Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 26 augustus 2020 en het nader rapport d.d. 30 november 2020, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 februari 2020, no. 2020000367,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
haar advies inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet financiering politieke
partijen in verband met de evaluatie van deze wet (Evaluatiewet Wfpp) rechtstreeks
aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 26 augustus 2020, nr. W04.20.0035/I,
bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, met tussengevoegd de reactie
daarop.

Bij Kabinetsmissive van 20 februari 2020, no. 2020000367, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot wijziging van de Wet financiering politieke partijen in verband met de evaluatie
van deze wet (Evaluatiewet Wfpp), met memorie van toelichting.

De Wet financiering politieke partijen (Wfpp) is geëvalueerd door de Evaluatie- en
Adviescommissie Wet financiering politieke partijen (commissie-Veling). Het wetsvoorstel
heeft tot doel om uitvoering te geven aan een belangrijk deel van de aanbevelingen
uit het eindrapport van de commissie-Veling. Verder wordt met het wetsvoorstel uitwerking
gegeven aan de motie-Jetten c.s., waarin de regering onder meer wordt verzocht om
de subsidie aan politieke partijen structureel te verhogen.2 Daarnaast wordt gewerkt aan een Wet op de politieke partijen (Wpp). Het is de bedoeling
van de regering dat de gewijzigde Wfpp op termijn in de Wpp zal opgaan.3

In de aanbiedingsbrief heeft de Minister de Afdeling advisering van de Raad van State
verzocht om in het bijzonder aandacht te besteden aan de handhaafbaarheid van de voorgestelde
maatregelen tot beperking van de buitenlandse financiering van Nederlandse politieke
partijen. De Afdeling verwijst hiervoor naar punt 5 van het advies. De Afdeling maakt
daarnaast opmerkingen over nut en noodzaak van het verbod op giften aan politieke
partijen vanuit derde landen, de grondrechtelijke en Unierechtelijke aspecten van
het voorstel en de regeling van onthouding van subsidie bij afsplitsing door Kamerleden.
Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel dan wel de toelichting
wenselijk is.

Volledigheidshalve wijst de Afdeling er op dat dit advies deel uit maakt van een drieluik
dat betrekking heeft op het aan banden leggen van ongewenste financiering uit het
buitenland. Op 16 december 2019 is aan de Afdeling ter advisering aangeboden het voorstel
van wet transparantie maatschappelijke organisaties (Wtmo), dat maatschappelijke organisaties
verplicht om bedrag en land van herkomst van donaties van ten minste € 4.500 openbaar
te maken indien deze afkomstig zijn van buiten de EU/EER. Daarnaast is op 17 februari
2020 aan de Afdeling gevraagd om van voorlichting te dienen met betrekking tot de
Proeve van wetgeving tot beperking van ongewenste buitenlandse financiering van instellingen,
welke beoogt een verbod op financiering uit «onvrije» landen naar maatschappelijke
organisaties in Nederland. Daarover wordt separaat geadviseerd.

1. Voorgeschiedenis

In de toelichting bij de huidige Wfpp (in werking getreden in 2013) is vooropgesteld
dat politieke partijen een wezenlijke en noodzakelijke voorwaarde zijn voor het functioneren
van de democratie. Eén van de oogmerken van de verstrekkers van financiële middelen
kan zijn om invloed uit te oefenen op de standpuntbepaling van politieke partijen.
Dat kan een negatief effect hebben op de beeldvorming over partijen, die van essentiële
betekenis is voor het vertrouwen van de burger in de politiek. Alleen al de schijn
van belangenverstrengeling kan het aanzien van de politiek schaden. Daarom is het
noodzakelijk dat politieke partijen inzicht verschaffen in de bijdragen die zij ontvangen.

In de Wfpp (die de destijds geldende Wet subsidiëring politieke partijen heeft vervangen)
is daarom geregeld dat ook bijdragen van natuurlijke personen (particulieren) en bijdragen
in natura onder de voorschriften vallen. Bijdragen boven een bedrag van € 4.500 moeten
door de partijen openbaar worden gemaakt. Er is afgezien van het stellen van maxima
aan de te ontvangen giften, omdat van transparantie een matigende werking zou uitgaan.
Met de invoering van de Wfpp is volgens de regering in zeer hoge mate tegemoet gekomen
aan de aanbevelingen van GRECO4 over de transparantie, het toezicht en de sancties ten aanzien van partijfinanciering.
Daarbij werd overigens erkend dat ontduiking van de regels nimmer valt uit te sluiten.5

Voor de definitie van het begrip politieke partij is aangesloten bij de Kieswet. Vereist
is dat de partij aan de verkiezingen heeft deelgenomen, waarbij aan deze partij ten
minste één Kamerzetel is toegewezen.6 De voorschriften over ontvangen bijdragen zijn van toepassing op partijen die vallen
binnen deze, ongeacht of daadwerkelijk subsidie is aangevraagd of ontvangen. De Wfpp
ziet niet op lokale partijen. Als voorwaarde voor subsidiëring bepaalt de Wfpp dat
een politieke partij ten minste 1.000 betalende leden moet hebben, die over vergader-
en stemrecht beschikken. Dit vereiste dient maatschappelijke verbondenheid en draagvlak
van politieke partijen tot uitdrukking te brengen.7

Het toezicht op de naleving van de financieringsvoorschriften door politieke partijen
is in de Wfpp neergelegd bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK).

2. Inhoud van het wetsvoorstel

Op hoofdlijnen bevat het wetsvoorstel de volgende onderdelen:

• Het vergroten van de transparantie van giften aan politieke partijen en neveninstellingen

De regering neemt het voorstel van de commissie-Veling over om de transparantieregels
zo aan te passen dat duidelijk wordt wie de natuurlijke personen zijn achter rechtspersonen
en andere juridische entiteiten die een gift hebben gedaan. Daarbij wordt aangesloten
bij de definitie van «uiteindelijk belanghebbende» in artikel 1 van de Wet ter voorkoming
van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft). Verder voorziet het voorstel
in aanvullende transparantieregels voor neveninstellingen en stichtingen voor individuele
kandidaten. In lijn met de aanbevelingen van de commissie-Veling wordt de definitie
van het begrip «schulden» verduidelijkt en worden legaten en erfstellingen onder de
reikwijdte van de Wfpp gebracht.

• Het verbieden van giften van buiten de EU/EER en volledige transparantie van giften
binnen de EU/EER

In het Regeerakkoord is afgesproken dat geldstromen vanuit het buitenland naar politieke,
maatschappelijke en religieuze organisaties meer transparant zullen worden gemaakt
en dat geldstromen uit «onvrije landen» zoveel mogelijk zullen worden beperkt.8 In het wetsvoorstel worden ter uitvoering daarvan maatregelen genomen om giften van
buiten de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte (hierna: EU/EER) aan Nederlandse
politieke partijen en hun neveninstellingen te verbieden. Daarbij wordt een uitzondering
gemaakt voor buiten de EU/EER wonende kiesgerechtigden voor de verkiezing van de Tweede
Kamer («Nederlandse gevers»). Zij blijven het(zelfde) recht houden om aan politieke
partijen te doneren als alle andere kiesgerechtigden.

Giften afkomstig van gevers uit de EU/EER-landen blijven eveneens toegestaan. Een
verbod op dergelijke giften acht de regering niet proportioneel gelet op het binnen
de EU/EER geldende vrij verkeer van kapitaal. Verder wijst de toelichting erop dat
de meeste Nederlandse partijen nauwe banden hebben met Europese zusterpartijen. Het
moet mogelijk blijven om financiële banden met deze partijen te onderhouden. Wel heeft
de regering gekozen voor het afschaffen van de drempel voor openbaarmaking van € 4.500
per jaar voor giften uit andere lidstaten van de EU/EER, zodat alle giften uit deze
landen openbaar worden. Een uitzondering hierop geldt om dezelfde redenen als hiervoor
genoemd voor aldaar woonachtige kiesgerechtigden voor de verkiezing van de Tweede
Kamer.9

• Maatregelen ten aanzien van de subsidiëring van politieke partijen, waaronder een
verhoging van de subsidiebedragen

Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan een aantal aanbevelingen van de commissie-Veling
met betrekking tot de subsidiëring van politieke partijen. Het gaat dan in de eerste
plaats om de aanbeveling om nieuwe politieke partijen geen subsidie te geven voordat
is gebleken dat ze voldoende electorale steun hebben in de vorm van ten minste één
Kamerzetel. In de tweede plaats wordt het aantal zetels dat een politieke partij heeft
behaald bij de laatstgehouden verkiezing voor de Eerste of Tweede Kamer leidend voor
de hele zittingstermijn van de kamer, zodat afsplitsingen van de Kamerfracties geen
invloed meer hebben op de hoogte van de subsidie. In de derde plaats komen partijen
die geen zetel hebben gewonnen, maar zich verbinden met één of meer volksvertegenwoordigers
die zich hebben afgesplitst van hun fractie, niet meer in aanmerking voor subsidie
(zie verder punt 7 van dit advies). De hoogte van de subsidie wordt ook gestabiliseerd
door de subsidie meer geleidelijk aan te passen aan de gewijzigde zetelverdeling na
verkiezingen. Los van het advies van de commissie-Veling wordt in het wetsvoorstel
conform de motie-Jetten c.s.10 de subsidie aan politieke partijen verhoogd.11

• Toezicht en handhaving

Het toezicht op de uitvoering van de Wfpp is in de huidige wet belegd bij de Minister
van BZK, die op onderdelen van de wet waarbij sprake is van beleidsvrijheid wordt
geadviseerd door de Commissie van toezicht financiën politieke partijen (hierna: Cfpp).
Dat zal zo blijven. Wel breidt het voorstel het adviesrecht van de Cfpp uit naar de
reikwijdte van de hele wet en maakt het lidmaatschap van de Cfpp niet langer mogelijk
in de eerste vier jaren na het uitoefenen van bepaalde verkozen of bestuurlijke functies.12 Aan de motie-Den Boer13, waarin wordt verzocht om een volledig onafhankelijk toezicht op de financiering
van politieke partijen, zal uitvoering worden gegeven bij de voorbereiding van de
Wpp.14

3. Internationale context

Uit onderzoek van de Universiteit Leiden uit 2017 blijkt dat de hoogte van de overheidssubsidies
voor partijen in Nederland vergeleken met andere landen betrekkelijk laag is en het
relatieve belang van publieke financiering beperkt.15 Regels over transparantie verschillen aanzienlijk per land. Zo zijn in België en
Canada giften van rechtspersonen niet toegestaan en is de hoogte van giften daar bovendien
gelimiteerd. In sommige landen zijn alleen anonieme en/of contante giften onderworpen
aan een bepaald maximum. Giften uit het buitenland zijn (in de regel) niet toegestaan
in Canada en IJsland, maar wel in België, Denemarken, Zweden en (tot een maximum van
€ 2.500) in Oostenrijk. De Duitse wet verbiedt giften hoger dan € 1.000 uit het buitenland,
met uitzondering van giften van Duitse burgers, burgers van de EU en Duitse en Europese
ondernemingen. IJsland maakt een uitzondering voor personen (ook buitenlanders) die
kiesgerechtigd zijn in dat land. In Zweden ontvangen partijen die zich niet aan de
transparantieregels houden geen subsidie.

Op EU-niveau zijn regels vastgelegd over de financiering van «Europese politieke partijen».16 Deze regels richten zich op allianties van politieke partijen die in meerdere lidstaten
zijn vertegenwoordigd en deel (zullen) nemen aan de verkiezingen voor het Europees
parlement.17 Europese politieke partijen mogen geen donaties ontvangen van meer dan € 18.000 per
jaar van natuurlijke personen of rechtspersonen. Ook mogen geen donaties worden aangenomen
van overheden van lidstaten of derde landen, van ondernemingen waarop die overheid
direct of indirect een overheersende invloed kan uitoefenen, van particuliere entiteiten
die zijn gevestigd in derde landen of van personen gevestigd in derde landen die niet
stemgerechtigd zijn voor de verkiezingen van het Europees parlement.18 Daarnaast moeten Europese politieke partijen donaties registreren en donaties van
bepaalde bedragen op een speciaal daartoe gecreëerde website openbaar maken, inclusief
de namen van de donateurs en het bedrag van de donaties.19

De Europese Commissie voor Democratie door Recht van de Raad van Europa (hierna: Venetië
Commissie) spreekt zich regelmatig uit over de financiering van politieke partijen.20 Donaties aan politieke partijen zijn volgens de Venetië Commissie een vorm van politieke
participatie in de zin van artikel 11 EVRM. Het is in dat licht bezien gerechtvaardigd
dat politieke partijen private financiering verwerven.21 Redelijke beperkingen betreffende private donaties aan politieke partijen zijn echter
toegestaan.22 Een van de kernvereisten van de regulering van partijfinanciering is transparantie.23 Het VN-Verdrag tegen corruptie24 draagt staten op om passende maatregelen te nemen om de transparantie van de financiering
van politieke partijen te vergroten.25 Daarnaast moeten staten volgens de Venetië Commissie ruimte hebben om de financiering
van politieke partijen (met name uit het buitenland) op andere manieren te beperken.26 Regulering van de financiering van politieke partijen verschilt per lidstaat aanzienlijk.
Mede in dat licht bezien is er geen algemeen antwoord te geven op de vraag wanneer
een verbod op financiering van politieke partijen vanuit het buitenland «noodzakelijk
is in een democratische samenleving» in de zin van het EVRM.27 Lid-staten hebben derhalve op dit terrein een beoordelingsmarge, aldus het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM): «this matter falls within the residual margin
of appreciation afforded to the Contracting States, which remain free to determine
which sources of foreign funding may be received by political parties.»28

4. Nut en noodzaak

a. Algemeen

De Afdeling onderschrijft dat maatregelen ter regulering en beperking van partijfinanciering
toelaatbaar, nuttig en noodzakelijk kunnen zijn om het goed functioneren van het democratisch
proces te waarborgen. Dit wordt ondersteund door het EVRM en het Unierecht. In het
hiervoor aangehaalde arrest van het EHRM wordt aanvaard dat regulering en begrenzing
van partijfinanciering vanuit het buitenland en de daaruit voortvloeiende beperking
van artikel 11 EVRM gerechtvaardigd kan zijn om te garanderen dat het democratische
proces niet wordt ondermijnd en kiezers daadwerkelijk een vrije keuze kunnen maken
voor een politieke partij.29 Het Hof van Justitie van de EU (HvJEU) heeft eveneens aanvaard dat het vergroten
van transparantie van buitenlandse financiële steun verleend aan bepaalde maatschappelijke
organisaties, die gelet op de doelstellingen die zij nastreven en de middelen waarover
zij beschikken grote invloed kunnen uitoefenen op het openbare leven en het publieke
debat, een legitiem doel en een dwingende reden van algemeen belang vormt.30 Ook de Uniewetgever hecht veel waarde aan de transparantie van de financiering van
politieke partijen en heeft bepaalde transparantieverplichtingen en beperkende maatregelen
opgesteld ten aanzien van de financiering van Europese politieke partijen om onwenselijke beïnvloeding van het verkiezingsproces
tegen te gaan.31

In de toelichting wordt opgemerkt dat zowel de commissie-Veling als de staatscommissie-Remkes
hebben gewezen op de risico’s van buitenlandse financiering van politieke partijen.
Verder wordt verwezen naar de door de Tweede Kamer aangenomen motie-Amhaouch c.s.,
waarin de regering wordt verzocht om maatregelen te nemen om de buitenlandse financiering
van politieke partijen te beperken.32 In het Regeerakkoord is afgesproken dat geldstromen vanuit het buitenland naar onder
meer politieke organisaties meer transparant worden gemaakt en dat geldstromen uit «onvrije landen» zoveel mogelijk zullen worden beperkt.33

De Afdeling merkt met betrekking tot de motivering van het wetsvoorstel, mede gelet
op de hiervoor genoemde Europese regels en beginselen, het volgende op.

b. Motivering van het verbod van giften van buiten de EU/EER

Uit de jaarverslagen van de politieke partijen blijkt, zoals ook in de toelichting
is vermeld, dat in de afgelopen jaren maar enkele substantiële giften uit het buitenland
zijn ontvangen. Elders in de toelichting wordt opgemerkt dat de totale omvang van
de giften die Nederlandse politieke partijen ontvangen relatief beperkt is.34 Desondanks meent de regering dat niet het risico kan worden genomen dat het Nederlandse
democratische proces in de toekomst vanuit het buitenland beïnvloed wordt. «Reeds
de mogelijkheid van discussie over afhankelijkheidsrelaties en belangenverstrengeling
van politieke partijen is schadelijk voor het democratisch bestel. Aangezien elke
schijn van buitenlandse beïnvloeding moet worden voorkomen, acht de regering de voorgestelde
maatregel noodzakelijk (...)», aldus de toelichting.35 Gezien het toegenomen risico van buitenlandse beïnvloeding en gelet op de belangrijke
positie van politieke partijen in onze democratie is uitsluitend transparantie van
giften volgens de toelichting niet langer toereikend.36

De Afdeling merkt op dat daarmee nog niet dragend is gemotiveerd waarom op dit punt
onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen giften uit EU/EER-lidstaten enerzijds
en giften uit derde landen anderzijds. In het bijzonder rijst de vraag waarom de binnen
de EU/EER geldende, minder vergaande transparantieregels niet toereikend zouden zijn
als het gaat om giften van buiten de EU/EER. Het voorgestelde verbod op giften van
buiten de EU/EER vormt een vergaande maatregel, mede gelet op het in de praktijk geringe
aantal substantiële giften uit het buitenland.

In de toelichting wordt als grond voor het onderscheid genoemd dat binnen de EU en
EER het vrij verkeer van kapitaal geldt. Het vrij verkeer van kapitaal strekt zich
echter ook uit tot het verkeer met derde landen (zie punt 6 van dit advies).37 Dat Nederlandse politieke partijen volgens de toelichting nauwe banden hebben met
Europese zusterpartijen en het mogelijk moet blijven om financiële banden met deze
partijen te onderhouden, verklaart de voorgestelde maatregelen evenmin, omdat het
voorstel niet alleen voorziet in een soepeler regime voor financiering door Europese
zusterpartijen maar ook voor andere giften uit EU/EER-lidstaten. Ook het voorkomen
van «elke schijn van buitenlandse beïnvloeding» kan het hier gemaakte onderscheid
niet zonder meer verklaren.

De Afdeling acht een nadere motivering van het hiervoor bedoelde onderscheid noodzakelijk.
Zij wijst er in dat verband op dat, dat hoewel het vrij verkeer van kapitaal ook van
toepassing is op het verkeer met derde landen, uit rechtspraak van het HvJEU blijkt
dat het de lidstaten is toegestaan om maatregelen te treffen die een ingrijpender
beperking van het kapitaalverkeer uit derde landen meebrengen dan van het kapitaalverkeer
uit andere lidstaten. Het HvJEU acht het van belang dat binnen de Unie harmonisatie-
en samenwerkingsmaatregelen tussen de nationale autoriteiten zijn getroffen die op
alle lidstaten van toepassing zijn. Het kapitaalverkeer uit derde landen onderscheidt
zich van kapitaalverkeer uit andere lidstaten doorat het in het (derde) land van oorsprong
niet aan deze maatregelen is onderworpen.38 Het doel en de juridische context van de liberalisatie van het kapitaalverkeer verschillen
van elkaar.39 Daarnaast kan ook worden gewezen op de specifieke aard van de EU als waardengemeenschap
en gemeenschappelijke rechtsorde.40 In de toelichting komen deze aspecten echter niet aan de orde.

De Afdeling adviseert de toelichting op het punt van nut en noodzaak van een verbod
van giften uit landen buiten de EU en de EER aan te vullen en daarbij in het bijzonder
aandacht te besteden aan het onderscheid dat in dit verband wordt gemaakt tussen EU/EER-lidstaten
en derde landen.

De toelichting is aangevuld op het punt van nut en noodzaak van het verbod op giften
aan politieke partijen vanuit derde landen. Daarbij is rekening gehouden met de door
de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) genoemde punten waarop
het kapitaalverkeer uit derde landen zich onderscheidt van het kapitaalverkeer uit
andere lidstaten. In dat verband onderkent de regering dat een verbod op financiering
van politieke partijen door donateurs uit derde landen het vrije verkeer van kapitaal
beperkt. De Afdeling wijst er terecht dat, hoewel het vrije kapitaalverkeer de enige
van de vier vrijheden is die ook voor derde landen geldt en het beginsel op dezelfde
manier moet worden uitgelegd als in de betrekkingen tussen lidstaten onderling,41volgens vaste jurisprudentie van het HvJEU onderscheid geoorloofd is wanneer een lidstaat
kan aantonen dat een beperking van het kapitaalverkeer naar of uit derde landen om
een bepaalde reden gerechtvaardigd is, in omstandigheden waarin dat niet het geval
zou zijn voor een beperking van het kapitaalverkeer tussen lidstaten.42 De regering is van oordeel dat in dit geval de rechtvaardiging voor het onderscheid
ligt in het volgende. Een verbod op giften vanuit de EU/EER acht de regering niet
proportioneel vanwege de nauwe banden die de meeste Nederlandse politieke partijen
met Europese zusterpartijen hebben en het belang om die financiële banden te blijven
onderhouden, zoals in de toelichting is omschreven. Ten aanzien van derde landen is
dat in mindere mate het geval. In die zin is een onderscheid tussen giften uit de
EU/EER-landen enerzijds en giften uit de derde landen anderzijds te rechtvaardigen,
omdat het harmonisatie-en samenwerkingsmaatregelen betreft – waarnaar ook de Afdeling
verwijst –, waarvan het doel en de juridische context van de liberalisatie van het
kapitaalverkeer kunnen verschillen al naargelang het gaat om de betrekkingen en ook
het vrij verkeer van kapitaal tussen lidstaten onderling en in de relatie met derde
landen. Immers, tussen de lidstaten onderling is de specifieke aard van de EU als
waardengemeenschap en gemeenschappelijke rechtsorde een onderscheidend criterium.43 Daarmee is de verdergaande beperking ter zake van giften uit derde landen ten opzichte
van giften uit de EU/EER in de optiek van de regering gerechtvaardigd.

5. Handhaafbaarheid

De Afdeling is gevraagd om bijzondere aandacht te besteden aan de handhaafbaarheid
van met name het voorgestelde verbod op financiering vanuit het buitenland. Ook in
de consultatiereacties is hiervoor aandacht gevraagd. Hierbij werd gewezen op mogelijke
onwenselijke financieringsconstructies, bijvoorbeeld via anonieme giften of het inzetten
van een Nederlandse gever als tussenpersoon.44

De regering erkent dat er een reëel risico bestaat op ontwijking van het verbod op
giften van buiten de EU/EER, door gebruik te maken van tussenpersonen in EU/EER-lidstaten.
De toelichting stelt echter dat dit niet anders zou zijn indien alleen uit Nederland
afkomstige giften toegestaan zouden blijven; het verbod op niet uit Nederland afkomstige
giften zou door de inzet van Nederlandse tussenpersonen kunnen worden ontweken. Daarnaast
bevat het wetsvoorstel een aantal maatregelen om het risico op ontduiking te verkleinen.
Het gaat daarbij om de volledige transparantie over giften uit andere EU/EER-lidstaten,
het vergroten van de transparantie over giften van rechtspersonen en andere juridische
entiteiten en het uitbreiden van de transparantieplicht van neveninstellingen. Verder
gaat voor buitenlandse giften (net als nu voor anonieme giften) gelden dat deze moeten
worden gemeld aan de toezichthouder en moeten worden overgemaakt op een door de toezichthouder
aangewezen rekening. De regering verwacht dat het risico van ontwijking door deze
maatregelen wordt beperkt.45

Met de regering stelt de Afdeling vast dat ontwijking van het verbod tot op zekere
hoogte onvermijdelijk is. De transparantiemaatregelen die in het voorstel zijn opgenomen
kunnen het risico van ontwijking echter inderdaad beperken. Bovendien kan van een
wettelijk verbod van buitenlandse partijfinanciering een zekere normerende werking
uitgaan, ongeacht de mogelijkheden om dat verbod in bepaalde gevallen te omzeilen.
Dat neemt niet weg dat de handhaafbaarheid van het verbod zoveel mogelijk dient te
worden gewaarborgd. De Afdeling wijst daartoe op het volgende.

In de eerste plaats zou een maximering van alle giften, zoals voorgesteld door de
Staatscommissie Parlementair Stelsel, het ontwijken van het verbod van giften uit
het buitenland (voor zover die het gestelde maximum overschrijden) kunnen tegengaan.46 Een buitenlandse natuurlijke persoon of rechtspersoon die geld wil geven aan een
Nederlandse politieke partij en die de beoogde regels zou willen omzeilen, zal dan
bijvoorbeeld meerdere Nederlandse tussenpersonen moeten inschakelen, die vervolgens
elk een relatief beperkt bedrag overmaken aan de Nederlandse politieke partij. Dat
is veel omslachtiger dan het via een (rechts)persoon in een willekeurige Europese
lidstaat onbeperkt geld schenken aan de Nederlandse politieke partij. De toelichting
motiveert niet waarom niet gekozen is voor een dergelijke maximering.

In de tweede plaats valt op dat het voorstel geen regels kent voor lokale afdelingen
van politieke partijen of voor lokale partijen. Hiervoor zullen in de toekomstige
Wpp regels worden gesteld. De Afdeling wijst erop dat het buiten beschouwing laten
van deze afdelingen en partijen ook gevolgen heeft voor de handhaafbaarheid van het
voorstel. Indien vanuit de lokale afdelingen gelden worden overgedragen aan de landelijke
partijorganisaties, worden deze wel aangemerkt als bijdragen aan de partij, zodat
administratie en openbaarmaking verplicht zijn.47 Het verbod van buitenlandse financiering en de transparantieregels gelden echter
niet voor degene die een gift doet aan een lokale afdeling, zodat deze route zou kunnen
worden misbruikt om indirect een gift aan een landelijke partij te doen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren waarom niet is gekozen
voor een maximering van de giften, noch voor het stellen van regels voor lokale afdelingen
van landelijke politieke partijen.

De commissie-Veling heeft tijdens de evaluatie van de Wfpp aandacht besteed aan de
vraag of er een maximum voor giften zou moeten worden ingesteld. De commissie stelt
dat daarbij een afweging moet worden gemaakt tussen drie belangen: 1) de autonome
positie van politieke partijen, 2) het risico op oneigenlijke beïnvloeding en 3) het
uitgangspunt van gelijke kansen. Idealiter moeten deze drie belangen zoveel mogelijk
in balans zijn. Een maximering van giften zou deze balans kunnen verstoren, doordat
dit een relatief grote aantasting van de autonome positie van politieke partijen is.
De commissie-Veling constateert dat er op basis van de opgedane praktijkervaring geen
reden is om een dergelijke maximering in te stellen.48 Het kabinet heeft in zijn reactie op de evaluatie van de Wfpp laten weten dit standpunt
van de commissie-Veling te delen en geen maximum in het voorstel tot aanpassing van
de Wfpp op te nemen.49

De Afdeling wijst er terecht op dat het buiten beschouwing laten van decentrale politieke
partijen, waaronder zowel de lokale partijen als de afdelingen van de landelijke partijen
vallen, ook gevolgen heeft voor de handhaafbaarheid van het voorstel. Met de Afdeling
is de regering van oordeel dat de introductie van een regeling inzake de transparantie
van de financiering van decentrale politieke partijen zal bijdragen aan de handhaafbaarheid
van het giftenverbod. Een dergelijke regeling maakt echter geen deel uit van onderhavig
wetsvoorstel, maar wordt onderdeel van het voorstel voor een Wet op de politieke partijen.
De regering heeft hiervoor gekozen omdat het voorstel tot wijziging van de Wfpp zich
uitsluitend richt op de financiering van landelijke partijen, terwijl het voorstel
voor een Wpp een bredere reikwijdte zal hebben. Naast regels over de financiering
van landelijke partijen zal de Wpp onder meer regels over (digitale) politieke campagnes,
een specifieke regeling voor een partijverbod en een onafhankelijke toezichthouder
bevatten.50 Een voorstel voor de introductie van bindende regels over de financiering van decentrale
partijen is naar het oordeel van de regering meer op zijn plaats in dit bredere wetsvoorstel,
dan in het nu voorliggende voorstel tot wijziging van de Wfpp.

6. Grondrechtelijke aspecten

Het wetsvoorstel bevat verschillende maatregelen die raken aan grondrechten, in het
bijzonder aan het recht op vrijheid van vereniging, het recht op vrije verkiezingen,
het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de persoonsgegevens en
het recht op eigendom.

a. Vrijheid van vereniging

Zoals al in punt 4 aan de orde is gekomen, kunnen maatregelen betreffende de financiering
van politieke partijen om buitenlandse beïnvloeding tegen te gaan noodzakelijk zijn,
ook al maken deze een inbreuk op de vrijheid van vereniging zoals neergelegd in artikel
8 Grondwet, artikel 11 EVRM en artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van
de EU. Het beschermen van het (nationale) democratische proces tegen beïnvloeding
vanuit het buitenland wordt zowel op nationaal niveau als op Europees niveau (EVRM
en EU) van groot belang geacht. Genoemde bescherming wordt daarbij gezien als een
legitiem doel om maatregelen, waaronder een verbod op financiering vanuit het buitenland,
te rechtvaardigen.

Als vaste lijn in de argumentatie komt steeds de bijzondere positie die politieke
partijen, vanwege de essentiële rol die zij spelen in het goed functioneren van de
democratie, innemen binnen het democratische bestel naar voren. Dit betekent aan de
ene kant dat, waar het inhoudelijke overheidsbemoeienis betreft, in het algemeen uiterste
terughoudendheid geboden is. Aan de andere kant is juist wat betreft politieke partijen,
vanwege hun fundamentele positie binnen het staatsbestel en het functioneren van de
democratie, waakzaamheid geboden ten aanzien van de herkomst van inkomsten van politieke
partijen. Mede in het licht van de jurisprudentie van het EHRM, de richtlijnen van
de Venetië Commissie en de aanbevelingen van het Comité van ministers van de Raad
van Europa en GRECO (zie punt 3 van dit advies) is het belang van het voorkómen van
buitenlandse beïnvloeding van het nationale verkiezingsproces en het functioneren
van politieke partijen in brede zin evident. Het is juist de bijzondere positie van
politieke partijen in het democratische bestel die kan rechtvaardigen dat daarop toegespitste
specifieke beperkingen toelaatbaar zijn, terwijl dat niet het geval hoeft te zijn
ten aanzien van maatschappelijke organisaties in het algemeen. Daarin onderscheidt
het onderhavige wetsvoorstel zich van het voorstel van wet transparantie maatschappelijke
organisaties (Wtmo) en de Proeve van wetgeving tot beperking van ongewenste buitenlandse
financiering van instellingen, welke generieke, voor alle organisaties geldende regelingen
bevatten. Uiteraard moet echter ook voor de specifieke maatregelen die in het voorstel
tot wijziging van de Wfpp voorzien zijn worden nagegaan of deze proportioneel zijn
in het licht van dat doel en moeten de redenen die door nationale autoriteiten worden
aangedragen om de maatregel te rechtvaardigen relevant en toereikend («relevant and
sufficient») zijn.51

b. Bescherming van het privéleven en de persoonsgegevens

De registratie en de openbaarmaking van de namen van donateurs en (een deel van) diens
adresgegevens zorgen voor een inbreuk op het recht op het privéleven en het recht
op bescherming van persoonsgegevens.52 Het gaat om gevoelige ofwel bijzondere persoonsgegevens, omdat uit de verwerking
van de gegevens over een gift aan een politieke partij in principe de politieke opvattingen
van de gever blijken.53

Hoewel in de toelichting aandacht is besteed aan de verhouding van het voorstel tot
de Algemene Verordening Gegevensbescherming, wordt nog niet ingegaan op de proportionaliteit
van bepaalde onderdelen van de voorgestelde maatregelen.54 Van belang is om daarbij de jurisprudentie van het EHRM en het HvJEU te betrekken
over de registratie en bekendmaking van persoonsgegevens van bepaalde organisaties
en publieke personen.

In de jurisprudentie van het HvJEU is mede in het licht van artikel 7 en 8 van het
Handvest van de grondrechten van de EU aangegeven dat het doel van openheid niet automatisch
voorrang mag krijgen op het recht op bescherming van persoonsgegevens.55 Er moet een evenredige afweging worden gemaakt tussen de doelstelling van transparantie
aan de ene kant en het recht op privacy van individuen aan de andere kant. Daarbij
is een zorgvuldige en op de materie toegespitste afweging nodig, die niet tot onnodige
beperkingen leidt.56 Een wet dient voorts voldoende effectieve waarborgen te bevatten om openbaarmaking
van persoonlijke gegevens te voorkomen of te beëindigen, zeker als het om gevoelige
gegevens gaat.57

De Afdeling merkt op dat het voorstel voorziet in een (aanzienlijke) uitbreiding van
de registratie en openbaarmaking van persoonsgegevens van donateurs die een bijdrage
verlenen aan politieke partijen. De namen en adresgegevens van donateurs uit een andere
lidstaat dienen, ongeacht de hoogte van het bedrag, te worden geregistreerd en (ten
dele) openbaar te worden gemaakt.58 Wanneer het gaat om een donatie van een rechtspersoon, dienen volgens het voorstel
voortaan ook de gegevens van de uiteindelijke belanghebbende (een natuurlijke persoon)
te worden geregistreerd en openbaar gemaakt.59 Uit het voorstel blijkt niet dat aan het bewaren van deze gegevens door de Minister
en de openbaarmaking van de gegevens een bepaalde tijdslimiet is gesteld. Dit roept
in het licht van de hiervoor weergegeven vereisten uit de jurisprudentie van het EHRM
en het HvJEU, vragen op.

De Afdeling adviseert, gelet op het voorgaande, in de toelichting nader aandacht te
besteden aan de proportionaliteit van de voorgestelde transparantieverplichtingen,
en het voorstel zo nodig aan te passen.

Het advies is overgenomen. Ten opzichte van de huidige Wfpp voorziet het wetsvoorstel
in een uitbreiding van de verplichting tot registratie en openbaarmaking van persoonsgegevens
van de uiteindelijke belanghebbenden (het voorgestelde artikel 21, eerste lid) en
de gegevens van donateurs uit de andere lidstaten van de EU (de voorgestelde artikelen
21, tweede lid, 25, eerste lid, onder c, 28, eerste lid, onder c, 29, eerste lid,
30, tweede lid, onder a en b en artikel 32, eerste lid). Een verplichte openbaarmaking
van persoonsgegevens vormt een beperking op het recht op het privéleven en het recht
op bescherming van persoonsgegevens.60 Het betreft gevoelige ofwel bijzondere persoonsgegevens, omdat uit de verwerking
van de gegevens over een gift aan een politieke partij in principe de politieke opvattingen
van de gever blijken. Vanwege deze beperking is in de toelichting, naast de rechtvaardiging
van de beperking vanuit het perspectief van de AVG en het EVRM, ook ingegaan op de
door de Afdeling gestelde vragen of deze maatregelen met inachtneming van de artikelen
7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de EU en relevante rechtspraak van
het EHRM en het HvJEU proportioneel zijn in het licht van het genoemde legitieme doel
en of de redenen van de maatregelen relevant en toereikend zijn.

Bij de introductie van de maatregelen met betrekking tot het openbaar maken van identiteitsgegevens
van donateurs in de huidige Wfpp, die in het huidige wetsvoorstel worden uitgebreid
met de hierboven genoemde gegevens, is uitgebreid aandacht besteed aan de aspecten
van privacy en gegevensbescherming. Daarbij is opgemerkt dat rechtspersonen en natuurlijke
personen een direct individueel belang kunnen hebben bij de inhoud van publieke besluiten.
Daarom dienen financiële relaties tussen een rechtspersoon of een natuurlijk persoon
en een politieke partij kenbaar te zijn. Regels inzake de financiering van politieke
partijen zijn gericht op het waarborgen van de zuiverheid van publieke besluitvorming
en de onafhankelijkheid van de politieke partijen. Door politieke partijen te verplichten
om transparant over hun financiën te zijn worden kiezers in staat gesteld om zich
hier een oordeel over te vormen.61 Een andere maatregel kan daar niet in dezelfde mate aan bijdragen.

Om de volgende redenen wordt er naar het oordeel van de regering op een goede manier
invulling gegeven aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgestelde
maatregelen. Ten aanzien van de verplichte openbaarmaking van de persoonsgegevens
van de uiteindelijk belanghebbende wijst de regering erop dat de commissie-Veling
bij de evaluatie van de Wfpp heeft geconstateerd dat er onvoldoende transparantie
is over de giften van rechtspersonen, omdat niet altijd duidelijk is wie «schuilgaat»
achter een dergelijke gift.62 De commissie heeft daarom geadviseerd om de regeling voor giften van rechtspersonen
aan te scherpen en inzichtelijk te maken wie de eigenaren/bestuurders van deze rechtspersonen
zijn. Dit advies is in het wetsvoorstel verwerkt. Om uit te sluiten dat politieke
partijen ontkomen aan de wettelijke transparantieplicht door enkel een postbus en
postcode van een rechtspersoon of een andere juridische entiteit te vermelden, acht
de regering het noodzakelijk dat de gegevens van de uiteindelijk belanghebbende kenbaar
worden maken. De essentie van de beoogde transparantie van partijfinanciering is immers
dat de identiteit van financiers kenbaar is, zodat helder is welke belangen meespelen
en ongewenste beïnvloeding van politieke partijen voorkomen kan worden. Daarbij dienen
ook de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht te worden genomen.
Daarom is ten aanzien de openbaarmaking van de gegevens over het adres van een uiteindelijk
belanghebbende in het wetsvoorstel geregeld dat uitsluitend de woonplaats openbaar
wordt gemaakt. Voorts is geregeld dat de openbaarmaking van de gegevens achterwege
blijft indien dit naar het oordeel van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
vanwege het belang van de veiligheid van de betreffende uiteindelijk belanghebbende
is aangewezen.63

Anders dan voor giften vanuit derde landen heeft de regering, om de hierboven genoemde
redenen,64 er niet voor gekozen om giften vanuit de EU/EER te verbieden. Wel heeft zij daarbij
als randvoorwaarde gesteld dat het duidelijk moet zijn waar en van wie eventuele giften
uit andere lidstaten van de EU/EER afkomstig zijn. Daarom is ervoor gekozen om de
drempel voor openbaarmaking van € 4.500 per jaar voor die giften af te schaffen. Dit
betekent dat alle giften en daarmee ook de naam en de woonplaats van de donateurs
uit die landen door politieke partijen geregistreerd moeten worden en dat die persoonsgegevens
– na verstrekking van de overzichten van ontvangen bijdragen en schulden aan de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in beginsel openbaar gemaakt moeten
worden. Ook hier geldt dat het doel van openheid niet automatisch voorrang heeft op
het recht op bescherming van persoonsgegevens van individuen. Van de gegevens over
het adres van een natuurlijke persoon wordt namelijk uitsluitend de woonplaats openbaar
gemaakt. Bovendien blijft op verzoek van een politieke partij in het overzicht openbaarmaking
van de gegevens over de naam en de woonplaats van de gever achterwege indien dit naar
het oordeel van de Minister gelet op het belang van de veiligheid van die persoon
is aangewezen.65

Uit de jurisprudentie van het EHRM en het HvJEU volgt dat een wet ook voldoende effectieve
procedurele waarborgen moet bevatten om openbaarmaking van persoonlijke gegevens te
voorkomen of te beëindigen.66 De Wfpp bevat geen tijdslimiet met betrekking tot de termijn voor het bewaren van
persoonsgegevens door de Minister van Binnenlandse Zaken. Gelet op de genoemde waarborgen
is het wetsvoorstel hierop aangepast en is de termijn voor het bewaren van persoonsgegevens
door de Minister in het kader van verplichtingen op grond van de Wfpp, evenals voor
politieke partijen (artikel 20, tweede lid), gesteld op tien jaar. Daarna dienen de
bewaarde persoonsgegevens te worden vernietigd. Het wetsvoorstel en de toelichting
zijn hierop aangepast.

c. Recht op eigendom

Indien een politieke partij in strijd met de voorgenomen wet een bijdrage ontvangt
van buiten de EU/EER, moet deze bijdrage (of de tegenwaarde van een bijdrage in natura)
worden overgemaakt op de daartoe aangewezen rekening van de Minister van BZK. Een
aldus overgemaakte bijdrage komt toe aan de Staat. Deze werkwijze sluit aan op de
bestaande regeling ten aanzien van anonieme bijdragen van meer dan € 1.000.67 Dit onderdeel van het wetsvoorstel levert een beperking van het eigendomsrecht op.
In de toelichting wordt echter geen aandacht besteed aan de verhouding met artikel
1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten
van de EU.

De Afdeling adviseert alsnog toe te lichten dat sprake is van een gerechtvaardigde
inbreuk op het recht op eigendom.

In de toelichting is nader ingegaan op de door de Afdeling genoemde Europese regels
ten aanzien van het recht op eigendom. Als geformuleerd in artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het EVRM (EP EVRM) en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten
van de EU heeft eenieder in beginsel recht op het ongestoord genot van zijn eigendom.
Het wetsvoorstel verbiedt het ontvangen van bijdragen vanuit derde landen, voorziet erin dat
een dergelijke bijdrage die een politieke partij ontvangt aan de staat toekomt en
dat deze bijdrage (of de tegenwaarde van een bijdrage in natura) wordt overgemaakt
op de daartoe aangewezen rekening van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Voor zover hier sprake is van «eigendom» in de zin van art. 1 EP EVRM,68 onderkent de regering dat het verplicht overdragen van ontvangen bijdragen een beperking
oplevert van het recht op eigendom. Deze beperking op grond van artikel 1 EP EVRM
toelaatbaar «in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en
in de algemene beginselen van internationaal recht».

Zoals in de toelichting is opgemerkt, hecht de regering grote waarde aan het beperken
van het risico van buitenlandse beïnvloeding van onze democratie. Een helder democratisch
besluitvormingsproces dient vrij te zijn van dit risico. De voorgestelde maatregel
voorziet, met het terugdringen van geldstromen van buiten de EU/EER, in het beperken
van het risico van buitenlandse beïnvloeding en wordt dan ook door de regering gezien
als een gerechtvaardigde beperking in het algemeen belang, om een ordentelijke en
inzichtelijke werking van het politieke stelsel en de rol van politieke partijen daarin
te waarborgen, zodanig dat de vrije individuele keuze van de burger in het politieke
proces zo goed mogelijk is verzekerd. In de afweging die de regering daarbij heeft
gemaakt prevaleert de afdracht van ontvangen bijdragen boven de mogelijkheid voor
politieke partijen om giften van buiten de EU/EER te kunnen ontvangen en daarmee beschouwt
regering de maatregel als een gerechtvaardigde beperking van het recht op eigendom.

7. Vrij verkeer van kapitaal

De toelichting onderkent dat een verbod op financiering van politieke partijen door
gevers uit derde landen het vrije verkeer van kapitaal beperkt. Voor de rechtvaardiging
daarvan wordt een beroep gedaan op artikel 65 VWEU dat lidstaten toestaat om maatregelen
te nemen ter bescherming van de openbare orde en de openbare veiligheid.69 De Afdeling merkt op dat, gelet op de rechtspraak van het HvJEU, niet alleen een
nadere rechtvaardiging van het verbod op giften uit derde landen nodig is. Ook de
voorgestelde transparantiemaatregelen ten aanzien van giften uit andere lidstaten
dienen aan het vrije verkeer van kapitaal te worden getoetst. Deze toetsing vindt
in de toelichting niet plaats.

Artikel 63 VWEU verbiedt overheidsmaatregelen die een discriminerende werking hebben,
doordat zij direct of indirect leiden tot een verschil in behandeling tussen nationaal
kapitaalverkeer en grensoverschrijdend kapitaalverkeer dat geen betrekking heeft op
situaties die objectief van elkaar verschillen.70 Anders dan voor donaties van andere Europese burgers blijven voor de registratie
en openbaarmaking van de gegevens van «Nederlandse gevers» – ook als zij zich niet
in Nederland bevinden – die een financiële bijdrage verlenen aan een politieke partij
bepaalde financiële drempelwaarden gelden waaronder geen openbaarmaking plaatsvindt.71 Daarmee is sprake van maatregelen die onderscheid maken tussen verschillende categorieën
burgers en het kapitaalverkeer in verband daarmee kunnen belemmeren.72

De vraag is of het in het bovenstaande gaat om situaties die objectief van elkaar
verschillen. Hoewel de toelichting motiveert waarom voor Nederlandse burgers gezien
hun stemrecht voor de Tweede Kamer andere – gunstiger – drempelwaarden gelden dan
voor andere Europese burgers,73 gaat deze niet in op de vraag waarom het gerechtvaardigd is om deze gunstiger drempelwaarden
ook te hanteren voor in het handelsregister ingeschreven Nederlandse rechtspersonen
en ondernemingen die immers niet kiesgerechtigd zijn.74

Verder gaat de toelichting niet in op de vraag hoe de beide voorgestelde maatregelen
– het verbod op giften van buiten de EU/EER en de ongeclausuleerde transparantieverplichting
voor giften van binnen de EU/EER – zich verhouden tot een aantal belangrijke voorwaarden
voor een rechtvaardiging van een beperking van het vrije kapitaalverkeer. Voor een
beroep op de bescherming van de openbare orde dient sprake te zijn van een «werkelijke,
actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving
aantast».75 Daarmee rijst de vraag of de gekozen rechtvaardigingsgrond in de toelichting de juiste
is. Een beperking kan gerechtvaardigd zijn op grond van een dwingende reden van algemeen
belang. Het HvJEU heeft aanvaard dat de vergroting van transparantie van de financiering
aan bepaalde maatschappelijke organisaties – die gelet op de doelstelling die zij
nastreven en de middelen waarover zij beschikken grote invloed kunnen uitoefenen op
het openbare leven en het publieke debat (waartoe met name politieke partijen gerekend
kunnen worden) – een dergelijke dwingende reden vormt.76 In dat kader kan bovendien verdergaande beperking ter zake van giften uit derde landen
ten opzichte van giften uit de EU/EER gerechtvaardigd zijn.77 Hierbij gelden de eisen van evenredigheid en coherentie.78

In de toelichting wordt in het licht van het voorgaande nog geen uitleg geboden over
de evenredigheid van een verbod op giften uit derde landen, en van transparantiemaatregelen
ten aanzien van giften uit andere lidstaten waarvoor geen financiële drempel geldt.
Verder is, gelet op de coherentie-eis, ook van belang dat wordt uitgelegd waarom een
onderscheid wordt aangebracht tussen een in het handelsregister ingeschreven rechtspersoon
of onderneming, en onderdanen van andere EU/EER-landen en rechtspersonen die uit andere
lidstaten afkomstig zijn. Ten slotte motiveert de toelichting niet waarom het gerechtvaardigd
is dat personen die uitsluitend de nationaliteit van een derde land hebben en die
in Nederland wonen, geen giften mogen geven aan Nederlandse politieke partijen.79

De Afdeling adviseert in de toelichting een dragende motivering te bieden ten aanzien
van voorgaande aspecten, en het voorstel zo nodig aan te passen. Daarbij zou betrokken
kunnen worden dat regulering van financiering van politieke partijen een materie is
waarbij lidstaten een beoordelingsmarge hebben, en welke geacht kan worden te behoren
tot de door de Unie te eerbiedigen nationale identiteit van de lidstaten van de EU,
die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuur.80 Voorts kunnen in de overwegingen worden betrokken de regels die in het EU-recht zelf
zijn vastgelegd voor de financiering van Europese politieke partijen, die giften uit
derde landen uitsluiten en stringente openbaarmakingseisen stellen (zie hiervoor punt
3).

In de toelichting is aandacht besteed aan de verschillende door Afdeling benoemde
aspecten en is ingegaan op de door haar gestelde vraag, hoe het verbod op giften van
buiten de EU/EER en de transparantieverplichting voor giften vanuit de EU/EER zich
verhouden tot een aantal belangrijke voorwaarden voor een rechtvaardiging van een
beperking van het vrije kapitaalverkeer.

Het vrij verkeer van kapitaal houdt in dat alle beperkingen ten aanzien van het vrij
verkeer van kapitaal en van betalingsverkeer tussen de lidstaten en tussen de lidstaten
en derde landen verboden zijn (artikel 63 VWEU). Het wetsvoorstel introduceert de
maatregel om giften uit derde landen aan Nederlandse politieke partijen te verbieden
en om giften uit de EU/EER volledig transparant te maken, met inachtneming van de
in het wetsvoorstel genoemde uitzondering voor Nederlandse donateurs. Daarmee vormen beide maatregelen
een beperking van het vrije kapitaalverkeer. In dit verband stelt de Afdeling de terechte
vraag of de gekozen rechtvaardigingsgrond in de toelichting de juiste is. In de jurisprudentie
van het HvJEU zijn diverse dwingende redenen van algemeen belang aanvaard die toegespitst
zijn op het rechtvaardigen van beperkingen ten aanzien van het vergroten van transparantie
van de financiering aan bepaalde maatschappelijke organisaties, zoals politieke partijen,
die gelet op de doelstelling die zij nastreven en de middelen waarover zij beschikken,
grote invloed kunnen uitoefenen op het openbare leven en het publieke debat.81Daarbij geldt voor de betrokken nationale regeling het vereiste dat, wil zij gerechtvaardigd
zijn, de beperking noodzakelijk en geschikt moet zijn om dat doel te bereiken en ook
niet verder moet gaan dan strikt genomen noodzakelijk is om het doel te bereiken,82 naast de eisen van evenredigheid en coherentie.83

Dit wetsvoorstel is mede een uitwerking van het Regeerakkoord, waarin is afgesproken
dat geldstromen vanuit het buitenland naar politieke, maatschappelijke en religieuze
organisaties meer transparant zullen worden gemaakt en dat geldstromen uit «onvrije
landen» zoveel mogelijk zullen worden beperkt.84 Voorts wordt gewezen op de aangenomen motie-Amhaouch c.s., waarin de regering wordt
verzocht om voorstellen te doen om buitenlandse financiering van politieke partijen
en politieke campagnes, waaronder referenda, te beperken.85 In de toelichting heeft de regering opgemerkt dat de beperking van giften van binnen
en buiten de EU op verschillende manieren denkbaar is.86 De internationale en Europese context beschouwend, is er in dit verband in de toelichting
op gewezen dat regulering en begrenzing van de financiering van politieke partijen
per lidstaat aanzienlijk verschilt, en dat er mede in dat licht bezien, zoals ook
door de Afdeling is geconstateerd, geen algemeen antwoord is te geven op de vraag
wanneer een verbod op financiering van politieke partijen vanuit het buitenland «noodzakelijk
is in een democratische samenleving» in de zin van het EVRM.87 Lidstaten hebben daarbij een beoordelingsmarge. Regulering van financiering van politieke
partijen is, zoals de Afdeling ook stelt, een onderwerp dat geacht kan worden te behoren
tot de door de Unie te eerbiedigen nationale identiteit van de lidstaten van de EU,
die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuur.88

De regering heeft ervoor gekozen om giften aan politieke partijen van buiten de EU/EER
te verbieden en om giften binnen de EU/EER volledig transparant te laten zijn. Voor
het verbod van giften uit derde landen wordt verwezen naar hetgeen is opgemerkt bij
de rechtvaardiging van deze maatregel in de toelichting. Aanvullend is daarbij, naar
aanleiding van het advies van de Afdeling op dit punt, de overweging betrokken dat
regels die in het EU-recht zijn vastgelegd voor de financiering van Europese politieke
partijen eveneens giften uit derde landen uitsluiten.89

Het doel van de transparantiemaatregelen ten aanzien van giften vanuit de EU/EER is
om inzichtelijk te maken hoe politieke partijen hun buitenlandse inkomsten genereren
en eventueel daaruit voortkomende beïnvloeding te voorkomen. De achterliggende gedachte
is dat één van de oogmerken van financiële ondersteuning van politieke partijen kan
zijn, om invloed uit te oefenen op de standpuntbepaling van politieke partijen. Dit
kan een negatief effect hebben op de beeldvorming van politieke partijen en daarmee
op het aanzien en het functioneren van onze democratie. De transparantieverplichtingen
zijn uit oogpunt van dwingende reden van algemeen belang noodzakelijk, teneinde verschillende
belanghebbenden, zoals (potentiële) leden, donateurs, de volksvertegenwoordiging en
een breder publiek inzage te geven in de mate van buitenlandse financiering van politieke
partijen die een essentiële functie uitoefenen binnen het stelsel van de representatieve
democratie. Politieke partijen brengen verschillende belangen bij elkaar en wegen
die tegen elkaar af, zorgen voor participatie in het besluitvormingsproces, geven
vorm aan de verschillende verkiezingen en vervullen de functie van rekrutering en
selectie van politieke functionarissen. Daarnaast beschermt de transparantie over
de herkomst van de giften belangen van betrokkenen bij de politieke partijen zoals
leden en donateurs om inzicht te verkrijgen in de mate van invloed die vanuit het
buitenland in een partij kan worden uitgeoefend en daarover het gesprek aan te gaan
met het bestuur van de partij. De regering acht de voorgestelde maatregel passend
en noodzakelijk – en daarmee gerechtvaardigd – om te waarborgen dat het democratisch
proces goed functioneert, niet wordt ondermijnd en dat kiezers daadwerkelijke een
vrije keuze kunnen maken voor een politie partij. Het EHRM en het HvJEU hebben dergelijke
belangen als legitieme doelen en dwingende redenen van algemeen belang erkend.90

Aanvullend is in de toelichting gemotiveerd waarom het gerechtvaardigd is om ook voor
in het Handelsregister ingeschreven Nederlandse rechtspersonen en ondernemingen gunstiger
drempelwaarden te hanteren. Deze rechtspersonen en ondernemingen zijn, anders dan
Nederlandse natuurlijke personen, gelet op hun aard uiteraard niet kiesgerechtigd
voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. Zij hebben, in tegenstelling
tot rechtspersonen uit andere lidstaten, wel een rechtstreekse (rechts)relatie met
Nederland doordat zij daarin gevestigd zijn, hetgeen uit de registratie in het Handelsregister
moet blijken. Gelet hierop en gelet op het genoemde doel van de voorgestelde maatregelen
met betrekking tot de aanscherping van de transparantiemaatregelen, acht de regering
het gerechtvaardigd om in het Handelsregister ingeschreven Nederlandse rechtspersonen
en ondernemingen gelijk te stellen met Nederlandse natuurlijke personen en voor hen
gunstiger drempelwaarden te hanteren.

Tot slot is in de toelichting gemotiveerd waarom de regering het gerechtvaardigd vindt
dat personen die uitsluitend de nationaliteit van een derde land hebben en die in
Nederland wonen, niet mogen doneren aan Nederlandse politieke partijen en hun neveninstellingen.
De gemaakte uitzondering voor kiesgerechtigden in het buitenland berust op de gedachte
dat zij, omdat zij over stemrecht voor de Tweede Kamerverkiezing beschikken, deel
uitmaken van de Nederlandse democratie en dezelfde rechten hebben als andere kiesgerechtigden.
Dat betekent dat zij ook over het recht beschikken om aan politieke partijen te doneren
als alle andere kiesgerechtigden voor de Tweede Kamerverkiezing. Voor derdelanders
die in Nederland wonen geldt die kiesgerechtigdheid bij nationalisatie.

8. Afsplitsingen

Het wetsvoorstel voorziet in maatregelen die de relatie moeten versterken tussen de
hoogte van de subsidie en de electorale steun voor een partij. Zo komen politieke
partijen die zelf geen zetels hebben behaald, voortaan niet meer in aanmerking voor
subsidie indien afgesplitste Kamerleden zich bij hen aansluiten.91 De toelichting motiveert dit onderdeel van het voorstel zeer summier en verwijst
hierbij met name naar de aanbevelingen van de commissie-Veling. Blijkens de toelichting
is deze maatregel bedoeld om de relatie tussen de hoogte van de subsidie en electorale
steun te vergroten.

De regulering van afsplitsingen van gekozen volksvertegenwoordigers is een complexe
materie, mede gelet op het verbod van last als bedoeld in artikel 67, derde lid, Grondwet.
Daar komt bij dat de regering zoals eerder vermeld van plan is om te komen met een
Wpp. Daarnaast is recent bekendgemaakt dat zij ook overweegt om een wijziging van
het kiesstelsel in te dienen waarbij de kiezer de keuze krijgt om ofwel een stem op
een lijst ofwel een stem op een individuele kandidaat uit te brengen. De bredere discussie
over de vraag of en zo ja met welke ondersteuning Kamerleden zich kunnen afsplitsen
zou in de volle omvang in het kader van die voorstellen moeten worden gevoerd. De
toelichting gaat hier niet op in, noch op de vraag waarom gekozen wordt om in dit
voorstel al een voorschot hierop te nemen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren waarom opname van dit onderdeel
van het wetsvoorstel op dit moment wenselijk en noodzakelijk is en zo nodig het voorstel
op dit punt aan te passen.

Het advies is overgenomen. In de toelichting is opgehelderd dat met het opnemen van
dit onderdeel in het wetsvoorstel niet is bedoeld een bijdrage te leveren aan de discussie
over de vraag of en zo ja met welke ondersteuning individuele Kamerleden zich kunnen
afsplitsen. Daarmee laat dit onderdeel het verbod van last als bedoeld in artikel
67, derde lid, van de Grondwet en de voorgenomen wijziging van het kiesstelsel onverlet.
Verder is in de toelichting uitgebreider gemotiveerd wat de achterliggende gedachte
is van de keuze van de regering om het aantal zetels dat een politieke partij bij
de laatstgehouden verkiezing van de Eerste of Tweede Kamer heeft behaald, gedurende
de hele zittingstermijn van de kamer leidend te laten zijn. Onderhavig wetsvoorstel
bevat een aantal maatregelen die tot doel hebben om de subsidie voor politieke partijen
stabieler te maken. Dit gaat bijvoorbeeld om de geleidelijker aanpassing van de subsidie
aan de gewijzigde zetelverdeling na een verkiezing van de Tweede – en (voor zover
van toepassing) Eerste Kamer. Het voorstel om de subsidie gedurende de gehele zittingstermijn
van de Kamer te koppelen aan het aantal zetels dat politieke partijen bij de recentste
Kamerverkiezing hebben gewonnen, maakt deel uit van deze maatregelen. Het ligt daarom
in de rede om dit voorstel samen met de andere voorstellen op dit terrein te beoordelen
als onderdeel van het voorstel tot wijziging van de Wfpp. Dat geldt naar het oordeel
van de regering eens te meer omdat de Wfpp-subsidie niet bedoeld is als ondersteuning
van de fracties in de Tweede Kamer. Hiervoor bestaat een apart budget,92 dat losstaat van de middelen die beschikbaar zijn voor de subsidiëring van de politieke
partijen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th. C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren