLinks, VVD en PvdA in hun programma’s
expliciet voor invoering van een vorm van een leenstelsel. Het kabinet Rutte II van
VVD en PvdA wist uiteindelijk met steun van D66 en GroenLinks als onderdeel van het
zogenaamde «studievoorschot akkoord» een wetsvoorstel door beide Kamers te krijgen.
Hiermee werd in 2015 de basisbeurs helemaal afgeschaft in het hoger onderwijs en vervangen
door een leenstelsel. Het systeem van aanvullende beurzen werd gelijktijdig uitgebreid
en de vrijkomende middelen – geïnvesteerd in onderwijskwaliteit middels prestatieafspraken
met de onderwijsinstellingen.

Het kabinet Rutte III deed vervolgens nog een poging om de rente op studieleningen
aan te passen om daarmee de financiële houdbaarheid van het stelsel op lange termijn
beter te verzekeren. Hoewel de indiener de argumentatie hierachter dubieus vond, passeerde
het met zeer kleine meerderheid de Tweede Kamer in 2018. In 2019 bleek echter de weerstand
in de senaat dusdanig groot dat het kabinet besloot het voorstel terug te trekken.

1.3 Redenen voor dit initiatiefvoorstel

Nederland kent een imposant stelsel van hoger onderwijs. De kwaliteit ervan is over
het algemeen goed en in vergelijking met stelsels van hoger onderwijs in het buitenland
zeer toegankelijk. Wel hebben verschillende -met name Noord-Europese- landen een beurzensysteem
of lager collegegeld om financiële drempels weg te halen. Zoals uit het historisch
overzicht blijkt, is sinds 1986 door verschillende kabinetten bijna onafgebroken gepoogd
-meestal met succes- het stelsel van studiefinanciering minder ruimhartig te maken,
met de recente mislukte poging de rente te verhogen als meest actueel voorbeeld.

De indieners zijn van mening dat (jonge) mensen maximaal moeten worden gestimuleerd
om onderwijs te volgen. Dat is zeer bevorderlijk voor individuele jongeren zelf, maar
ook voor de maatschappij in brede zin. Een goed opgeleide bevolking heeft naast economische
voordelen ook tal van andere positieve maatschappelijke effecten. Goed opgeleid is
overigens niet hetzelfde als hoog opgeleid. Een ideaal onderwijsstelsel – waaronder
in dit verband ook het financieringsstelsel wordt verstaan – zou het mogelijk moeten
maken voor jongeren om -zoveel mogelijk op hun eigen tempo- in de best passende onderwijssoort,
het maximale uit het onderwijs te halen.

Daarbij is het van belang dat het mogelijk is om een andere dan de meest directe route
tot een bepaald diploma te halen, bijvoorbeeld door het stapelen van verschillende
onderwijsniveaus. Dit blijkt in de praktijk een route die relatief vaak wordt gevolgd
door jongeren vanuit een gezinssituatie waar studeren niet vanzelfsprekend is, en
heeft dus een sterk emanciperende werking.4 Daarnaast is de indiener van mening dat het onderwijsstelsel ook ruimte zou moeten
bieden voor het maken van fouten. Als de onderwijsambitie van een student wordt afgeschrikt
doordat onzekerheid over de vraag of hij de studie (tijdig) kan afronden, wetende
dat hij in het huidige stelsel zelf het risico op eventuele studievertraging (of verkeerde
studiekeuze) moet dragen, dan is dat een tragische beperking van het maatschappelijk
potentieel.

Bijna al het onderwijs in Nederland is (grotendeels) gratis. Het hoger onderwijs is
hierop een uitzondering met collegegelden die in Europees perspectief aan de hoge
kant liggen (al zijn ze zeker niet kostendekkend). Vóór de invoering van het leenstelsel
gold dit in ieder geval voor een groot deel van de studenten niet, omdat het totaal
van de jaarlijks ontvangen (uitwonende) basisbeurs in de praktijk hoger was dan het
collegegeld. De indiener is van mening dat het vanuit overheidsperspectief voor de
hand ligt om de kosten voor een dienst waarvan je in principe wil dat burgers er veel
gebruik van maken, zo laag mogelijk maakt. Het principe van algemeen toegankelijk
maken van hoger onderwijs, specifiek door de introductie van gratis onderwijs, is
daarnaast ook opgenomen in het door Nederland ondertekende Internationaal verdrag
inzake economische, sociale en culturele rechten.5

Daarnaast wijst de indiener op generationele gevolgen van het leenstelsel. De indiener
heeft zelf, net als het overgrote deel van de Tweede Kamer en het Kabinet, gestudeerd
onder veel gunstigere financiële voorwaarden dan de huidige generatie leenstelselstudenten.
De indiener vindt het lastig uit leggen dat hoewel de maatschappelijke welvaart de
afgelopen decennia fors is toegenomen de financiële omstandigheden voor jonge mensen
steeds lijken te verslechteren. Het beeld dringt zich op van iemand die met behulp
van een ladder zo hoog mogelijk klimt, en zodra hij de top heeft bereikt de ladder
wegschopt voor de volgende klimmer. Dat is zeker niet uitsluitend een consequentie
van het leenstelsel, maar het is wel een belangwekkende factor en bestuurlijk gemakkelijker
op te lossen dan bijvoorbeeld de problemen op de woningmarkt.

Deze argumenten zijn voor de indiener principiële redenen om te komen tot een wetsvoorstel
om de invoering van een basisbeurs versneld mogelijk te maken. Daarnaast worden er
nu ook praktische gevolgen van het huidige stelsel zichtbaar die de indiener als onwenselijk
acht.

1.4 Praktische consequenties van het leenstelsel

Het aantal studenten in het hoger onder wijs is niet gedaald maar gestegen sinds de
invoering van het leenstelsel. Tegelijkertijd gaat het CPB ervan uit dat (her)invoering
van een basisbeurs zou leiden tot een verdere stijging van het aantal inschrijvingen
in het hoger onderwijs met 4,7% ten opzichte van het basispad.6

Sinds de afschaffing van de basisbeurs in 2015 is de totale studieschuld met bijna
twee miljard gestegen. Het totale schuldenbedrag bedroeg op 1 januari 19,3 miljard.7 Ook is de gemiddelde studieschuld opgelopen van 12,4 duizend euro in 2015 naar 13,7
duizend euro in 2019 (CBS, 2019), waarbij de studenten die helemaal niet lenen zijn
meegewogen in dit gemiddelde. Het valt te verwachten dat zonder stelselwijziging dit
bedrag steeds verder zal blijven stijgen naarmate het percentage oud-studenten onder
het huidige stelsel zal groeien ten opzichte van oud-studenten die onder het oude
stelsel vallen. Niet alleen worden schulden steeds hoger, ook hebben meer studenten
een schuld. In 2019 hebben in totaal 1,4 miljoen mensen een studieschuld, wat er 388.000
meer zijn dan in 2015.8 Dit is een logisch gevolg van een stelsel dat primair op leningen is gebaseerd en
het ligt dan ook voor de hand dat deze cijfers nog veel verder zullen stijgen. Dit
effect wordt nog versterkt door de verlenging van de betalingstermijn van leningen
naar 35 jaar.

De groeiende schuldenlast onder jongeren, niet alleen vanwege studieleningen, is een
bron van zorg. Ook hulpverleners waarschuwen voor een stijgende schuldenproblematiek,
onder andere door het leenstelsel.9 Ook het Nibud luidt al enige tijd de noodklok.10 Daarnaast zijn er verschillende signalen dat de schuldenproblematiek haar weerslag
heeft op de psychische gesteldheid van studenten. Hier zijn zorgelijke geluiden over
te horen de afgelopen jaren.11

Er is ook grote zorg over de toegankelijkheid van het onderwijs. Het totaal aantal
studenten is dan wel niet gedaald, de doorstroom van MBO naar HBO neemt wel af. Dat
gebeurde al voor de invoering van het leenstelsel, maar de afname versnelde bij invoering
van het leenstelsel en is daarna niet hersteld.12 De monitor beleidsmaatregelen 2016–2017 merkte op dat 1 op de 5 MBO-studenten die
niet wil doorstuderen zich hierbij weerhouden voelde door het leenstelsel.13 De monitor beleidsmaatregelen 2017–2018 constateerde daarnaast relatief hoge leenaversie
bij specifieke doelgroepen onder de mbo’ers zoals vrouwen, studenten met ouders met een lager inkomen
en studenten met een migratieachtergrond.14 Ook constateerde het CBS in 2018 een afname van de instroom van het aantal havisten
met ouders met een bijstandsuitkering sinds de invoering van het leenstelsel.15 Uit recent onderzoek van ResearchNed blijkt dat er een verband bestaat tussen de
invoering van het leenstelsel en de versnelling van de afname van doorstroom van MBO
naar HBO sinds die invoering. Hierbij spelen leenangst, de wens geen studieschuld
op te bouwen en andere financiële motieven een belangrijke rol.16

De discussie over of het leenstelsel een negatief effect heeft gehad op deze doorstroming
lijkt met dit laatste onderzoek definitief geslecht.

Ook heeft het leenstelsel als neveneffect dat steeds meer studenten langer bij hun
ouders blijven wonen. Dat is op zichzelf niet direct een probleem maar zorgt ervoor
dat het voor onderwijsinstellingen lastiger is om flexibeler om te gaan met het onderwijsaanbod.
Daarnaast zal dit waarschijnlijk tot gevolg hebben dat studenten meer gebruik maken
van het studentenreisproduct, wat de onderhandelingen met vervoersbedrijven over een
besparing (nog een erfenis van het leenstelsel) waarschijnlijk zal bemoeilijken.17

1.5 Compensatie

Dit wetsvoorstel geeft de regering de opdracht op termijn te komen met een voorstel
voor compensatie voor de groep studenten die buiten de oude basisbeurs vielen maar
niet in aanmerking komen voor het nieuwe stelsel. De indiener acht het onwenselijk
als de studentencohorten tussen het afschaffen van de oude basisbeurs en de invoering
van de nieuwe inkomensafhankelijke beurs als «pechgeneratie» zonder een enkele vorm
van basisbeurs een negatieve uitzondering vormen. Het ligt daarom voor de hand om
in het kader van solidariteit en gelijke behandeling deze groepen alsnog enige vorm
van compensatie te geven. De indiener denkt hierbij aan een financiële bijdrage gebaseerd
op (een deel van) het geld dat studenten zouden hebben ontvangen als zij onder het
nieuwe stelsel zouden zijn gevallen. De indiener ziet weinig in compensatie in de
vorm van bijvoorbeeld studievouchers. De indiener denkt eveneens dat kwijtschelden
van (een deel van) studieschulden geen logische oplossing is, omdat dan studenten
die niet hebben geleend worden benadeelt. Omdat een compensatieregeling logischerwijs
gebaseerd zal zijn op de uiteindelijke financiële keuzes die in de AMvB in het nieuwe
stelsel worden gemaakt, kan er in deze initiatiefwet geen verder invulling aan worden
gegeven.

2. Hoofdlijnen wetsvoorstel

2.1 Oude stelsel als uitgangspunt

Als uitgangspunt voor dit initiatiefvoorstel is de wettelijke situatie van voor de
invoering van het leenstelsel genomen, met een aantal belangrijke uitzonderingen,
waarover hieronder meer. De belangrijkste reden om uit te gaan van de bestaande wettelijke
context is een praktische: we weten dat dit systeem in de praktijk werkte. Daarnaast
sluit het beter aan bij het bestaande stelsel zoals dat geldt voor MBO-studenten.

2.2 Keuze voor een AMvB

Om zoveel mogelijk vast te houden aan de rechtszekerheid die de bestaande systematiek
van de WSF 2000 biedt, wordt alleen tijdelijk (eenmalig) mogelijk gemaakt dat bij
AMvB de bedragen van de nieuwe beurs worden vastgesteld. In een horizonbepaling wordt
vastgelegd dat zo spoedig mogelijk na vaststelling van die AMvB een wetsvoorstel wordt
ingediend om te zorgen dat die AMvB overbodig wordt.

Het belangrijkste vernieuwende element van deze initiatiefwet is dat het expliciet
de mogelijkheid schept voor een kabinet om, eenmalig, via een algemene maatregel van
bestuur een vorm van basisbeurs te kunnen invoeren zonder dat daar een uitgebreide
wetsbehandeling voor nodig is. De wettelijke context wordt immers al gevormd door
dit initiatiefvoorstel. Hierbij is wel gekozen voor een aantal wijzigingen ten opzichte
van het eerdere stelsel.

Er is gekozen om in plaats van het oude systeem van een basisbeurs plus (indien daar
recht op is) een aanvullende beurs, over te gaan op 1 aanvullende beurs inclusief
een basisbedrag waarvoor ouderinkomen niet relevant is. De indiener kiest ervoor om
dit de «inkomensafhankelijke beurs» te noemen. De beurs zal actief moeten worden aangevraagd
waarbij de inkomensgegevens van ouders moeten worden geleverd om te beoordelen in
hoeverre er recht is op meer dan het basisbedrag. Op deze manier ontstaat 1 universeel
stelsel dat overzichtelijk is en waarbij voorkomen wordt dat studenten die wel recht
hebben op aanvullende middelen op grond van het inkomen dat niet ontvangen omdat ze
dat anders inschatten.

De aanvullende beurs wordt wettelijk afgeleid van de «veronderstelde ouderlijke bijdrage»;
dat blijft zo binnen de voorgestelde inkomensafhankelijke beurs. Op basis van het
ouderlijk inkomen wordt een bedrag per maand berekend dat de student van diens ouders
zou mogen verwachten. Het inkomensafhankelijke deel van de beurs is een aanvulling
op wat ouders gelet op hun inkomen niet kunnen bijdragen aan de studie van hun kind.
Op die manier ontvangt in theorie iedere student hetzelfde maandbudget. Mocht een
toekomstig kabinet willen kiezen voor een verhoging van het inkomensafhankelijke element
in de beurs, dan wordt vanwege die systematiek dus eerst het bedrag van de veronderstelde
ouderlijke bijdrage verhoogd. Een verdere verhoging van het inkomensafhankelijke deel
van de beurs impliceert dus dat ouders met een hoger inkomen een brief thuis krijgen
waarin staat dat zij geacht worden vanaf die datum het huidige bedrag van de aanvullende
beurs plus de verhoging bij te kunnen dragen. Evenals in het vorige systeem is deze
bijdrage verder niet afdwingbaar.

De AMvB regelt in ieder geval de volgende zaken:

• De datum vanaf wanneer de AMvB en de in deze initiatiefwet opgenomen wetgeving ingaat

• De hoogte van het normbudget voor de kosten van levensonderhoud in het hoger onderwijs

• De basisdeel in de inkomensafhankelijke beurs (dit kan in theorie ook 0 zijn)

• De voorwaarden waaronder het inkomensafhankelijke deel van de beurs wordt vastgesteld;
specifiek de vrije voet, het maximumbedrag en het kortingspercentage. Deze begrippen
worden hieronder nader toegelicht. In theorie kan er ook voor gekozen worden het inkomensafhankelijke
deel zeer gering te maken door het maximumbedrag gelijk te laten zijn aan het basisdeel.

• De voorwaarden waaronder het inkomensafhankelijke deel van de beurs kan worden kwijtgescholden
indien geen diploma wordt behaald binnen de diplomatermijn.

• Of de invoering van het nieuwe stelsel cohortsgewijs of generiek zal plaatsvinden.

• De keuze om in het stelsel wel of niet een onderscheid te maken tussen uitwonende-
en thuiswonende studenten.

• Of en hoe het terugbetalingsregime aangepast moet worden aan de nieuwe inkomensafhankelijke
beurs.

• Dat de beursbedragen en inkomensgrenzen jaarlijks geïndexeerd worden.

• Welke groepen (oud)-studenten die niet onder het nieuwe stelsel vallen op welke wijze
gecompenseerd worden

2.2.1 Ingangsdatum

Het belangrijkste doel van dit initiatiefvoorstel is het snel doorvoeren van een inkomensafhankelijke
beurs door een nieuw kabinet mogelijk maken. Daarvoor kan de noodzakelijke wetgeving
al worden vastgesteld voor tot de invulling van de beurs wordt besloten. Die wetgeving
kan uiteraard pas ingaan op het moment dat de invulling van de beurs via de AMvB bekend
is, en dan gelijktijdig ingaan. Het heeft uiteraard de voorkeur van de indiener dit
voor het opvolgende studiejaar, dus voor 1 september, te doen. Hierbij is het wel
van groot belang ook voldoende aandacht te besteden aan de uitvoerbaarheid van wat
weer een forse stelselwijziging zal zijn. Het is goed mogelijk dat DUO tijd en eventueel
ook extra middelen nodig heeft om dit mogelijk te maken. De indiener wijst hierbij
op de problematiek rond toeslagen bij de Belastingdienst en ook op de oorspronkelijke
problemen bij de invoering van de basisbeurs na 1986.

2.2.2 Hoogte van het normbudget

De hoogte van het normbudget voor de kosten van levensonderhoud voor studenten in
het hoger onderwijs wordt bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld. Daarmee
wordt bepaald over welk budget een student per maand kan beschikken. In het huidige
stelsel is dat een bedrag van € 897,56 per maand (bedrag van 2020), en het valt uiteen
in een deel dat geleend kan worden (de basislening) en een deel dat – afhankelijk
van het inkomen van de ouders – als aanvullende beurs of als aanvullende lening kan
worden ontvangen.

Voor invoering van de Wet studievoorschot werd in het normbudget onderscheid gemaakt
naar woonsituatie, omdat de kosten voor levensonderhoud voor een thuiswonende student
in zijn algemeenheid fors lager zijn dan die van een uitwonende student. Dat onderscheid
is met de Wet studievoorschot vervallen omdat het onderscheid tussen uit- en thuiswonend
niet meer van belang was voor de hoogte van de beursbedragen. Door het onderscheid
af te schaffen, verviel ook de noodzaak om te controleren op het ten onrechte ontvangen
van studiefinanciering voor uitwonende studenten.

In het voorstel wordt de mogelijkheid gecreëerd om dat onderscheid voor het nieuwe
studiefinancieringsstelsel weer terug te brengen, waarmee voorkomen kan worden dat
thuiswonende studenten teveel kunnen lenen.

2.2.3 Vaste deel beurs (basisdeel)

Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat de inkomensafhankelijke beurs een basisdeel heeft,
vergelijkbaar met de oude basisbeurs, dat los van ouderinkomens voor elke student
die voor het stelsel in aanmerking komt beschikbaar is. Het basisdeel kan het onderscheid
kennen tussen uitwonende en thuiswonende studenten. De invulling van deze bedragen
en de keuze om wel of niet onderscheid te maken in de woonsituatie is een politieke
en financiële weging en hoort derhalve bij een volgend kabinet thuis.

2.2.4 Inkomensafhankelijk deel beurs

Vrije voet

De aanvullende beurs is genormeerd en wordt verstrekt bovenop de basisbeurs. De hoogte
van de toekenning aanvullende beurs is afhankelijk van het (gecorrigeerde) verzamelinkomen
van de natuurlijke ouders van de studerende. Daarnaast is deze afhankelijk van het
aantal schoolgaande kinderen in het gezin en de woonsituatie van de studerende (thuis-
of uitwonend). Zodra het (gecorrigeerde) verzamelinkomen van de ouders is vastgesteld
over het peiljaar, wordt van dit inkomen een »vrije voet» afgetrokken. De vrije voet
is feitelijk het deel van het belastbare inkomen van een ouder dat buiten beschouwing
wordt gelaten bij de berekening van de aanvullende beurs. Het daarna resterende bedrag
is bepalend voor de hoogte van de aanvullende beurs. Hoe hoger de vrije voet, hoe
groter de groep studenten die in aanmerking komt voor het aanvullende deel.

Bovenstaande grafiek maakt inzichtelijk wat de gevolgen zijn van verschillende varianten
van de vrije voet, wanneer kortingspercentage en hoogte van de maximale beurs gelijk
blijven. Bij de bestaande aanvullende beurs ligt de vrije voet op 16.391 euro per
ouder (blauwe lijn). Bij de eerste variant is deze een stuk lager gelegd: 13.500 euro
(groene lijn). Het gevolg hiervan is dat studenten ten opzichte van het huidige stelsel
al vanaf een lager ouderinkomen steeds minder aanvullende beurs ontvangen. Ook wordt
eerder de grens bereikt waarop helemaal geen recht op aanvullende beurs meer bestaat,
en heeft een kleinere groep studenten recht op de maximale aanvullende beurs. Bij
variant 2 is de vrije voet juist met (meer dan) 3.000 euro opgehoogd naar 19.500 euro
(oranje lijn). Wij zien hierbij een tegengestelde werking: het bedrag aan aanvullende
beurs waar bijvoorbeeld een student met ouders met een verzamelinkomen van 40.000
euro recht op heeft is hier beduidend groter. Ook hebben meer studenten recht op de
maximale beurs en ligt de bovengrens van het ouderinkomen waarboven helemaal geen
aanvullende beurs meer wordt ontvangen veel hoger.

Kortingspercentage

Het kortingspercentage stelt vast hoe hoog de groei van de aanvullende beurs is naarmate
het ouderinkomen lager wordt. Een lager percentage zorgt voor een snellere verhoging
van de beurs naarmate het ouderinkomen lager is, en betekent daarmee ook een uitbreiding
van de groep, al wordt en werd deze systematiek in het huidige en vorige stelsels
beperkt door het vaststellen van een maximumbedrag aan aanvullende beurs. Het kortingspercentage
is op dit moment 26%. Aanpassing van dit percentage maakt met andere woorden de hellingshoek
van de grafiek anders. Hoe hoger het kortingspercentage, hoe steiler de grafiek.

In bovenstaande variant wordt het effect van de hellingshoek zichtbaar, wanneer de
vrije voet en de hoogte van de maximale beurs gelijk blijven. Zoals gezegd is het
kortingspercentage in het huidige stelsel 26% (blauwe lijn). In variant 1 is het kortingspercentage
twee keer zo groot als bij de huidige aanvullende beurs (52%). De consequentie hiervan
is dat naarmate het inkomen van ouders stijgt het bedrag dat studenten aan aanvullende
beurs ontvangen veel sneller daalt dan bij het huidige stelsel. In deze variant eindigt
de aanvullende beurs daardoor ook iets boven de 42.000 euro aan verzamelinkomen van
de ouders. Bij variant 2 (oranje lijn) is juist de helft van het huidige kortingspercentage
gekozen (13%), wat tot een tegengesteld effect leidt. Het bedrag aan aanvullende beurs
daalt minder snel naarmate het ouderinkomen stijgt, en studenten ontvangen nog tot
een ouderinkomen van ruim 70.000 maandelijks een bedrag aan aanvullende beurs.

Maximumbedrag

Daarnaast moet ook een maximumbedrag worden vastgesteld dat aan aanvullende beurs
aan een student kan worden toegekend.

In bovenstaande grafiek zijn de effecten te zien van verschillende maximumbedragen
voor de aanvullende beurs wanneer de vrije voet en het kortingspercentage gelijk blijven.
Het huidige maximumbedrag bij de aanvullende beurs is (iets meer dan) 400 euro (blauwe
lijn). In de eerste variant is deze met 100 euro verlaagd naar (iets meer dan) 300
euro (groene lijn). Het gevolg is dat alle studenten die recht hebben op aanvullende
beurs minder krijgen ten opzichte van het bestaande systeem en dat de groep die helemaal
geen recht heeft op aanvullende beurs groter is. Bij de tweede variant waarbij het
maximumbedrag 100 euro hoger ligt dan de bestaande situatie zijn de effecten omgekeerd
(oranje lijn).

Vrije voet, kortingspercentage en maximumbedrag zijn dus alle drie besluiten met potentieel
verstrekkende gevolgen voor de groepen studenten die in aanmerking komen voor een
inkomensafhankelijke beurs en voor hoeveel die studenten dan krijgen. Daarnaast heeft
het natuurlijk ook grote gevolgen voor de kosten van het stelsel. De invulling van
deze keuzes hoort bij een volgend kabinet thuis.

2.2.5 Kwijtschelding inkomensafhankelijke deel

In de AMvB zal ook een keuze moeten worden gemaakt over kwijtschelding van het inkomensafhankelijke
deel mocht er geen diploma zij behaald binnen de gestelde termijn. In het huidige
systeem ligt deze termijn op 10 jaar en kan de toegekende aanvullende beurs gedeeltelijk
of geheel worden kwijtgescholden als na de diplomatermijn geen diploma is behaald.
De prestatiebeurssystematiek is dus niet volledig op de aanvullende beurs van toepassing.
Voor de (gedeeltelijke) kwijtschelding is het draagkrachtinkomen18 van de student en diens eventuele partner in een peiljaar19 bepalend. De mate waarin er in een nieuw stelsel sprake kan zijn van een gedeeltelijke
kwijtschelding en de voorwaarden waaronder dit gebeurt hebben grote financiële gevolgen
en een besluit hierover hoort daarom bij een volgend kabinet thuis.

2.2.6 Cohortsgewijze of generieke invoering

Wijzigingen in het stelsel van studiefinanciering worden doorgaans cohortsgewijs ingevoerd
(in ieder geval wanneer het een versobering betreft), dus alleen voor nieuwe groepen
studenten vanaf een bepaalde datum. Het heeft de voorkeur van de indiener om onder
het wetsvoorstel ook nog studerende cohorten te laten vallen, ook om de groep die
voor een compensatieregeling in aanmerking komt te beperken. De keuze blijft echter
open, en kan in de AMvB worden gemaakt.

2.2.7 Onderscheid thuis- en uitwonend

Onder de oude basisbeurs waren de bedragen verschillend voor thuiswonende studenten
(ingeschreven op het adres van een ouder) en uitwonende studenten (niet ingeschreven
op het adres van een ouder). Dit onderscheid bestaat nog in het mbo. Omdat de levenskosten
van uitwonende studenten significant hoger zijn dan voor thuiswonende studenten heeft
het de voorkeur van de indiener dit onderdeel van het oude stelsel terug te laten
komen. De keuze blijft echter open, en kan in de AMvB worden gemaakt. Een consequentie
van het maken van het onderscheid is wel dat hiermee ook de mogelijkheid tot fraude
weer toeneemt, waarbij thuiswonende studenten zich voordoen als uitwonend om zo een
hogere beurs te ontvangen. Toezicht hierop is in het verleden niet gemakkelijk gebleken.
Deze afweging moet worden meegenomen bij de keuze.

2.2.8 Terugbetalingsregime en overstapmogelijkheid

Met het terugdraaien van de belangrijkste elementen van de Wet studievoorschot hoger
onderwijs (hierna: Wet studievoorschot) ligt het voor de hand om ook het terugbetaalregime
terug te draaien, zowel voor aanvullende leningen als voor terugbetalingen wanneer
de 10-jaarsgrens wordt overschreden en de prestatiebeurs niet kan worden omgezet in
een gift. Hierbij kan weer worden aangesloten bij hetzelfde regime dat voor het MBO
geldt, bijvoorbeeld als het gaat om de terugbetaaltermijn (15 jaar in plaats van 35
jaar) en de rentevaststelling.

Hierbij vindt de indiener het wenselijk dat er een overstapmogelijkheid komt voor
die (oud)-studenten die nu onder het regime van de Wet studievoorschot vallen maar
graag onder de nieuwe terugbetalingsregeling zouden willen vallen. Wanneer dat past
in de plannen van het volgende kabinet, kunnen ook de terugbetalingsvoorwaarden bij
amvb worden uitgewerkt. Zaken die hierbij aan de orde kunnen komen zijn de draagkrachtvrije
voet, het aflossingspercentage, de terugbetalingsduur, de rentemaatstaf en het aantal
jaren dat niet afgelost hoeft te worden.

2.2.9 Delegeren naar amvb in combinatie met indexering

De bedragen in de studiefinanciering worden ieder jaar geïndexeerd. De bedragen die
verwijzen naar inkomensgrenzen, worden geïndexeerd met de loonindex. De toe te kennen
bedragen worden geïndexeerd met de prijsindex. Logischerwijs worden de bedragen in
de tijdelijke amvb – totdat de wet in werking is getreden – ook geïndexeerd volgens
die systematiek.

2.3 Horizonbepaling

Deze initiatiefwet maakt het (eenmalig) mogelijk dat bij AMvB de bedragen en vormgeving
van de nieuwe beurs worden vastgesteld. Daarmee kan de invoering van een nieuwe inkomensafhankelijke
beurs aanzienlijk worden versneld. Desalniettemin gaat het volgens de indiener om
rechten en plichten die normaliter op het niveau van de wet moeten zijn vastgelegd.
Het zou te ver gaan om de regering permanent de mogelijkheid te geven om zonder tussenkomst
van het parlement het stelsel van studiefinanciering te wijzigen. Alleen al vanuit
het argument van rechtszekerheid van de studenten is het onwenselijk als er geen beperking
is aan de mogelijkheden van de regering in deze. Daarom wordt in een horizonbepaling
vastgelegd dat zo spoedig mogelijk na vaststelling van die AMvB een wetsvoorstel dient
te worden ingediend om te zorgen dat die AMvB overbodig wordt. Verdere toekomstige
wijzigingen aan het stelsel dienen dan via reguliere wetgeving te worden behandeld.
Dit wetsvoorstel is expliciet een eenmalig middel om een stelselwijziging te versnellen.

3. Onderdelen van de Wet studievoorschot die behouden blijven

Met de invoering van deze initiatiefwet zal een groot deel van de Wet studievoorschot
verdwijnen dan wel teruggedraaid worden. Er is echter een aantal onderdelen van deze
wet die de indiener zou willen behouden.

3.1 Behouden vereenvoudiging peiljaarverlegging

Met de peiljaarverlegging kun je DUO vragen voor berekeningen op basis van inkomen
(o.a. aanvullende beurs, draagkracht in de terugbetaling) rekening te houden met een
ander peiljaar. Met de invoering van de Wet studievoorschot is de mogelijkheid versoepeld
om bij berekeningen op basis van inkomen (zowel voor het verkrijgen vaan aanvullende
beurs als voor draagkrachtmeting terugbetaling) met een ander peiljaar te werken.
De indiener wil deze mogelijkheden behouden in een nieuw stelsel.

3.2 Behoud levenlanglerenkrediet

Onderdeel van de Wet studievoorschot was het levenlanglerenkrediet. De indiener heeft
geen intentie dit onderdeel van de wetgeving terug te draaien.

3.3 Behouden afschaffing bijverdiengrens hoger onderwijs

Met de invoering van de Wet studievoorschot is de bijverdiengrens afgeschaft voor
studenten in het hoger onderwijs. Wie voorheen meer verdiende dan een grensbedrag
(in 2020: € 15.003), moest elke euro daarboven inleveren aan DUO, net zolang tot de
volledige prestatiebeurs (basisbeurs, aanvullende beurs, toeslag eenoudergezin en
reisvoorziening) was verrekend. Een student kon dat alleen voorkomen door (achteraf)
een deel van het jaar zijn toekenning van studiefinanciering stop te zetten, gerekend
vanaf de maand waarin de inkomensgrens werd overschreden. De indiener kiest ervoor
om deze grens niet weer te laten terugkomen.

3.4 Behouden ov-kaart minderjarige mbo-studenten

Met de Wet studievoorschot is de ov-kaart beschikbaar gesteld aan minderjarige mbo-studenten.
De indiener wil dit behouden.

3.5 Behouden schrappen kwartaalsystematiek eerste toekenning ho

In de uiteindelijke Wet studievoorschot zijn de leeftijdsgrenzen voor studiefinanciering
aangepast. Studenten in het hoger onderwijs kregen voortaan direct vanaf het begin
van hun studie aanspraak op studiefinanciering, terwijl studenten die in het oude
stelsel bijvoorbeeld nog geen 18 waren op 1 september voorheen pas per oktober (het
vierde kwartaal) studiefinanciering kregen. Gevolg van deze wijziging was dat ouders
van studerende kinderen jonger dan 18 geen recht meer op kinderbijslag hadden, wat
in de praktijk tot problemen leidde. Bij de Verzamelwet SZW 2020 is een amendement
aangenomen om kinderbijslag niet meer te beëindigen na overlap met studiefinanciering.
Het ligt voor de hand om in het verlengde hiervan de kwartaalsystematiek te behouden,
ondanks het feit dat een ruimer studiefinancieringsstelsel tot een toename van de
kosten voor de overlap met de kinderbijslag zal leiden.

3.6 Behouden kwijtschelding handicap/chronische ziekte

Met de invoering van de Wet studievoorschot is voor studenten die studievertraging
hebben als gevolg van handicap of chronische ziekte een schuldkwijtscheldingsregeling
ingevoerd. Daarmee krijgen die studenten een eenmalige kwijtschelding van € 1.200
(inmiddels geïndexeerd). De indiener ziet geen aanleiding deze verbetering te schrappen.

4. Gevolgen voor de Rijksbegroting

Omdat deze initiatiefwet pas financieel ingevuld wordt door een AMvB valt nog niets
te zeggen over de uiteindelijke gevolgen voor de Rijksbegroting, zowel wat betreft
de omvang van de kosten als de dekking ervan. Dit zal moeten worden ondervangen in
een eventueel regeerakkoord dat tot uiting komt in de AMvB.

Hieronder volgen een aantal mogelijke varianten van de inkomensafhankelijke beurs,
waarbij de indiener expliciet geen voorkeur uitspreekt over een variant, maar vooral
gevolgen van keuzes inzichtelijk wil maken.

In bovenstaande grafiek worden varianten van de inkomensafhankelijke beurs uitgewerkt
waarbij wordt uitgegaan van de wens dat deze voor een bredere groep studenten beschikbaar
moet komen dan de huidige aanvullende beurs. In het eerste voorbeeld (groen) is uitgegaan
van het maximumbedrag van 300 euro, maar zijn de vrije voet en het kortingspercentage
zo aangepast dat deze doorloopt tot een ouderinkomen van 70.000 (gehanteerde vrije
voet: 20.000 euro; kortingspercentage: 12%). In het tweede scenario (rood) wordt ook
uitgegaan van 300 euro, maar wordt er vanaf een ouderinkomen vanaf 50.000 euro overgegaan
op een minimumbedrag van 100 euro (gehanteerde vrije voet: 19.000 euro; kortingspercentage:
20%). Ten slotte is het natuurlijk ook mogelijk om hetzelfde maximum als minimumbedrag
vast te stellen, waardoor elke student hetzelfde bedrag ontvangt en het inkomensafhankelijke
element geheel verdwenen is. In het derde voorbeeld (oranje) wordt hier uitgegaan
van een vast bedrag van 250 euro (gehanteerde vrije voet: 0 euro; kortingspercentage:
0%).

In de bovenstaande grafiek zijn varianten uitgewerkt gebaseerd op een maximumbedrag
van 600 euro, wat bij benadering de omvang is van de oude uitwonende basisbeurs plus
de oude maximale aanvullende beurs. In de vierde variant (grijs) wordt de doelgroep
fors uitgebreid, en loopt de lijn door tot een ouderinkomen van 100.000 euro (gehanteerde
vrije voet: 16.391 euro; kortingspercentage: 10,7%). Tot dat bedrag krijgen studenten
dus een vorm van beurs in dit scenario. Ook bij de vijfde variant (roze) wordt de
doelgroep aanzienlijk uitgebreid, en loopt de aanspraak door tot 70.000 euro (gehanteerde
vrije voet: 16.391 euro; kortingspercentage: 19,3%). In de zesde variant (lichtblauw)
wordt de doelgroep van het inkomensafhankelijke deel niet verbreed, maar wordt wel
een minimumbedrag van 150 euro ingevoegd, waar elke student recht op heeft, los van
het ouderinkomen (gehanteerde vrije voet: 16.391 euro; kortingspercentage: 29%).

5. Gevolgen voor de uitvoering

De eerste jaren zal DUO zoals gebruikelijk bij wetswijzigingen kosten maken voor de
aanpassing van uitvoeringsprocessen, specifiek voor wat betreft de ICT. Daarnaast
zal naar verwachting het feit dat bij elke aanvraag voor studiefinanciering een inkomenstoets
plaatsvindt voor inkomensafhankelijke beurs, zorgen voor hogere uitvoeringslasten
bij DUO en hogere regeldruk voor studenten ten opzichte van het oude basisbeursstelsel.
De extra inspanningen voor het doorvoeren van het systeem en de benodigde intensivering
van communicatie hangen in hoge mate af van de keuzes die uiteindelijk worden gemaakt
en zijn dus niet in algemene zin in te schatten.

6. Gevolgen voor de student

Dit wetsvoorstel beoogt te zorgen dat de inkomenspositie van studenten verbetert ten
opzichte van het huidige stelsel. De indiener verwacht daarbij een aantal secundaire
doelen te bereiken: een minder hoge opbouw van studieschulden en daarmee een betere
financiële uitgangspositie voor de student na de studie, het verbeteren van toegankelijkheid
van het hoger onderwijs met als gevolg een verhoging van instroom, specifiek uit bepaalde
doelgroepen en een algemene verbetering van het studentenwelzijn. Een lagere schuldenopbouw
ligt voor de hand gezien het evidente directe verband tussen het leenstelsel en stijging
van studieschulden. Het CPB verwacht verder een toename van de instroom in het hoger
onderwijs bij de herinvoering van een basisbeurs. Of deze extra instroom ook specifiek
doelgroepen als eerstegeneratiestudenten of studenten met een migratieachtergrond
zal bevatten is moeilijker te voorspellen. De indiener acht dit wel aannemelijk. Wanneer
het gaat om het verband tussen studieschulden en studentenwelzijn bestaat er, op een
enkel onderzoek na, vooral anekdotisch bewijs. In het najaar van 2020 wordt de eerste
kwantitatieve nulmeting studentenwelzijn verwacht. Deze kan hopelijk verder uitsluitsel
geven.

7. Gevolgen voor de privacy

Dit wetsvoorstel zal directe privacygevolgen hebben voor studenten en hun ouders.
In het bestaande stelsel is het, net als onder de basisbeurs, een noodzakelijke vereiste
voor studenten die een aanvullende beurs aanvragen om inkomensgegevens van hun ouders
aan te leveren. Dit wetsvoorstel zou deze verplichting uitbreiden naar alle aanvragers
van studiefinanciering. De indiener erkent dat dit een verdere inbreuk op privacy
van een grote groep is, maar ziet dit als onvermijdelijk om de inkomensafhankelijke
beurs als zodanig te laten functioneren. Daarnaast gaat het hier al om een bestaande
praktijk met betrekking tot de aanvullende beurs. Uiteraard staat het studenten vrij
om af te zien van de inkomensafhankelijke beurs als zij dit toch bezwaarlijk vinden.

8. Gevolgen voor Caribisch Nederland

Het studiefinancieringsstelsel voor Caribisch Nederland is vastgelegd in de Wet studiefinanciering
BES (WSF BES). Deze wet regelt de studiefinanciering voor studenten met de Nederlandse
nationaliteit die in Caribisch Nederland wonen en voor studenten met een andere nationaliteit
dan de Nederlandse die ten minste tien jaar in Caribisch Nederland hebben gewoond.
Indien zij ervoor kiezen te gaan studeren in de Caribische regio of in de Verenigde
Staten of Canada en zij tevens voldoen aan de overige voorwaarden die de WSF BES stelt,
kunnen zij aanspraak maken op studiefinanciering BES. De studiefinanciering BES bestaat
uit een prestatiebeurs, een lening of beide. De indiener kiest ervoor deze wetgeving
niet aan te passen.

Studenten uit Caribisch Nederland die in Europees Nederland een opleiding in het hoger
onderwijs gaan volgen zullen wel, in dezelfde mate als studenten afkomstig uit Europees
Nederland, vallen onder het regime van de initiatiefwet en de daaruit volgende AMvB.

9. Gevoerd overleg en advies

De indiener heeft besloten niet over te gaan tot een adviesaanvraag bij het college
toetsingsdruk of een internetconsultatie. De belangrijkste reden hiervoor is praktische
tijdsdruk. Om bruikbaar te zijn voor een nieuw kabinet meent de indiener dat het noodzakelijk
is dat parlementaire behandeling voor de verkiezingen van maart 2021 aanvangt.

10. Communicatie

De indiener stelt voor communicatie over dit wetsvoorstel indien het aangenomen wordt
beperkt te houden, om valse verwachtingen te voorkomen. Het wetsvoorstel maakt het
immers alleen mogelijk snel een inkomensafhankelijke beurs in te voeren, maar biedt
hiervoor geen garantie en geeft ook nog geen invulling aan een dergelijke beurs. Voorkomen
moet worden dat er een omgekeerde «boeggolf» ontstaat waarbij jongeren hun studie
een jaar uitstellen in afwachting van een financieel aantrekkelijker stelsel. Een
dergelijke omgekeerde boeggolf heeft immers plaatsgevonden in het studiejaar voorafgaand
aan de invoering van het leenstelsel, waarin juist meer studenten zijn begonnen te
studeren. De indiener meent dat het zeer onwenselijk is als jonge mensen de aanvang
van hun studie uitstellen vanwege de komst van een nieuw beurzenstelsel. Dit effect
kan mogelijk worden tegengegaan door tijdig duidelijkheid te geven over een vorm van
compensatie voor studenten die nog onder het leenstelsel zijn gaan studeren. Als er
het vooruitzicht op een compensatieregeling is, zal dat het minder aantrekkelijker
maken om een jaar te wachten op een nieuw studiefinancieringsstelsel. De indiener
vreest daarnaast dat een boeggolfeffect ook zonder deze initiatiefwet al mogelijk
is, doordat een groot aantal politieke partijen zich de afgelopen maanden heeft uitgesproken
voor een vorm van studentenbeurs. Voor een deel zijn er dus al verwachtingen gewekt.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Onderdelen A, B, C, J, K, M, N, O, P, Q, R, S, U en DD (artikelen 1.1, 3.1, 3.2, 3.13,
eerste en derde lid, 3.14, 3.17, 3.18, 3.20, 4.6a, 4.7, 5.1, 5.2, 6.2, eerste lid,
7.4 en 11.1, eerste lid)

Onderdeel A, onder 1

In de lijst met begripsbepalingen worden twee nieuwe begrippen opgenomen. Allereerst
wordt het begrip «inkomensafhankelijke beurs ho» opgenomen. De inkomensafhankelijke
beurs ho bestaat in ieder geval uit een inkomensafhankelijk deel (zie de toelichting
bij artikel 3.8a), waarmee de inkomensafhankelijke beurs ho voor het hoger onderwijs,
de aanvullende beurs vervangt. De figuur van de aanvullende beurs blijft hiermee alleen
bestaan in het beroepsonderwijs. Om dit tot uiting te brengen wordt tevens het begrip
«aanvullende beurs mbo» in de lijst met begripsbepalingen opgenomen.

Overige wijzigingen genoemd in het opschrift

Naar aanleiding van het in de begrippenlijst opnemen van de begrippen «inkomensafhankelijke
beurs ho» en «aanvullende beurs mbo», ter vervanging van de voorheen in de wet gehanteerde
term aanvullende beurs, wordt een aantal artikelen gewijzigd (zie hierboven). Het
betreft terminologische wijzigingen met het doel aan te sluiten bij de nieuwe begripsbepalingen.

Onderdeel D (artikel 3.3)

In artikel 3.3, eerste lid, wordt bepaald dat het budget voor een ho-student voor
een kalendermaand het totaal is van een normbedrag voor de kosten van levensonderhoud,
het collegegeldkrediet en de reisvoorziening. Het normbedrag is het bedrag waar een
student maximaal over kan beschikken per maand (als optelsom van de aanvullende beurs
en lening). In het vierde lid wordt bepaald dat de bedragen zijn opgenomen in artikel
3.18. Per 1 januari 2020 bedraagt het normbedrag op grond van dit artikel voor een
ho-student € 897, 56.

Het onderhavige wetsvoorstel maakt het mogelijk wat betreft de inkomensafhankelijke
beurs ho onderscheid te maken tussen thuiswonende en uitwonende studenten (zie de
toelichting bij artikel 3.8a). Met de invoering van de Wet studievoorschot hoger onderwijs
is dat onderscheid verdwenen waardoor thuiswonende studenten met veel minder kosten
evenveel kunnen lenen als uitwonende studenten. Voorgesteld wordt om in artikel 3.3
een grondslag op te nemen om het normbedrag vast te stellen bij amvb. Zodoende kan
– indien er voor wordt gekozen in de vast te stellen amvb onderscheid te maken tussen
thuiswonende en uitwonende studenten – dit onderscheid worden doorgetrokken naar het
normbudget (zoals ook voor mbo onderscheid wordt gemaakt).

Onderdeel E (artikel 3.6a)

Met dit wetsvoorstel wordt de figuur van de inkomensafhankelijke beurs ho ingevoerd.
De inkomensafhankelijke beurs ho bestaat op grond van artikel 3.8a in ieder geval
uit een inkomensafhankelijk deel. Het voorgestelde artikel 3.6a bevat de grondslag
om bij amvb te bepalen dat de inkomensafhankelijke beurs daarnaast uit een basisdeel
bestaat. Met dit basisdeel kan een vorm van de oude basisbeurs worden ingevoerd, welk
deel – onafhankelijk van het ouderinkomen – toekomt aan iedere ho-student. In de amvb
kan onderscheid worden gemaakt naar instroomcohort (dat is geregeld in artikel 12.30).
Zo kan worden bepaald dat niet alleen nieuwe instroomcohorten, maar ook thans al studerende
cohorten in aanmerking komen voor deze beurs (zie de toelichting bij artikel 12.30).
Tevens kan onderscheid worden gemaakt naar woonsituatie (dat is geregeld in artikel
3.8a). Daarmee kan het oude verschil tussen de beurs voor uitwonende en thuiswonende
studenten opnieuw worden ingevoerd. In dat geval zijn de artikelen over misbruik met
de beurs voor uitwonende studenten van overeenkomstige toepassing (zie de toelichting
bij artikel 3.8a).

Onderdeel F (opschrift paragraaf 3.3)

Voorgesteld wordt om het opschrift van paragraaf 3.3 te wijzigen om tot uiting te
brengen dat de aanvullende beurs mbo/de inkomensafhankelijke beurs ho een gedeelde
bijdrage van ouders en de overheid betreft.

Onderdeel G (artikel 3.8)

Artikel 3.8 wordt wetstechnisch herzien. Dit heeft geen gevolgen voor de student.
De berekeningswijze van de aanvullende beurs mbo wordt geëxpliciteerd en het deel
over het hoger onderwijs wordt opgenomen in het nieuwe artikel 3.8a.

De aanvullende beurs is het resultaat van het maximumbedrag van de aanvullende beurs
mbo, genoemd in artikel 3.18, minus de veronderstelde ouderlijke bijdrage die wordt
berekend ingevolge de artikelen 3.9 tot en met 3.13. Voorheen was deze berekeningswijze
niet zo expliciet in artikel 3.8 of in een andere bepaling van de wet opgenomen. Deze
moest worden afgeleid uit de artikelen 3.9 en verder. Ook de berekeningswijze van
de veronderstelde ouderlijke bijdrage is niet gewijzigd.

Onderdeel H (artikel 3.8a)

In het nieuwe artikel 3.8a wordt de berekeningswijze van de inkomensafhankelijke beurs
ho geëxpliciteerd. Uit dit artikel volgt dat de hoogte van de inkomensafhankelijke
beurs ho het resultaat is van een bij amvb te bepalen maximumbedrag, minus de veronderstelde
ouderlijke bijdrage die wordt berekend ingevolge de artikelen 3.9 tot en met 3.13.
Anders dan ten aanzien van de aanvullende beurs mbo (zie artikel 3.8) het geval is,
wordt het maximumbedrag krachtens dit artikel bij amvb vastgesteld. Hierbij kan onderscheid
worden gemaakt naar woonsituatie en instroomcohort (dat laatste wordt geregeld in
artikel 12.30).

Voorbeeld: uitgaande van het huidige maximumbedrag aanvullende beurs (ruim € 400)
en een veronderstelde ouderlijke bijdrage van € 150, kan een student de inkomensafhankelijke
beurs ho ontvangen van maandelijks € 250. Als onderscheid wordt gemaakt naar woonsituatie,
zal bedrag per maand voor thuiswonende studenten lager zijn dan voor uitwonende studenten.

Onderdeel I (artikel 3.9a)

In het voorgestelde artikel 3.9a wordt bepaalt dat de hoogte van de vrije voet, bedoeld
in artikel 3.9, tweede lid, en tweede en laatste volzin, en de hoogte van het percentage
van het bruto kortingsbedrag, bedoeld in artikel 3.9, derde lid, bij amvb worden vastgesteld.
De hoogte van de vrije voet en het kortingspercentage zijn van belang voor de reikwijdte
van de groep studenten die in aanmerking komt voor het inkomensafhankelijke gedeelte
van de inkomensafhankelijke beurs ho en de hoogte van het bedrag waar deze studenten
aanspraak op kunnen maken. In paragraaf 2.2.3 van het algemeen deel van deze toelichting
is hier uitgebreid op ingegaan.

Onderdeel J (artikel 3.13)

Onder 1 en 3

Zie de toelichting bij artikel 1.1.

Onder 2

In het tweede lid van artikel 3.13 worden wetstechnische wijzigingen aangebracht naar
aanleiding van de nieuwe formulering van artikelen 3.8 en 3.8a. Deze wijziging heeft
geen inhoudelijke gevolgen.

Onderdeel N (artikel 3.18)

Er worden allereerst terminologische wijzigingen aangebracht in Overzicht 1 en Overzicht
2 (zie de toelichting bij artikel 1.1).

Daarnaast wordt bepaald dat de bedragen die zien op de inkomensafhankelijke beurs
ho voortaan bij amvb worden vastgesteld. Het betreft het normbedrag voor ho-studenten
voor de kosten van levensonderhoud, welk bedrag op grond van artikel 3.3, eerste lid,
bij amvb kan worden vastgesteld en het maximumbedrag voor de inkomensafhankelijke
beurs ho/aanvullende lening of veronderstelde ouderlijke bijdrage, welk bedrag op
grond van artikel 3.8a bij amvb kan worden vastgesteld.

Onderdeel O (artikel 3.2)

Dit betreft een terminologische wijziging (zie de toelichting bij artikel 1.1). Bovendien
is door middel van de toevoeging «aanvullende» verduidelijkt dat het hier om de aanvullende
lening gaat.

Onderdeel T (artikel 6.1)

Om de complexe samenloop van twee verschillende terugbetalingsregimes voor één persoon
te voorkomen, is bij de invoering van de Wet studievoorschot hoger onderwijs bepaald
dat de lening van een voormalig mbo-student wordt omgezet in een lening met de voorwaarden
van het hoger onderwijs, wanneer die student verder studeert in het hoger onderwijs.
Als bij amvb invulling wordt gegeven aan het nieuwe terugbetalingsregime voor de ho-lening,
zal ook moeten worden vastgesteld of en hoe de mbo- lening zal worden omgezet bij
doorstuderen in het hoger onderwijs.

Onderdeel U (artikel 6.2)

Onder 1

Zie de toelichting bij artikel 1.1.

Onder 2

Onder bepaalde voorwaarden is het mogelijk dat de aanvullende beurs mbo wordt kwijtgescholden.
Dit is van belang voor studenten die het diploma niet behalen binnen de diplomatermijn
van tien jaar. De eerste vijf maanden zijn van deze regeling uitgezonderd, omdat die
op basis van artikel 5.2, tweede lid, reeds worden verstrekt in de vorm van een gift.
Deze bepaling is in de wet opgenomen om te zorgen dat op het moment van terugbetalen
van de lening door studenten die niet aan de prestatie-eisen voldoen, studenten mét
en studenten zonder aanvullende beurs gelijk worden behandeld en dus dezelfde studieschuld
hebben (Kamerstukken II 1999–2000, 26 873, nr. 57). Met deze wetswijziging wordt voorgesteld het mogelijk te maken dat ook (een deel
van) de inkomensafhankelijke beurs ho kan worden kwijtgescholden. Bij algemene maatregel
van bestuur dient te worden bepaald of de gehele inkomensafhankelijke beurs ho of
slechts het inkomensafhankelijke deel van deze beurs voor kwijtschelding in aanmerking
komt. Zie verder ook paragraaf 2.2.4 van het algemeen deel van deze toelichting.

Onderdeel V (artikel 6.3)

Ten aanzien van de lening hoger onderwijs wordt bepaald dat het rentepercentage bij
amvb wordt vastgesteld. Hierbij dient te worden aangesloten bij de huidige in de wet
opgenomen systematiek.

Wat betreft de lening levenlanglerenkrediet wordt een wetstechnische wijziging voorgesteld.
Voor de rente van het levenlanglerenkrediet werd verwezen naar de rente op een lening
hoger onderwijs. Nu de rentemaatstaf van die lening in de wet wordt vervangen dooreen
grondslag voor een amvb, wordt artikel 6.3, tweede lid (voorgestelde derde lid), nu
specifiek op het levenlanglerenkrediet van toepassing. Deze wijziging heeft geen inhoudelijke
gevolgen.

Onderdeel W (artikel 6.7)

In het voorgestelde artikel 6.7, eerste lid, onderdeel b, wordt bepaald dat de aflosfase
voor de terugbetaling van een lening hoger onderwijs een bij amvb te bepalen aantal
jaren beslaat. Met de Wet studievoorschot hoger onderwijs is de terugbetalingstermijn
verlengd van 15 naar 35 jaar. Het onderhavige wetsvoorstel maakt het mogelijk weer
een vorm van de basisbeurs terug te laten keren. Dat kan aanleiding geven tot het
weer verkorten van de terugbetalingstermijn (zie ook paragraaf 2.5 van het algemeen
deel van de toelichting).

Onderdeel X (artikel 6.9)

Artikel 6.9, derde lid, bepaalt welk bedrag bij voldoende draagkracht minimaal op
jaarbasis moet worden betaald. Voorgesteld wordt een verwijzing naar het nieuwe artikel
6.10a op te nemen, waarin de draagkracht voor een debiteur met een lening hoger onderwijs
wordt geregeld (zie de toelichting bij artikel 6.10a). Daarnaast wordt voorgesteld
wat betreft de lening hoger onderwijs bij amvb te bepalen welk bedrag ten minste op
jaarbasis moet worden afgelost.

Onderdeel Y (artikel 6.10)

Artikel 6.10 wordt zodanig gewijzigd dat het artikel enkel nog betrekking heeft op
het beroepsonderwijs. De bepalingen aangaande de lening hoger onderwijs zijn overgeheveld
naar het nieuwe artikel 6.10a (zie toelichting). Deze wijziging heeft geen inhoudelijke
gevolgen voor een debiteur met een lening beroepsonderwijs.

Onderdeel Z (artikel 6.10a)

In het voorgestelde artikel 6.10a wordt bepaald dat ten aanzien van een debiteur met
een lening hoger onderwijs, artikel 6.10 van overeenkomstige toepassing is, met dien
verstande dat bij amvb andere percentages kunnen worden vastgesteld. Met de Wet studievoorschot
hoger onderwijs is de draagkrachtvrije voet verhoogd en het draagkrachtpercentage
voor het hoger onderwijs verlaagd. Het onderhavige wetsvoorstel maakt het mogelijk
weer een vorm van de basisbeurs terug te laten keren. Dat kan aanleiding geven tot
het aanpassen van de draagkrachtvrije voet en het draagkrachtpercentage.

Onderdelen AA en BB (artikelen 6.11, 6.12 en 6.14)

Het betreft wetstechnische wijzigingen. De artikelen worden zodanig gewijzigd dat
naast naar artikel 6.10, dat de draagkracht van een debiteur met een lening beroepsonderwijs
regelt, ook wordt verwezen naar het nieuwe artikel 6.10a, dat de draagkracht van een
debiteur met een lening hoger onderwijs regelt.

Onderdeel EE (artikel 11.1)

Onder 1

Zie de toelichting bij artikel 1.1.

Onder 2

Artikel 11.1 bepaalt dat de in dit artikel genoemde normbedragen bij of krachtens
amvb worden geïndexeerd. Met de voorgestelde wijziging wordt beoogd ook de krachtens
artikelen 3.3, 3.6a, 3.8a en 3.9a bij amvb vastgestelde bedragen jaarlijks te indexeren.
Artikel 11.1 wordt uitgewerkt in artikel 17 van het Besluit studiefinanciering 2000,
waarin twee typen indexen zijn geregeld: indexcijfer van de CAO-lonen en indexcijfer
van de consumentenprijs. De toe te kennen bedragen worden geïndexeerd met de prijsindex.
De bedragen die verwijzen naar inkomensgrenzen, zoals de vrije voet voor de veronderstelde
ouderlijke bijdrage, worden geïndexeerd met de loonindex.

Onderdeel FF

Artikel 12.30

Wijzigingen in het stelsel van studiefinanciering worden doorgaans cohortsgewijs ingevoerd
(zie paragraaf 2.3 van het algemeen deel van deze toelichting). Op grond van het voorgestelde
artikel 12.30 kan bij amvb worden bepaald of de krachtens de artikelen 3.3, 3.6a,
3.8a, 3.9a, 6.1, 6.2, 6.3, 6.7, 6.9 en 6.10a vorm te geven inkomensafhankelijke beurs
ho met bijbehorende terugbetalingsregels met onmiddellijke werking wordt ingevoerd
dan wel met een onderscheid naar instroomcohort. Invoering met onmiddellijke werking
zou betekenen dat de nieuwe regels ook zouden gaan gelden voor thans al studerende
cohorten.

Artikel 12.31

Op grond van het onderhavige wetsvoorstel kan bij amvb een terugbetalingsregime worden
ingericht dat afwijkt van de huidige terugbetalingsvoorwaarden voor het hoger onderwijs.
Afhankelijk van iemands persoonlijke situatie, kan de wens bestaan om voor dat nieuwe
terugbetalingsregime te kunnen kiezen. Dit artikel maakt het mogelijk om bij amvb
te bepalen dat debiteuren kunnen overstappen naar het terugbetalingsregime dat wordt
vastgesteld op grond van de artikelen 6.1, 6.2, 6.3, 6.7, 6.9 en 6.10a. De minimumvoorwaarde
daarvoor is dat zij op enig moment een lening onder het nieuwe stelsel zijn aangegaan.
Daarnaast kunnen bij amvb nog andere voorwaarden worden gesteld.

Artikel 12.32

In artikel 12.32 wordt een opdracht aan de regering voorgesteld om studenten te compenseren
voor de gemiste basisbeurs, als zij op enig moment geen aanspraak hebben kunnen maken
op de basisbeurs door toedoen van de invoering van de Wet studievoorschot hoger onderwijs
en eveneens niet (volledig) in aanmerking komen voor de inkomensafhankelijke beurs
ho. Bij amvb wordt in ieder geval bepaald:

a) Wie aanspraak kunnen maken op de geboden compensatie:

Uit het eerste lid van artikel 12.32 volgt dat een redelijke tegemoetkoming wordt
toegekend aan studenten die ingevolge de Wet studievoorschot hoger onderwijs geen
basisbeurs toegekend hebben gekregen en eveneens niet of niet volledig in aanmerking
komen voor de inkomensafhankelijke beurs ho.

Bij amvb kan – binnen deze bandbreedte – de groep studenten die in aanmerking komt
voor compensatie verder worden afgebakend. Zo kan bijvoorbeeld worden bepaald dat
slechts studenten die in het geheel niet in aanmerking zijn gekomen voor de basisbeurs
worden gecompenseerd of dat ook studenten die enkel in de masterfase van hun studie
geen aanspraak meer hebben kunnen maken op de basisbeurs voor compensatie in aanmerking
komen.

b) Wat de omvang van de geboden compensatie is

In de algemene maatregel dient eveneens te worden vastgelegd wat de omvang van de
geboden compensatie is. In dit kader is relevant dat artikel 12.32, eerste lid, spreekt
over een «redelijke tegemoetkoming». Hieruit volgt dat de geboden compensatie in redelijke
verhouding moet staan tot de door de student gemiste inkomsten.

c) In welke vorm de geboden compensatie wordt verstrekt:

Het is denkbaar dat de compensatie wordt toegekend in de vorm van een eenmalige gift.
Ook een andere vorm is denkbaar, zoals kwijtschelding van een gedeelte van de opgebouwde
studieschuld.

d) Op welke wijze de geboden compensatie wordt verstrekt:

In dit kader dient te worden geregeld of DUO de compensatie ambtshalve of op aanvraag
verstrekt en of deze compensatie in één keer of periodiek wordt verstrekt. Overeenkomstig
artikel 1.3 Wet studiefinanciering 2000 kan bij ministeriële regeling worden bepaald
aan welke voorwaarden een aanvraag moet voldoen.

e) Welke persoonsgegevens verwerkt kunnen worden voor de toekenning:

Mocht voor het toekennen van de compensatie uitgegaan worden van kenmerken van de
student of debiteur die nu niet uit het studiefinancieringssysteem blijken, dient
bij amvb te worden bepaald welke gegevens door de student bij de aanvraag dienen te
worden verstrekt dan wel welke gegevens DUO over een student/debiteur kan verwerken
(ook artikel 9.6 Wet studiefinanciering 2000 is van toepassing).

Artikel 12.33

Zoals in paragraaf 2.7 van het algemeen deel van de toelichting al uiteen is gezet,
maakt het onderhavige wetsvoorstel het mogelijk dat bij amvb de bedragen en de vormgeving
van de nieuwe inkomensafhankelijke beurs ho worden vastgesteld. Zodoende kan het invoeren
van een vorm van een basisbeurs worden versneld. Omdat het gaat om rechten en plichten
die normaliter op het niveau van de wet behoren te worden vastgesteld, wordt in het
voorgestelde artikel 12.33 bepaald dat zo spoedig mogelijk nadat de krachtens dit
initiatiefvoorstel tot stand gebrachte amvb in werking is getreden, een voorstel van
wet wordt ingediend. Dit voorstel dient tot strekking te hebben de wet zodanig te
wijzigingen dat de betreffende amvb niet langer noodzakelijk is en de mogelijkheid
vervalt om de voorwaarden rond de inkomensafhankelijke beurs ho en bijbehorende terugbetalingsregels
bij amvb vast te stellen.

Artikelen II en III

Deze artikelen voorzien in de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, die op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip plaatsvindt, en in de citeertitel (Wet invoering
inkomensafhankelijke beurs ho).

Futselaar