Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

De Wet financiering politieke partijen (hierna: de Wfpp) is op 1 mei 2013 in werking
getreden. In 2017 en begin 2018 is de wet geëvalueerd door de Evaluatie- en Adviescommissie
Wet financiering politieke partijen (verder: de commissie-Veling), die op 1 februari
2018 haar eindrapport heeft uitgebracht.1 In dit eindrapport heeft de commissie-Veling een groot aantal aanbevelingen gedaan,
die de positie van politieke partijen verder moet versterken. Het kabinet heeft de
kabinetsreactie op het rapport van de commissie-Veling op 25 januari 2019 aangeboden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: Tweede Kamer).2 In deze kabinetsreactie heeft het kabinet aangekondigd een voorstel tot wijziging
van de Wfpp in procedure te gaan brengen. Dit wetsvoorstel heeft tot doel om de Wfpp
te wijzigen op een belangrijk deel van de door de commissie-Veling aanbevolen punten.
Voorts wordt in dit wetsvoorstel uitwerking gegeven aan de motie-Jetten c.s.,3 waarin de regering onder meer wordt verzocht in de begroting 2020 de subsidie aan
politieke partijen tot en met 2024 met 9 miljoen euro per jaar te verhogen en daarna
structureel met 5 miljoen euro per jaar te verhogen.

De memorie van toelichting bevat een algemeen en een artikelsgewijs deel. Het algemeen
deel is als volgt opgebouwd. Eerst worden maatregelen beschreven die tot doel hebben
de financiële transparantie van politieke partijen en daaraan gelieerde instellingen
te vergroten (paragraaf 2). Vervolgens komt de beperking van de buitenlandse financiering
van politieke partijen aan de orde, evenals de maatregel tot aanscherping van de transparantie
van giften afkomstig uit de Europese Unie (hierna: EU) en de Europese Economische
Ruimte (hierna: EER) (paragraaf 3). Daarna wordt ingegaan op de maatregelen ter uitvoering
van aanbevelingen van de commissie-Veling met betrekking tot de subsidiëring van politieke
partijen (paragraaf 4). In de paragrafen die daarop volgen wordt ingegaan op respectievelijk
het toezicht en de handhaving (paragraaf 5), de verhouding tot hoger recht (paragraaf
6), de (financiële) gevolgen (paragrafen 7 tot en met 9), advies en consultatie (paragraaf
10), het overgangsrecht en de inwerkingtreding (paragraaf 11). In de artikelsgewijze
toelichting worden tenslotte de afzonderlijke artikelen van het wetsvoorstel nader
toegelicht.

Dit wetsvoorstel is aangekondigd in de brief inzake de kabinetsreactie op de evaluatie
van de Wfpp die de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede
Kamer heeft gezonden.4 Een ontwerp van het wetsvoorstel is voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP) en het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). De adviezen hebben geleid tot
aanpassing van de toelichting. Daarnaast is het wetsvoorstel in internetconsultatie
geweest. Een naar aanleiding van de internetconslutatie aangepast ontwerp is vervolgens
voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling).
De Afdeling heeft een advies uitgebracht dat op alle punten is overgenomen.

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

De Wfpp bevat regels over de subsidiëring van politieke partijen en over de transparantie
over hun overige inkomsten. De subsidiëring van politieke partijen wordt nodig geacht
omdat de activiteiten van politieke partijen in het democratisch belang geschieden.5 De regels over de overige inkomsten van politieke partijen hebben tot doel om zichtbaar
te maken hoe de politieke partijen hun inkomsten genereren die zij naast de overheidssubsidie
krijgen. De gedachte daarachter is dat één van de oogmerken van financiële ondersteuning
van politieke partijen kan zijn, om invloed uit te oefenen op de standpuntbepaling
van politieke partijen. Dit kan een negatief effect hebben op de beeldvorming van
politieke partijen en daarmee op het aanzien en het functioneren van de democratie.
Om deze reden wordt het noodzakelijk geacht dat politieke partijen inzicht verschaffen
in de bijdragen die zij naast de overheidssubsidie ontvangen.6

De commissie-Veling heeft geconstateerd dat de uitgangspunten van de Wfpp nog steeds
actueel zijn. Naar het oordeel van de commissie zijn politieke partijen nog steeds
de primaire intermediair tussen samenleving en bestuur en de Wfpp heeft daarom een
noodzakelijke functie. Zonder financiële steun van de overheid is het voor politieke
partijen niet mogelijk om hun voor de representatieve democratie essentiële functies
op een behoorlijke manier uit te voeren.7 Dat geldt eveneens voor de regels over de overige inkomsten van politieke partijen.
De commissie-Veling heeft geconcludeerd dat transparantie een kernwaarde van de democratie
is en dat het daarom van belang is dat politieke partijen en de aan hen gelieerde
instellingen ten opzichte van de kiezers transparant zijn met betrekking tot hun inkomsten.8

Het kabinet deelt de visie van de commissie-Veling dat politieke partijen nog steeds
de primaire intermediair tussen samenleving en bestuur zijn en verwacht dat dit in
elk geval in de nabije toekomst zo zal blijven.9 Het kabinet is van mening dat de belangrijke positie van politieke partijen in onze
democratie in wetgeving beter tot uitdrukking moet worden gebracht en heeft daarom
in de kabinetsreactie aangekondigd te gaan werken aan een Wet op de politieke partijen
(hierna: de Wpp).10 De voorbereiding daarvan vergt echter enige tijd, terwijl een groot deel van de aanbevelingen
van de commissie-Veling al op korte termijn kan worden geïmplementeerd. Daarom zal
de regering vooruitlopend op de Wpp een voorstel tot wijziging van de Wfpp in procedure
brengen.11 Op een later moment zal de gewijzigde Wfpp in de Wpp opgaan.

Het wetsvoorstel bevat op hoofdlijnen de volgende voorstellen:

– De transparantie van giften aan politieke partijen en hun neveninstellingen wordt
verder vergroot.

– Giften van buiten de Europese Unie en de EER aan Nederlandse politieke partijen en
hun neveninstellingen worden verboden. Een uitzondering hierop geldt voor giften van
buiten de EU en de EER wonende kiesgerechtigden voor de verkiezing van Tweede Kamer.

– Giften uit de EU en de EER worden volledig transparant. Hierop geldt eveneens een
uitzondering voor giften van in de EU en de EER wonende kiesgerechtigden voor de verkiezing
van de Tweede Kamer, waarvoor de drempel voor openbaarmaking van € 4.500 per jaar
wordt gehandhaafd, en voor giften van ondernemingen of rechtspersonen die in het Handelsregister
zijn ingeschreven.

– Politieke partijen worden beter in staat gesteld om hun organisatie aan te passen
aan wijzigingen in de hoogte van hun subsidie.

– Het adviesrecht van de Commissie van toezicht financiën politieke partijen wordt verbreed
naar de hele wet.

– De subsidiebedragen voor de politieke partijen worden opgehoogd.

2. Vergroten transparantie politieke partijen en neveninstellingen

Door de inwerkingtreding van de Wfpp in 2013 is de transparantie over de inkomsten
van politieke partijen aanzienlijk toegenomen. Financiële verslagen en overzichten
van ontvangen bijdragen en schulden van de politieke partijen en hun neveninstellingen,
in de zin van artikel 1, onderdeel h, van die wet, worden jaarlijks openbaar gemaakt.
Voorafgaand aan een Tweede Kamerverkiezing worden actuele overzichten van de ontvangen
giften van de aan de verkiezing deelnemende politieke partijen en hun kandidaten openbaar
gemaakt. De commissie-Veling heeft geconstateerd dat hiermee in belangrijke mate voldaan
is aan het doel van de Wfpp om de transparantie over de financiering van de politieke
partijen te vergroten. Uit de evaluatie van de wet en de praktijkervaring van de afgelopen
jaren is echter gebleken dat de transparantie op onderdelen kan worden vergroot. De
regering gaat daar de volgende maatregelen voor treffen.

a. Aanscherping transparantie giften rechtspersonen en andere juridische entiteiten

Op grond van artikel 21 van de Wfpp moet een politieke partij bij het ontvangen van
giften de naam en het adres van de gever, de hoogte van de gift en de datum waarop
deze werd gedaan melden. In de praktijk is echter gebleken dat het, anders dan bij
giften van natuurlijke personen, hierdoor niet altijd duidelijk wordt wie de donateurs
achter deze giften zijn. Als gevolg hiervan kunnen kiezers niet bepalen wat zij van
dergelijke giften vinden. Dit is onwenselijk en de regering vindt het daarom noodzakelijk
om dergelijke giften transparanter te maken. Naar het oordeel van de regering is dit
een proportionele maatregel die opweegt tegen het belang van het recht op privacy
van individuen en de beperkte toename van administratieve lasten voor politieke partijen
en donateurs die als gevolg hiervan zullen ontstaan. De regering neemt daarom het
advies van de commissie-Veling over om deze regels zo aan te passen dat duidelijk
wordt wie de natuurlijke personen achter rechtspersonen en andere juridische entiteiten
zijn.

Voor het bepalen van deze definitie sluit de regering aan bij de definitie van «uiteindelijk
belanghebbende» in de zin van artikel 1 van de Wet ter voorkoming van witwassen en
financiering van terrorisme (hierna: Wwft). De gedachte daarachter is dat beide wetten
een vergelijkbaar doel nastreven: de Wwft moet de integriteit van de financiële markten
waarborgen, terwijl de Wfpp tot doel heeft om de integriteit van de politieke partijen
en daarmee van onze democratie te dienen. De in de Wwft gebruikte definitie van uiteindelijk
belanghebbende is ook hanteerbaar voor de in de Wfpp benodigde regels inzake het verbeteren
van de transparantie over de giften van rechtspersonen en andere juridische entiteiten.
Volgens artikel 1 van de Wwft is «uiteindelijk belanghebbende» een natuurlijke persoon
die de uiteindelijke eigenaar is van of zeggenschap heeft over een cliënt, dan wel
de natuurlijke persoon voor wiens rekening een transactie of activiteit wordt verricht.
Deze begripsomschrijving is nader uitgewerkt in artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit
Wwft 2018, waarin categorieën van natuurlijke personen worden geduid die in elk geval
als uiteindelijk belanghebbende moeten worden aangemerkt. Het gaat daarbij niet om
een limitatieve opsomming van de mogelijke uiteindelijk belanghebbenden, maar steeds
zal op basis van de hiervoor genoemde criteria van artikel 1 van de Wwft moeten worden
beoordeeld of er ook andere personen als uiteindelijk belanghebbende moeten worden
aangemerkt.

Met de aangescherpte transparantieregels voor giften van rechtspersonen en andere
juridische entiteiten wordt naar het oordeel van de regering in belangrijke mate invulling
gegeven aan de motie Van der Molen.12 In deze motie wordt de regering verzocht om «maatregelen te nemen zodat donaties
ook effectief zichtbaar zijn als zij via één of meer tussenschakels aan een partij
of politicus gegeven worden en verplichte transparantie van deze tussenschakels als
een effectieve voorwaarde op te nemen in de wet». Doordat in beeld gebracht wordt
welke natuurlijke personen een wezenlijk belang hebben in een rechtspersoon of andere
juridische entiteit die een gift heeft gedaan aan een politieke partij, wordt immers
duidelijker welke mogelijke beïnvloedingsrelaties hier kunnen spelen.

b. Aanvullende transparantieregels voor neveninstellingen

Alle politieke partijen en op de kandidatenlijst van die partijen geplaatste kandidaten
die aan een verkiezing van de Tweede Kamer deelnemen, moeten een overzicht van ontvangen
bijdragen van in totaal € 4.500 of meer en van de schulden van in totaal € 25.000
of meer aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties sturen, die
dat overzicht openbaar maakt. Dit overzicht moet betrekking hebben op de eerste dag
van het tweede kalenderjaar tot en met de 21e dag voorafgaand aan de stemming.

Voor de neveninstellingen gelden voorafgaand aan een Tweede Kamerverkiezing geen aanvullende
transparantieverplichtingen. Kiezers hebben daardoor geen compleet overzicht van de
giften van de aan die verkiezing deelnemende politieke partijen tot hun beschikking.
Dit is onwenselijk en daarom wordt dit hiaat in dit wetsvoorstel gedicht: ook neveninstellingen
moeten voorafgaand aan een Tweede Kamerverkiezing een overzicht van ontvangen bijdragen
en schulden boven de drempelbedragen vanaf de eerste dag van het tweede kalenderjaar
tot en met de 21e dag voorafgaand aan een Tweede Kamerverkiezing overleggen. Deze verplichting gaat
ook gelden voor de stichtingen voor individuele kandidaten, die op grond van dit wetsvoorstel
voortaan ook onder de reikwijdte van de Wfpp zullen vallen.

c. Overige maatregelen

In de Wfpp is bepaald dat politieke partijen en hun neveninstellingen schulden vanaf
€ 25.000 of meer moeten opnemen in hun financieel verslag. Het begrip «schulden» wordt
echter niet nader geëxpliciteerd en uit de evaluatie van de commissie-Veling is gebleken
dat dit bij de politieke partijen tot veel onduidelijkheid heeft geleid. De commissie
heeft geadviseerd om deze onduidelijkheid zoveel mogelijk weg te nemen door de definitie
van het begrip schulden aan te passen en daarbij zoveel mogelijk uit te gaan van het
vertrekpunt dat de Wfpp tot doel heeft om mogelijke financiële beïnvloedingsrelaties
openbaar te maken. Zij stelt daarom voor om de definitie van «schulden» in de Wfpp
als volgt aan te passen: «Een schuld betreft een openstaande schuld van 25.000 euro
of meer op de peildatum van 1 januari van het kalenderjaar waar het overzicht betrekking
op heeft». Schulden bij de rijksoverheid en schulden die korter dan 14 dagen openstaan
kunnen worden uitgezonderd van deze definitie, aldus de comissie-Veling. De regering
neemt dit advies over. Zij neemt ook het advies over om legaten en erfstellingen onder
de reikwijdte van de Wfpp te brengen. De regering onderschrijft de conclusie van de
commissie dat toekomstige legaten en erfstellingen reeds bij leven kenbaar kunnen
worden gemaakt en nabestaanden en rechtspersonen hier een belang bij kunnen hebben.
Derhalve zijn er geen steekhoudende argumenten om deze uitzondering te handhaven.

In het kader van het verbeteren van de transparantie zal het wetsvoorstel tevens voorzien
in de openbaarmaking van de subsidieaanvragen en – verantwoordingen. Deze documenten
geven inzicht in de besteding van de subsidie door politieke partijen en hun neveninstellingen
en zo wordt voor iedereen zichtbaar hoe zij hun subsidie besteden. Bovendien leidt
dit tot een vermindering van de administratieve lasten voor zowel de politieke partijen,
de neveninstellingen als de toezichthouder. Deze documenten kunnen nu immers met een
beroep op de Wet openbaarheid van bestuur openbaar (hierna: Wob) worden gemaakt en
door deze documenten voortaan actief openbaar te gaan maken worden de met de Wob-procedure
gepaard gaande administratieve lasten voorkomen. Daarnaast verschaft het wetsvoorstel,
naar aanleiding van in de praktijk gerezen vragen hierover, duidelijkheid over de
verplichting voor neveninstellingen om evenals politieke partijen de overzichten van
ontvangen bijdragen en schulden te vergezellen van een accountantsverklaring om zekerheid
te verschaffen over de getrouwheid van die overzichten.

De commissie-Veling heeft tevens aandacht besteed aan de vraag of er een maximum voor
giften zou moeten worden ingesteld. De commissie stelt dat daarbij een afweging moet
worden gemaakt tussen drie belangen: 1) de autonome positie van politieke partijen,
2) het risico op oneigenlijke beïnvloeding en 3) het uitgangspunt van gelijke kansen.
Idealiter moeten deze drie belangen zoveel mogelijk in balans zijn. Een maximering
van giften zou deze balans kunnen verstoren, doordat dit een relatief grote aantasting
van de autonome positie van politieke partijen is. De commissie-Veling constateert
dat er op basis van de opgedane praktijkervaring geen reden is om een dergelijke maximering
in te stellen.13 Het kabinet heeft in zijn reactie op de evaluatie van de Wfpp laten weten dit standpunt
van de commissie-Veling te delen en geen maximum in het voorstel tot aanpassing van
de Wfpp op te nemen.14 De voorgestelde maatregelen dragen samen met de in de volgende paragraaf nader toegelichte
regels over giften uit het buitenland voldoende bij aan de doelen om de transparantie
over de financiering van politieke partijen te vergroten en het risico op ongewenste
buitenlandse beïnvloeding te beperken.

3. Verbod giften buiten de EU/EER en volledige transparantie giften binnen EU/EER

De afgelopen jaren is de aandacht voor onwenselijke beïnvloeding van de Nederlandse
democratische rechtsstaat toegenomen. De regering wil onze democratie en politieke
partijen hier zoveel mogelijk van vrijwaren. In het regeerakkoord is daarom afgesproken
dat geldstromen vanuit het buitenland naar politieke, maatschappelijke en religieuze
organisaties meer transparant worden gemaakt en dat geldstromen uit onvrije landen
zoveel mogelijk zullen worden beperkt.15 Voor politieke partijen is de transparantie van giften reeds geregeld in de Wfpp.
Gezien het toegenomen risico van buitenlandse beïnvloeding en gelet op de belangrijke
positie van politieke partijen in onze democratie is uitsluitend transparantie van
giften niet langer toereikend. Daarom worden in het wetsvoorstel maatregelen getroffen
om giften van buiten de EU en de EER aan Nederlandse politieke partijen en hun neveninstellingen
te verbieden. Voor buiten de EU en de EER wonende kiesgerechtigden voor de verkiezing
van de Tweede Kamer wordt een uitzondering gemaakt en het blijft hen derhalve toegestaan
om te doneren aan Nederlandse politieke partijen en hun neveninstellingen. De gedachte
daarachter is dat zij omdat zij over stemrecht voor de Tweede Kamerverkiezing beschikken
deel uitmaken van de Nederlandse democratie en dezelfde rechten hebben als andere
kiesgerechtigden. Dat betekent dat zij ook over het recht beschikken om aan politieke
partijen te doneren als alle andere kiesgerechtigden voor deze verkiezing. Gelet hierop
vindt de regering het niet gerechtvaardigd dat personen die uitsluitend de nationaliteit
van een derde land hebben en die in Nederland wonen, mogen doneren aan Nederlandse
politieke partijen en hun neveninstellingen. Voor derdelanders die in Nederland wonen
geldt die kiesgerechtigdheid pas bij nationalisatie.

Giften die afkomstig zijn van gevers uit de EU en de EER blijven eveneens toegestaan.
Een verbod op dergelijke giften acht de regering niet proportioneel gelet op het in
de EU en EER geldende vrije verkeer van kapitaal. Tevens hebben de meeste Nederlandse
politieke partijen nauwe banden met Europese zusterpartijen, bijvoorbeeld doordat
zij zijn aangesloten bij een politieke partij op het niveau van de EU. Het moet mogelijk
blijven om financiële banden met deze partijen te blijven onderhouden. Een belangrijke
randvoorwaarde hierbij is echter dat het duidelijk moet zijn waar en van wie eventuele
giften uit andere landen van de EU/EER afkomstig zijn. Daarom heeft de regering ervoor
gekozen om de drempel voor openbaarmaking van € 4.500 per jaar af te schaffen voor
giften uit andere lidstaten van de EU en de EER. Dit betekent dat alle giften van
gevers uit deze landen openbaar worden. Een uitzondering hierop geldt, om de redenen
die hiervoor reeds zijn genoemd, voor aldaar woonachtige kiesgerechtigden voor de
verkiezing van de Tweede Kamer en ondernemingen of rechtspersonen die in het Handelsregister
zijn ingeschreven.

Handhaving verbod giften buiten de EU/EER

Een belangrijk aandachtspunt bij het verbod op giften van buiten de EU/EER is de handhaafbaarheid.
Tijdens het Algemeen Overleg over de financiering van politieke partijen op 4 april
2019 werden zorgen uitgesproken over het risico op ontwijking van dit verbod. Het
moet worden erkend dat dit een reëel risico is; dit verbod kan door gebruik te maken
van tussenpersonen in EU/EER-lidstaten worden ontweken. Dat zou echter niet anders
zijn indien alleen uit Nederland afkomstige giften toegestaan zouden blijven. Ook
dit verbod zou door de inzet van Nederlandse tussenpersonen kunnen worden ontweken.
Hoewel derhalve niet kan worden uitgesloten dat het verbod op giften van buiten de
EU en de EER kan worden ontweken, wordt dit risico verkleind door een aantal maatregelen
die de regering in dit wetsvoorstel treft en die zij bij de eerstvolgende evaluatie
van de Wfpp zal betrekken. Het gaat in het bijzonder om de volledige transparantie
over giften afkomstig uit de andere EU/EER-lidstaten, het vergroten van de transparantie
over giften van rechtspersonen en andere juridische entiteiten en het uitbreiden van
de transparantie voorafgaand aan een Tweede Kamerverkiezing naar de neveninstellingen
van politieke partijen. In aanvulling hierop gaan voor giften uit het buitenland dezelfde
regels gelden die nu reeds van toepassing zijn op anonieme giften. Dit houdt concreet
in dat giften uit het buitenland moeten worden gemeld aan de toezichthouder en moeten
worden overgemaakt op een daartoe door de toezichthouder aan te wijzen rekening. Naar
verwachting zal het risico op ontwijking van de regels met de inzet van deze maatregelen
worden beperkt.

In haar advies wijst de Afdeling er terecht op dat het buiten beschouwing laten van
decentrale politieke partijen, waaronder zowel de lokale partijen als de afdelingen
van de landelijke partijen vallen, ook gevolgen heeft voor de handhaafbaarheid van
het voorstel. Met de Afdeling is de regering van oordeel dat de introductie van een
regeling inzake de transparantie van de financiering van decentrale politieke partijen
zal bijdragen aan de handhaafbaarheid van het giftenverbod. Een dergelijke regeling
maakt echter geen deel uit van onderhavig wetsvoorstel, maar wordt onderdeel van het
voorstel voor een Wet op de politieke partijen. De regering heeft hiervoor gekozen
omdat het voorstel tot wijziging van de Wfpp zich uitsluitend richt op de financiering
van landelijke partijen, terwijl het voorstel voor een Wpp een bredere reikwijdte
zal hebben. Naast regels over de financiering van landelijke partijen zal de Wpp onder
meer regels over (digitale) politieke campagnes, een specifieke regeling voor een
partijverbod en een onafhankelijke toezichthouder bevatten.16 Een voorstel voor de introductie van bindende regels over de financiering van decentrale
partijen is naar het oordeel van de regering meer op zijn plaats in dit bredere wetsvoorstel,
dan in het nu voorliggende voorstel tot wijziging van de Wfpp.

4. Maatregelen subsidiëring politieke partijen

De commissie-Veling heeft een aantal aanbevelingen gedaan met betrekking tot de subsidiëring
van politieke partijen. Aan het merendeel van die aanbevelingen wordt in dit wetsvoorstel
uitvoering gegeven. Het gaat om de volgende aanbevelingen.

a. Versterking relatie subsidie en electorale steun

De regering hecht waarde aan een sterke relatie tussen de hoogte van de subsidie en
de steun die een politieke partij bij de kiezers heeft. De aanbeveling van de commissie-Veling
om nieuwe politieke partijen geen subsidie te geven voordat is gebleken dat ze voldoende
electorale steun hebben, in de vorm van ten minste één kamerzetel, wordt daarom overgenomen.17 De gedachte daarachter is dat een gewonnen kamerzetel aantoont dat een politieke
partij een bepaalde steun onder de kiezers geniet. Voor politieke partijen die daar
(nog) niet in geslaagd zijn, is dit onvoldoende duidelijk. De regering vindt het daarom
onwenselijk dat deze partijen al subsidie ontvangen. Dit geldt ook voor partijen die
zich hebben verbonden met een afgesplitste fractie in de Tweede Kamer. De keuze om
deze partijen niet voor subsidie in aanmerking te laten komen, staat los van de discussie
over de vraag of en zo ja met welke ondersteuning individuele Kamerleden zich kunnen
afsplitsen. De Wfpp-subsidie is immers niet bedoeld als ondersteuning van fracties,
maar als ondersteuning voor politieke verenigingen. Voor de ondersteuning van fracties
bestaat een aparte regeling, die onder de verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer
valt. 18

De relatie tussen de hoogte van de subsidie en de electorale steun voor een politieke
partij kan ook op onderdelen worden versterkt en daarom worden ook de volgende aanbevelingen
van de commissie-Veling overgenomen. In de eerste plaats wordt het aantal zetels dat
een politieke partij bij de laatstgehouden verkiezing van de Eerste of Tweede Kamer
heeft behaald gedurende de hele zittingstermijn van de Kamer leidend. Dit betekent
dat afsplitsingen van de kamerfracties geen invloed meer hebben op de hoogte van de
subsidie. In de tweede plaats komen politieke partijen die bij een verkiezing van
de Eerste of Tweede Kamer geen zetel hebben gewonnen, maar zich verbinden met één
of meer volksvertegenwoordigers die zich hebben afgesplitst van hun kamerfracties,
niet langer meer in aanmerking voor subsidie.

b. Stabilisering hoogte subsidie na verkiezingen

Het voorstel om afsplitsingen geen invloed meer te laten hebben op de hoogte van de
subsidie heeft als bijkomend voordeel dat het bijdraagt aan de door veel politieke
partijen gewenste stabilisering van hun subsidie. Door de subsidie voortaan te koppelen
aan het aantal zetels dat een politieke partij bij de laatstgehouden verkiezing heeft
gewonnen, kennen de politieke partijen aan het begin van een nieuwe zittingstermijn
van de kamer ongeveer de hoogte van hun subsidie voor de komende jaren.

Een tweede maatregel die bijdraagt aan het stabiliseren van de subsidie betreft het
geleidelijker aanpassen van de subsidie aan de gewijzigde zetelverdeling na een verkiezing
van de Tweede – en (voor zover van toepassing) Eerste Kamer. In de huidige systematiek
is dit onvoldoende het geval. Doordat de subsidie op de eerste dag van de vierde maand
na de verkiezing volledig wordt aangepast aan de nieuwe zetelverdeling hebben politieke
partijen slechts enkele maanden de tijd om hun organisatie aan de nieuwe financiële
situatie aan te passen. Bij een relatief klein verlies van één of enkele zetels is
dit vaak op te lossen binnen de organisatie van een partij. Door de toenemende fluctuatie
van de verkiezingsuitslagen zijn grote zetelverschuivingen echter geen uitzondering
meer. Van politieke partijen die een dergelijk zetelverlies hebben geleden kan niet
worden verwacht dat zij binnen een termijn van circa drie maanden hun organisatie
volledig kunnen aanpassen aan de nieuwe hoogte van de subsidie. De aanpassing van
de subsidie na de verkiezingen moet daarom worden gedempt. Dit mag echter niet te
zeer ten koste gaan van de verbinding tussen de hoogte van de subsidie en de electorale
steun. Het voorstel van de commissie-Veling om de subsidie in één jaar tijd in vier
stappen van 25% aan te passen aan de nieuwe zetelverdeling komt hieraan tegemoet.
Doordat de hoogte van de subsidie wordt aangepast aan de nieuwe zetelverdeling blijft
de noodzakelijk geachte verbinding tussen beide in stand. Tegelijkertijd krijgen de
partijen iets meer tijd om zich aan te passen aan de nieuwe situatie. Dit voorstel
van de commissie-Veling wordt daarom overgenomen. Voor politieke partijen die voor
het eerst in de Staten-Generaal worden verkozen wordt een uitzondering gemaakt: evenals
nu het geval is, komen zij vanaf de eerste dag van de derde kalendermaand voorafgaand
aan de stemming in aanmerking voor subsidie.

c. Wijziging verdeelsleutel subsidie politieke jongerenorganisaties

Politieke partijen kunnen een geoormerkte subsidie voor een aan de partij gelieerde
politieke jongerenorganisatie (hierna: PJO) aanvragen. Deze subsidie bedraagt in 2019
in totaal € 1.004.670. De helft van dit bedrag wordt verdeeld door het totale aantal
kamerzetels van de politieke partijen die op de peildatum (1 januari van ieder jaar)
een PJO hebben aangewezen. De andere helft wordt berekend door dit bedrag te delen
door het totaal aantal subsidiabele leden van alle PJO’s, waaruit een bedrag per lid
ontstaat.

Deze verdeelsleutel wijkt af van de verdeelsleutel die wordt gehanteerd voor de politieke
partijen zelf, aangezien de politieke partijen naast een bedrag per kamerzetel en
een bedrag per lid ook een basisbedrag ontvangen. De commissie-Veling heeft geadviseerd
om de subsidie voor de PJO’s voortaan op dezelfde wijze te verdelen als die voor de
politieke partijen. De reden daarvoor is volgens de commissie dat er geen inhoudelijke
redenen zijn om de verdeelsystematiek voor de subsidie voor de PJO’s anders vorm te
geven dan die voor de politieke partijen zelf, aangezien de organisatievorm en de
taakstelling van de PJO’s in hoge mate in het verlengde liggen van die van de politieke
partijen. De regering deelt deze conclusie en neemt dit advies daarom over. Bij de
berekening van de nieuwe verdeling is daarom de verdeelsystematiek die voor de politieke
partijen gehanteerd wordt, het uitgangspunt en wordt globaal uitgegaan van dezelfde
percentages: 20 procent voor de basisbedragen, 65 procent voor de maatstaf zetels
en 15 procent voor de maatstaf leden.

Hierbij is nog geen rekening gehouden met de op 28 mei 2019 door de Tweede Kamer aangenomen
motie-Van der Molen c.s., waarin de regering wordt verzocht «om te onderzoeken welke
maatregelen genomen kunnen worden om op structurele wijze tegemoet te komen aan de
toenemende ledenaantallen en activiteit van politieke jongerenorganisaties».19 De uitvoering van deze motie vraagt zorgvuldige voorbereiding. Zo zal onder meer
moeten worden bezien waar de eventuele knelpunten in de subsidiëring van de PJO’s
liggen. De motie wordt daarom betrokken bij de voorbereiding van de Wpp.

d. Overheveling subsidie instellingen voor buitenlandse activiteiten naar het Ministerie
van Buitenlandse Zaken

De subsidie voor de instellingen voor buitenlandse activiteiten is sinds 2012 ondergebracht
bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en maakt sinds 2013
deel uit van de Wfpp-subsidie. De commissie-Veling heeft evenwel geadviseerd om de
subsidiëring van deze stichtingen opnieuw bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken
onder te brengen. Dit advies wordt in het wetsvoorstel overgenomen. Hiervoor zijn
twee argumenten. Ten eerste leveren de in dit kader gesubsidieerde activiteiten geen
directe bijdrage aan het doel van de Wfpp om de politieke partijen in staat te stellen
hun taken in het Nederlandse democratische bestel zo goed mogelijk uit te voeren.
Ten tweede onderhouden de instellingen voor buitenlandse activiteiten door de aard
van hun werk nauwe contacten met het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het laten
verstrekken van de subsidie door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
is daarom een onnodige tussenstap in het systeem.20

Met het opnieuw onderbrengen van de subsidie voor deze instellingen bij de Minister
van Buitenlandse Zaken, komt de grondslag van de subsidie voor instellingen voor buitenlandse
activiteiten in de Wfpp te vervallen. Dit laat de transparantieplicht van deze instellingen
over de ontvangen bijdragen en schulden echter onverlet. Een rechtspersoon die uitsluitend
of in hoofdzaak erop gericht is stelselmachtig of structureel ten bate van een politieke
partij of een op de kandidatenlijst van een politieke partij geplaatste kandidaat
activiteiten of werkzaamheden te verrichten en de partij of de kandidaat daar kennelijk
voordeel bij heeft, moet op grond van artikel 5 van de Wfpp als nevenstelling worden
aangewezen en is in die hoedanigheid onderworpen aan de transparantievoorschriften
van de Wfpp.

e. Verhoging subsidie politieke partijen

In aanvulling op de maatregelen die in de kabinetsreactie op het advies van de commissie-Veling
zijn aangekondigd, wordt in dit voorstel van wet conform de door de Tweede Kamer aangenomen
motie-Jetten c.s. de subsidie aan politieke partijen verhoogd. Voor de periode 2020–2024
wordt het subsidiebudget met € 8.650.000 per jaar verhoogd. In dezelfde periode wordt
jaarlijks een bedrag van € 350.000 euro ter beschikking gesteld aan het Kennispunt
Lokale Partijen. Hiermee wordt de ondersteuning van decentrale politieke partijen
geïntensiveerd. Vanaf 2025 wordt de subsidie structureel met een bedrag van € 5.000.000
per jaar verhoogd. Omdat in de motie-Jetten c.s. geen specifieke kaders aan de verdeling
van deze additionele subsidie zijn meegegeven, heeft het kabinet ervoor gekozen om
de politieke partijen zelf te laten bepalen hoe zij deze middelen binnen hun partijorganisatie
willen verdelen.21 Daarom worden de subsidiebedragen voor de politieke partijen zelf, te weten het basisbedrag,
het bedrag per kamerzetel en het totaalbedrag voor de leden verhoogd. Hierbij is de
huidige Wfpp-onderverdeling gevolgd en er is derhalve niet voor gekozen om het relatieve
gewicht van één van de verdeelmaatstaven te veranderen. De subsidiebedragen voor de
neveninstellingen worden niet verhoogd. Het staat de politieke partijen echter vrij
om (een deel van) de extra subsidie aan hun neveninstellingen te verstrekken. Indien
een politieke partij bijvoorbeeld haar jongerenorganisatie een extra impuls wil geven,
dan is dat mogelijk.

5. Toezicht en handhaving

Tijdens de parlementaire behandeling van de Wfpp in de periode 2011–2013 is er de
nodige discussie geweest over de vraag bij welke instantie het toezicht op de uitvoering
van de wet zou moeten worden belegd. Uiteindelijk toonde een meerderheid van de Staten-Generaal
zich voorstander van de figuur waarbij het toezicht wordt belegd bij de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die op onderdelen van de wet waarin er
beleidsvrijheid is, wordt geadviseerd door de Commissie van toezicht financiën politieke
partijen (hierna: Ctfpp). Om iedere schijn van overheidsbemoeienis weg te nemen, en
tegelijkertijd wel toezicht te houden op besteding van publieke middelen, heeft de
onafhankelijke accountant een belangrijke poortwachtersfunctie. Politieke partijen
hebben de plicht om opdracht te geven tot onderzoek van het financieel verslag aan
een accountant. De commissie-Veling heeft geconstateerd dat deze systematiek in de
praktijk goed heeft gewerkt en ziet daarom geen aanleiding om de systematiek ingrijpend
te veranderen. Wel adviseert de commissie om het adviesrecht van de Ctfpp uit te breiden
naar de reikwijdte van de hele wet. Voorts adviseert de commissie om het lidmaatschap
van de Ctfpp niet langer mogelijk te maken in de eerste vier jaar na het uitoefenen
van een verkozen of bestuurlijke functie in de nationale of decentrale vertegenwoordigende
organen en/of besturen of in het Europees Parlement of de Europese Commissie. Tot
slot stelt zij voor om de Wfpp zo aan te passen dat de toezichthouder alleen van een
advies van de Ctfpp af kan wijken indien hij gemotiveerd aangeeft waarom hij of zij
dat doet.

Deze adviezen over het toezicht op de naleving van de Wfpp worden in dit wetsvoorstel
overgenomen, met uitzondering van de aanbeveling over de motivatieplicht bij afwijking
van een advies. Dit volgt reeds uit artikel 24 van de Kaderwet adviescolleges, waarin
wordt bepaald dat de Minister die het aangaat beide kamers der Staten-Generaal binnen
drie maanden na ontvangst in kennis stelt van zijn standpunt over een door hem gevraagd
en tijdig uitgebracht advies over een vast te stellen ministeriële regeling of over
te voeren beleid dan wel over een uit eigen beweging uitgebracht advies over hoofdlijnen
van beleid. Bij de voorbereiding van de Wet op de politieke partijen zal uitvoering
worden gegeven aan de motie-Den Boer, waarin de regering wordt verzocht «ervoor te
zorgen dat het toezicht op de financiering van politieke partijen volledig onafhankelijk
wordt georganiseerd».22

6. Verhouding tot hoger recht

Politieke partijen dienen op grond van de Wfpp een zodanige administratie te voeren
dat deze een betrouwbaar beeld geeft van de financiële positie van de partij (artikel
20). Daartoe registreert een politieke partij de ontvangen bijdragen en schulden (artikel
20). Bij de ontvangen bijdragen dient een politieke partij de naam en het adres van
de gever, het bedrag of de waarde van de bijdrage en de datum van de bijdrage te vermelden
(artikel 21). Dit artikel noemt tevens de gevallen waarin een registratie achterwege
kan blijven. Ter verantwoording van de subsidie stuurt een politieke partij jaarlijks
aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onder meer een financieel
verslag over het voorafgaande kalenderjaar met daarin een weergave van de gegevens
die op grond van artikel 20 in de administratie zijn opgenomen, een overzicht van
de ontvangen bijdragen van in totaal € 4.500 of meer en een overzicht van de schulden
van € 25.000 of meer (artikel 25). Deze overzichten maakt de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties openbaar. Van de gegevens over het adres van een natuurlijke
persoon, wordt uitsluitend de woonplaats openbaar gemaakt. Op verzoek van een politieke
partij blijft openbaarmaking van de gegevens over de naam en de woonplaats van de
gever, zijnde een natuurlijke persoon, achterwege, indien dit naar het oordeel van
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vanwege het belang van de
veiligheid van die persoon is aangewezen. Deze transparantieverplichting geldt ook
voor neveninstellingen (artikel 30). Daarnaast geldt er voor verschillende actoren
een aanvullend openbaarheidsregime gedurende verkiezingstijd (artikel 28 e.v.).

Voor de toepassing van het huidige transparantiestelsel van de Wfpp is het niet relevant
van wie de ontvangen bijdragen afkomstig zijn, van natuurlijke personen of rechtspersonen.
Ook is daarbij geen onderscheid gemaakt of een verschillende drempel gesteld voor
het ontvangen van giften uit Nederland, de overige lidstaten van de EU/EER of daarbuiten.
Met de aanpassingen in het wetsvoorstel wordt hierin wijziging aangebracht. Hierna
volgt een schets van de verhouding van de voorgestelde maatregelen tot de hogere regels
van de Grondwet en de Europese verdragen.

Verbod op het ontvangen van bijdragen buiten EU/EER

Het wetsvoorstel introduceert een verbod op het ontvangen van bijdragen van gevers
uit andere lidstaten dan de EU en de EER door Nederlandse politieke partijen en aan
hen gelieerde instellingen, met inachtneming van de daarbij genoemde uitzondering
voor Nederlandse donateurs. Indien een politieke partij in strijd met het wetsvoorstel
een bijdrage ontvangt van buiten de EU/EER, moet deze bijdrage (of de tegenwaarde
van een bijdrage in natura) worden overgemaakt op de daartoe aangewezen rekening van
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Een aldus overgemaakte
bijdrage komt toe aan de Staat.

Politieke partijen vallen onder hetzelfde rechtsregime als andere verenigingen. Zo
zijn ze bijvoorbeeld vrij en onafhankelijk in de keuze van hun rechtsvorm, in de vormgeving
van hun interne organisatie en hebben ze de vrijheid om naast hun recht op subsidiëring
middelen uit andere inkomstenbronnen te verwerven, met inachtneming van de bepalingen
van de Kieswet, Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de Wfpp. Door een verbod op buitenlandse
financiering zouden politieke partijen worden beperkt in de mogelijkheid om middelen
te werven om hun activiteiten te financieren. Dit raakt het recht van vereniging dat
is gewaarborgd in onder meer artikel 8 van de Grondwet en artikel 11 van het EVRM.
Ook wordt het recht op eigendom geraakt, zoals geformuleerd in artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het EVRM (EP EVRM) en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten
van de EU. Daarnaast doorbreekt het verbod van financiering het beginsel van het vrije
verkeer van kapitaal dat is vastgelegd in artikel 63 tot en met 66 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Voor zowel de vrijheid van vereniging, het recht op eigendom als het vrije kapitaalverkeer
geldt dat deze vrijheden geen absolute gelding hebben. De uitoefening van de vrijheid
van vereniging kan ingevolge artikel 8 van de Grondwet bij wet worden beperkt in het
belang van de openbare orde. Het criterium «openbare orde» wordt ruim geïnterpreteerd
en daaronder kunnen zowel repressieve als preventieve maatregelen vallen.23 Op grond van artikel 11, tweede lid, van het EVRM kan de vrijheid van vereniging
worden onderworpen aan bepaalde voorwaarden, beperkingen of sancties (i) die bij wet
zijn voorzien en (ii) die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn (iii)
in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van
wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de
goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Daarbij gaat
het ook om de vraag of er een dringende maatschappelijke behoefte is om een inbreuk
op het grondrecht te maken en om de vraag of het gebruikte middel in redelijke verhouding
staat tot het te bereiken doel. De beperking van het recht op eigendom is op grond
van artikel 1 EP EVRM toelaatbaar in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien
in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Ten aanzien van het
beginsel van het vrije kapitaalverkeer bepaalt artikel 63, eerste lid, van de VWEU
dat alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen
lidstaten en derde landen verboden zijn. In de jurisprudentie van het Hof van Justitie
van de Europese Unie (hierna: HvJEU) zijn diverse dwingende redenen van algemeen belang
aanvaard die toegespitst zijn op het rechtvaardigen van beperkingen ten aanzien van
het vergroten van transparantie van de financiering aan bepaalde maatschappelijke
organisaties, zoals politieke partijen, die gelet op de doelstelling die zij nastreven
en de middelen waarover zij beschikken, grote invloed kunnen uitoefenen op het openbare
leven en het publieke debat.24Daarbij geldt voor de betrokken nationale regeling het vereiste dat, wil zij gerechtvaardigd
zijn, de beperking noodzakelijk en geschikt moet zijn om dat doel te bereiken en ook
niet verder moet gaan dan strikt genomen noodzakelijk is om het doel te bereiken,25 naast de eisen van evenredigheid en coherentie.26

Zowel de commissie-Veling als de staatscommissie-Remkes hebben gewezen op de risico’s
van buitenlandse financiering van politieke partijen.27 De genoemde risico’s zijn niet slechts beperkt tot de politieke partijen zelf, maar
kunnen verder reiken. Een gevaar dat is verbonden aan financiering van politieke partijen
in het algemeen is dat giften mogelijkerwijs worden gedaan met de wens of verwachting
dat de gever via de partij invloed verkrijgt op te nemen overheidsbeslissingen, en
zo kan proberen die beslissingen voor hem of haar gunstig te doen uitvallen. Buitenlandse
giften in het bijzonder kunnen daarmee inbreuk maken op het vrije en onafhankelijke
karakter van de Nederlandse verkiezingen en/of op het proces van politieke wilsvorming.
Dat zou leiden tot ongewenste beïnvloeding van processen die essentieel zijn voor
het functioneren van de Nederlandse democratie. In dit verband heeft de Tweede Kamer
in 2016 met een ruime meerderheid de motie-Amhaouch c.s. aangenomen, waarin de regering
wordt verzocht om voorstellen te doen om buitenlandse financiering van politieke partijen
en politieke campagnes, waaronder referenda, te beperken.28 Evenals de commissie-Veling, de staatscommissie-Remkes en de Tweede Kamer onderkent
de regering de risico’s die kleven aan buitenlandse financiering van Nederlandse politieke
partijen. Daarom is in het regeerakkoord afgesproken dat geldstromen vanuit het buitenland
naar politieke, maatschappelijke en religieuze organisaties meer transparant worden
gemaakt en dat geldstromen uit onvrije landen zoveel mogelijk zullen worden beperkt.29 Daarmee wordt beoogd te voorkomen dat vanuit het buitenland via geldstromen naar
politieke, maatschappelijke en religieuze organisaties onwenselijke invloed wordt
gekocht.

Beperking van giften van binnen en buiten de EU is op verschillende manieren denkbaar.30 Zo zijn de regels die in het EU-recht zijn vastgelegd voor de financiering van Europese
politieke partijen eveneens van giften uit derde landen uitgesloten.31 De internationale en Europese context beschouwend, valt op dat regulering en begrenzing
van de financiering van politieke partijen per lidstaat aanzienlijk verschilt, en
dat er mede in dat licht bezien, zoals ook door de Afdeling is geconstateerd, geen
algemeen antwoord is te geven op de vraag wanneer een verbod op financiering van politieke
partijen vanuit het buitenland «noodzakelijk is in een democratische samenleving»
in de zin van het EVRM.32 Lidstaten hebben daarbij een beoordelingsmarge. Regulering van financiering van politieke
partijen is, zoals de Afdeling ook stelt, een onderwerp dat geacht kan worden te behoren
tot de door de Unie te eerbiedigen nationale identiteit van de lidstaten van de EU,
die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuur.33

De regering heeft ervoor gekozen om giften aan politieke partijen van buiten de EU/EER
te verbieden en om giften binnen de EU/EER volledig transparant te laten zijn. De
regering is zich bewust van de gevolgen van de voorgestelde maatregel voor de uitoefening
van de verenigingsvrijheid. In deze context beziet zij ook de positie van politieke
partijen in het staatsbestel. Anders dan andere verenigingen vormen politieke partijen
een onmisbare schakel tussen overheid en samenleving en vervullen daarbij een essentiële
functie binnen het stelsel van de representatieve democratie. Politieke partijen brengen
verschillende belangen bij elkaar en wegen die tegen elkaar af, zorgen voor participatie
in het besluitvormingsproces, geven vorm aan de verschillende verkiezingen en vervullen
de functie van rekrutering en selectie van politieke functionarissen. Met het oog
op deze bijzondere positie dienen mogelijke risico’s verbonden aan de wijze waarop
politieke partijen hun financiering verwerven, ook buiten de Europese grenzen, zoveel
mogelijk te worden voorkomen. Hoewel uit de door de politieke partijen de afgelopen
jaren aangeleverde jaarverslagen blijkt dat er maar enkele substantiële giften uit
het buitenland zijn ontvangen, kan volgens de regering niet het risico worden genomen
dat het Nederlandse democratische proces in de toekomst vanuit het buitenland beïnvloed
wordt. Reeds de mogelijkheid van discussie over afhankelijkheidsrelaties en belangenverstrengeling
van politieke partijen is schadelijk voor het democratisch bestel. Aangezien elke
schijn van buitenlandse beïnvloeding moet worden voorkomen, acht de regering de voorgestelde
maatregel noodzakelijk uit oogpunt van dwingende reden van algemeen belang met het
oog op het waarborgen van de integriteit van politieke partijen, het tegengaan van
ongewenste belangenverstrengeling, het bevorderen van de zuiverheid van het politieke
proces en het waarborgen van de randvoorwaarden voor democratische besluitvorming.
De regering heeft de wenselijkheid en de noodzaak van de invoering van een verbod
op het ontvangen van giften buiten de EU/EER in het licht van het voorgaande beoordeeld.

Met de voorgestelde maatregel ontstaat – zoals de Afdeling in haar advies heeft opgemerkt
– een onderscheid ontstaat tussen giften vanuit de EU/EER-lidstaten enerzijds en giften
vanuit derde landen anderzijds, dat vanuit het beginsel van het vrije kapitaalverkeer
rechtvaardiging behoeft. Hoewel het vrije kapitaalverkeer de enige van de vier vrijheden
is die ook voor derde landen geldt en het beginsel op dezelfde manier moet worden
uitgelegd als in de betrekkingen tussen lidstaten onderling,34 is volgens vaste jurisprudentie van het HvJEU onderscheid geoorloofd wanneer een
lidstaat kan aantonen dat een beperking van het kapitaalverkeer naar of uit derde
landen om een bepaalde reden gerechtvaardigd is, in omstandigheden waarin dat niet
het geval zou zijn voor een beperking van het kapitaalverkeer tussen lidstaten.35De regering is van oordeel dat in dit geval de rechtvaardiging voor het onderscheid
ligt in het volgende. Een verbod op giften vanuit de EU/EER acht de regering niet
proportioneel vanwege de nauwe banden die de meeste Nederlandse politieke partijen
met Europese zusterpartijen hebben en het belang om die financiële banden te blijven
onderhouden. Ten aanzien van derde landen is dat in mindere mate het geval. In die
zin is een onderscheid tussen giften uit de EU/EER-landen enerzijds en giften uit
de derde landen anderzijds te rechtvaardigen, omdat het harmonisatie-en samenwerkingsmaatregelen
betreft,36 waarvan het doel en de juridische context van de liberalisatie van het kapitaalverkeer
kunnen verschillen al naargelang het gaat om de betrekkingen en ook het vrij verkeer
van kapitaal tussen lidstaten onderling en in de relatie met derde landen.37 Immers, tussen de lidstaten onderling is de specifieke aard van de EU als waardengemeenschap
en gemeenschappelijke rechtsorde een onderscheidend criterium.38 Daarmee is de verdergaande beperking ter zake van giften uit derde landen ten opzichte
van giften uit de EU/EER in de optiek van de regering gerechtvaardigd.

Aanscherping transparantieplicht voor rechtspersonen en andere juridische entiteiten
en voor donateurs uit de andere EU/EER-lidstaten

Ten opzichte van de huidige Wfpp voorziet het wetsvoorstel in een uitbreiding van
de verplichting tot registratie en openbaarmaking van persoonsgegevens van de uiteindelijke
belanghebbenden (het voorgestelde artikel 21, eerste lid) en de gegevens van donateurs
uit de andere lidstaten van de EU (de voorgestelde artikelen 21, tweede lid, 25, eerste
lid, onder c, 28, eerste lid, onder c, 29, eerste lid, 30, tweede lid, onder a en
b en artikel 32, eerste lid). In verband met deze verwerking van persoonsgegevens
zal de verhouding hiervan tot de hogere regels, zoals de Grondwet, EVRM, het Handvest
van de grondrechten van de EU en de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna:
AVG) worden bezien.

Door het opnemen van de bedoelde gegevens van de uiteindelijk belanghebbende in de
administratie van een politieke partij en het opnemen van een weergave van die gegevens
in een financieel verslag van een politieke partij dat aan de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties wordt verstrekt, is sprake van het verwerken van persoonsgegevens
in de zin van de AVG. Als verantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens
in de zin van de AVG zijn politieke partijen, hun neveninstellingen en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de inhoud van de AVG gebonden, zoals
ten aanzien van de informatieplicht die op d verantwoordelijke rust bij de verwerking
van persoonsgegevens. De gegevensverwerking is voorgeschreven in de in dit wetsvoorstel
gewijzigde artikelen 21, 25, 28, 29, 30 en 32 van de Wfpp en is daarmee voor de genoemde
actoren noodzakelijk om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op hen rust
(artikel 6, eerste lid, onder c, van de AVG).

Uit artikel 9 van de AVG volgt dat de verwerking van persoonsgegevens waaruit o.m.
politieke opvattingen blijken in beginsel verboden is, tenzij er sprake is van één
van de in het tweede lid van dat artikel genoemde uitzonderingen op het verbod. In
haar advies over de consultatieversie van dit wetsvoorstel oordeelt de AP, anders
dan haar voorganger,39 dat er bij de verwerking van een bijdrage, naam, adres en woonplaats van een gever,
zijnde een natuurlijk persoon, sprake is van verwerking van bijzondere persoonsgegevens
in de zin van artikel 9 van de AVG. Wanneer een natuurlijke persoon een gift aan een
politieke partij doet, dan doet hij dat doorgaans omdat zijn politieke opvattingen
corresponderen met die van de betreffende politieke partij. De AP is daarom thans
van oordeel dat uit de verwerking van de gegevens over deze gift in principe de politieke
opvattingen van de gever blijken. Verwerking van de gegevens is dan slechts geoorloofd
indien er is voldaan aan een uitzondering zoals genoemd in artikel 9, tweede lid,
van de AVG. Eén van die uitzonderingen is dat de verwerking noodzakelijk is op grond
van lidstatelijk recht om redenen van zwaarwegend algemeen belang, waarbij de evenredigheid
met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van het recht op
bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd en passende en specifieke maatregelen
worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele belangen van
de betrokkene (artikel 9, tweede lid, onder g, van de AVG).

Een verplichte openbaarmaking van persoonsgegevens moet in beginsel worden beschouwd
als een beperking op het recht op het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens
van betrokkenen.40 Het betreft, zoals hiervoor is opgemerkt, gevoelige ofwel bijzondere persoonsgegevens,
omdat uit de verwerking van de gegevens over een gift aan een politieke partij in
principe de politieke opvattingen van de gever blijken. Een beperking op het privéleven
en het recht op bescherming van persoonsgegevens moet, wil zij gerechtvaardigd zijn,
voldoen aan de eisen van artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van
het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) en de artikelen de
artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de EU. Dat betekent dat
niet alleen moet worden voorzien in een wettelijke basis, maar – zoals de Afdeling
in haar advies ook heeft benadrukt – ook in een toereikende motivering waaruit de
noodzaak van de beoogde maatregel blijkt, met inachtneming van de beginselen van proportionaliteit
en subsidiariteit.

Bij de introductie van de maatregelen met betrekking tot het openbaar maken van identiteitsgegevens
van donateurs in de huidige Wfpp, die in het huidige wetsvoorstel worden uitgebreid
met de hierboven genoemde gegevens, is uitgebreid aandacht besteed aan de aspecten
van privacy en gegevensbescherming. Daarbij is opgemerkt dat rechtspersonen en natuurlijke
personen een direct individueel belang kunnen hebben bij de inhoud van publieke besluiten.
Daarom dienen financiële relaties tussen een rechtspersoon of een natuurlijk persoon
en een politieke partij kenbaar te zijn. Regels inzake de financiering van politieke
partijen zijn gericht op het waarborgen van de zuiverheid van publieke besluitvorming
en de onafhankelijkheid van de politieke partijen. Door politieke partijen te verplichten
om transparant over hun financiën te zijn worden kiezers in staat gesteld om zich
hier een oordeel over te vormen.41 Een andere maatregel kan daar niet in dezelfde mate aan bijdragen.

Het doel van de transparantiemaatregelen ten aanzien van giften vanuit de EU/EER is
dus om inzichtelijk te maken hoe politieke partijen hun buitenlandse inkomsten genereren
en eventueel daaruit voortkomende beïnvloeding te voorkomen. De achterliggende gedachte
is dat één van de oogmerken van financiële ondersteuning van politieke partijen kan
zijn, om invloed uit te oefenen op de standpuntbepaling van politieke partijen. Dit
kan een negatief effect hebben op de beeldvorming van politieke partijen en daarmee
op het aanzien en het functioneren van onze democratie. De transparantieverplichtingen
zijn uit oogpunt van dwingende reden van algemeen belang noodzakelijk, teneinde verschillende
belanghebbenden, zoals (potentiële) leden, donateurs, de volksvertegenwoordiging en
een breder publiek inzage te geven in de mate van buitenlandse financiering van politieke
partijen die een essentiële functie uitoefenen binnen het stelsel van de representatieve
democratie. Politieke partijen brengen verschillende belangen bij elkaar en wegen
die tegen elkaar af, zorgen voor participatie in het besluitvormingsproces, geven
vorm aan de verschillende verkiezingen en vervullen de functie van rekrutering en
selectie van politieke functionarissen. Daarnaast beschermt de transparantie over
de herkomst van de giften belangen van betrokkenen bij de politieke partijen zoals
leden en donateurs om inzicht te verkrijgen in de mate van invloed die vanuit het
buitenland in een partij kan worden uitgeoefend en daarover het gesprek aan te gaan
met het bestuur van de partij. De regering acht de voorgestelde maatregel noodzakelijk
– en daarmee gerechtvaardigd – om te waarborgen dat het democratisch proces goed functioneert,
niet wordt ondermijnd en dat kiezers daadwerkelijke een vrije keuze kunnen maken voor
een politie partij. Het EHRM en het HvJEU hebben dergelijke belangen als legitieme
doelen en dwingende redenen van algemeen belang erkend.42

Om de volgende redenen wordt er naar het oordeel van de regering op een goede manier
invulling gegeven aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgestelde
maatregelen. Ten aanzien van de verplichte openbaarmaking van de persoonsgegevens
van de uiteindelijk belanghebbende wijst de regering erop dat de commissie-Veling
bij de evaluatie van de Wfpp heeft geconstateerd dat er onvoldoende transparantie
is over de giften van rechtspersonen, omdat niet altijd duidelijk is wie «schuilgaat»
achter een dergelijke gift.43 De commissie heeft daarom geadviseerd om de regeling voor giften van rechtspersonen
aan te scherpen en inzichtelijk te maken wie de eigenaren/bestuurders van deze rechtspersonen
zijn. Dit advies is in het wetsvoorstel verwerkt. Om uit te sluiten dat politieke
partijen ontkomen aan de wettelijke transparantieplicht door enkel een postbus en
postcode van een rechtspersoon of een andere juridische entiteit te vermelden, acht
de regering het noodzakelijk dat de gegevens van de uiteindelijk belanghebbende kenbaar
worden maken. De essentie van de beoogde transparantie van partijfinanciering is immers
dat de identiteit van financiers kenbaar is, zodat helder is welke belangen meespelen
en ongewenste beïnvloeding van politieke partijen voorkomen kan worden. Daarbij dienen
ook de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht te worden genomen.
Daarom is ten aanzien de openbaarmaking van de gegevens over het adres van een uiteindelijk
belanghebbende in het wetsvoorstel geregeld dat uitsluitend de woonplaats openbaar
wordt gemaakt. Voorts is geregeld dat de openbaarmaking van de gegevens achterwege
blijft indien dit naar het oordeel van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
vanwege het belang van de veiligheid van de betreffende uiteindelijk belanghebbende
is aangewezen.44

Anders dan voor giften vanuit derde landen heeft de regering, om de hierboven genoemde
redenen,45 er niet voor gekozen om giften vanuit de EU/EER te verbieden. Wel heeft zij daarbij
als randvoorwaarde gesteld dat het duidelijk moet zijn waar en van wie eventuele giften
uit andere lidstaten van de EU/EER afkomstig zijn. Daarom is ervoor gekozen om de
drempel voor openbaarmaking van € 4.500 per jaar voor die giften af te schaffen. Dit
betekent dat alle giften en daarmee ook de naam en de woonplaats van de donateurs
uit die landen door politieke partijen geregistreerd moeten worden en dat die persoonsgegevens
– na verstrekking van de overzichten van ontvangen bijdragen en schulden aan de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in beginsel openbaar gemaakt moeten
worden. Ook hier geldt dat het doel van openheid niet automatisch voorrang heeft op
het recht op bescherming van persoonsgegevens van individuen. Van de gegevens over
het adres van een natuurlijke persoon wordt namelijk uitsluitend de woonplaats openbaar
gemaakt. Bovendien blijft op verzoek van een politieke partij in het overzicht openbaarmaking
van de gegevens over de naam en de woonplaats van de gever achterwege indien dit naar
het oordeel van de Minister gelet op het belang van de veiligheid van die persoon
is aangewezen.46

Uit de jurisprudentie van het EHRM en het HvJEU volgt dat een wet ook voldoende effectieve
procedurele waarborgen moet bevatten om openbaarmaking van persoonlijke gegevens te
voorkomen of te beëindigen.47 De Wfpp bevat voor politieke partijen een verplichting om de administratie en de
daartoe behorende bescheiden gedurende tien jaren te bewaren (artikel 20, tweede lid),
maar kent – zoals de Afdeling heeft opgemerkt, geen tijdslimiet met betrekking tot
de termijn voor het bewaren van persoonsgegevens door de Minister van Binnenlandse
Zaken. Gelet op de genoemde waarborgen is het wetsvoorstel hierop aangepast en is
de termijn voor het bewaren van persoonsgegevens in het kader van de verplichtingen
voor de Minister op grond van de artikelen 25, vijfde lid, 28, derde lid, 29, vierde
lid, 30, vierde lid en 32, vierde lid, van de Wfpp gesteld op tien jaar. Daarna dienen
de bewaarde persoonsgegevens te worden vernietigd. Het wetsvoorstel en de toelichting
zijn hierop aangepast.

Tot slot heeft de AP heeft er in dit verband op gewezen dat door het vervallen van
de drempel voor openbaarmaking van giften uit de EU/EER en de gemaakte uitzondering
daarop voor Nederlandse gevers, er op grond van de artikelen 18 en 20 van het VWEU
een verschil ontstaat tussen giften van Nederlandse kiesgerechtigden en giften van
andere Europeanen. De gemaakte uitzondering berust op de gedachte dat Nederlandse
gevers – zijnde natuurlijke personen, anders dan andere Europese burgers, deel uitmaken
van de Nederlandse democratie omdat zij over stemrecht voor de Tweede Kamerverkiezing
beschikken en dezelfde rechten hebben als andere nationale kiesgerechtigden. Dat betekent
dat zij ook over het recht beschikken om aan politieke partijen te doneren als alle
andere kiesgerechtigden voor die verkiezing. Voor zover deze uitzondering als een
beperking op de aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten (artikel 20, tweede
lid, van het VWEU) of op het recht op non-discriminatie (artikel 18 van het VWEU)
is aan te merken, is dit onderscheid naar het oordeel van de regering noodzakelijk
– en daarmee te rechtvaardigen – in het belang van de hiervoor genoemde doelen.

In het wetsvoorstel worden ook voor Nederlandse rechtspersonen en ondernemingen gunstiger
drempelwaarden gehanteerd. Deze rechtspersonen en ondernemingen zijn, anders dan Nederlandse
natuurlijke personen, gelet op hun aard uiteraard niet kiesgerechtigd voor de verkiezing
van de leden van de Tweede Kamer. Zij hebben, in tegenstelling tot rechtspersonen
uit andere lidstaten, wel een rechtstreekse (rechts)relatie met Nederland doordat
zij daarin gevestigd zijn, hetgeen uit de registratie in het Handelsregister moet
blijken. Gelet hierop en gelet op de hiervoor genoemde doelen van de voorgestelde
maatregelen met betrekking tot de aanscherping van de transparantiemaatregelen, acht
de regering het gerechtvaardigd om in het Handelsregister ingeschreven Nederlandse
rechtspersonen en ondernemingen gelijk te stellen met Nederlandse natuurlijke personen
en voor hen gunstiger drempelwaarden te hanteren.

7. Gevolgen

De Wfpp heeft tot doel om de positie van de politieke partijen in onze democratie
te versterken. Dit gebeurt door politieke partijen in staat te stellen gebruik te
maken van overheidssubsidie en door inzicht te geven in hun overige inkomsten. De
commissie-Veling heeft geconcludeerd dat de Wfpp op hoofdlijnen goed werkt en daarmee
aan de gestelde doelen voldoet. Op onderdelen kan de wetgeving echter worden verbeterd
en/of verduidelijkt. Met dit voorstel van wet wordt hier gevolg aan gegeven. Er ontstaat
meer en beter inzicht in de financieringsstromen van politieke partijen en hun neveninstellingen,
het risico van onwenselijke buitenlandse beïnvloeding wordt beperkt en de subsidie
van de partijen wordt stabieler, als gevolg waarvan politieke partijen beter in staat
worden gesteld om hun taken adequaat uit te voeren.

8. Uitvoering

De uitvoeringslasten voor de betrokken politieke partijen en neveninstellingen zullen
in beperkte mate toenemen. Het verbod op giften van buiten de EU en de EER en de volledige
transparantie over giften vanuit andere EU/EER-lidstaten dan Nederland zal tot een
stijging van de administratieve lasten leiden. Dat geldt ook voor het voorstel om
ook de neveninstellingen te verplichten voorafgaand aan een Tweede Kamerverkiezing
aanvullende overzichten van giften en schulden te overleggen. Ook de verplichting
voor politieke partijen om te melden wie uiteindelijk belanghebbenden zijn van de
rechtspersonen die aan hen bijdragen boven het drempelbedrag hebben gedoneerd, zal
tot een toename van uitvoeringslasten leiden.

Deze naar verwachting geringe stijging van de administratieve lasten valt echter te
rechtvaardigen door het belang van de desbetreffende maatregelen: het voorkomen van
onwenselijke buitenlandse beïnvloeding van onze democratie en het electoraat door
meer inzicht in de financieringsstromen van de politieke partijen te bieden. Bovendien
wordt er met het verduidelijken van de definitie van het begrip schulden ook een maatregel
getroffen die de administratieve lasten voor de politieke partijen beoogt te verminderen:
politieke partijen moeten alleen nog maar op de peildatum controleren of zij een schuld
van € 25.000 of meer hebben en hoeven dit niet langer meer continu te monitoren.

9. Financiële gevolgen

Het subsidiebudget wordt conform de voorgenoemde motie-Jetten c.s. in de periode 2020–2024
verhoogd met een bedrag van € 8.650.000 per jaar. Vanaf 2025 wordt het subsidiebudget
structureel met € 5.000.000 per jaar verhoogd. Hiervoor is dekking op de Rijksbegroting
gevonden.48

10. Advies en consultatie

Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens (AP)
en het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). Beide adviezen hebben geleid tot aanpassingen
en aanvullingen in deze memorie van toelichting. Daarnaast is het wetsvoorstel in
internetconsultatie gegeven, waarop een beperkt aantal reacties is ontvangen.

Internetconsultatie

In de reacties op de internetconsultatie worden diverse suggesties gedaan voor aanpassing
van het wetsvoorstel, onderdelen van de Wfpp die niet zijn gewijzigd naar aanleiding
van de evaluatie of andere wetten die met de Wfpp samenhangen. In deze toelichting
wordt ingegaan op reacties die betrekking hebben op het ter consultatie voorgelegde
wetsvoorstel tot wijziging van de Wfpp.

Eén van de voorstellen die wordt gedaan is om de subsidie niet te verhogen, omdat
de subsidie voor politieke partijen al voldoende zou zijn. Dit wetsvoorstel bevat
evenwel een verhoging van de subsidie voor de politieke partijen. Hiermee wordt uitvoering
gegeven aan de motie-Jetten c.s., die tot strekking had om de financiële ondersteuning
van politieke partijen, gelet op hun belang voor het functioneren van de representatieve
democratie, structureel te verhogen. Aan deze motie ligt onder meer de motivering
ten grondslag dat de subsidie voor politieke partijen in internationaal vergelijkend
opzicht relatief laag is.

Een tweede voorstel dat in de consultatie wordt gedaan is om giften van derden aan
politieke partijen te verbieden. Onderhavig wetsvoorstel bevat echter geen dergelijk
verbod, omdat het naar het oordeel van de regering niet aan de overheid, maar (voor
zover het giften uit de EU en EER) aan politieke partijen zelf is om te bepalen of
zij al dan niet dergelijke giften willen ontvangen. Voorwaarde hierbij is dat het
voor de kiezer inzichtelijk moet zijn waar substantiële giften vanaf in de Wfpp genoemde
drempelbedragen vandaan komen.

Voorts is in reactie op de internetconsultatie voorgesteld om de openbaarmaking van
de giften aan politieke partijen te standaardiseren en de overzichten te publiceren
als open data. De regering deelt het belang van de gesignaleerde aandachtspunten en
zal deze betrekken bij de beleidsvorming ten aanzien van de openbaarmaking van de
overzichten van giften en schulden. De regering acht het echter niet wenselijk om
de wijze waarop deze overzichten moeten worden gepubliceerd gedetailleerd vast te
leggen in de Wfpp, omdat hierdoor de flexibiliteit zou afnemen om in te spelen op
toekomstige technologische ontwikkelingen.

Tot slot wordt in een laatste reactie op de internetconsultatie aandacht gevraagd
voor mogelijke onwenselijke financieringsconstructies, zoals de verlening van een
bijdrage door een Nederlandse gever die van een buitenlandse gever blijkt te zijn
of de mogelijke omzeiling van de transparantieplicht via artikel 24 van de Wfpp. Ook
zijn er vragen gesteld over de hoe een anonieme donatie zich verhoudt tot de (aangescherpte)
voorschriften van artikel 21 van de Wfpp, hoe een stichting zich verhoudt tot het
uiteindelijk belanghebbende-begrip en hoe een politieke partij kan vaststellen dat
een donateur een Nederlandse gever is.

In het algemeen deel is de mogelijkheid tot ontwijking van de beperking van buitenlandse
financiering van Nederlandse politieke partijen erkend. De beperking kan door gebruik
te maken van tussenpersonen in de EU/EER-lidstaten worden ontweken. Dat zou echter
niet anders zijn indien alleen uit Nederland afkomstige giften toegestaan zouden blijven.
Ook deze beperking zou door de inzet van Nederlandse tussenpersonen kunnen worden
ontweken. Hoewel de regering erkent dat niet kan worden uitgesloten dat het voorgestelde
verbod op giften van buiten de EU en de EER en de aangescherpte transparantie van
giften binnen de EU/EER kan worden ontweken, wordt dit risico, zoals in paragraaf
3 is weergegeven, wel verkleind door een aantal maatregelen die de regering in dit
wetsvoorstel treft.

Voor de regering is er geen aanleiding om artikel 24 van de Wfpp te schrappen, omdat
het volgens één van de reacties op de internetconsultatie afdelingen van politiek
partijen zou ontheffen van de naleving van de voorschriften inzake onder meer de administratie
en de openbaarmaking (artikelen 20 tot en met 23). Indien vanuit de afdelingen gelden
of middelen worden overgedragen aan de landelijke partijorganisaties of instellingen
daarvan, worden deze wel aangemerkt als bijdragen aan de partij respectievelijk aan
de instelling. Voor die (onderlinge) bijdragen geldt aldus de administratieplicht
en de openbaarmaking.

In antwoord op de vraag over de verhouding van een stichting tot het uiteindelijk
belanghebbende-begrip wordt het volgende opgemerkt. Op grond van artikel 21 van de
Wfpp moet een politieke partij bij het ontvangen van giften de naam en het adres van
de gever, de hoogte van de gift en de datum waarop deze werd gedaan melden. In dit
verband wordt de transparantieplicht ten aanzien van rechtspersonen en andere juridische
entiteiten in dit wetsvoorstel aangescherpt door politieke partijen te verplichten
naast de reeds bestaande verplichting tot registratie van de naam, het adres en de
hoogte van de ontvangen bijdragen van een gever ook de naam en het adres van de uiteindelijk
belanghebbende van een gever, niet zijnde een natuurlijke persoon, te vermelden. Daarmee
worden ook stichtingen ondervangen.

Zoals in paragraaf 4 van deze memorie van toelichting is aangegeven, geldt het financieringsverbod
en de aangescherpte transparantieplicht om de in die paragraaf genoemde redenen niet
voor Nederlandse gevers in de zin het voorgestelde artikel 1, onderdeel n. Het Nederlanderschap
en de meerderjarigheidseis kunnen politieke partijen aan de hand van een kopie van
een paspoort of identiteitskaart nagaan. Op zulke bescheiden kan, zoals de reactie
op de internetconsultatie vermeldt, inderdaad niet worden nagegaan of een natuurlijke
persoon uit het kiesrecht is ontzet. Dit is echter een vergaande maatregel die slechts
in bijzondere omstandigheden als bijkomende straf door de rechter kan worden opgelegd,
indien is voldaan aan de vereisten van artikel 54, tweede lid, van de Grondwet. Deze
bijkomende straf is in de praktijk al jaren niet meer opgelegd. Er zijn op dit moment
enkele tientallen personen uit het kiesrecht ontzet, met name op grond van gedragingen
uit de Tweede Wereldoorlog. Deze personen hebben een aantekening in de Basisregistratie
Personen (BRP) staan dat zij zijn uitgesloten van het kiesrecht.49

Autoriteit persoonsgegevens

Door de verlaging van de drempel voor openbaarmaking van giften uit de EU/EER en de
gemaakte uitzondering daarop voor Nederlandse gevers ontstaat er een verschil tussen
giften van Nederlandse kiesgerechtigden en giften van andere Europeanen. De AP adviseert
om in de toelichting de aanvaardbaarheid van dit verschil in het licht van het Europees
recht (artikelen 18 en 20 van het VWEU) te onderbouwen. De toelichting is hierop nader
aangevuld in paragraaf 6.

Voorts adviseert de AP om in de toelichting aan te geven dat er sprake is van verwerking
van bijzondere persoonsgegevens in de zin van artikel 9 van de AVG. Ook adviseert
zij om de uitzonderingsgrond op het verwerkingsverbod van bijzonder persoonsgegevens
te onderbouwen en waar nodig het concept daarop aan te passen. Deze adviezen zijn
verwerkt in paragraaf 6 en in het wetsvoorstel (artikel 29a).

Adviescollege toetsing regeldruk

Het adviescollege regeldruk heeft geadviseerd om een berekening van de te verwachten
beperkte toename van de administratieve lasten, die zoals beschreven in paragraaf
8 waarschijnlijk het gevolg zullen zijn van dit wetsvoorstel. Gelet op het feit dat
politieke partijen op dit moment niet verplicht zijn om onderscheid in de herkomst
van hun giften aan te brengen is echter niet bekend om hoeveel giften dit gaat. Derhalve
is bijvoorbeeld niet bekend hoeveel giften Nederlandse partijen vanuit andere EU-lidstaten
ontvangen. Het is daarom nog niet mogelijk om een dergelijke berekening te maken.
Aangezien de afgelopen jaren is gebleken dat de totale omvang van de giften die Nederlandse
politieke partijen ontvangen relatief beperkt is, mag worden verwacht dat de toename
van de administratieve lasten voor de partijen beperkt zal zijn. Mocht nadat er enige
jaren ervaring is opgedaan met deze nieuwe regels bij de evaluatie blijken dat de
omvang van de administratieve lasten buitenproportioneel is toegenomen, dan zal op
dat moment worden bezien of hier flankerend beleid noodzakelijk is.

11. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Dit wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip,
waarbij rekening wordt gehouden met het beleid inzake de vaste verandermomenten. Ter
uitvoering van de aangenomen motie-Jetten c.s. is het, zoals in paragraaf 4 is beschreven,
wenselijk om artikel I, onder E, onderdeel 1, onder a, terugwerkende kracht te verlenen.
Verder verdient het de voorkeur om de wet op de eerste dag van een kalenderjaar in
werking te laten treden. Om te voorkomen dat de verschillende actoren op wie de Wfpp
van toepassing is hun administratie gedurende één subsidiejaar volgens twee verschillende
openbaarheidsregimes moeten voeren, wordt geregeld dat enkele onderdelen van paragraaf
3 van de Wfpp later van toepassing zijn, namelijk met ingang van het subsidiejaar
dat volgt na het jaar waarin de wet in werking treedt. Op deze wijze wordt voorkomen
dat er onduidelijkheid en verwarring ontstaat over de te voeren administratie en worden
de verschillende actoren in de gelegenheid gesteld om hun administratie aan de op
grond van dit wetsvoorstel gewijzigde openbaarheidsverplichtingen aan te passen.

ARTIKELSGEWIJS DEEL

Artikel I

Onderdelen A onder 1, B, E onder 1b, F en G

Met het opnieuw onderbrengen van de subsidie voor de instellingen voor buitenlandse
activiteiten bij de Minister van Buitenlandse Zaken, wordt voorgesteld de grondslag
voor deze subsidie in artikel 4 van de Wfpp te laten vervallen. De artikelen 1, onderdeel
f, 8, eerste lid, onderdeel d, 9 en 10 van de Wfpp die door de overheveling van deze
subsidiecategorie worden geraakt, zijn hierop aangepast.

Onderdelen A onder 2, 3l en 3m, O onder 1b, P onder 1b, Q onder 1, R onder 2b en T
onder 1

Deze onderdelen betreffen hoofdzakelijk twee wijzigingen. De eerste wijziging komt
tegemoet aan de door de regering overgenomen aanbeveling van de commissie-Veling om
legaten en erfstellingen onder de reikwijdte van de Wfpp te brengen. Als gevolg hiervan
wordt voorgesteld de uitzondering van legaten en erfstellingen in de definitie van
«bijdrage» in artikel 1, onderdeel h, te laten vervallen.

De tweede wijziging betreft de toevoeging van nieuwe definities aan artikel 1. In
onderdeel l wordt voorgesteld een in lijn met de door de commissie-Veling voorgestelde
definitie van het begrip «schulden» op te nemen, waarbij het uitgangspunt in acht
wordt genomen dat de Wfpp tot doel heeft om mogelijke financiële beïnvloedingsrelaties
openbaar te maken. Die definitie werkt door in de artikelen 25, eerste lid, onderdeel
c, 28, eerste lid, onderdeel b en 30, tweede lid, onderdeel b, die in wetstechnische
zin in overeenstemming zijn gebracht met de nieuwe definitie.

In het voorgestelde onderdeel m is de definitie «lidstaat» opgenomen, waaronder de
lidstaten van de EU en EER worden verstaan. In de EER zijn de vier vrijheden van de
interne markt, zoals het vrij verkeer van kapitaal, opgenomen. Voorgesteld wordt een
definitie van het begrip «lidstaat» aan artikel 1 toe te voegen in verband met de
voorgestelde beperking van financiering van Nederlandse politieke partijen vanuit
het buitenland. Zie ook de toelichting bij onderdeel N.

Onderdelen A onder 3n, L onder 2, O onder 1c, 4 en 5, Oa, P onder 1 (deels), 3 en
4, Q onder 1 (deels) en 2, R onder 1 (deels), 2 en 5 en T onder 1 (deels) en 2

De voorgestelde wijzigingen in het eerste lid van de artikelen 25, 27, 28, 29 en 32
en het tweede lid van artikel 30 hangen samen met de geïntroduceerde verlaging van
de drempel voor openbaarmaking van giften van gevers uit de andere lidstaten van de
EU en de EER. Zoals in paragraaf 4 van deze memorie van toelichting is aangegeven,
geldt deze aangescherpte transparantieplicht niet voor Nederlandse gevers. Wie daaronder
moeten worden verstaan, wordt gedefinieerd in het voorgestelde artikel 1, onderdeel
n. Het betreft natuurlijke personen die kiesgerechtigd zijn voor de verkiezing van
de Tweede Kamer en ondernemingen of rechtspersonen die in het Handelsregister zijn
ingeschreven. Voor hen blijft de openbaarmakingsdrempel van € 4.500 per jaar gehandhaafd
om de in het algemeen deel genoemde redenen. Ook is de reikwijdte van de in artikel
25, tweede en derde lid, genoemde verplichtingen met betrekking tot het financieel
verslag en de overzichten met de keuze voor een volledige transparantie van giften
vanuit de EU/EER hiermee in overeenstemming gebracht.

Het voorgestelde artikel 25, vierde lid, regelt dat de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties in het kader van de verbetering van de transparantie naast
de op grond van artikel 25, vierde en vijfde lid, bestaande verplichting tot openbaarmaking
van het financieel verslag en de in dat artikel genoemde overzichten van politieke
partijen tevens zorg draagt voor het openbaren van een aanvraag tot vaststelling van
de subsidie, bedoeld in artikel 12, eerste lid, en het activiteitenverslag. De voorgestelde
wijziging brengt mee dat de weigeringsgronden uit de Wet openbaarheid van bestuur
niet van toepassing zijn op de aanvraag tot vaststelling van de subsidie, het financieel
verslag, het activiteitenverslag en de hiervoor genoemde overzichten van politieke
partijen.

De overige voorgestelde wijzigingen in de artikelen 25, vijfde lid, 28, derde lid,
29, vierde lid, 30, vijfde lid en 32, vierde lid, zien onder meer op het schrappen
van de plicht tot openbaarmaking van gegevens in de Staatscourant. Deze vorm van bekendmaking
volgt niet uit de Bekendmakingswet, derhalve wordt aangesloten bij het medium (de
website van de rijksoverheid) dat hiervoor gebruikelijk is. Verder is geregeld dat
van de adresgegevens van een uiteindelijk belanghebbende, net als van de adresgegevens
van een natuurlijke persoon, alleen de woonplaats openbaar wordt gemaakt. De openbaarmaking
van die gegevens blijft, zoals nu ook geldt voor een natuurlijke persoon, achterwege
indien dit naar het oordeel van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
gelet op het belang van die belanghebbende is aangewezen. Verder wordt voorgesteld
aan artikel 30, eerste lid, een verwijzing naar 28 toe te voegen om te kunnen realiseren
dat de aanvullende transparantieverplichtingen voorafgaand aan de Tweede Kamerverkiezingen
ook voor de neveninstellingen gaan gelden, zoals in paragraaf 2, onder b, van deze
memorie van toelichting is beschreven.

Onderdeel C

De Ctfpp constateerde in 2014 naar aanleiding van een adviesaanvraag van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat de Wfpp onvoldoende basis biedt
voor een positieve beantwoording van de vraag, of stichtingen die ten doel hebben
om individuele kandidaten voor de Tweede Kamerverkiezingen te ondersteunen al dan
niet te kwalificeren zijn als neveninstelling in de zin van de Wfpp.50 Hoewel volgens de commissie-Veling niet is gebleken dat er momenteel nog dergelijke
stichtingen actief zijn, bestaat er altijd een kans dat zij opnieuw worden opgericht.
Daarom adviseert zij om deze stichtingen onder de reikwijdte van de Wfpp te brengen.
Met de voorgestelde wijziging van artikel 5, eerste lid, wordt hieraan gevolg gegeven.

Onderdelen D, J en K

In het kader van de versterking van de relatie tussen de hoogte van de subsidie en
de electorale steun voor een politieke partij steunt de regering het voorstel van
de commissie-Veling om het aantal zetels dat een politieke partij bij de laatstgehouden
verkiezing van de Eerste Kamer of Tweede Kamer heeft behaald gedurende de gehele zittingstermijn
van de betreffende kamer leidend te laten zijn en de subsidie daarop te baseren. Om
te bereiken dat fractieafsplitsingen in de Staten-Generaal geen invloed meer hebben
op de hoogte van de subsidie, wordt in het voorgestelde artikel 6a en de voorgestelde
wijzigingen in de artikelen 16 en 17 bepaald dat een vereniging als politieke partij,
in de zin van het eerste lid van de artikelen 16 en 17, niet meer in aanmerking komt
voor het ontvangen van subsidie op grond van deze wet.

Onderdelen E onder 1a en Ea

Met de voorgestelde wijziging van artikel 8, eerste lid, onder a, wordt de subsidie
aan politieke partijen volgens de bestaande Wfpp-onderverdeling (basisbedrag, bedrag
per kamerzetel en een totaalbedrag voor de leden) in lijn met de voorgenoemde motie-Jetten
c.s. verhoogd. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 4 van deze
memorie van toelichting.

Onderdeel E onder 1b en 2

Voorgesteld wordt om artikel 8 te wijzigen om de verdeelsleutel voor de subsidie van
PJO’s conform de aanbeveling van de commissie-Veling op dezelfde wijze te verdelen
als die voor de landelijke partijen. Aangesloten wordt bij het systeem waarbij vaste
bedragen worden gedeeld door het aantal kamerzetels van de aan de PJO’s gelieerde
politieke partijen en door de ledentallen van de PJO’s te vervangen door een verdeelsleutel
met een basisbedrag, een bedrag per kamerzetel en een vast bedrag per lid. De verdeling
tussen deze maatstaven voor de subsidie voor de politieke partijen zou in de situatie
dat voor alle 150 Tweede Kamerzetels subsidie zou worden verstrekt als volgt zijn
+/- 20% voor de basisbedragen, +/- 65% voor de kamerzetels en +/- 15% voor de leden.
Dat resulteert in de in artikel 8, eerste lid, onderdeel c, genoemde bedragen (basisbedrag,
bedrag per kamerzetel en een vast bedrag per lid).

Onderdelen H en I

Voorgesteld wordt om de artikelen 13 en 14 aan te passen om politieke partijen meer
tijd te geven om hun organisatie aan te passen aan de nieuwe naar aanleiding van een
verkiezing van de Eerste Kamer of Tweede Kamer gewijzigde zetelverdeling, zonder dat
dit ten koste gaat van de relatie tussen de hoogte van de subsidie en de electorale
steun. Zoals in paragraaf 4, onder c, van deze memorie van toelichting is aangegeven,
deelt de regering het standpunt van de commissie-Veling dat de bestaande aanpassingssystematiek
in een korte tijd veel van politieke partijen kan vergen en neemt derhalve het voorstel
over om de subsidie na een verkiezing van de Eerste Kamer en Tweede Kamer in één jaar
tijd stapsgewijs te wijzigen: 25% na drie maanden, 50% na zes maanden, 75% na negen
maanden en 100% een jaar na de verkiezingen. Dit uitgangspunt geldt ook voor partijen
die zetels hebben gewonnen, die zetels hebben verloren en voor partijen die bij een
verkiezing al hun zetels kwijt zijn geraakt. Partijen die voor het eerst in één van
de Kamers der Staten-Generaal worden verkozen worden uitgezonderd van deze regel.
Zij blijven evenals nu het geval is met terugwerkende kracht subsidie ontvangen vanaf
de eerste dag van de derde maand voorafgaand aan de verkiezing.

Onderdeel L

Artikel 21 bepaalt welke gegevens van de ontvangen bijdragen registratie behoeven,
zoals de naam en het adres van de gever. Anders dan bij ontvangen bijdragen van natuurlijke
personen wordt bij dergelijke bijdragen niet altijd duidelijk wie er achter zo’n rechtspersoon
«schuilgaat». Bij een gift van een zogeheten brievenbusfirma is tot nu toe het melden
van een postbus en postcode voldoende. Het kan daardoor heel moeilijk zijn om te achterhalen
wie de personen achter zo’n brievenbusfirma zijn. De commissie-Veling is van mening
dat dit risico’s voor de transparantie van de financiering met zich mee kan brengen
en raadt daarom aan om de regelgeving op dit punt aan te scherpen. De regering neemt
het advies van de commissie-Veling over om deze regels zo aan te passen dat ook duidelijk
wordt wie de natuurlijke personen achter deze rechtspersonen of andere juridische
entiteiten zijn. Zoals in paragraaf 4 van deze memorie van toelichting is aangegeven,
wordt voorgesteld om aan te sluiten bij het begrip «uiteindelijk belanghebbende»,
bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van de Wwft, en dat nader is uitgewerkt
in artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018.

Onderdeel M

De voorgestelde wijziging van artikel 23 is redactioneel van aard.

Onderdelen N, Q onder 1, R onder 1 (deels), S en T onder 1 (deels)

Het voorgestelde artikel 23a introduceert in het eerste lid een verbod op het ontvangen
van een geldelijke bijdrage of een bijdrage in natura door politieke partijen vanuit
andere lidstaten dan die van de EU en EER. Voor de aanleiding en het doel van deze
maatregel wordt verwezen naar paragraaf 4 van deze memorie van toelichting. Een uitzondering
op dit verbod geldt voor buiten de EU en de EER wonende kiesgerechtigden voor de verkiezing
van de Tweede Kamer. Voor hen blijft het, evenals voor gevers uit de EU/EER die hun
werkelijke woonplaats of zetel binnen de EU en de EER hebben, toegestaan om te doneren
aan Nederlandse politieke partijen. Dit verbod op het ontvangen van giften geldt niet
alleen voor politieke partijen, maar ook voor neveninstellingen van politieke partijen,
een vereniging als bedoeld in artikel 31, eerste lid of een kandidaat als bedoeld
in artikel 32, eerste lid. De artikelen 29, eerste lid, 30, eerste lid, 31, eerste
lid en 32, eerste lid zijn hierop aangepast.

Het voorgestelde artikel 23a, tweede en derde lid, bepaalt hoe te handelen indien
een politieke partij een geldelijke bijdrage als bedoeld in het eerste lid ontvangt.
Hiervoor wordt aangesloten bij de bestaande werkwijze voor het ontvangen van anonieme
bijdragen van meer dan € 1.000. Een geldelijke bijdrage moet worden overgemaakt op
de daartoe aangewezen rekening van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Indien een politieke partij een anonieme bijdrage in natura ontvangt, dient de tegenwaarde
van die bijdrage op de hiervoor genoemde rekening te worden overgemaakt of dient die
bijdrage door de politieke partij te worden vernietigd. Tot slot bepaalt het vierde
lid dat een op grond van het tweede en derde lid overgemaakte bijdrage aan de Staat
toekomt.

Onderdelen O onder 4 (deels), P onder 3 (deels), Q onder 4 (deels), R onder 5 (deels)
en T onder 4 (deels)

Naast de jurisprudentie van het EHRM en het HvJEU vereist ook de AVG dat de verwerking
van bijzondere persoonsgegevens evenredig is en dat er passende en specifieke maatregelen
worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele belangen van
betrokkenen (zie artikel 9, tweede lid, onder e, AVG). Zoals in paragraaf 6 van het
algemeen deel is toegelicht, bevat de Wfpp geen tijdslimiet met betrekking tot de
termijn voor het bewaren van persoonsgegevens door de Minister van Binnenlandse Zaken.
Deze onderdelen voorzien hierin en stellen de termijn voor het bewaren van persoonsgegevens
door de Minister in het kader van verplichtingen op grond van de voorgestelde artikelen
25, vierde lid, 28, derde lid, 29, vierde lid, 30, vijfde lid en 32, vierde lid, op
tien jaar. Daarna dienen de bewaarde persoonsgegevens te worden vernietigd.

Onderdeel Qa

Artikel 9, eerste lid, van de AVG bevat een verbod op het verwerken van bijzondere
persoonsgegevens waaruit politieke opvattingen blijken, waarvan op grond van artikel
9, tweede lid, onderdeel g, van de AVG bij nationaal recht kan worden afgeweken. Daarom
bevat dit onderdeel, in lijn met het advies van de AP, een voorstel om in paragraaf
3 na artikel 29 een nieuw artikel 29a toe te voegen waarin de uitzondering op de verwerkingsverboden
als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de AVG expliciet is opgenomen. Voor een
nadere toelichting, wordt verwezen naar paragraaf 6 van deze memorie van toelichting.

Onderdeel R onder 2d en 4

In de praktijk is de vraag gerezen of het overzicht dat neveninstellingen op grond
van artikel 30 aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moeten
zenden, vergezeld moet gaan van een verklaring van een accountant. De regering vindt
het vereiste van inzichtelijke financiering ook ten aanzien van de neveninstellingen
wenselijk. Voor de waarborging van de betrouwbaarheid van de overzichten van ontvangen
bijdragen en schulden verduidelijkt het voorgestelde artikel 30, derde lid, dat een
neveninstelling, evenals een politieke partij, een verplichting heeft tot het laten
onderzoeken van het in dat artikel genoemde overzicht door een accountant, die in
een verklaring weergeeft of de opgave een getrouw en volledig beeld geeft van de ontvangen
bijdragen en van de schulden.

Onderdeel U

De commissie-Veling heeft aanbevelingen gedaan over het toezicht op de naleving van
de Wfpp, die in paragraaf 5 van deze memorie van toelichting aan de orde zijn geweest.
De regering neemt die aanbevelingen grotendeels over. De Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties blijft vooralsnog toezicht houden op de Wfpp. Op grond
van het voorgestelde artikel 35, derde lid, is het lidmaatschap van de Ctfpp niet
meer mogelijk in de eerste vier jaar na het bekleden van één van de in dat lid genoemde
ambten. In het voorgestelde vierde lid is voorzien in de uitbreiding van het adviesrecht
van de Ctfpp over de gehele wet.

Onderdeel X

Gegeven de uitgangspunten en doelstellingen van de Wfpp, te weten de structurele financiële
ondersteuning van politieke partijen die een belangrijke functie vervullen in onze
democratie en de voorbereiding van een Wet op de politieke partijen die tot doel heeft
de belangrijke positie van politieke partijen in onze democratie verder te versterken,51 ligt het niet voor de hand om de Wfpp overeenkomstig artikel 4.10, tweede lid, van
de Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016) van een vervaltijdstip te voorzien. In het voorgestelde
artikel 45 wordt de Wfpp dan ook uitgezonderd van de toepassing van artikel 4.10,
tweede lid, van de CW 2016 en in het licht van die uitzondering onderworpen aan een
periodieke evaluatie. Het voorgestelde artikel 45, tweede lid, schrijft voor dat Onze
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de paragrafen 2 tot en met
5 van de Wfpp iedere vijf jaar evalueert. De evaluatie richt zich op de vraag of de
subsidieverstrekking en – verantwoording conform de daarvoor gestelde doelen en voorwaarden
geschiedt en of het daarbij gehanteerde instrument adequaat en toereikend is. Dit
wordt bereikt door middel van het opstellen van een verslag naar de doeltreffendheid
en de effecten van de paragrafen 2 tot en met 5 van de wet in de praktijk, dat de
Minister aan de Staten-Generaal zendt. Bij de voorbereiding van de Wpp zal worden
onderzocht of een andere wijze van financiering van politieke partijen, mede in het
licht van de CW 2016 en de voorgestelde uitzondering daarop in dit onderdeel, meer
op zijn plaats is.

Artikel II

In verband met de wijze waarop de subsidie op grond van de Wfpp wordt vastgesteld,
die met dit wetsvoorstel niet wordt gewijzigd, kan het wenselijk zijn om bepaalde
onderdelen van het wetsvoorstel later van toepassing te laten zijn dan de inwerkingtredingsdatum.
Jaarlijks dient een politieke partij vóór 1 juli rekenschap te geven van ontvangen
bijdragen en schulden over het voorafgaande kalenderjaar. Om te voorkomen dat de verschillende
actoren op wie de Wfpp van toepassing is hun administratie ter zake gedurende één
subsidiejaar volgens twee verschillende openbaarheidsregimes moeten voeren, regelt
het voorgestelde artikel II dat artikel I, onderdelen L, O, P, Q, R en T over de administratie
en de openbaarmaking later van toepassing zijn, namelijk met ingang van het subsidiejaar
dat volgt na het jaar waarin de wet in werking treedt.

Artikel III

De artikelen van dit wetsvoorstel, met uitzondering van artikel I, onderdeel E, onder
1, onderdeel a, en onderdeel Ea, treden in werking op een bij koninklijk besluit te
bepalen tijdstip. Aangezien politieke partijen de subsidie op grond van de Wfpp moeten
verantwoorden over een periode die parallel loopt aan een kalenderjaar is het wenselijk
dat deze wet op de eerste dag van een kalenderjaar in werking treedt. In verband met
de aangenomen motie-Jetten c.s. wordt in het tweede lid aan artikel I, onderdeel E,
onder1, onderdeel a, terugwerkende kracht verleend tot en met 1 januari 2020. Ter
uitwerking van diezelfde motie regelt het derde lid dat artikel I, onderdeel Ea, dat
betrekking heeft op het subsidiebudget voor de periode vanaf 2025, in werking treedt
met ingang van 1 januari 2025. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf
4 van deze memorie van toelichting.

Artikel IV

In verband met het aanhalen van dit wetsvoorstel in onderdeel X wordt voorgesteld
de onderhavige wijziging van de Wfpp een citeertitel te geven: «Evaluatiewet Wfpp».

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren