Brief regering : Beleidsreactie op Parlementaire Ondervragingscommissie ongewenste beïnvloeding uit onvrije landen

Nr. 33
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID, JUSTITIE EN VEILIGHEID,
BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES, BUITENLANDSE ZAKEN, ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP EN VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA EN RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 november 2020

Naar aanleiding van het op 30 juni jl. ontvangen verzoek van de vaste commissie Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, reageert het kabinet in deze brief op het eindverslag «(On)zichtbare
invloed» van de parlementaire ondervragingscommissie ongewenste beïnvloeding uit onvrije
landen (Kamerstuk 35 228, nr. 4).

1. Inleiding

Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de parlementaire ondervragingscommissie naar
ongewenste beïnvloeding uit onvrije landen (POCOB) onderzocht welke beïnvloeding er
plaatsvindt van maatschappelijke en religieuze organisaties in Nederland, zoals moskeeën,
uit een aantal (deels) onvrije landen1, en hoe deze beïnvloeding kan worden tegengegaan. Het kabinet heeft het verslag met
interesse gelezen en spreekt zijn waardering uit voor het werk van de POCOB. Het kabinet
waardeert ook de moed van getuigen met een islamitische achtergrond om de commissie
tijdens de openbare verhoren onder ede te woord te staan, ondanks de onwenselijke
persoonlijke gevolgen die dat voor een aantal van hen heeft gehad.

In navolging van de motie van de leden Sjoerdsma en Segers van 30 mei 2018 (Kamerstuk
29 614 nr. 82) heeft het kabinet een onderzoek uitgezet bij het Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum (WODC) om meer zicht te krijgen op de omvang en aard van buitenlandse
financiering.2 In deze brief zijn de inzichten van dat onderzoek verwerkt. Het kabinet maakt verder
van de gelegenheid gebruik om uw Kamer te informeren over het advies van de Raad van
State op de voorlichtingsaanvraag van het kabinet over een verbod op financieringsstromen
uit onvrije landen. Het kabinet zet verder onder meer wettelijke maatregelen uiteen
voor meer zicht op geldstromen van buiten de EU/EER door middel van het wetsvoorstel
transparantie maatschappelijke organisaties (Wtmo) en voor aanscherping van het wettelijk
kader op grond waarvan de rechter een organisatie kan verbieden (art. 2:20 BW). Daarnaast
worden maatregelen verkend om concrete ongewenste buitenlandse geldstromen tegen te
gaan, bijvoorbeeld door deze stil te leggen of verbeurd te verklaren.

Het is van belang om de problematiek die de POCOB schetst assertief, maar ook zorgvuldig
te benaderen. Ongewenste buitenlandse beïnvloeding kan effect hebben op het gedrag
van een relatief beperkte groep in Nederland. Deze groep heeft echter een disproportionele
en onwenselijke impact op de Nederlandse samenleving, en op islamitische gemeenschappen
in het bijzonder. De problematiek straalt negatief af op de hele islamitische gemeenschap3in Nederland en leidt in potentie tot stigmatisering. Dat is niet alleen onrechtvaardig,
maar ook contraproductief.

Het kabinet is zich ervan bewust dat islamitische gemeenschappen als eerste de gevolgen
ondervinden van ongewenste buitenlandse beïnvloeding en beschouwt hen bij de aanpak
als essentiële partners. Daarnaast vindt het kabinet ook dat gemeenten een grote en
onmisbare rol hebben om ongewenste buitenlandse beïnvloeding te voorkomen en tegen
te gaan. Voor de totstandkoming van deze kabinetsreactie is derhalve meermaals met
een groep burgemeesters, waaronder de burgemeesters van de G4, gesproken over de door
de POCOB geschetste problematiek en de mogelijk handelingsperspectieven. Het is voor
het kabinet van het grootste belang dat er gezamenlijk maatregelen worden ontwikkeld
die aansluiten bij de problematiek waar gemeenten zich mee geconfronteerd zien.

Leeswijzer

Deze kabinetsreactie start in hoofdstuk 2 met een toelichting op de uitgangspunten
van het kabinetsbeleid. Hierin wordt toegelicht wat het kabinet wenst te beschermen
en wanneer volgens het kabinet sprake is van ongewenste buitenlandse beïnvloeding.
Hierna introduceert het kabinet een vijfdeling (actoren, intenties/doelen, middelen,
doelgroepen en ongewenste maatschappelijke effecten) om de problematiek op een gestructureerde
wijze te benaderen. Ten slotte wordt in hoofdstuk 2 nader uiteengezet wat het kabinet
verstaat onder problematisch gedrag (PG), als één van de ongewenste maatschappelijke
effecten van buitenlandse beïnvloeding. Aan de hand van de genoemde vijfdeling worden
in hoofdstuk 3 de bevindingen van de POCOB geanalyseerd en presenteert het kabinet
in hoofdstuk 4 de noodzakelijke beleidsaanpak. Hierbij wordt inzichtelijk voor welke
aspecten het kabinet reeds maatregelen ontwikkeld heeft en welke maatregelen nog ontwikkeld
moeten worden. De problematiek heeft raakvlakken met diverse beleidsdomeinen. Het
kabinet hanteert daarom een integrale aanpak die hierop aansluit. Zo wordt voorkomen
dat hiaten ontstaan, die ruimte zouden laten voor ongewenste beïnvloeding uit het
buitenland. In hoofdstuk 5 tenslotte, volgt een korte slotbeschouwing.

2. Waar staat het kabinet voor

2.1 Bescherming van de democratische rechtsorde

Het kabinet staat voor een open en vrije democratische samenleving waarin iedere burger
zijn of haar eigen keuzes kan maken. Het kabinet ziet het als zijn taak om de democratische
rechtsorde en alle grondwettelijke vrijheden die burgers op basis daarvan toekomen
te beschermen. De overheid opereert in het waarborgen van die vrijheden neutraal.

In de Nederlandse samenleving is ruimte voor een diversiteit aan beschouwingen, opvattingen,
waardepatronen en leefstijlen. Mensen hebben de vrijheid hun eigen keuzes te maken
binnen de kaders van de democratische rechtsorde. Dit heeft onder andere tot gevolg
dat:

• in de Nederlandse samenleving plaats is voor alle geloofs- en levensovertuigingen,
ook als zij een fundamentalistisch karakter hebben;

• maatschappelijke en religieuze organisaties financiering kunnen aantrekken, ook vanuit
het buitenland, mits deze financiering geen ondermijnende gevolgen heeft voor de democratische
rechtsorde;

• het is toegestaan dat andere landen beschikken over een diaspora-politiek (en vice
versa), o.a. om in de religieuze behoeften van Nederlandse burgers te voorzien, mits
het contact met Nederlandse burgers is gestoeld op vrijwilligheid.

2.2 Wanneer wordt buitenlandse beïnvloeding ongewenst?

De POCOB bespreekt in haar eindverslag buitenlandse beïnvloeding uit een aantal (deels)
onvrije landen van maatschappelijke en religieuze organisaties, zoals moskeeën, in
Nederland. Zij meent dat deze invloed «verstrekkende gevolgen [kan] hebben voor de
islamitische gemeenschappen in Nederland en voor de Nederlandse samenleving als geheel».4 Het kabinet deelt deze zorg. De POCOB ziet het als taak van de politiek om te bepalen
wanneer sprake is van ongewenste buitenlandse beïnvloeding. Het kabinet acht het net
als de POCOB van groot belang concreet te maken wanneer volgens het kabinet sprake
is van ongewenste buitenlandse beïnvloeding.

• Bij ongewenste buitenlandse beïnvloeding is sprake van een direct aanwijsbare actor.
Het gaat om beïnvloeding door buitenlandse actoren, statelijk én niet-statelijk, die
vanuit ideologische of politieke motieven in Nederland bepaalde maatschappelijke effecten
willen bewerkstelligen, die het kabinet onwenselijk acht.

• Achter die ongewenste maatschappelijke effecten in Nederland zit niet altijd een doelbewuste
strategie van de buitenlandse actor.

Als sprake is van (potentiële) ongewenste buitenlandse beïnvloeding wordt, naast de
ongewenste maatschappelijke effecten, ook de actor zelf aangepakt. Onderstaand wordt
dit onderscheid uitgewerkt.

2.3 Vijfdeling in de probleemanalyse en benodigde maatregelen

Om de aard van de ongewenste buitenlandse beïnvloeding te adresseren gebruikt het
kabinet vijf elementen; actoren, intenties/doelen, middelen, doelgroepen en ongewenste
maatschappelijke effecten. Deze vijfdeling helpt om op een gestructureerde wijze de
problematiek als fenomeen, maar ook in een specifieke casus te ontleden. Ook wordt
inzichtelijker welke maatregelen ontwikkeld dienen te worden.

1. Actoren: welke buitenlandse en binnenlandse actoren zitten achter de ongewenste beïnvloeding
in Nederland? Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen statelijke actoren en niet-statelijke
actoren. Het aanspreken van een statelijke actor vergt veelal de inzet van andere
typen beleidsinstrumenten dan het aanpakken van niet-statelijke actoren.

2. Intenties/doelen: met welke intenties of doelstellingen zijn deze actoren actief in Nederland? Deze
doelstellingen kunnen bijvoorbeeld politiek, religieus, financieel of sociaal-cultureel
van aard zijn.

3. Middelen: welke middelen van beïnvloeding zetten de actoren in richting de specifieke doelgroepen
of doelwitten? Te denken valt aan buitenlandse financieringsstromen, het gebruik van
netwerken, het uitzenden en betalen van imams of predikers, het aanbieden van lesstof
via informele scholing, het verspreiden van bepaalde ideologieën (via sociale media)
etc.

4. Doelgroep/doelwit: op welke doelgroepen of doelwitten richten de actoren zich en welke worden het meest
geraakt door de problematiek? Dit kunnen diaspora- of religieuze gemeenschappen zijn,
maar ook specifieke individuen of groepen (zoals jongeren), Nederlandse instellingen
of instituties. Afhankelijk van de doelgroep of het doelwit dienen specifieke beleidsmaatregelen
te worden ingezet.

5. Effecten: welke ongewenste maatschappelijke effecten treden hierdoor op in Nederland? Dit kunnen
directe, intentionele effecten zijn, maar ook indirecte effecten die het gevolg zijn
van bredere, (geo)politieke agenda’s van andere landen. De belangrijkste voorbeelden
zijn problematisch gedrag, radicalisering en (in het uiterste geval) gewelddadig extremisme.

2.4 Problematisch gedrag gedefinieerd

In de vijfdeling onder punt 5 «Effecten» zijn de belangrijkste ongewenste maatschappelijk
effecten genoemd. Van radicalisering5 en (gewelddadig en niet-gewelddadig) extremisme6 bestaan reeds definities. Het kabinet vindt het noodzakelijk hier een definiëring
van «problematisch gedrag» aan toe te voegen om het onderscheid en de overlap tussen
deze begrippen duidelijk te maken.

Zoals in paragraaf 2.1. benoemd, staat het kabinet voor de bescherming van de democratische
rechtsorde. De democratische rechtsorde en de bijbehorende grondwettelijke vrijheden
zijn echter geen vrijbrief voor gedragingen in Nederland die op termijn tot ondermijning
van die democratische rechtsorde kunnen leiden.

Democratische rechtsorde verwijst naar een samenleving waarbij interacties tussen
overheid en burgers en burgers onderling lopen volgens de principes, procedures en
instituties van de democratische rechtsstaat. De democratische rechtsorde is niet
alleen een politiek en juridisch systeem, maar ook een manier van samenleven. Als
het gaat om de relatie tussen burgers en overheid (ook wel de ‘verticale’ dimensie
genoemd) valt te denken aan het legaliteitsbeginsel, de scheiding der machten, het
actief en passief kiesrecht en grondrechtelijke waarborgen zoals het gelijkheidsbeginsel,
vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst. Bij onderlinge relaties
tussen burgers (ook wel bekend als de ‘horizontale’ dimensie) gaat het om kernwaarden
zoals vrijheid, gelijkwaardigheid, solidariteit en participatie. Zonder deze kernwaarden
kan een democratische rechtsorde niet optimaal functioneren.

Onder de definitie van problematisch gedrag valt een spectrum aan gedragingen waarbij
de ernst gradaties kent. Onder problematisch gedrag verstaan we gedragingen van personen
of groepen die voornamelijk binnen de grenzen van de wet vallen, maar tot aantasting
en ondermijning van de democratische rechtsorde kunnen leiden. Bepaalde vormen van
problematisch gedrag kunnen als (niet-gewelddadig) extremisme worden gekenmerkt. Problematisch
gedrag en niet-gewelddadig extremisme overlappen elkaar in die gevallen dat sprake is van doelbewuste en
structurele activiteiten die zijn gericht op het creëren van een eigen (politiek-)
maatschappelijke orde en in het meest extreme geval het aantasten van de samenleving
en de rechtstaat aan de hand van eigen normen, waarden, regels en wetten die haaks
staan op de uitgangspunten van een open democratische rechtsorde. Voorbeelden van
niet-gewelddadig extremisme zijn vormen van eigenrichting, het tot stand brengen van parallelle
rechtsstructuren waarbij het gezag van de Nederlandse overheid en het rechtssysteem
wordt afgewezen, of het creëren van een klimaat van angst en intimidatie.

Problematisch gedrag kan echter ook plaatsvinden zonder een doelbewuste strategie
gericht op ondermijning van de democratische rechtsorde. In die gevallen kunnen de
effecten die het gedrag sorteert wel bijdragen aan condities die een dergelijke ondermijning
vergemakkelijken. Te denken valt aan het verspreiden van vijandbeelden en superioriteitsdenken
en/of het bemoeilijken van participatie van Nederlandse ingezetenen aan de samenleving
met vervreemding en isolatie tot gevolg.

Problematisch gedrag kan, al dan niet gecombineerd, zowel betrekking hebben op de
verhoudingen tussen burgers en overheid (‘verticale dimensie’), alsmede op de verhoudingen
tussen burgers onderling (‘horizontale dimensie). Problematische gedragingen die betrekking
hebben op de verhoudingen tussen overheid en burgers delegitimeren de (uitgangspunten
van) democratische instituties en processen en/of belemmeren de werking van deze instituties
en processen. Problematische gedragingen die betrekking hebben op de verhoudingen
tussen burgers onderling kunnen kernwaarden van de open democratische rechtsorde zoals
vrijheid, gelijkwaardigheid, solidariteit en participatie aantasten.

Diverse factoren bepalen de ernst van het (potentiële) effect van de vertoonde gedragingen
op de democratische rechtsorde. Denk daarbij aan de intentie van de vertoner(s) van
de gedragingen, het al dan niet structurele karakter van problematische gedragingen,
het type fundament van de democratische rechtsorde (verticale of horizontale dimensie)
waar het gedrag betrekking op heeft, in welke fase de ondermijning van de democratische
rechtsorde verkeert (korte of lange termijn), het soort doelgroep waar het gedrag
effect op heeft (vanwege mogelijke machtsrelatie en verschil in kwetsbaarheid), de
grootte van de groep dat het gedrag vertoont of treft, mate van bereik en invloed,
en het domein waarbinnen de gedragingen worden vertoond (privaat of publiek domein).
Al deze elementen bepalen welk type overheidshandelen proportioneel is.

De overheid heeft de taak om problematische gedragingen te voorkomen, te signaleren
en tegen te gaan overeenkomstig de driesporenaanpak. Daarbij staat proportionaliteit
centraal. Wanneer het gaat om problematisch gedrag dat de verhoudingen tussen burgers
raakt, is het veelal allereerst aan de samenleving om zich tegen deze gedragingen
weerbaar op te stellen. De overheid heeft vanwege de zorgen over de effecten op lange
termijn de taak om te stimuleren welk gedrag tussen burgers onderling gewenst is ten
behoeve van het goed functioneren van de democratische rechtsorde.

Zowel ten aanzien van verhoudingen tussen burgers onderling als de verhoudingen tussen
de overheid en burgers kunnen problematische gedragingen in het ernstigste geval overgaan
in onrechtmatige gedragingen, en/of strafbare gedragingen. Het is daarbij aan bevoegde
overheidsinstanties (zoals inspecties) om te bezien of problematische gedragingen
plaatsvinden binnen een geïnstitutionaliseerde omgeving die onder de wettelijke bevoegdheid
van de overheid valt. Bij onrechtmatige gedragingen en/of strafbare gedragingen is
het aan de bevoegde overheidsinstanties (naast de inspecties, bijv. het OM) om de
gedragingen op hun wettelijkheid te toetsen en hier tegen op te treden.

Gedrag en ideologie

Leidend voor het optreden van het kabinet zijn gedragingen van Nederlandse ingezetenen.
Ideologie kan inzicht bieden in de bron van het gedrag. Dit helpt een inschatting
te maken of en zo ja, welke interventies mogelijk zijn en kunnen bijdragen aan het
mitigeren van de dreiging die mogelijk uitgaat van een persoon of groepering. Er is
niet altijd vanzelfsprekend sprake van een causaal verband tussen ideologie en gedragingen
en ideologie op zichzelf is nooit een reden om dwingend in te grijpen waarbij vrijheden
worden beperkt. Ideologie kan achteraf door individuen gebruikt worden als legitimatie
van bepaalde gedragingen. Dit geldt vaak ook voor de rol van ideologie bij problematisch
gedrag.

Bij het beter inzichtelijk krijgen van de bron van het gedrag en het maken van een
inschatting voor interventies, houdt de overheid zich enkel bezig met vormen van ideologie,
waarin geen ruimte bestaat voor andere opvattingen en waarbij kan worden aangezet
tot gedragingen die zich niet verhouden met de wetten en normen zoals die binnen onze
samenleving gelden.

In dit kader is mede relevant dat, vanwege het beginsel van scheiding van kerk en
staat, de staat zich niet of zeer terughoudend mag bezighouden met de interpretatie
van religie en zij zich niet mag bemoeien met interne geloofsaangelegenheden en/of
aangelegenheden van religieus institutionele aard. De staat stelt zich neutraal op,
zowel ten opzichte van seculiere opvattingen, als religieuze. Ook als het in het laatste
geval gaat om geloofsovertuigingen die een fundamentalistisch karakter hebben.

2.5 Relatie tussen buitenlandse beïnvloeding en problematisch gedrag

Buitenlandse beïnvloeding draagt in sommige gevallen bij aan problematisch gedrag,
zoals ook door getuigen voor de POCOB uiteengezet. Problematisch gedrag heeft echter
niet altijd een relatie met buitenlandse beïnvloeding. Als die relatie er wel is,
is het veelal lastig om een direct causaal verband vast te stellen.

3. Reflectie op de probleemanalyse in het POCOB-eindverslag

Hieronder wordt aan de hand van de vijfdeling uiteengezet hoe het kabinet de door
de POCOB geschetste ontwikkelingen ziet.

3.1 Actoren en intenties/doelen

De POCOB constateert dat door diverse actoren beïnvloeding plaatsvindt van in Nederland
gevestigde maatschappelijke en religieuze organisaties en gemeenschappen. Deze constatering
herkennen diverse overheidsorganisaties. Analyses, zoals het Dreigingsbeeld Terrorisme
Nederland (DTN), noemen in dit verband de toenemende ongewenste buitenlandse invloed
die de Nederlandse maatschappij ondervindt van bepaalde ideologieën als de politieke
islam, het politiek salafisme of het jihadisme.7 Hieronder wordt per actor duiding gegeven van hun intenties en doelen.

Landen

De POCOB concludeert dat met name Golfstaten, te weten Saoedi-Arabië, de Verenigde
Arabische Emiraten, Koeweit en Qatar, een rol spelen in financiering van maatschappelijke
en religieuze instellingen. Het kabinet deelt dit beeld. Er zijn verschillende casussen
bekend van dergelijke financiering.

De beïnvloeding vanuit Turkije betreft volgens de POCOB een specifieke vorm. In het
rapport worden in dit opzicht verschillende observaties gedaan ten aanzien van de
rol van de Turkse regering in beïnvloeding via moskeeën, de rol van Diyanet8 daarin, de Turkse diasporapolitiek en de omvang en wijze van financiering vanuit
Turkije. Het POCOB rapport stelt dat deze invloed van de Turkse overheid kan leiden
tot sociale druk en intimidatie in Nederland. Het rapport gaat ook in op de toegenomen
invloed van islamistische stromingen en organisaties in de Turkse politiek en samenleving,
waaronder groeperingen die ideologisch gelieerd zijn aan het radicaal politiek salafisme
en de Moslimbroederschap. Door deze ontwikkeling kunnen ook Turken in Nederland makkelijker
in aanraking komen met een radicaal gedachtegoed. In Nederland actieve Turkse islamitische
organisaties als Diyanet en Milli Görüs hebben hier ook mee te maken.9 Op 10 juni jl. is uw Kamer reeds geïnformeerd over de maatregelen uit de kabinetsaanpak
die toegepast worden op ongewenste inmenging door Turkije.10

Salafistische aanjagers

Het kabinet herkent en deelt de zorgen van de POCOB aangaande de groeiende invloed
in Nederland van een kleine groep individuen die vanuit bepaalde fundamentalistische
leerstellingen problematisch gedrag vertonen dan wel aanzetten tot problematisch gedrag,
de zogenoemde «salafistische aanjagers».11 Deze «aanjagers» hebben een onevenredig groot bereik binnen islamitische gemeenschappen
in Nederland door hun actieve en professionele gebruik van sociale media en hun aanbod
van informele religieuze scholing. Dit geldt met name voor de zogenaamde «tweede generatie»
aanjagers, die de Nederlandse wet- en regelgeving goed kennen, de Nederlandse taal
goed beheersen en op die manier goed aansluiting weten te vinden bij in Nederland
gewortelde burgers. De AIVD schat in dat buitenlandse financiering er mede voor zorgt
dat salafistische aanjagers een disproportionele invloed hebben in Nederland qua online
presentie en scholingssactiviteiten en daarmee alternatief aanbod als het ware wegconcurreren.12, 13

Daarbij geldt nadrukkelijk dat het niet gaat om het salafistische spectrum als geheel,
maar om personen en groepen binnen de salafistische beweging, waarbij sprake is van
strafbaar en/of – vanuit het perspectief van de democratische rechtsorde – problematisch
gedrag.

Moslimbroederschap

In het POCOB-eindverslag zijn zorgen geuit over de invloed van de Moslimbroederschap
in Nederland. De Moslimbroederschap streeft naar islamisering van de samenleving door
missie-activiteiten, religieuze opvoeding en welzijnswerk. De inschatting op dit moment
van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten is dat de kern van de organisatie in ons
land slechts uit een beperkt aantal personen bestaat en dat de invloed van de broederschap
in Nederland daarmee beperkt is. De ontwikkeling van deze organisatie en haar verhouding
met de salafistische aanjagers in Nederland hebben echter de aandacht van het kabinet.

3.2 Middelen

In haar eindrapport constateert de POCOB dat beïnvloeding vanuit (deels) onvrije landen
op verschillende manieren plaatsvindt, bijvoorbeeld door:

• het oprichten, besturen en financieel ondersteunen van moskeeën en aanverwante stichtingen
(zoals informele moskeescholen) in Nederland;

• het scholen, uitzenden en betalen van imams en predikers;

• het uitgeven en verspreiden van literatuur, lesmethodes en wervingsmateriaal;

• rechtstreekse invloed op moslimgemeenschappen via de (sociale) media.

Zoals de POCOB aangeeft is er een gebrek aan transparantie op geldstromen vanuit het
buitenland. Het ontbreken van transparantie heeft de POCOB geconstateerd op drie vlakken,
namelijk:

• ontbreken van transparantie over de herkomst van het geld;

• ontbreken van transparantie over het doel van de financiering;

• ontbreken van financiële verantwoording.

Het kabinet herkent de constateringen van de POCOB en heeft eerder in het regeerakkoord
aangegeven dat financiering vanuit het buitenland aan organisaties in Nederland die
leidt tot ongewenste beïnvloeding, voorkomen dient te worden. Eerder is opgemerkt
dat problematisch gedrag versterkt kan worden door ongewenste beïnvloeding middels
bijvoorbeeld buitenlandse financiering. Buitenlandse financiering kan er aan bijdragen
dat salafistische aanjagers, ondanks dat zij in absolute termen een minderheid vormen,
een disproportioneel grote impact hebben.

3.3 Doelgroepen

Ongewenste buitenlandse beïnvloeding richt zich volgens het eindverslag van de POCOB
op een aantal verschillende doelgroepen. Zo is er een aantal landen dat probeert grip
te houden op hun gemeenschappen in Nederland met het oog op het verwerven en bestendigen
van politieke steun voor de eigen binnenlandse politiek. Beïnvloeding door niet-statelijke
actoren richt zich meer op de religieuze beleving van (kwetsbare) individuele moskeegangers,
kinderen en jongvolwassenen. De mate waarin deze verschillende doelgroepen vatbaar
zijn voor ongewenste beïnvloeding is wisselend.

De ongewenste maatschappelijke effecten van buitenlandse beïnvloeding op diverse gemeenschappen
in Nederland kunnen niet los gezien worden van de door de POCOB benoemde interne factoren.
Sociale uitsluitingsmechanismen, een zwakke financiële positie van sommige (islamitische)
organisaties, islamofobie, discriminatie en racisme, waar verschillende gemeenschappen
in de Nederlandse samenleving mee te maken hebben, zorgen voor een voedingsbodem voor
ongewenste buitenlandse beïnvloeding en problematisch gedrag. Uit onderzoek blijkt
dat mensen met een migratieachtergrond op tal van terreinen gediscrimineerd worden,
zoals bij het vinden van een stage, een baan of een woning.14 Nederlanders met een migratieachtergrond (met name niet-westers) ervaren echter op
alle terreinen bijna twee keer meer discriminatie dan Nederlanders zonder migratieachtergrond.
En van hen ervaart de tweede generatie meer discriminatie dan de eerste generatie
als gevolg van actievere deelname aan de samenleving.15

Als discriminatie structureel wordt en mensen het gevoel krijgen dat gelijkwaardig
participeren in de samenleving hen onmogelijk wordt gemaakt, dan zijn de gevolgen
voor individu en samenleving als geheel nog groter. Het leidt ertoe dat mensen zich
terugtrekken uit de samenleving, vertrouwen verliezen in elkaar en in de instituties
die er juist voor hen behoren te zijn. Om daadwerkelijk impact te hebben zal een aanpak
zich niet enkel moeten richten op het tegengaan van buitenlandse beïnvloeding en problematisch
gedrag, maar tevens op het mitigeren van voornoemde voedingsbodems in onze samenleving.

Ook het ontbreken van of de ontoegankelijkheid van een pluriform aanbod in religieuze
scholing kan negatieve maatschappelijke effecten hebben. Als kinderen al op jonge
leeftijd wordt voorgehouden dat ze zich dienen af te wenden van onze democratische
samenleving, dan schaadt dit hun kansen om op latere leeftijd volwaardig te participeren
in die samenleving. Deze factoren belemmeren derhalve een deel van de burgers in hun
binding met de Nederlandse samenleving en kunnen uiteindelijk de sociale stabiliteit
aantasten.

3.4 Effecten

Zoals eerder aangegeven constateert het kabinet een groeiende invloed van de zogenoemde
salafistische aanjagers die problematisch gedrag vertonen dan wel aanzetten tot problematisch
gedrag. Het kabinet maakt zich zorgen over ongewenste maatschappelijke effecten voortkomend
uit dergelijk problematisch gedrag. Het kabinet acht het onwenselijk dat sommige salafistische
aanjagers proberen hun opvattingen op een soms intimiderende manier over te brengen
aan moslims die een andere interpretatie van de islam aanhangen. Zij beperken andere
moslims daarbij in het uitoefenen van hun grondwettelijke vrijheden. Tevens kan dit
bijdragen aan de vervreemding van moslims, vaak jongeren, van de Nederlandse samenleving.

Met betrekking tot Turkije herkent het kabinet in algemene zin de door de POCOB geschetste
diasporapolitiek, mede gericht op de behartiging van de eigen binnenlandse belangen,
zoals de bestendiging van de conservatief-religieuze koers van de Turkse regering
en de AK-partij. Het kabinet beseft dat Turkije bereid is om mensen met een Turkse
achtergrond te beïnvloeden en ultimo ook onder druk te zetten voor eigen gewin. Door
de afhankelijkheidsrelatie van moskeeën in Nederland ten opzichte van de Turkse overheid,
ontstaat bovendien een extra kwetsbaarheid.

4. Integrale aanpak ongewenste buitenlandse beïnvloeding

Het eindverslag bevestigt het beeld van het kabinet dat ongewenste buitenlandse beïnvloeding
op termijn ernstige maatschappelijke gevolgen kan hebben. Dit heeft dan ook de blijvende
aandacht van het kabinet en hierbij hecht het kabinet veel waarde aan een proactieve
aanpak. Om deze aanpak effectief te laten zijn, treft het kabinet maatregelen vanuit
verschillende beleidsdomeinen en werkt het nauw samen met gemeenten en gemeenschappen.

Met regelmaat wordt uw Kamer geïnformeerd over de ontwikkelingen omtrent de integrale
aanpak en de inzet van maatregelen. Om een totaalbeeld te geven zijn in deze brief
alle maatregelen opgenomen die het kabinet inzet om één of meerdere factoren in de
problematiek, in verschillende stadia aan te pakken. De vijfdeling is gebruikt om
de relatie tussen de problematiek en benodigde maatregelen te verhelderen.

4.1 Aanpak actoren

Bij de aanpak van actoren maken wij een onderscheid naar (buitenlandse) statelijke
en niet-statelijke actoren en Nederlandse rechtspersonen.

Statelijke actoren

In die gevallen waar vormen van ongewenste inmenging vanuit statelijke actoren leidt
tot zorgen zoals de POCOB die in haar rapport constateert, wordt bekeken welke maatregelen
in de vorm van maatwerk het kabinet passend acht. Er vindt hierbij intensieve afstemming
plaats tussen betrokken overheidsdiensten op nationaal en lokaal niveau. Hiertoe is
een landen-neutrale aanpak ontwikkeld. Hieronder worden besproken: de aanpak van Turkse
bemoeienis, het delen van informatie over financiering met landen in de Golfregio,
een onderzoek naar beperking van buitenlandse politieke campagnes en het optreden
tegen extremistische sprekers uit derde landen.

Turkije

Zoals weergegeven in de Kamerbrief van 10 juni 202016 staat het Turkije vrij banden te onderhouden met mensen met de Turkse nationaliteit
die in het buitenland wonen, mits op basis van vrijwilligheid. Een dergelijk internationaal
geaccepteerd diasporabeleid is ook in Nederland toegestaan, zolang dit past binnen
de grenzen van onze rechtsstaat en het de participatie van Nederlanders met een Turkse
achtergrond niet belemmert. Dit betekent dat de Turkse autoriteiten zich moeten onthouden
van ongewenste bemoeienis met de keuzes die Nederlandse burgers maken. Wanneer het
kabinet constateert dat het Turkse diasporabeleid de grenzen van onze rechtsstaat
overschrijdt, dan wel participatie van Nederlanders met een Turkse achtergrond belemmert,
zal het kabinet niet aarzelen de Turkse autoriteiten op deze activiteiten aan te spreken.

Informatiedeling financieringsaanvragen Golfstaten

Op politiek en (hoog)ambtelijk niveau blijft Nederland in gesprek met Saoedi-Arabië,
Koeweit, de Verenigde Arabische Emiraten en Qatar om vroegtijdig informatie te delen
over financieringsstromen naar Nederlandse maatschappelijke of religieuze organisaties.
Deze landen hebben toegezegd dat er geen organisaties in Nederland gefinancierd zullen
worden zonder dat de Nederlandse overheid geïnformeerd is. Ook heeft Saoedi-Arabië
recentelijk aangekondigd de salarisbetaling aan drie imams in Nederland per direct
stop te zetten. Pogingen om nog verdergaande schriftelijke afspraken te maken met
de Golfstaten stuiten vaak op een verzoek tot wederkerigheid, waar het kabinet, gegeven
de Nederlandse wetgeving, niet aan kan voldoen.

Informatie over financieringsaanvragen wordt sinds 2018 gedeeld met de Kamer. Het
kabinet merkt dat de desbetreffende landen minder geneigd lijken informatie te delen
via diplomatieke kanalen, die normaal gesproken vertrouwelijk zijn, wanneer deze informatie
publiek wordt.

Inzet op regulering buitenlandse politieke activiteiten

Het kabinet acht het wenselijk de bestaande volkenrechtelijke bevoegdheden op het
terrein van het beperken van buitenlandse politieke activiteiten in Nederland nader
te operationaliseren. Het kabinet gaat daarom op korte termijn een algemene lijn hanteren
waar het campagne-activiteiten door politici uit niet-EU-landen betreft. Bij het uitwerken
van deze maatregel is het kabinet geïnspireerd door het voorbeeld dat Duitsland heeft
gesteld: middels een notificatie aan alle ambassades is aangegeven dat campagne-activiteiten
van buitenlandse Amtsträger uit niet-EU-landen, in de laatste drie maanden voor verkiezingen, in principe niet
worden toegestaan.

Extremistische sprekers uit derde landen

Om onze democratische rechtsorde te beschermen kan het kabinet optreden tegen boodschappen
van (rondreizende) buitenlandse sprekers die oproepen tot haat en geweld in preken,
lessen en/of lezingen tijdens bezoeken aan Nederland. Hiermee kunnen zulke sprekers
een bedreiging vormen voor de openbare orde (zoals bedoeld in de Schengengrenscode)
en/of de nationale veiligheid. Op basis van de zogenoemde maatregel 20F uit het Actieprogramma
Integrale aanpak Jihadisme kan het besluit worden genomen hen geen visum te verlenen
of het reeds afgegeven visum in te (laten) trekken. Wanneer is vastgesteld dat de
derdelander een gevaar vormt voor de openbare orde en/of de nationale veiligheid,
wordt de persoon gesignaleerd in het SIS ten behoeve van toegangsweigering. In de
meeste gevallen biedt dit instrumentarium voldoende handvatten om doeltreffend op
te treden. Dat uitingen niet in alle gevallen rechtstreeks kunnen worden aangepakt,
is het gevolg van het spanningsveld tussen de aanpak van extremistische boodschappen
enerzijds en de bescherming van het recht op de vrijheid van meningsuiting anderzijds,
waaruit beperkingen voortvloeien voor de mate waarin de overheid kan ingrijpen in
het publieke debat.

4.2 Vergroten inzicht in intenties/doelen

Kennisinzet (geo)politieke agenda’s van statelijke actoren

De statelijke actoren die de POCOB in haar eindrapport noemt, hebben allen uiteenlopende
(geo)politieke agenda’s. Deze agenda’s bepalen voor een belangrijk deel het binnen-
en buitenlandbeleid van die actoren, onder andere met betrekking tot Nederland en
de minderheidsgemeenschappen die in Nederland wonen. Het kabinet blijft inzetten op
kennisverwerving over de (geo)politieke agenda’s van die landen, om nog beter inzicht
te krijgen in hun korte- en langetermijndoelstellingen en daarmee te bepalen met welke
landen kan worden samengewerkt om ongewenste (indirecte) maatschappelijke effecten
in Nederland te voorkomen of, als tegenhanger, bij welke landen aangekaart moet worden
welke gedragingen en maatschappelijke effecten Nederland onwenselijk acht, om daarmee
ongewenste buitenlandse beïnvloeding af te remmen.

4.3 Zicht op en aanpak van middelen: tegengaan van ongewenste buitenlandse financiering

Om ongewenste financiering te bestrijden is allereerst informatie nodig. Deels wordt
die verstrekt door de autoriteiten van betrokken landen, zoals in 4.1 toegelicht.
Verder wordt onderzoek gedaan naar buitenlandse financiering door de AIVD en het Financieel
Expertise Centrum (FEC). Ook heeft het kabinet onlangs onderzoek laten uitvoeren door
het WODC naar de relatieve omvang van buitenlandse financiering bij religieuze organisaties
in Nederland. Op deze wijze ontstaat geleidelijk aan meer zicht op de middelen.

Met het oog op het daadwerkelijk aanpakken van de middelen heeft het kabinet een voorlichtingsaanvraag
gedaan aan de Raad van State over een verbod op financieringsstromen uit onvrije landen.
Ook heeft de Raad van State geadviseerd over het wetsvoorstel Transparantie maatschappelijke
organisaties (Wtmo) dat ook deze week aan uw Kamer wordt aangeboden. De Wtmo en de
voorlichting van de Raad van State over een verbod bieden aanknopingspunten voor een
organisatiegerichte aanpak

Tot slot zet kabinet stappen om dit probleem ook op Europees niveau aan te pakken.

Hieronder worden deze onderwerpen in meer detail toegelicht.

Onderzoek naar (ongewenste) buitenlandse financiering door de AIVD

De AIVD doet o.a. onderzoek ten behoeve van het bieden van inzicht in radicalisering
en extremisme enerzijds en (heimelijke) buitenlandse financiering anderzijds. Het
kabinet beziet hoe zij structurele financiering voor dit onderzoek naar ongewenste
buitenlandse financiering kan borgen.

Versterking Financieel Expertise Centrum

Om meer zicht te krijgen specifiek op financieringsstromen, is in september 2017 binnen
het FEC-project Terrorismefinanciering de pilot Buitenlandse Financiering (BF) van
start gegaan. Deze pilot is gericht op het in kaart brengen van de (van origine) buitenlandse
financiering van maatschappelijke organisaties waarvan één of meerdere betrokken partijen
direct of indirect in verband kunnen worden gebracht met terrorisme of de financiering
daarvan. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan het tegengaan van ongewenste financieringsstromen
en bijbehorende ongewenste beïnvloeding en gedrag. Het FEC is een samenwerkingsverwerkingsband
waarbinnen partners en participanten informatie kunnen uitwisselen en interventies
kunnen afstemmen.

De pilot heeft ertoe geleid dat op nationaal niveau een overzicht geboden kan worden
van buitenlandse financiering waarbij één of meerdere partijen in verband kunnen worden
gebracht met terrorisme of terrorismefinanciering. Naast het delen van informatie
is in FEC-verband ook kennis over dit onderwerp opgebouwd die met relevante partijen,
waaronder gemeenten, wordt gedeeld. Gedurende de pilot is een aantal informatieverzoeken
uitgezet en geanalyseerd, hetgeen heeft geleid tot interventies door betrokken partijen.
Hierbij kan gedacht worden aan een handhavings- of opsporingsonderzoek dan wel een
voorbereidend, verkennend of informatief onderzoek door een van de bij de pilot betrokken
organisaties. De pilot is vorig jaar structureel ondergebracht binnen FEC-TF en wordt
in 2021 geëvalueerd.

WODC-onderzoek

In navolging van de motie van de leden Sjoerdsma en Segers van 30 mei 201817 heeft het kabinet een onderzoek uitgezet bij het Wetenschappelijk Onderzoeks- en
Documentatiecentrum (WODC) om meer zicht te krijgen op de omvang en aard van buitenlandse
financiering. Aangezien de beschikbaarheid, kwaliteit en het zicht op de volledigheid
van gegevens nog tekortschiet om tot een betrouwbaar beeld te komen van de exacte
omvang, aard en invloed van buitenlandse financiering, is gekozen voor een benadering
van onderaf: met behulp van een enquête onder diverse religieuze instellingen en praktijkonderzoeken
is getracht tot uitspraken te komen over de relatieve omvang van buitenlandse financiering
van religieuze organisaties in Nederland.

Uit het WODC-onderzoek blijkt dat buitenlandse financiering hooguit een klein aandeel
van de inkomsten vertegenwoordigt onder de deelnemende instellingen. Daarnaast blijkt
dat (incidentele) financiële steun uit het buitenland incidenteel voorkomt bij religieuze
instellingen van verschillende denominaties. Daarbij wordt vastgesteld dat islamitische
instellingen, evenals migrantenkerken, als relatieve nieuwkomers en als groeiende
gemeenschappen, een bovengemiddelde behoefte hebben aan externe financiële steun en
dat buitenlandse partijen daarop inspringen.

Het WODC-rapport concludeert dat in hun onderzoek niet kon worden vastgesteld of,
in het geval van financiering uit het buitenland, die financiële steun gepaard gaat
met bepaalde voorwaarden. Het bleek lastig een causaal verband vast te stellen. Helaas
heeft het onderzoek ook geen kwantitatieve omvangschatting van buitenlandse financiering
aan religieuze instellingen opgeleverd en ook geen schatting van de relatieve omvang.
De onderzoekers wijten dit aan de aard van het onderwerp, methodologische beperkingen
en externe factoren.

Het kabinet is de onderzoekers en het WODC erkentelijk voor de uitvoering van dit
onderzoek. Het kabinet beschouwt het rapport als welkome bijdrage om meer inzicht
te krijgen in de aard en omvang van buitenlandse financiering. Juist de vergelijking
tussen geloofsgemeenschappen zet de behoefte aan buitenlandse financiering in perspectief.

Raad van State advies wetsvoorstel Transparantie maatschappelijke organisaties

Het kabinet deelt de constatering van de POCOB dat het van belang is om meer transparantie
te krijgen bij geldstromen die vanuit het buitenland, met name van buiten de EU/EER,
komen. De maatschappelijke en politieke discussie over buitenlandse financiering van
instellingen, organisaties en activiteiten wordt al geruime tijd gevoerd. Eenieder
in Nederland heeft de vrijheid om buitenlandse financiering aan te trekken. Wanneer
deze financiering tot ongewenste beïnvloeding leidt, dient deze echter voorkomen te
worden. Het kabinet heeft deze wens opgenomen in het regeerakkoord. Dit heeft geleid
tot een conceptwetsvoorstel dat meer inzicht mogelijk maakt in de aard en omvang van
(buitenlandse) donaties richting maatschappelijke organisaties. Dit wetsvoorstel is
eind 2019 voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, die hier eind
augustus jl. over heeft geadviseerd.

De Afdeling onderkent dat ongewenste buitenlandse financiering een risico kan vormen
voor de democratische rechtsstaat en onderschrijft de wens van de regering om dat
probleem te adresseren. Het aan de Afdeling voorgelegde wetsontwerp berustte op een
generieke verplichting voor alle maatschappelijke organisaties in Nederland om jaarlijks
een donatieoverzicht op te stellen en dit te deponeren bij het Handelsregister. De
Afdeling signaleert echter kwetsbaarheden in verband met proportionaliteit, grondrechten
en het EU-recht. Door het generieke karakter van de beoogde Wet transparantie maatschappelijke
organisaties worden veel maatschappelijke organisaties (ruim 350.000) belast. De Afdeling
acht dit veel te ruim, gegeven het feit dat problemen zich slechts bij een beperkt
aantal organisaties voordoen.

Het kabinet acht het advies van de Raad van State waardevol en heeft het wetsvoorstel
herzien. Daarbij is gekozen voor een effectieve, organisatiegerichte, benadering langs
de volgende lijnen:

• Uitgangspunt is een organisatiegerichte benadering, waarbij op verzoek een maatschappelijke
organisatie donatie-informatie moet verstrekken. Een informatieverzoek kan worden
ingezet om een beeld te krijgen van de geografische herkomst, doel en omvang van donaties
van buiten de EU/EER.

• Als er sprake blijkt van substantiële donaties en daarmee op een verhoogd risico van
buitenlandse beïnvloeding, dan kan nadere informatie worden gevraagd over de persoon
van de donateur.

• Een maatschappelijke organisatie is verplicht mee te werken aan een informatieverzoek
vanuit de overheid. Degenen die niet meewerken kunnen worden aangepakt. Er is bij
weigering sprake van een economisch delict en dwarsliggende bestuurders riskeren een
bestuursverbod van maximaal vijf jaar. Daarnaast kan ook een dwangsom worden opgelegd
om een organisatie tot medewerking te dwingen.

• Er komt meer transparantie bij en toezicht op stichtingen, om daarmee het risico op
misbruik te verminderen. Voortaan moeten alle stichtingen een staat van baten en lasten
bij het handelsregister deponeren. Relevante overheidsinstanties hebben toegang tot
deze staat van baten en lasten.

Het wetsvoorstel zorgt voor meer inzicht in financiële stromen vanuit het buitenland
naar maatschappelijke organisaties die in Nederland actief zijn. Organisaties kunnen
straks hun buitenlandse financieringsbronnen niet meer verhullen, maar moeten desgevraagd
inzage geven. Blijkt daaruit van vergaande of ongewenste buitenlandse beïnvloeding,
dan kan dat aanleiding zijn voor het opstarten van de driesporenaanpak of nader (strafrechtelijk)
onderzoek. Het wetsvoorstel geeft zo een kader voor een individuele, organisatiegerichte
benadering. Hiermee geeft het kabinet gehoor aan de behoefte aan transparantie omtrent
geldstromen vanuit het buitenland, zoals geconstateerd in het POCOB-eindverslag en
opgenomen in het regeerakkoord. Het advies van de Raad van State wordt zoals gezegd,
samen met het nader rapport en het gewijzigde wetsvoorstel, ook deze week aan uw Kamer
aangeboden.

Raad van State voorlichtingsaanvraag verbod op financieringsstromen uit onvrije landen

In februari dit jaar is uw Kamer geïnformeerd over het voorlichtingsverzoek dat het
kabinet heeft ingediend bij de Afdeling advisering van de Raad van State over de vraag
of geldstromen uit onvrije landen verboden kunnen worden. De voorlichting is inmiddels
ontvangen en treft u aan in de bijlage18. De Afdeling overweegt dat bij beperkingen van rechten en vrijheden door de overheid
– ook wanneer dit gebeurt met het oog op het beschermen van de democratische rechtsstaat
– altijd een zorgvuldige afweging moet plaatsvinden. Mede in dit licht acht de Afdeling
de in het verzoek om voorlichting voorgestelde maatregelen kwetsbaar uit het oogpunt
van proportionaliteit en effectiviteit, alsmede, ook in verband daarmee, uit het oogpunt
van grond- en mensenrechten. Daarbij wijst de Afdeling op de voorwaarden die worden
gesteld aan beperkingen van de vrijheid van vereniging, de vrijheid van onderwijs
en het eigendomsrecht. Ook de verhouding van de voorgestelde maatregelen tot het vrij
verkeer van kapitaal acht zij problematisch. Daarnaast signaleert de Afdeling enkele
kwetsbaarheden die specifiek zijn voor het voorstel, zoals het gebruik van een lijst
van «onvrije landen» en het wederkerigheidsbeginsel. Deze kwetsbaarheden gelden ook
voor mogelijke alternatieven, zoals een vergunningstelsel of een prospectusplicht.
De vraag rijst, aldus de Afdeling, bovendien waar concreet de bestaande mogelijkheden
tekortschieten en wat gelet daarop de toegevoegde waarde is van het beoogde verbod.

Het kabinet volgt de voorlichting op deze punten, met name als het gaat om de afweging
die de Afdeling maakt tussen rechten en vrijheden van burgers enerzijds en de proportionaliteit
en effectiviteit van een verbod anderzijds, dit mede in het licht van zijn eigen verkenning
die het hierover naar de Tweede Kamer heeft gestuurd in 2018.19 Juist daarom zet het kabinet in op maatregelen die veel meer toegespitst zijn en
richt het zich op een individuele organisatiegerichte aanpak, zoals hiervoor uiteengezet,
met name op het vergroten van transparantie. Daarnaast meent het kabinet dat ook een
gezamenlijke EU-aanpak zoals hieronder uitgewerkt op het terrein van ongewenste buitenlandse
financiering een efficiënte en ook proportionele aanpak kan genereren. Dit is een
noodzakelijke stap om meer inzicht te krijgen in de aard van de problematiek, hetgeen
kan dienen ter onderbouwing van eventuele effectieve maatregelen daartegen.

Uit de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State trekt het kabinet
de conclusie dat een generiek verbod van financiering van buiten de EU/EER of op basis
van een lijst van «onvrije» landen geen haalbare kaart is. Tegelijk onderkent de Afdeling,
net als het kabinet, dat uit het buitenland afkomstige financiering van maatschappelijke
organisaties in Nederland een risico kan vormen voor de democratische rechtsstaat.
Tevens onderkent de Afdeling, net als het kabinet, dat de vrijheden en rechten die
organisaties in Nederland genieten niet mogen worden misbruikt om daarmee de democratische
rechtsorde in gevaar te brengen of de veiligheid of gewichtige belangen van de staat
te bedreigen. Het kabinet ziet in het eindverslag van de POCOB een bevestiging dat
er een onverminderd actuele noodzaak is om dergelijk problematisch gedrag te bestrijden.
Het kan immers leiden tot ondermijning van onze rechtsorde, aanzetten tot haat, discriminatie
of sociale intolerantie, het creëren van een klimaat van angst en intimidatie, het
propageren van radicalisering of het bemoeilijken van participatie van Nederlandse
ingezetenen binnen de samenleving met vervreemding en isolatie tot gevolg. In onze
open en vrije samenleving, met de democratische rechtsstaat als fundament, is daarvoor
geen plek. Uw Kamer heeft dat terecht en herhaaldelijk benadrukt. Effectieve bestrijding
van dergelijk problematisch gedrag acht het kabinet dan ook van groot belang, juist
met het oog op het beschermen van de democratische rechtsstaat, onze samenleving en
het bewaken van onze vrijheden, grondrechten, openbare orde en veiligheid. Daarom
blijft het kabinet werken aan manieren en instrumenten om tot een effectieve aanpak
van problematisch gedrag te komen, waarvan de aanpak van geldstromen die problematisch
gedrag faciliteren of kunnen faciliteren een belangrijke schakel vormt.

Het kabinet ziet binnen de door de Afdeling geschetste kaders voldoende aanknopingspunten
om te komen tot een effectieve aanpak van ongewenste beïnvloeding door buitenlandse
geldstromen. Uitgangspunt daarbij is niet een generieke, maar een individuele, organisatiegerichte
aanpak. Daarbij denkt het kabinet in het bijzonder aan maatregelen die zich richten
op de ontvangende partij van financiering. Het gaat er immers om greep te krijgen
op geldstromen die ongewenste beïnvloeding van in Nederland gevestigde organisaties
faciliteren. Om deze greep te kunnen versterken, is in de eerste plaats noodzakelijk
om meer zicht te krijgen op zulke geldstromen. Het kabinet zet hiervoor op korte termijn
al belangrijke stappen, door tegelijkertijd met deze brief de Wtmo bij uw Kamer in
te dienen.

Daar bovenop onderzoekt het kabinet de mogelijkheid om zo nodig geldstromen (tijdelijk)
te kunnen stilleggen of verbeurd te verklaren wanneer door het problematisch gedrag
de openbare orde wordt bedreigd, variërend van aantasting van het openbaar gezag en
de lokale of nationale veiligheid, tot het uitlokken of bevorderen van geweld en het
creëren van een klimaat van angst en intimidatie. Wanneer de openbare orde in het
geding is, moet dit naar de stellige overtuiging van het kabinet met alle passende
middelen worden tegengegaan. Dit betreft mede het bevriezen van bepaalde ontvangen
financiële middelen van een organisatie die aanstichter is van problematisch gedrag
of een verbod op het ontvangen van zulke middelen. Het kabinet overweegt bovendien
de mogelijkheid om in ernstige gevallen bepaalde financiële middelen verbeurd te laten
verklaren. Het kabinet zal bij de verdere uitwerking in het bijzonder maatregelen
onderzoeken die zich kunnen richten op geldstromen naar organisaties die een belangrijke
maatschappelijke functie vervullen omdat juist daar het effect van problematisch gedrag
het grootst is.

Europese samenwerking

Ongewenste buitenlandse financiering beperkt zich niet tot Nederland, maar kent (juist)
ook een Europese dimensie. Daarom ligt een Europese aanpak voor de hand.

In de informele Europese Raad van 29 oktober 2020, heeft de Minister-President naast
zijn steunbetuiging aan President Macron, de Europese instellingen en de regeringsleiders
opgeroepen de problematiek van ongewenste buitenlandse financiering op Europees niveau
aan te pakken. Deze oproep is herhaald in de gezamenlijke ministeriele verklaring
ter gelegenheid van de bijeenkomst van de Ministers van Buitenlandse zaken van Oostenrijk,
Zweden, Finland, Denemarken en Nederland op 4 november en is ook besproken met de
Duitse Minister van Buitenlandse Zaken een dag later. Op 10 november nam de Minister-President
deel aan een overleg met de leiders van de twee door aanslagen getroffen lidstaten,
president Macron en bondskanselier Kurz, bondskanselier Merkel vanuit het Duitse EU-voorzitterschap,
voorzitter van de Europese Raad Michel en Europese Commissievoorzitter Von der Leyen.
Ook in dit overleg vroeg de Minister-President aandacht voor ongewenste beïnvloeding
via buitenlandse geldstromen, en wees op het belang van een Europese aanpak. Nederland
heeft de Commissie gevraagd om op basis van geleerde lessen van de lidstaten met concrete
voorstellen komt hoe dit onderwerp op EU niveau aan te pakken. Hierdoor kan beter
inzicht worden verkregen over het verloop van buitenlandse geldstromen binnen de EU.
Dit helpt de lidstaten om gerichter op te treden wanneer er sprake zou zijn van ongewenste
beïnvloeding.

Daarnaast wordt onder leiding van de Europese CTC20 gewerkt aan het opzetten van een structurele dialoog met Saoedi-Arabië, onder meer
over de verspreiding van extremistisch religieus materiaal en ongewenste buitenlandse
financiering. Doel van deze dialoog is om gezamenlijk namens de EU met de Saoedische
autoriteiten in gesprek te gaan over het verspreiden van extremistisch materiaal en
het financieren van religieuze instellingen in Europa. Door in Europees verband op
te trekken komt de boodschap sterker over. Nederland ondersteunt dit initiatief en
neemt actief deel aan de voorbereiding van deze dialogen.

Nederlandse rechtspersonen en buitenlandse organisaties: aanpassing artikel 2:20 Burgerlijk
Wetboek

De democratische rechtsstaat heeft een stevig fundament in Nederland maar is niet
onkwetsbaar. De pluriformiteit van gedragingen en uitgedragen gedachtegoed, die kenmerkend
is voor een democratische rechtsstaat, maakt ook dat deze grondrechten en vrijheden
potentieel kunnen worden misbruikt en ingezet voor ondermijning van onze democratische
rechtsorde. Ongewenste buitenlandse beïnvloeding kan gericht zijn op ondermijning
van onze rechtsstaat, de verspreiding van antidemocratisch gedachtegoed of het aanzetten
tot antidemocratische activiteiten.

Een belangrijk onderdeel van het vergroten van handelingsperspectief van gemeenten
is de doorontwikkeling van de zogenoemde driesporenaanpak (1 – interactie en dialoog,
2 – aanspreken en confronteren, 3 – verstoren en handhaven). Als deze instrumenten
niet het gewenste effect opleveren en een rechtspersoon blijft zich actief en bewust
inzetten voor bijvoorbeeld het verspreiden van haat, discriminatie en of de aantasting
van de menselijke waardigheid, dan kan ook de toepassing van 2:20 BW in beeld komen.

Het Openbaar Ministerie kan reeds op grond van het huidige artikel 2:20 BW de rechter
vragen een rechtspersoon, zoals een vereniging of stichting, te verbieden en te ontbinden
als de werkzaamheid van de rechtspersoon in strijd is met de openbare orde. De toenemende
dreiging die uitgaat van antidemocratische organisaties maakt het noodzakelijk om
artikel 2:20 BW duidelijker, sneller werkend en effectiever te maken. Door de bewijspositie
van het Openbaar Ministerie te verlichten, krijgt het OM in voorkomend geval meer
slagkracht. Daartoe wordt artikel 2:20 BW aangepast, zodat:

• het niet langer uitmaakt of het doel of de werkzaamheid van een rechtspersoon in strijd
komt met de openbare orde; in beide gevallen kan verbodenverklaring en ontbinding
worden opgelegd door de rechter;

• duidelijk wordt wat in ieder geval als wezenlijk geldt binnen onze democratische samenleving.
Hiertoe wordt de inhoud van het begrip «openbare orde» verduidelijkt en aangevuld
met een rechtsvermoeden;

○ een activiteit die leidt of klaarblijkelijk dreigt te leiden tot een bedreiging van
de nationale veiligheid of de internationale rechtsorde of tot de ontwrichting van
de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag in ieder geval in strijd met de
openbare orde is;

○ een (dreigende) aantasting van de menselijke waardigheid, geweld of het aanzetten
tot haat of discriminatie wordt vermoed in strijd met de openbare orde te zijn;

• als een antidemocratische organisatie wordt verboden, die uitspraak direct werkt,
al vóór het aflopen van de termijn voor hoger beroep;

• het batig saldo na vereffening van de verboden rechtspersoon door de rechter kan worden
toegekend aan de Staat, en

• de strafmaat voor voortzetting van activiteiten van de verboden rechtspersoon wordt
verdubbeld van één naar twee jaar gevangenisstraf,

• (feitelijk) bestuurders van de verboden rechtspersoon een bestuursverbod krijgen van
minimaal 3 jaar, tenzij iemand geen ernstig verwijt kan worden gemaakt, en

• de rechter de betrokkenen kan bevelen gedurende de procedure alvast bepaalde maatregelen
te nemen of gedragingen na te laten zoals het offline halen van een website of het
stoppen met werven van leden; het niet naleven van zo’n rechterlijk bevel wordt strafbaar
gesteld (max. 1 jaar).

Kortom, artikel 2:20 BW biedt straks naast een effectievere organisatiegerichte aanpak,
ook een persoonsgerichte aanpak. Niet alleen kan een evident antidemocratische organisatie
eenvoudiger worden verboden; straks kunnen ook de drijvende krachten achter die rechtspersoon,
zoals bestuurders, aangepakt worden. Hiermee biedt artikel 2:20 BW voor de toekomst
een krachtiger kader, en wint de verbodenverklaring sterk aan effectiviteit, met behoud
van alle waarborgen die bij een dergelijke procedure horen. Deze aanscherpingen gelden
m.m. ook voor buitenlandse organisaties die actief zijn binnen Nederland. Het wetsvoorstel
is op 13 oktober jl. door uw Kamer aangenomen.21

4.4 Maatregelen om de weerbaarheid van gemeenschappen te vergroten

Het kabinet vindt dat burgers in eerste instantie zelf binnen de grenzen van de wet
bepalen hoe zij zich willen verhouden tot elkaar. De overheid kan echter wel initiatieven
stimuleren die de samenleving weerbaar maken. Een weerbare samenleving maakt gemeenschappen
immers minder ontvankelijk voor ongewenste buitenlandse beïnvloeding.

Uitgangspunten voor maatregelen gericht op weerbaarheid

Om de weerbaarheid van gemeenschappen effectief te versterken, is het belangrijk dat
de activiteiten aansluiten bij hun behoeften en ervaren problematiek. Zo constateren
de POCOB en het kabinet dat er in Nederland een voedingsbodem bestaat voor ongewenste
buitenlandse beïnvloeding die voortkomt uit onder andere discriminatie, islamofobie
en maatschappelijke achterstanden. Uit het eindverslag van de POCOB en uit gesprekken
met burgemeesters blijkt dat het belangrijk is om complementair aan de veiligheidsaanpak
maatregelen en interventies te ontwikkelen vanuit het sociale en pedagogische perspectief.
Het versterken van beschermende factoren en het minimaliseren van risicofactoren staan
bij dergelijke interventies centraal. Dit maakt gemeenschappen beter bestand tegen
de druk die uit kan gaan van problematisch gedrag. Het uitgangspunt bij de activiteiten
is de eigen verantwoordelijkheid van mensen en groepen in de samenleving en de veerkracht
en weerbaarheid die nu al in de samenleving aanwezig is te vergroten. De inzet van
het kabinet is om activiteiten zoveel mogelijk lokaal te ontwikkelen waarbij gemeenten
en gemeenschappen actief worden ondersteund met kennis en expertise.

Aan welke interventies werkt het kabinet?

Er wordt gewerkt aan interventies gericht op het tegengaan van discriminatie, het
stimuleren van de kwaliteit van (alternatief) aanbod, versterken van de bestuurskracht
van moskeebesturen, het verbeteren van de samenwerking tussen gemeenschappen en het
in Nederland opleiden van imams. Ook wordt besproken hoe godsdienstig- en levensbeschouwelijk
vormingsonderwijs in het erkende primair onderwijs een aanvulling kan zijn op de burgerschapsopdracht,
en wordt een verkenning gestart of er behoefte naar is in het voortgezet onderwijs.
Verder benoemt het kabinet maatregelen om het handelingsperspectief ten opzichte van
scholen te versterken. Onderstaand wordt op deze interventies meer in detail ingegaan.

Integrale aanpak van discriminatie

Er is een kabinetsbrede aanpak van discriminatie, die ook ziet op het tegengaan van
moslimdiscriminatie, en die bijdraagt aan het creëren van gelijke kansen. Naast sanctionering
van bewezen (moslim)discriminatie wordt ten aanzien van verschillende domeinen (zoals
de arbeidsmarkt, woningmarkt, onderwijs, strafrecht) gewerkt aan vormen van toezicht,
alsook repressieve en curatieve maatregelen. Over de aanpak van discriminatie is uw
Kamer op 15 juni geïnformeerd door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.22

Tegengaan van arbeidsmarktdiscriminatie

Het kabinet realiseert zich dat weerbaarheid voor veel mensen start bij het hebben
van een goede plek in de samenleving, of het hebben van perspectief hierop. Werk doen
dat past bij je opleiding en capaciteiten is een belangrijk onderdeel hiervan. Helaas
hebben veel mensen met een niet-westerse migratieachtergrond te maken met discriminatie,
ongelijke kansen en slechte perspectieven op de arbeidsmarkt.

Het Ministerie van SZW pakt dit op twee manieren aan. Ten eerste via het actieplan
arbeidsmarktdiscriminatie, waarmee onder meer een wetsvoorstel in voorbereiding is
dat toe gaat zien op gelijke kansen in de werving en selectie van personeel. Ten tweede
wordt via het programma Verdere Integratie op de Arbeidsmarkt onderzocht wat werkt
om de arbeidsmarktkansen en posities van mensen met een niet-westerse migratieachtergrond
te verbeteren. Met gemeenten wordt gewerkt aan het vergroten van de kansen bij re-integratie
vanuit de bijstand, met werkgevers wordt gewerkt aan het vergroten van de kansen bij
werving, selectie, behoud en doorstroom en met scholen wordt gewerkt aan het verbeteren
van baan- stagekansen voor jongeren. Effectieve en succesvolle aanpakken worden breder
uitgerold, om zo gelijke kansen en perspectieven op de arbeidsmarkt – en in onze samenleving
– te realiseren.

Gelijke kansen in het onderwijs

Dit kabinet maakt zich ook sterk om gelijke kansen te vergroten in het onderwijs.
Zo wordt extra geïnvesteerd in voor- en vroegschoolse educatie en bieden scholen zomerprogramma’s
aan om de overgang tussen het basisonderwijs en voortgezet onderwijs te versoepelen.
Verder is in het mbo een recht op toelating geïntroduceerd en hebben alle instellingen
plannen ingediend om kansengelijkheid te bevorderen, bijvoorbeeld door samen met hogescholen
doorstroomprogramma’s aan te bieden. Ook zet het Kabinet zich, zoals gezegd, in om
stagediscriminatie tegen te gaan. Er is een landelijk meldpunt ingericht en sinds
kort loopt de landelijke campagne «Kies Mij» met tot doel om stagediscriminatie bespreekbaar
te maken en te voorkomen. Het bijhorende platform biedt werkgevers, scholen en studenten
hiertoe diverse handvatten. Tot slot worden via de Gelijke Kansen Alliantie afspraken
gemaakt met gemeenten en goede voorbeelden verspreid. Komend voorjaar zal de SER een
advies publiceren inzake kansengelijkheid, en ook wordt rond die tijd een advies van
de Onderwijsraad verwacht dat raakt aan gelijke kansen, namelijk schaduwonderwijs.

Stimuleren kwaliteit informele scholing

Het eindverslag van de POCOB beschrijft de impact van informele scholing op het perspectief
en de religieuze beleving van kinderen en hoe belangrijk het is om als overheid in
te grijpen indien binnen dergelijke verbanden actieve onverdraagzaamheid wordt gepredikt.
Het kabinet onderschrijft deze bevindingen en heeft daarom reeds actie op dit punt
ondernomen. In juni jl. is uw Kamer geïnformeerd over de resultaten van de verkenning
naar informele scholing en de mogelijkheden voor een handelingsperspectief.23 Voor inspectietoezicht op dit soort scholing, waaraan de POCOB in haar verslag refereert,
bestaat geen wettelijke basis. Het handelingsperspectief bij informele scholing richt
zich daarom op het vergroten van het inzicht bij gemeenten welke vormen van informele
scholing worden gegeven, het actief verzamelen van informatie over aanbieders die
negatieve effecten sorteren en daar waar nodig ingrijpen volgens de driesporenaanpak
(zie 4.5). Daarnaast is de inzet gericht op het vergroten van meldingsbereidheid in
het geval van zorgelijke signalen; betrokkenen moeten zorgen en klachten kwijt kunnen.
Tevens is het van belang om, zoals ook blijkt uit het eindverslag van de POCOB, in
te zetten op het vergroten van de weerbaarheid en betrokkenheid van ouders tegen ongewenste
invloeden tijdens informele scholingsactiviteiten.

Het onderzoek dat het Kennisplatform Integratie & Samenleving (KIS) momenteel uitvoert
samen met een aantal moskeebesturen adresseert dit aspect van ouderbetrokkenheid.
Het eindproduct, een pedagogisch kwaliteitskader, zal naast deze en andere aspecten
van kwaliteit ook handvatten bevatten voor systematische periodieke zelfbeoordeling.
KIS maakt dergelijke onderzoeken openbaar via zijn website en het Ministerie van SZW
zal het eindresultaat via zijn diverse netwerken onder de aandacht brengen van gemeenschappen.

De Minister van SZW heeft eerder dit jaar op verzoek van de betrokken gemeenten financieel
bijgedragen aan twee initiatieven vanuit de gemeenschappen waarbij een kwaliteitsimpuls
aan het informele scholingsaanbod wordt gegeven.24 Het betreft een initiatief van een koepelorganisatie voor een traject waarbij een
groep moskeebestuurders aan de slag gaat met het versterken van het pedagogisch-didactisch
handelen van imams en vrijwilligers. Een van de doelen van het traject is het in beeld
brengen van werkvormen en onderwijsinhouden die beter aansluiten op de belevingswereld
van het kind. Hierbij is uitdrukkelijk aandacht voor democratisch burgerschap en het
leven in het moderne en pluriforme Nederland van nu. In een ander veelbelovend initiatief
is een groep ouders gestart met het aanbieden van alternatief lesaanbod, omdat zij
zich onvoldoende herkenden in het beschikbare aanbod in de regio. Negentig kinderen
krijgen les in de Arabisch-islamitische taal en cultuur op een wijze die volgens ouders
recht doet aan hun religieuze en maatschappelijke beleving. De Minister van SZW blijft
ook in 2021 dergelijk lokaal eigenaarschap aanmoedigen en zal daarom opnieuw een financiële
bijdrage ter beschikking stellen aan diverse initiatieven.

In het plenaire debat over de aanslag in Frankrijk en de vrijheid van meningsuiting
van 12 november (Handelingen II 2020/21, nr. 24, Debat over de terreurdaad in Frankrijk
en de vrijheid van meningsuiting) is een motie van PvdA en VVD – om het wettelijk
mogelijk te maken om bij het informeel onderwijs risicogericht toezicht te gehouden
en kan worden ingegrepen (Kamerstuk 29 754, nr. 572) – aangehouden, omdat de Minister President een brief heeft toegezegd met een nader
advies. Deze brief over toezicht op informele scholing wordt nu opgesteld en zal eind
november verstuurd worden.

Versterken van de bestuurskracht van moskeebesturen

Moskeebesturen hebben op lokaal niveau zowel een sociaal stabiliserende functie voor
hun eigen achterban als een verbindende rol naar de bredere samenleving. Een weerbaar
en veerkrachtig moskeebestuur is duurzaam in staat om de eigen koers uit te zetten,
kan (lokale) samenwerking aangaan en weet zich aan te passen aan veranderingen, onzekerheden
en nieuwe omstandigheden. Om bestuurders te ondersteunen bij deze rol en functie ontwikkelt
het rijk in samenwerking met externe partners een leeraanbod voor moskeebestuurders
dat aansluit bij hun opleidingsbehoeften. De Expertise Unit Sociale Stabiliteit (ESS)
heeft reeds goede ervaringen opgedaan met het ondersteunen van gemeenschappen bij
vraagstukken rondom sociale stabiliteit. Daarbij is ingezet op het afstemmen van de
ondersteuning op de behoeften die leven binnen gemeenschappen. Illustratief voor deze
benadering zijn de regionale kennisnetwerken islamitische gemeenschappen die op dit
moment in enkele regio’s worden onderhouden. De kennisnetwerken bestaan uit deelnemers
met diverse achtergronden met als gemene deler hun sociale betrokkenheid en behoefte
aan positieve samenwerking met elkaar en andere maatschappelijke partners. De ESS
zal haar activiteiten ter versterking van de bestuurskracht van moskeebesturen onverminderd
doorzetten.

Het kabinet herkent de bevinding uit het WODC-rapport waaruit blijkt dat islamitische
instellingen en, als relatieve nieuwkomers, migrantenkerken als groeiende gemeenschappen,
een bovengemiddelde behoefte hebben aan externe financiële steun. Om deze instellingen
op dit punt beter te ondersteunen zal beter inzichtelijk worden gemaakt welke filantropische
fondsen ons land rijk is en waar islamitische instellingen en migrantenkerken mogelijk
gebruik van kunnen maken, zodat zij minder afhankelijk kunnen worden van buitenlandse
geldschieters.

Het kabinet meent net als de POCOB dat particuliere samenwerkingsverbanden op landelijk
en lokaal niveau tussen verschillende geloofsgemeenschappen hun nut bewijzen. Zij
versterken de interne en externe effectiviteit van de deelnemende organisaties en
bevorderen de sociale cohesie. Een project als Bruggenbouwen van het Overleg Joden,
Christenen en Moslims (OJCM) is hier een goed voorbeeld van. Via dit project bevordert
het OJCM op diverse plekken in Nederland de interreligieuze dialoog. Binnenkort volgt
een Handreiking Bruggenbouwen waarin beschreven staat hoe vrijwilligersteams uit diverse
religieuze gemeenschappen te werk kunnen gaan bij sociale spanningen.

Imamopleiding Nederland

Onder opleidingen voor imams vallen twee activiteiten:

1. Het ontwikkelen van een imamopleiding in Nederland, en

2. Professionaliseringsprogramma zittende imams in Nederland (PIN)

De Vrije Universiteit en het Contactorgaan Moslims en Overheid zijn betrokken bij
het ontwikkelen van een HBO Bachelor imamopleiding binnen het reguliere hoger onderwijs
in Nederland. Op dit moment zijn de contouren van de bacheloropleiding gereed en wordt
bezien welke onderwijsinstelling(en) deze opleiding kan (kunnen) verzorgen. Zowel
vanuit de overheid (SZW en OCW), als door professionals uit het veld wordt in de komende
maanden onderzocht hoe naast de contouren ook de financiële haalbaarheid en de vereiste
kwaliteit in orde gemaakt kunnen worden. De maatschappelijke noodzaak van een Nederlandse
imamopleiding weegt zwaar. Daarom is gedegen voorbereiding noodzakelijk zodat een
kansrijke opleiding kan starten die duurzaam verankerd is binnen ons onderwijsstelsel.

De moslimgemeenschappen, vertegenwoordigd door het CMO, onderschrijven het belang
van een imamopleiding in Nederland. Het opleiden, afleveren en plaatsen van de naar
schatting 500 benodigde Nederlandse imams vergt echter tijd. Gezien de duur van de
HBO-Bacheloropleiding zal het nog enkele jaren duren voordat er studenten met een
volledig afgeronde bacheloropleiding zullen afstuderen. In de tussenperiode verzorgen
CMO en de VU een professionaliseringstraject voor zittende imams.

In 2018–2019 liep al een pilot «Professionaliseringstraject zittende Imams in Nederland»,
waarmee goede ervaringen zijn opgedaan. Op basis van bijeenkomsten met de gemeenschappen
is nu door de Vrije Universiteit en het Contactorgaan Moslims en Overheid een voorstel
ontwikkeld waarbij dit PIN-programma wordt voortgezet in een vervolgtraject vanaf
maart 2021. Ook in dit vervolgprogramma zal een aanbod op niveau gedaan worden aan
imams die reeds in Nederland werkzaam zijn. Het programma bestaat uit inhoudelijke
modules, praktijktrainingen en -opdrachten en terugkomdagen.

Godsdienstonderwijs en maatschappelijke- en burgerschapsvorming binnen het reguliere
onderwijs

In de eerste plaats zijn het de ouders, verenigingen en maatschappelijke instellingen
die jongeren leren over de samenleving, hun rechten en plichten ten aanzien van die
samenleving en, indien van toepassing, religie. Maar als we constateren dat er in
Nederland gezinnen en ouders zijn, die onder druk van anderen beperkt worden in hun
grondrechtelijke vrijheden en kansen om deel te nemen aan de samenleving, dan is het
aan de overheid om te kijken wat er binnen haar invloedssfeer mogelijk is.

Goed burgerschapsonderwijs kan tegenwicht bieden aan onverdraagzaamheid. Het kan jongeren
kennis van en respect voor de basiswaarden van de democratische rechtsorde bijbrengen
en hen in staat stellen zelfstandig tot meningsvorming te komen. Daarnaast wordt in
het primair openbaar onderwijs godsdienstig en levensbeschouwelijk vormingsonderwijs
aangeboden via de Stichting Dienstencentrum GVO en HVO. Het Ministerie van OCW gaat
met een aantal gemeenten verkennen of en welke behoefte er is naar het aanbieden van
dit soort godsdienst- of humanistisch vormingsonderwijs in het voortgezet openbaar
onderwijs.

Maatregelen om het handelingsperspectief ten opzichte van scholen te versterken

Om in ernstige en urgente gevallen adequaat te kunnen optreden in het erkende onderwijs
heeft de Minister van OCW eerder een aantal maatregelen aan uw Kamer aangekondigd.25 Hiermee wordt het bestuurlijk instrumentarium verruimd dat beschikbaar is om snel
in te kunnen grijpen wanneer de onderwijskwaliteit of veiligheid van leerlingen in
het geding is. In dit wetsvoorstel wordt onder meer voor alle onderwijssectoren de
definitie van wanbeheer uitgebreid. Ook wordt het instrumentarium om in te grijpen
uitgebreid.

Voor het funderend onderwijs geldt hierbij dat het ernstig of langdurig tekortschieten
in de naleving van de zorgplicht voor de veiligheid of de burgerschapsopdracht ook
wanbeheer oplevert en dus aanleiding kan zijn voor het geven van een aanwijzing. Wanbeheer
met betrekking tot de zorgplicht voor de veiligheid of de burgerschapsopdracht kan,
als uiterst middel, ook tot beëindiging van de bekostiging leiden. Het wetsvoorstel
ter verduidelijking van de burgerschapsopdracht met als doel het bevorderen van de
kennis van, en het respect voor de basiswaarden van de democratische rechtsstaat is
op dinsdag 17 november 2020 door de Tweede Kamer aangenomen en ligt nu in de Eerste
Kamer. Tevens biedt deze wet meer handvatten voor handhaving indien er antidemocratische
en/of anti-integratieve elementen in de schoolcultuur verweven zitten.

Het wetsvoorstel uitbreiding bestuurlijk instrumentarium is inmiddels naar de Raad
van State ter advisering verstuurd. Doelstelling is dat dit wetsvoorstel in de eerste
helft van 2021 aan uw Kamer wordt aangeboden.

4.5 Beperken van ongewenste maatschappelijke effecten

De POCOB geeft in haar eindverslag aan dat de besproken buitenlandse beïnvloeding
«verstrekkende gevolgen kan hebben voor de islamitische gemeenschappen in Nederland,
en voor de Nederlandse samenleving».26 Buitenlandse beïnvloeding kan bijdragen aan problematisch gedrag, radicalisering
en (in het uiterste geval) (gewelddadig) extremisme als voorbeelden van ongewenste
maatschappelijke effecten. Indien deze ongewenste maatschappelijke effecten zich voordoen
is, het van belang deze effecten zoveel mogelijk te beperken. Om te voorkomen dat
gedragingen (op termijn) een ondermijnend effect hebben, streeft het kabinet ernaar
de taak om problematische gedragingen zo vroeg mogelijk te signaleren en te adresseren.

Bij het bepalen van de overheidstaak en de legitimiteit van overheidsingrijpen staat
proportionaliteit centraal. Deze graduele benadering is terug te vinden in de driesporenaanpak
die verschillende sporen kent met maatregelen die de overheid kan treffen. De drie
sporen kennen een oplopende schaal in mate van overheidsingrijpen:

1. interactie en dialoog;

2. aanspreken en confronteren;

3. verstoren en handhaven. Hieronder valt het hele wettelijke instrumentarium dat de
overheid tot haar beschikking heeft. Te denken valt aan bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
instrumenten.

Maatregelen om het handelingsperspectief van gemeenten en Rijk te versterken

In de aanpak van problematisch gedrag zijn gemeenten onmisbaar. Het kabinet zet daarom
in op het versterken van het handelingsperspectief van gemeenten door gezamenlijk
kennis en instrumenten te ontwikkelen dat effectief en slagvaardig optreden door gemeenten
mogelijk maakt. Hieronder wordt uiteengezet wat op dit gebied de stand van zaken is.

Per februari 2019 is de Taskforce Problematisch gedrag en ongewenste buitenlandse
financiering gestart.27 De doelstelling daarvan is, naast het tegengaan van ongewenste financiering, om de
informatiepositie van Rijk en gemeenten te versterken en om hun handelingsperspectief
te vergroten. De Taskforce is daartoe toegerust met een interdepartementaal Duidings-
en Advies Team dat gemeenten ondersteunt in de lokale, integrale aanpak van casuïstiek.
Gemeenten kunnen naast formele middelen waarover ze beschikken ook informele instrumenten
inzetten, zoals gesprekken met maatschappelijke organisaties.

De Taskforce heeft het handelingsperspectief van gemeenten bij het aanpakken van problematisch
gedrag versterkt door in nauwe samenwerking een aantal neutrale instrumenten te ontwikkelen.
Een procesbeschrijving zorgt ervoor dat helder is op welke wijze de verschillende Taskforcepartners informatie
met elkaar kunnen delen. Hierover zijn afspraken vastgelegd. Dit draagt bij aan een
overzicht van de beschikbare informatie, waarna tot een gedeelde analyse wordt gekomen.
Het Afwegingskader
Problematisch Gedrag ondersteunt gemeenten om op een objectieve wijze de frequentie, ernst, aard en veroorzaker(s)
van het problematisch gedrag vast te stellen. De zogenoemde Escalatieladder, een doorontwikkeling van de driesporenaanpak28, geeft inzicht in mogelijke handelingsperspectieven voor gemeenten en de afwegingen
die gemaakt moeten worden bij het kiezen van (een combinatie van) interventies. Centraal
in deze afwegingen staan proportionaliteit en contextuele effectiviteit.

Op dit moment is het Ministerie van SZW bezig met de ontwikkeling van het Leeraanbod
Problematisch Gedrag voor gemeenten. Doel van het leeraanbod is duurzame versterking van de lokale kennis
en handelingsvaardigheden bij gemeenten ten aanzien van problematisch gedrag. Gemeenten
worden getraind in het gebruik van het Afwegingskader en de Escalatieladder, er worden
een of meer cases besproken en het is een gelegenheid om ervaringen te delen. Dit
leeraanbod wordt in 2021 opgeleverd.

Alle instrumenten die door de Taskforce worden ontwikkeld zijn toepasbaar op de aanpak
van alle soorten problematisch gedrag, los van ideologische achtergrond. Het kabinet
pakt alle vormen van problematisch gedrag onder gelijke criteria en omstandigheden
op dezelfde wijze aan.

5. Samenvatting en slotbeschouwing

Het regeerakkoord geeft aan dat voorkomen moet worden dat vanuit het buitenland, via
onder andere geldstromen naar politieke, maatschappelijke en religieuze organisaties,
in Nederland onwenselijke beïnvloeding plaatsvindt. De POCOB heeft onderzocht welke
beïnvloeding er plaatsvindt vanuit een zestal van deze landen. Het kabinet heeft in
deze brief gereflecteerd op de uitkomsten van de POCOB en geeft aan hoe het de problematiek
aanpakt, op dit moment en in de toekomst.

Het kabinet ziet het nadrukkelijk als zijn taak om de democratische rechtsorde en
de hierbij behorende grondwettelijke vrijheden van burgers te beschermen, ook tegen
ongewenste beïnvloeding. Beïnvloeding is ongewenst als zij leidt tot problematisch
gedrag, radicalisering of in het uiterste geval, (gewelddadig) extremisme. De link
tussen buitenlandse beïnvloeding en deze ongewenste maatschappelijke effecten is echter
niet altijd direct herleidbaar. Evenmin is sprake van een lineaire ontwikkeling vanuit
problematisch gedrag naar radicalisering en uiteindelijk (gewelddadig) extremisme.

In de brief wordt voor het eerst gedefinieerd wat wordt bedoeld met problematisch
gedrag; dat zijn gedragingen die voornamelijk binnen de grenzen van de wet vallen,
maar, al dan niet op termijn, kunnen leiden tot aantasting en ondermijning van de
democratische rechtsorde. Het problematisch gedrag kan betrekking hebben op de verhouding
tussen burgers en overheid, bijvoorbeeld als democratische instituties en processen
worden gedelegitimeerd of hun werking wordt belemmerd. Problematisch gedrag kan ook
betrekking hebben op burgers onderling, bijvoorbeeld wanneer vijandbeelden worden
verspreid of de participatie van mensen in de samenleving actief wordt ontmoedigd.

Bij de aanpak van ongewenste buitenlandse beïnvloeding en de effecten daarvan, waaronder
problematisch gedrag, hanteert het kabinet een proactieve, multidisciplinaire aanpak;
we wachten niet af, maar handelen, en we doen dat samen met alle instanties die betrokken
zijn. De Nederlandse gemeenten en de gemeenschappen in Nederland die de gevolgen ondervinden
van ongewenste buitenlandse beïnvloeding zijn daarbij onmisbare partners.

Het kabinet heeft alle elementen van ongewenste beïnvloeding en problematisch gedrag
onderzocht en op alle elementen een aanpak ingericht:

1. Aanpak actoren – welke mensen en organisaties in Nederland en daarbuiten er een rol
in spelen;

2. Intenties/doelen – wat hun bedoelingen zijn;

3. Middelen – op welke manier zij groepen in Nederland beïnvloeden;

4. Doelgroep/doelwit – op welke groepen zij zich specifiek richten;

5. Effecten – hoe we de ongewenste gevolgen in Nederland kunnen beperken.

Bij de aanpak van actoren wordt regelmatig het diplomatieke instrument ingezet. Het kabinet blijft dat doen
en agendeert ook actief de noodzaak van een Europese aanpak in Brussel. De aanscherping
van art 2:20 BW zal de effectiviteit van het wetsartikel vergroten en biedt een krachtiger
kader voor het verbieden van organisaties als hun werkzaamheid in strijd is met de
openbare orde.

Onder het pakket van maatregelen, gericht op de aanpak van middelen, valt onder andere dat het kabinet beziet hoe het structurele financiering van het
onderzoek hiernaar door de AIVD kan borgen. Ook de versterking van het Financieel
Expertise Centrum valt hieronder. Verder helpt de voortdurende inzet van het diplomatieke
instrument ook om goed zicht te houden op financiering uit een aantal landen. De Wtmo
en de voorlichting van de Raad van State over een verbod bieden aanknopingspunten
voor een organisatiegerichte aanpak. Nederlandse organisaties zullen, als daar aanleiding
toe is, inzicht moeten geven in buitenlandse financiering.

Het kabinet onderzoekt de mogelijkheid naar verdere maatregelen waarmee gericht, in
concrete gevallen, zo nodig geldstromen kunnen worden stilgelegd of verbeurd verklaard
kunnen worden.

In de aanpak van ongewenste beïnvloeding en problematisch gedrag zet het kabinet met
kracht in op het versterken van de weerbaarheid van de samenleving daartegen (doelgroepen). Immers: hoe sterk ook de pogingen vanuit het buitenland om groepen in Nederland te
beïnvloeden, als Nederlanders zich daartegen samen teweer kunnen stellen, zullen die
pogingen falen. Daarbij hoort dat wordt gewerkt aan het wegnemen van de voedingsbodem
voor problematisch gedrag, zoals discriminatie en islamofobie. Speciaal voor de arbeidsmarkt
en het onderwijs zijn maatregelen ontwikkeld. Een ander onderdeel van versterking
van de weerbaarheid is het verhogen van de kwaliteit van informele scholing, zoals
moskeeonderwijs. Er zijn op dit gebied enkele veelbelovende lokale initiatieven die
door de overheid mede worden gefinancierd. Het kabinet zet ook in op het versterken
van moskeebesturen die vaak een belangrijke rol spelen als sprake is van buitenlandse
financiering. Zij moeten hun eigen koers kunnen uitzetten en ook lokaal, in hun gemeente
en in Nederland, samenwerking kunnen aangaan. Hiertoe worden opleidingen ontwikkeld
en ook wordt inzichtelijk gemaakt of er binnen Nederland mogelijkheden zijn om in
hun financiële behoeften te voorzien. Een verdere maatregel die de weerbaarheid structureel
kan helpen versterken, is het ontwikkelen van een Nederlandse imamopleiding. Ook goede
burgerschapsvorming binnen het erkende onderwijs kan de weerbaarheid ten goede komen.
Daarnaast wordt met gemeenten verkend of er behoefte is aan godsdienst- of humanistisch
vormingsonderwijs in het voortgezet openbaar onderwijs.

Twee jaar geleden is de Taskforce Problematisch gedrag en ongewenste buitenlandse
financiering opgericht. Dit interdepartementale werkverband heeft inmiddels instrumenten
ontwikkeld die gemeenten helpen om concrete casussen van problematisch gedrag die
zich bij hen voordoen, aan te pakken. Hiermee wordt ingezet op het beperken van ongewenste maatschappelijke effecten. Eerst wordt vastgesteld wat het gedrag precies behelst en daarna wordt inzicht gegeven
in de mogelijke handelingsperspectieven. In de loop van 2021 komt het Leeraanbod Problematisch
gedrag voor gemeenten beschikbaar, waarmee lokale kennis duurzaam wordt versterkt.

Conclusie

Rijk en gemeenten beschikken samen over een uitgebreid – en nog uitbreidend – instrumentarium
om te voorkomen dat vanuit het buitenland, via geldstromen naar maatschappelijke organisaties,
in Nederland onwenselijke invloed wordt verkregen. Het kabinet investeert in diverse
maatregelen op verschillende beleidsterreinen om voldoende inzicht in de materie te
behouden. Er zijn instrumenten die het mogelijk maken om de beïnvloeding te verminderen
en om de ongewenste effecten, met name in de vorm van problematisch gedrag, effectief
aan te pakken, en ten slotte zet het kabinet in op concrete initiatieven die ervoor
zorgen dat gemeenschappen in Nederland minder vatbaar zijn voor ongewenste beïnvloeding.

Het sluitstuk van de integrale aanpak vormen de recente wetgevingsinitiatieven van
het kabinet, te weten de aanscherping van het kader van de verbodenverklaring van
organisaties en het voorstel voor de Wet transparantie maatschappelijke organisaties.

Het kabinet is van mening dat al deze maatregelen in hun samenhang Nederland effectief
kunnen wapenen tegen ongewenste buitenlandse beïnvloeding.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, K.H. Ollongren

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker