Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 28 oktober 2020 en het nader rapport d.d. 1 december 2020, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 9 september 2020, no. 2020001844,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 28 oktober 2020, no. W13.20.0327/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 9 september 2020, no. 2020001844, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet ter regeling van elektronische verhittingsapparaten
voor tabaksproducten en in verband met de invoering van eisen aan het uiterlijk van
sigaretten, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan twee punten uit het Nationaal Preventieakkoord.2 Het stelt strengere eisen aan het in de handel brengen en de verkoop van elektronische
apparaten waarmee tabak kan worden verhit. Daarnaast bevat het voorstel een delegatiegrondslag
om bij ministeriële regeling eisen te stellen aan het uiterlijk van sigaretten.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de verhouding
tussen dit voorstel en het wietexperiment. Daarnaast adviseert zij de toelichting
aan te vullen. Dit betreft de weergave van onderzoeksresultaten en onderbouwing van
de noodzaak om een nieuwe delegatiegrondslag op te nemen inzake het uiterlijk van
sigaretten. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig
van het wetsvoorstel.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel brengt elektronische apparaten waarmee tabak kan worden verhit onder
het toepassingsbereik van de tabaks- en rookwarenregelgeving.3 Hierdoor gaan strengere eisen gelden voor met name het in de handel brengen en de
verkoop van deze apparaten. Zo worden onder meer verpakkingseisen, het reclameverbod
en verkoopbeperkingen van toepassing op deze apparaten en op onderdelen ervan.4 Op de tabak die met elektronische verhittingsapparaten wordt verhit zijn deze regels
reeds van toepassing. Zo gelden de wettelijke rookverboden bijvoorbeeld ook voor het
gebruik van verhitte tabak en gelden verkooprestricties al voor de verkoop van dergelijke
tabaksproducten.5 Tevens bevat het wetsvoorstel een delegatiegrondslag om bij ministeriële regeling,
in het belang van de volksgezondheid, eisen te stellen aan het uiterlijk van sigaretten.6 De eisen kunnen onder andere betrekking hebben op de kleuren en vorm van het product.

2. Verhouding tot het experiment gesloten coffeeshopketen

De voorgestelde strengere regulering geldt voor alle apparaten, of onderdelen van
apparaten waarmee verhitte tabak kan worden geconsumeerd. Hieronder vallen onder andere
de zogenaamde vaporizers. Deze worden niet alleen gebruikt voor het consumeren van
tabak, maar ook voor bijvoorbeeld cannabis en kruidenmengsels.7 De regering stelt voor om alle vaporizers, ongeacht het gebruiksdoel, strenger te
reguleren. Dit betekent bijvoorbeeld dat coffeeshops vaporizers niet meer mogen promoten.8

De Adviescommissie experiment gesloten cannabisketen (hierna: Adviescommissie) heeft
geadviseerd om, in het kader van het experiment het gebruik van vaporizers, meer te
stimuleren.9 Volgens de toelichting geeft de regering aan deze aanbeveling uitvoering door mogelijk
ook in de verplichte bijsluiter bij elke verkochte eenheid cannabis te benoemen dat
cannabisconsumptie met een verhittingsapparaat minder schadelijk is.10

De Afdeling heeft er begrip voor dat de regering ervoor kiest om in de regulering
van vaporizers geen onderscheid te maken naar gebruiksdoel, aangezien dit de handhaving
van de voorschriften ernstig zou bemoeilijken. Tegelijkertijd wijst zij op een tegenstrijdigheid
in het gevoerde beleid. Door middel van dit wetsvoorstel wordt namelijk het gebruik
van vaporizers ontmoedigd, terwijl bij de uitvoering van het experiment gesloten coffeeshopketen
het gebruik van de vaporizer voor de consumptie van cannabis wordt aangemoedigd. Dit
heeft mogelijke negatieve effecten op het draagvlak en de geloofwaardigheid van het
beleid. Ook is het de vraag of de regering voldoende recht doet aan de aanbevelingen
van de Adviescommissie door vaporizers die gebruikt worden in coffeeshops die deel
uitmaken van het experiment aan dezelfde strenge reguleringsvoorschriften te onderwerpen
als alle andere vaporizers.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en daarbij in het bijzonder in
te gaan op de vraag of voldoende recht wordt gedaan aan de aanbevelingen van de Adviescommissie.

De regering licht over de samenhang van het tabaksontmoedigingsbeleid en het experiment
gesloten coffeeshopketen (hierna: experiment) graag het volgende toe. Het elektronische
verhittingsapparaat wordt gebruikt voor het verhitten van tabakssticks, tabak, cannabis
of een combinatie daarvan. Voor tabaksproducten gelden onder meer het rookverbod,
het reclameverbod en de regel dat deze enkel mogen worden verkocht aan mensen die
18 jaar of ouder zijn. De regering acht het wenselijk om deze eisen ook aan de elektronische
verhittingsapparaten te stellen. Doel van het wetsvoorstel is het ontmoedigen van
de aantrekkelijkheid en het gebruik van verhittingsapparaten die gebruikt kunnen worden
voor het verhitten van tabak. Deze wettelijke eisen zijn in de ogen van de regering
niet strenger dan de bestaande wettelijke eisen voor de verkoop van cannabis. Ook
coffeeshops mogen geen reclame maken voor cannabis en mogen geen cannabis verkopen
aan mensen die nog geen 18 jaar zijn (zie: «Aanwijzing Opiumwet», Stcrt. 2015, 5931). De verkoop en het gebruik van een verhittingsapparaat om cannabis mee te verhitten
in een coffeeshop blijft mogelijk. De regering wil benadrukken dat de informatie die
in de bijsluiter staat vermeld ten aanzien van vaporizers als bedoeld in het experiment,
geen aanmoediging inhoudt om het gebruik van vaporizers te stimuleren. Het zal hier
gaan om een gebruiks- en gezondheidsadvies over het consumeren van cannabis. Ten aanzien
van het gebruik van vaporizers zal in de bijsluiter bij elke verkochte eenheid van
cannabis worden opgenomen dat het verdampen van cannabis met een vaporizer waarschijnlijk
minder kans geeft op nadelige bijwerkingen voor je longen dan wanneer je cannabis
rookt. Ook zal worden opgenomen dat de langetermijneffecten van het gebruik van een
vaporizer nog onbekend zijn. Omdat het hier om een gebruiks- en gezondheidsadvies
zal gaan als onderdeel van een bijsluiter (bij een al gekocht product) is in de ogen
van de regering geen sprake van aanmoediging, noch van reclame zoals omschreven in
de Tabaks- en rookwarenwet. Het blijft voorts mogelijk om in een coffeeshop een verhittingsapparaat
te verkopen of te gebruiken wanneer hier geen tabak aan wordt toegevoegd. De in Tabaks-
en rookwarenwet gestelde eisen aan de verkoop van en reclame voor elektronische verhittingsapparaten,
staat het experiment daarom niet in de weg. Omdat het bovendien wenselijk is dat vaporizers
niet aan personen onder de 18 jaar kunnen worden verkocht, is het in de ogen van de
regering niet wenselijk en niet nodig om vaporizers die gebruikt worden in coffeeshops
aan andere voorschriften te onderwerpen als alle andere vaporizers. Naar aanleiding
van het bovenvermelde advies is de memorie van toelichting op onderhavig wetsvoorstel
aangescherpt en aangevuld (zie paragraaf 2.3.4).

3. Weergave van onderzoeksresultaten

In de toelichting haalt de regering diverse onderzoeken aan ter motivering van de
noodzaak van dit voorstel.

De Afdeling merkt op dat op diverse plekken de onderzoeksresultaten niet volledig
worden weergegeven, en dat de bewering dat bij het gebruik van elektronische verhittingsapparaten
grotere hoeveelheden nicotine worden geconsumeerd dan bij het roken van een sigaret,
stoelt op een onduidelijke bron.11 Ook wordt niet ingegaan op recent onderzoek van het RIVM dat, weliswaar met de nodige
armslagen, indicaties geeft dat verhitte tabaksproducten in bepaalde gevallen juist
tot een aanzienlijk kleinere blootstelling aan kankerverwekkende stoffen kunnen leiden
dan bij het roken van een sigaret.12

De Afdeling adviseert om in het licht van het voorgaande de toelichting te preciseren
en aan te vullen.

Naar aanleiding van bovenvermeld advies van de Afdeling Advisering is de onderbouwing
van het wetsvoorstel voor wat betreft de schadelijkheid van (verhitte) tabak gepreciseerd
en aangevuld. Zie hiervoor paragraaf 2.2, waarin uiteengezet wordt dat alle vormen
van tabak schadelijk zijn, onder andere door de aanwezigheid van nicotine. Ook is
in die paragraaf het recente onderzoek naar de schadelijkheid van verhitte tabak van
het RIVM is opgenomen. In paragraaf 3.3.2 zijn de onduidelijke bron en de bijbehorende
passage uit de toelichting verwijderd.

4. Toelichting inzake reguleren uiterlijk sigaretten

Voorgesteld wordt om in de Tabaks- en rookwarenwet een nieuwe delegatiegrondslag op
te nemen. Op grond hiervan kunnen bij ministeriële regeling, in het belang van de
volksgezondheid, eisen worden gesteld aan het uiterlijk van sigaretten. De noodzaak
om een nieuwe delegatiegrondslag op te nemen wordt niet toegelicht.

De Afdeling merkt op dat artikel 2.3 van het Tabaks- en rookwarenbesluit reeds nu
de mogelijkheid biedt om, ter uitvoering van de tabaksproductenrichtlijn, eisen te
stellen aan de presentatie van tabaksproducten.13 De toelichting maakt onvoldoende duidelijk waarom een nieuwe delegatiegrondslag ten
behoeve van het stellen van eisen aan het uiterlijk van sigaretten nodig is.

De Afdeling adviseert om in de toelichting de noodzaak van deze nieuwe delegatiegrondslag
nader te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen.

Naar aanleiding van bovenvermeld advies van de Afdeling Advisering is de memorie van
toelichting van onderhavig wetsvoorstel aangevuld met paragraaf 2.4.3. In die paragraaf
is nader gemotiveerd waarom de regering het creëren van de hier bedoelde nieuwe delegatiegrondslag
op wetsniveau noodzakelijk acht. Dit heef te maken met het volgende.

Artikel 2.3 van het Tabaks- en rookwarenbesluit (hierna: besluit), bevat een grondslag
eisen te stellen aan de presentatie van tabaksproducten, met dien verstande dat dit
gedaan wordt ter uitvoering van Richtlijn 2014/40/EU van het Europees parlement en
de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en
bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie
en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn
2001/37/EG (zie: PbEU 2014, L 127, hierna: Tabaksproductenrichtlijn). Bij de implementatie
van de Tabaksproductenrichtlijn in artikel 2.3 van het besluit ging het in hoofdlijnen
om een verbod op kenmerkende aroma’s in sigaretten en shag, het verbod om bepaalde
additieven toe te voegen die de toxiciteit of verslavende werking vergroten en de
regel dat tabaksproducten – kort gezegd – niet de verkeerde indruk mogen wekken dat
sprake is van een levensmiddel of product dat bepaalde gezondheidsvoordelen biedt
(zie: Kamerstukken II 2014–2015, 34 234, nr. 3, p. 16 en 17 en Stb. 2016, 176, p. 15 en 23). Het voorschrijven van neutrale sigaretten (kleuren, lettertypen, vorm
en afmetingen daaronder begrepen, alsmede het verbod om beeldmerken en woordbeeldmerken
te gebruiken) dient naar het oordeel van de regering niet ter implementatie van de
Tabaksproductenrichtijn. De eisen die ingevolge onderhavig wetsvoorstel kunnen worden
gesteld aan sigaretten, gaan verder dan de voorschriften waarin de Tabaksproductenrichtlijn
voorziet. Het stellen van eisen aan het uiterlijk van sigaretten valt om die reden
niet onder de huidige interpretatie van artikel 2.3 van het besluit. Daar komt bij
dat in artikel 2, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet – dat de grondslag vormt
voor artikel 2.3 van het besluit – de mogelijkheid biedt om bij algemene maatregel
van bestuur eisen te stellen aan de samenstelling en de technische eisen van tabaksproducten
en elektronische sigaretten. De wetgevingsgeschiedenis biedt geen aanknopingspunten
dat op grond van de samenstelling of technische eisen regels kunnen worden gesteld
aan het uiterlijk van sigaretten. Die technische eisen zien bovendien specifiek op
elektronische sigaretten (Kamerstukken II 2014–2015, 34 234, nr. 3, p. 16). Het stellen van eisen aan het uiterlijk van sigaretten zelf (in plaats van
aan de verpakking) betreft een nieuw onderwerp en niet een uitwerking van een bestaand
kader. Mede daarom wordt dit gezien als een hoofdelement van het tabaksontmoedigingsbeleid
dat bij wet geregeld moet worden. Aangezien de Tabaksproductenrichtlijn in de overwegingen
48, 53 en 55 lidstaten aanmoedigt verdere voorschriften ten aanzien van het uiterlijk
van tabaksproducten in te voeren, is hiervoor een nieuwe grondslag op wetsniveau gecreëerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th. C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in artikel II van het wetsvoorstel te voorzien
in een gedifferentieerde inwerkingtreding voor het geval het stellen van eisen aan
het uiterlijk van sigaretten vertraging oploopt en om de mogelijkheid te behouden
de eisen die zullen gaan gelden voor elektronische verhittingsapparaten eerder in
werking te laten treden (zie onderdeel 8 van het algemeen deel van de toelichting
en het artikelsgewijze deel van de toelichting bij artikel II). Voorts zijn in de
paragrafen 2.1 en 2.3.2 van de memorie van toelichting enkele verwijzingen naar regelgeving
die in voorbereiding is, net gepubliceerd is of in werking is getreden geactualiseerd.
Verder zijn in paragraaf 2.3.2, bij onderdeel 5, paragraaf 2.3.3, in de voetnoten
bij paragraaf 2.4 en in paragraaf 3.3.3 van memorie van toelichting een aantal redactionele
verbeteringen doorgevoerd. In de artikelsgewijze toelichting is in onderdeel B (neutrale
sigaretten) de passage die betrekking heeft op de aanduidingen op sigaretten de verwijzing
naar artikel 2.4 van het Tabaks- en rookwarenbesluit geschrapt vanwege gebrek aan
relevantie.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis