Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 24 augustus 2020 en het nader rapport d.d. 1 december 2020, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 25 juni 2020, no. 1010001268,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 24 augustus, nr. W17.20.0205/IV bied ik U, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijsrelaties, hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft een aantal
opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel
bij de Tweede Kamer ingediend wordt.

In het navolgende ga ik op deze opmerkingen in. De tekst van het advies treft u hieronder
in cursieve tekst aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 25 juni 2020, no. 2020001268, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
enkele wetten van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (Verzamelwet IenW
2020), met memorie van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de harmonisatie
van benoemingstermijnen van leden van zelfstandige bestuursorganen onder verantwoordelijkheid
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. In verband daarmee is aanpassing
wenselijk van de toelichting. Ook adviseert zij het doel van de grondslag voor een
ministeriële regeling inzake het toezicht van de Minister op het zelfstandig bestuursorgaan
Airport Coordination Netherlands te verduidelijken en de grondslag voor een informatiestatuut
en periodieke rapportageplicht dragend te motiveren. Indien die motivering niet kan
worden gegeven, adviseert zij van dit onderdeel van het wetsvoorstel af te zien.

1. Harmonisatie benoemingstermijnen

Het wetsvoorstel harmoniseert de maximale benoemingsduur van leden van de zelfstandige
bestuursorganen (zbo’s) onder verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat. De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bevat voor benoemingstermijnen
geen uniforme regeling; evenmin is er thans van rijkswege een gemeenschappelijke standaard.1 De benoemingsduur varieert nu en kent in sommige gevallen geen maximum. Voorgesteld
wordt te regelen dat een bestuurslid maximaal tweemaal voor een periode van maximaal
vier jaar zitting kan hebben in een bestuur. In bijzondere situaties kan een bestuurslid
na herbenoeming nog eenmaal worden herbenoemd voor een periode van twee jaar.

a. In de toelichting wordt opgemerkt dat de bestaande verschillen in de termijnen
voor benoeming en herbenoeming historisch zo zijn gegroeid, maar dat deze verschillen
niet goed vallen uit te leggen. In dat verband wordt ook gewezen op het belang van
regelmatige vervanging van de bestuursleden van zbo’s. Daarom wil de regering dit
harmoniseren. Dit doet de vraag rijzen wat de inhoudelijke argumenten zijn voor de
harmonisatie tot één standaardregeling en voor de beperking ervan tot het beleidsterrein
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Dit klemt des te meer daar er in
de Kaderwet zbo’s voor gekozen is om de keuze inzake benoemingstermijnen vrij te laten.
Op de verhouding met de Kaderwet zbo’s en de daarin gemaakte keuzen wordt in het geheel
niet ingegaan.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

b. Volgens de toelichting hebben enkele zbo’s aangegeven in de aan te passen benoemingstermijnen
een beperking te zien. Voor de regering weegt echter het belang van regelmatige vervanging
van de bestuursleden van zbo’s zwaarder, aldus de toelichting. Niet toegelicht wordt
of er zich in deze gevallen geen omstandigheden voordoen die aanleiding kunnen geven
tot afwijking van de gekozen standaardregeling.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting aandacht aan te besteden, in elk geval
voor de zbo’s voor wie de gevolgen van de voorgestelde aanpassingen het grootst zijn,
en daarbij in te gaan op eventuele bezwaren die door betrokken zbo’s naar voren zijn
gebracht.

Eén van de doelstellingen van de Kaderwet was het bevorderen van eenheid met betrekking
tot het recht inzake zbo’s. Daarbij zijn destijds echter niet alle onderwerpen betreffende
organisatie en aansturing van zbo’s in de Kaderwet geharmoniseerd. Bij de totstandkoming
van de Kaderwet is voorzien dat in bijzondere wetgeving aanvullende regels of van
de Kaderwet afwijkende regels zouden worden opgenomen.2 In de Kaderwet is een algemene regeling getroffen voor benoeming en ontslag van bestuursleden,
maar is niets opgenomen over de benoemingstermijnen. Dit omdat destijds afgebakende
benoemingstermijnen sporadisch voorkwamen en de verschillende bestuursfuncties bij
zbo’s qua aard en omvang sterk uiteenliepen.

De regering heeft nu de wens de benoemingstermijnen van verschillende zbo’s op het
beleidsterrein van IenW af te bakenen en te harmoniseren. Dit sluit aan bij een breder
streven van de Minister van IenW om het beleid ten aanzien van zbo’s op het beleidsterrein
van IenW waar mogelijk gelijk te trekken. Door afgebakende benoemingstermijnen wordt
bovendien voorkomen dat een bestuurder van een zbo te lang blijft zitten en zich teveel
vereenzelvigt met het zbo. Een regelmatige vervanging van bestuursleden houdt de bestuursleden
en de organisatie scherp. Hoewel de betreffende zbo’s in de omvang en aard van hun
taken van elkaar verschillen, meent de regering dat deze verschillen niet van dien
aard zijn dat zij noodzaken tot een verschillende benadering met betrekking tot de
benoemingstermijnen van bestuursleden.

De toelichting is in het licht van het bovenstaande aangevuld, waarbij tevens nader
is ingegaan op de consultatiereactie van een tweetal zbo’s.

2. Ministeriële regeling inzake toezicht op ACNL door Minister

Het wetsvoorstel voorziet in een grondslag in de Wet luchtvaart op grond waarvan de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat regels kan stellen over de uitoefening van
het diens toezicht op het zbo Airport Coordination Netherlands (ACNL). Daarnaast wordt
erin voorzien dat de Minister een informatiestatuut kan vaststellen en dat de Minister
de directie kan opdragen een periodieke rapportage uit te brengen.3 Blijkens de toelichting wordt beoogd hiermee de Minister in te staat te stellen de
kwaliteit en continuïteit van de uitvoering van de wettelijke taken van de ACNL te
verifiëren.4

De Afdeling wijst erop dat hoofdstuk 3 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
reeds de informatievoorziening, sturing en toezicht ter zake van zbo’s regelt. In
de toelichting wordt niet ingegaan op de verhouding van de voorgestelde regeling in
de Wet luchtvaart tot de bevoegdheden van de Minister op grond van de Kaderwet zbo’s.

In het bijzonder rijst de vraag over het nut en de noodzaak van de grondslag voor
een informatiestatuut en een rapportageplicht5 in het licht van artikel 20 van de Kaderwet zbo’s. Dat artikel regelt immers dat
een zbo desgevraagd alle voor de uitoefening van diens taak benodigde inlichtingen
aan de Minister verstrekt en dat de Minister inzage kan vorderen van alle zakelijke
gegevens en bescheiden indien dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs
nodig is. Ter uitoefening van deze bevoegdheden kan de Minister reeds een informatiestatuut
vaststellen of verzoeken om periodieke rapportages.

Over de voorgestelde grondslag voor een ministeriële regeling over de uitoefening
van het toezicht merkt de Afdeling verder nog het volgende op. De toelichting lijkt
ervan uit te gaan dat een regeling vooral zal zien op de praktische aspecten van de
uitoefening van het toezicht.6 Voor zover evenwel beoogd wordt om taken en bevoegdheden in het kader van het toezicht
op ACNL te regelen, is het ongewenst dat dat bij ministeriële regeling geschiedt.7

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in de toelichting het doel van
de ministeriële regeling te verduidelijken en het nut en de noodzaak van de grondslag
voor een informatiestatuut en een rapportageplicht dragend te motiveren, dan wel dit
onderdeel van het wetsvoorstel te schrappen.

Naar aanleiding van dit advies is de grondslag voor de ministeriële regeling alsmede
de toelichting daarbij aangepast. Het uitgangspunt van de Minister van IenW is om
het beleid inzake informatievoorziening, sturing en toezicht voor alle onder IenW
ressorterende zbo’s zoveel mogelijk gelijk vorm te geven. In dat kader worden bij
ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot bijvoorbeeld de begroting,
de jaarrekening, het jaarverslag en de toepassing van artikel 32 Kaderwet. Het is
daarnaast niet noodzakelijk om een afzonderlijk informatiestatuut op te stellen of
te kunnen opdragen tot afzonderlijke periodieke rapportages. De grondslag is bovendien
niet bedoeld en zal ook niet worden gebruikt voor het toedelen van nieuwe toezichtbevoegdheden.

3. Overige aanvullingen op het wetsvoorstel

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een aantal wijzigingsvoorstellen toe te voegen,
een aantal reeds opgenomen onderdelen aan te passen en enkele redactionele aanpassingen
door te voeren.

Ten eerste zijn overgangsrechtelijke bepalingen toegevoegd aan de Aanvullingswet grondeigendom
Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet en zijn enkele technische verbeteringen
in die wetten aangebracht.

Ten tweede worden een aantal bepalingen in de Spoorwegwet aangepast. In artikel 1,
eerste lid, van de Spoorwegwet wordt de begripsomschrijving van «houder» vervangen.
De artikelverwijzing is aangepast. Er wordt niet meer verwezen naar artikel 37, tweede
lid, maar naar artikel 26aa, eerste lid, van de Spoorwegwet. In de definitie van het
begrip houder is bedoeld te verwijzen naar het nationaal voertuigregister. Tot de implementatie
van het Vierde Spoorwegpakket stond in artikel 37, tweede lid, van de Spoorwegwet
het nationaal voertuigregister beschreven, daarna was dat artikel 26aa, eerste lid,
van de Spoorwegwet. Daarnaast wordt het ingevoegde artikel 33a van de Spoorwegwet
aangepast. Het voorgestelde artikel 33a Spoorwegwet gaat over beoordelingsinstanties
die worden aangemeld bij het Spoorwegbureau van de Europese Unie in de ERA-database
ERADIS, opdat de beoordelingsinstanties hun activiteiten in de hele Unie kunnen uitvoeren
(eerste en tweede lid). Met de toevoeging van «Europees» in het eerste lid, wordt
aangesloten bij de terminologie in de Spoorwegwet. Met de toevoeging van «een besluit
tot» wordt aangesloten bij een vergelijkbare bepaling (art. 26u, eerste lid, Spoorwegwet).
Met de toevoeging van een derde lid wordt aangesloten bij vergelijkbare bepalingen
over conformiteitsbeoordelingsinstanties (artikelen 26u, vierde lid, en 26v, tweede
lid, Spoorwegwet). Met de toevoeging van een vijfde lid wordt aangesloten bij vergelijkbare
bepalingen over conformiteitsbeoordelingsinstanties (artikelen 26u, zevende lid en
26v, vierde lid, Spoorwegwet). Artikel 37 Spoorwegwet vervalt. Artikel 37 Spoorwegwet
vereist dat de entiteit naast de certificering, door Onze Minister is erkend als een
met het onderhoud belaste entiteit, voordat het onderhoud en herstel van spoorvoertuigen
uitvoert. Dit erkenningsvereiste vloeit niet voort uit de Spoorwegveiligheidsrichtlijn
of uit daarop rustende bepalingen, maar is een nationaal vereiste, ontstaan in een
tijd waarin certificering van bepaalde entiteiten -de entiteiten die onderhoud verrichtten
aan spoorvoertuigen, bestemd voor personenvervoer- op vrijwillige basis geschiedde
en men toch bepaalde eisen aan die entiteiten wenste te stellen. Met de invoering
van verplichte certificering per 16 juni 2020, kan het Nederlands erkenningsvereiste
vervallen.

Als laatste is er een samenloopbepaling toegevoegd, die noodzakelijk is geworden in
verband met de samenloop van wijzigingen die volgen uit de Invoeringswet Omgevingswet
en de Wet milieubeheer. Daarnaast is bij nader inzien gebleken dat kan worden volstaan
met bestuursrechtelijke handhaving door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
van de bepalingen betreffende EU-Milieukeur (artikel 18.2b van de Wet milieubeheer).

Als gevolg van alle bovengenoemde aanpassingen in het wetsvoorstel vindt een herschikking
van een aantal artikelen en onderdelen plaats.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verzoeken het hierbij gevoegde (gewijzigde) voorstel van wet en de (gewijzigde) memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga