Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 642 Regels strekkende tot implementatie van Richtlijn (EU) 2019/633 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake oneerlijke handelspraktijken in de relaties tussen ondernemingen in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen (PbEU 2019, L 111/59) (Wet oneerlijke handelspraktijken landbouw- en voedselvoorzieningsketen)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van Richtlijn (EU) 2019/633 van het Europees
Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake oneerlijke handelspraktijken in de relaties
tussen ondernemingen in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen (PbEU 2019, L 111/59)
(hierna: de richtlijn). De richtlijn is op 30 april 2019 in werking getreden. Krachtens
artikel 13, eerste lid, van de richtlijn moet zij uiterlijk 1 mei 2021 in de Nederlandse
wetgeving zijn geïmplementeerd. In de bijlage bij deze toelichting is een transponeringstabel
opgenomen. Deze toelichting wordt mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties gegeven, die medeondertekenaar is van het wetsvoorstel
vanwege diens verantwoordelijkheid voor de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
Dit wetsvoorstel vormt daarnaast een belangrijk onderdeel van de uit het regeerakkoord
2017 «Vertrouwen in de Toekomst» voortvloeiende inspanningen van het kabinet om de
positie van de boer in de keten te versterken. Het gaat daarbij om de verduidelijking
van de wettelijke mogelijkheid in de land- en tuinbouw om samen te werken, het erop
toezien dat boeren en tuinders hogere prijzen dan ze voor gangbare producten zouden
ontvangen ontvangen van afnemers die bovenwettelijke eisen stellen en om de aanpak
van oneerlijke handelspraktijken. Bij brief van 29 juni 2018 aan de Tweede Kamer1 over de invulling van de passages uit het regeerakkoord over de versterking van de
positie van de boer in de keten maakt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat bekend bepalingen
omtrent oneerlijke handelspraktijken in de land- en tuinbouw wettelijk te zullen verankeren.
De Wet oneerlijke handelspraktijken landbouw- en voedselvoorzieningsketen moet dan
ook in onderlinge samenhang worden gezien met de eveneens in voornoemde brief aangekondigde
Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven, de wijziging van de Mededingingswet om
de bijzondere positie van de landbouw- en visserijsector te verduidelijken en expliciteren
alsook met de inrichting van de monitor prijsvorming in de voedselketen (de zogenaamde
agro-nutrimonitor) bij de Autoriteit Markt en Consument.
1.2 Probleemstelling
De Nederlandse landbouw- en tuinbouwsector kent een groot aantal ondernemers. Deze
individuele boeren en tuinders verkopen vaak homogene producten, die bovendien in
meer of mindere mate bederfelijk en seizoensgebonden zijn en waarvan zij het aanbod
lastig op korte termijn kunnen aanpassen aan de vraag. Daarnaast worden veel landbouwproducten
op een internationale markt verhandeld en hebben boeren en tuinders te maken met risico’s
die niet altijd makkelijk af te dekken zijn. De schakels verderop in de keten kennen
een grotere mate van concentratie waardoor de onderhandelingsmacht tussen de verschillende
partijen in de keten onevenwichtig verdeeld kan zijn. De prijs is voor consumenten
een belangrijk aankoopcriterium en zorgt voor een continue druk om verkoopprijzen
te verlagen. Dit maakt dat boeren en tuinders vaak prijzen in de markt moeten accepteren
en hun positie in de keten snel onder druk komt te staan. De onevenwichtigheid in
onderhandelingsmacht van de verschillende bedrijven in de keten kan ervoor zorgen
dat bepaalde handelspraktijken ontstaan die in strijd zijn met de beginselen van goede
trouw en eerlijk handelen. Dit vergroot voor de zwakkere partij in de keten de onzekerheid
en risico’s, kan een negatieve invloed hebben op innovatie en investeringen en leiden
tot inefficiënte productiebeslissingen. Oneerlijke handelspraktijken belemmeren daarmee
de ontwikkeling van economisch vitale bedrijven. Dit wordt onderschreven door het
rapport «Improving Market Outcomes. Enhancing the Position of Farmers in the Supply Chain» van de Agriculture Market Task Force onder leiding van Cees Veerman2 en nog eens bevestigd door het onderzoek «Positie primaire producent in de keten»
van Wageningen Economic Research. De meeste primaire producenten zeggen hun positie
ten opzichte van andere ketenpartijen zoals verwerkers, afzetorganisaties, (groot)handelaren,
exporteurs en retailers als relatief zwak te ervaren. De mate waarin ondernemers oneerlijke
handelspraktijken ervaren verschilt per sector. Voorbeelden van als oneerlijk ervaren
handelspraktijken zijn vertraagde betalingen, onduidelijke contractvoorwaarden, plotselinge
of ongerechtvaardigde annulering van bestellingen of opzegging van contracten, gedwongen
betaling voor promotie en/of reclamekosten, onverklaarbare afkeur van producten en
gedwongen terugname van onverkochte producten. Het kabinet vindt derhalve dat maatregelen
wenselijk zijn om oneerlijke handelspraktijken te voorkomen.
1.3 Doel
De richtlijn en het daaruit voortvloeiende wetsvoorstel beogen oneerlijke handelspraktijken
te voorkomen en de stap voor leveranciers die geconfronteerd worden met oneerlijke
handelspraktijken om naar de rechter te stappen te vergemakkelijken. Omdat de machtsverhoudingen
en afhankelijkheidsrelatie tussen producent en afnemer in de keten er toe kunnen leiden
dat producenten terughoudend zijn de gang naar de civiele rechter te maken, heeft
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de voornoemde brief van 29 juni
2018 als extra waarborg publiekrechtelijk systeemtoezicht door de Autoriteit Consument
en Markt op de naleving van deze wettelijke bepalingen aangekondigd. Deze wettelijke
verankering van oneerlijke handelspraktijken gecombineerd met publiekrechtelijke handhaving
sluit aan bij de richtlijn. Daarnaast wordt voorgesteld een grondslag te regelen voor
de Minister om een geschillencommissie aan te wijzen om tegemoet te komen aan de behoefte
vanuit de primaire sector aan laagdrempelige en onafhankelijke geschillenbeslechting,
zoals door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangekondigd in haar
brief aan de Tweede Kamer van 29 juni 2018. Over de verhouding tussen de taak van
de geschillencommissie en die van de Autoriteit Consument en Markt verwijs ik naar
paragraaf 3.3 van deze toelichting en naar hoofdstuk 5 onder het kopje «Verhouding
tussen civiele en bestuursrechtelijke handhaving».
De richtlijn ziet toe op een verbod op oneerlijke handelspraktijken in de handelstransacties
tussen ondernemingen in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen. Praktijken als uitbuiting,
dierenleed of milieuschade die ingaan tegen de principes van (internationaal) maatschappelijk
verantwoord ondernemen vallen buiten de werking van de richtlijn en derhalve het wetsvoorstel.
Dit neemt niet weg dat de aanpak van oneerlijke handelspraktijken middels de implementatie
van de richtlijn in de nationale wetgeving van lidstaten mogelijk indirect ook een
positieve invloed kan hebben op arbeidsrechten, voedselveiligheid, milieubescherming
en mensen- en kinderrechten, en daarmee (internationaal) maatschappelijk verantwoord
ondernemen stimuleert.
2. Hoofdlijnen richtlijn
De richtlijn beoogt bescherming te bieden aan landbouwproducenten en natuurlijke of
rechtspersonen die landbouw- en voedingsproducten leveren, tegen directe oneerlijke
handelspraktijken of indirect via een cascade aan gevolgen van oneerlijke handelspraktijken
verderop in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen die een negatieve weerslag hebben
op de primaire producenten in de keten. De kern van de richtlijn wordt gevormd door
de in artikel 3 opgenomen «oneerlijke handelspraktijken». De genoemde oneerlijke handelspraktijken
komen grotendeels overeen met en zijn aanvullend op de «Beginselen van goede praktijken»
van het Supply Chain Initiative, een Europees stakeholdersinitiatief van boeren, fabrikanten
en foodretailers tot het invoeren van eerlijke handelspraktijken in de agrofoodketen
als basis voor fatsoenlijk zakendoen. Lidstaten wordt opgedragen ervoor te zorgen
dat de in artikel 3, eerste lid, van de richtlijn vervatte handelspraktijken verboden
zijn in bepaalde handelsrelaties tussen afnemers en leveranciers van landbouw- en
voedingsproducten. De handelspraktijken uit het tweede lid dienen te worden verboden,
tenzij die praktijken voorafgaand op duidelijke en ondubbelzinnige wijze in de leveringsovereenkomst
zijn afgesproken. Artikel 9 bepaalt dat het lidstaten vrij staat om strengere regels
ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken vast te stellen dan waartoe de richtlijn
verplicht. Bovenop de mogelijkheden die voornoemde verbodsbepalingen leveranciers
bieden om naleving langs civielrechtelijke weg af te dwingen, verplicht artikel 4
van de richtlijn lidstaten tot het aanwijzen van één of meerdere publieke handhavingsautoriteiten.
Artikel 5 en 6 zien op respectievelijk de mogelijkheid voor leveranciers om zich –
al dan niet vertrouwelijk – tot deze handhavingsautoriteiten te wenden en de bevoegdheden
waarover deze handhavingsautoriteiten dienen te beschikken. Artikel 7 biedt lidstaten
de mogelijkheid om het gebruik van vrijwillige alternatieve geschillenbeslechtingsmechanismen
te bevorderen.
3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
3.1 Inleiding
Een deel van de bepalingen van de richtlijn behoeft omzetting in Nederlandse wetgeving.
De hoofdlijnen van dit implementatiewetsvoorstel worden hieronder toegelicht: de oneerlijke
handelspraktijken (3.2), de commissie belast met geschillenbeslechting (3.3) en de
handhaving door de Autoriteit Consument en Markt (3.4).
3.2 Oneerlijke handelspraktijken
De artikelen 2 en 3 van het wetsvoorstel bevatten een lijst met oneerlijke handelspraktijken
die onrechtmatig zijn wanneer een afnemer van landbouw- of voedingsproduct deze handeling
verricht jegens een leverancier. Artikel 2, eerste lid, van het wetsvoorstel bepaalt
dat een afnemer van landbouw- en voedingsproducten onrechtmatig handelt jegens een
leverancier indien hij een van de in die bepaling opgesomde handelspraktijken verricht.
Een leverancier-afnemer-relatie kan zich ook voordoen binnen een coöperatie; bepalend
zijn de wettelijke definities van «leverancier» en «afnemer». Ook artikel 3 bevat
een lijst van oneerlijke handelspraktijken, met dien verstande dat deze handelspraktijken
niet onrechtmatig zijn indien zij voorafgaand duidelijk en ondubbelzinnig zijn overeengekomen
tussen de leverancier en de afnemer in de leveringsovereenkomst of in een daaropvolgende
overeenkomst. De overweging hierbij is om leveranciers en afnemers ruimte te laten
om te onderhandelen over een verkooptransactie, waaronder over prijzen of betalingen
voor diensten die de afnemer aan de leverancier verleent die mogelijk kunnen leiden
tot wederzijds voordeel («wederzijds voordelige efficiëntie»).
De werking van het bepaalde in de artikelen 2 tot en met 4wordt beperkt door artikel
5, eerste en tweede lid, op grond waarvan de bepalingen met betrekking tot oneerlijke
handelspraktijken alleen van toepassing zijn op bepaalde – in artikel 5, eerste lid,
onderdeel a tot en met f opgesomde – handelsrelaties. Samengevat komt deze beperking
erop neer dat de bescherming die artikelen 2 tot en met 4 aan leveranciers bieden
alleen geldt in handelsrelaties tussen een grotere afnemer en een kleinere leverancier,
waarbij de gehele omzet van de betrokken ondernemingen bepalend is. Zie over de berekening
van de jaarlijkse omzet de toelichting op artikel 5 in het artikelsgewijze gedeelte
van deze toelichting.
3.3 Commissie belast met geschillenbeslechting
Een leverancier die geconfronteerd wordt met een ingevolge dit wetsvoorstel onrechtmatige
handelspraktijk, kan zich voor de beslechting van diens individuele geschil wenden
tot de civiele rechter. Het regeerakkoord kondigt daarnaast een alternatieve vorm
van geschillenbeslechting ten aanzien van oneerlijke handelspraktijken aan, om een
laagdrempeliger alternatief voor de rechter te bieden. Ook de richtlijn schept ruimte
voor het stimuleren van alternatieve geschillenbeslechtingsmechanismen, al verplicht
zij lidstaten er niet toe. Artikel 6 van het wetsvoorstel biedt daarom een grondslag
voor de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om een commissie aan te
wijzen die belast is met het beslechten van geschillen tussen afnemers en leveranciers
inzake de toepassing van het bepaalde in de artikelen 2 tot en met 4, zijnde geschillen
over de normen met betrekking tot oneerlijke handelspraktijken. Ten aanzien van soortgelijke
geschillencommissies op andere terreinen bepaalt de wetgever vaak dat bepaalde organisaties
– de verwachte wederpartijen van degenen die het geschil aandragen – verplicht zijn
zich aan te sluiten bij de aangewezen geschillencommissie. Een dergelijke aansluitplicht
opnemen zou in dit geval een onoverkomelijk afbakeningsprobleem opleveren. Er is immers
geen vastomlijnde groep van (rechts)personen die kwalificeren als «afnemer» in de
zin van dit wetsvoorstel. De naar verwachting steeds wisselende samenstelling van
de groep afnemers waar zo een aansluitplicht zich op zou richten, zou haar zeer moeilijk
werkbaar maken voor afnemers, leveranciers en de organisatie die toe zou moeten zien
op de naleving van deze aansluitplicht. Daarom bepaalt het voorgestelde artikel 6,
tweede lid, dat iedere afnemer wordt geacht aangesloten te zijn bij de aangewezen
geschillencommissie. Afnemers hoeven zich dus niet actief bij de aangewezen geschillencommissie
te melden, maar zijn daar van rechtswege bij aangesloten. Afnemers wordt niet de vrije
keuze gelaten of zij zich bij de geschillencommissie willen aansluiten, teneinde te
verzekeren dat leveranciers in alle gevallen met hun geschillen over de toepassing
van deze wet bij de geschillencommissie terecht kunnen. Het wetsvoorstel gaat in die
zin verder dan het in artikel 7 van de richtlijn genoemde bevorderen van vrijwillig
gebruik van alternatieve geschillenbeslechtingsmechanismen. Artikel 9, eerste lid,
van de richtlijn laat de lidstaten expliciet ruimte voor strengere nationale voorschriften
waarmee wordt beoogd een hoger beschermingsniveau te waarborgen. Leveranciers kunnen
zich met een geschil omtrent oneerlijke handelspraktijken wenden tot de geschillencommissie,
maar blijven altijd de keuze houden rechtstreeks naar de rechter te stappen. De werkwijze
van de geschillencommissie wordt bepaald door haar eigen reglement, met inbegrip van
eventuele ontvankelijkheidsvereisten. Het wetsvoorstel bepaalt wel dat een uitspraak
van de geschillencommissie pas bindend is, als niet binnen drie maanden één van beide
partijen besluit het geschil aan de rechter voor te leggen. In het laatstgenoemde
geval is er geen sprake van een bindend advies en zal de rechter het geschil in volle
omvang kunnen toetsen. Verstrijken drie maanden zonder dat de rechter wordt ingeschakeld,
dan wordt de uitspraak bindend. Met deze regeling wordt verzekerd dat de geschillencommissie
enerzijds zo effectief mogelijk kan optreden door bindende uitspraken te doen, maar
dat anderzijds het recht op toegang tot de rechter van alle betrokken partijen wordt
gerespecteerd. Op grond van artikel 150 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
zal in een civiele procedure de bewijslast in beginsel komen te liggen bij de partij
die zich tot de rechter wendt, al geeft diezelfde bepaling de rechter ruimte om rekening
houdend met de omstandigheden van het geval maatwerk toe te passen indien een andere
bewijslastverdeling uit de eisen van redelijkheid en billijkheid voortvloeit.
Het is denkbaar dat de aan te wijzen geschillencommissie op grond van haar reglement
geschillen beslecht op een breder terrein dan de in dit wetsvoorstel geregelde oneerlijke
handelspraktijken, maar de aansluiting van rechtswege ziet in dat geval enkel op de
beslechting van geschillen inzake de toepassing van het bepaalde in de artikelen 2
tot en met 4. Behandeling van een geschil door de geschillencommissie doet niets af
aan de mogelijkheden tot toezicht en handhaving door de aangewezen handhavingsautoriteit,
zoals hierna beschreven onder 3.4. De twee sporen – geschillenbeslechting en publiekrechtelijke
handhaving – kunnen nadrukkelijk naast elkaar bestaan en dienen ieder een eigen doel.3 De handhavingsautoriteit is dan ook niet gebonden aan een eventueel voorafgaand oordeel
over dezelfde casus door de geschillencommissie, dat een civielrechtelijk karakter
zal hebben.
3.4 Handhaving door de Autoriteit Consument en Markt
De richtlijn schrijft voor dat lidstaten ten minste één handhavingsautoriteit ter
handhaving van het verbod op oneerlijke handelspraktijken aanwijzen. Met dit wetsvoorstel
wordt de Autoriteit Consument en Markt belast met het handhaven van het in artikel
7, eerste lid, opgenomen verbod op onrechtmatige handelspraktijken als bedoeld in
de artikelen 2 en 3 en het niet-naleven van artikel 4, waarbij steeds ook het bepaalde
in artikel 5, eerste en tweede lid, in aanmerking wordt genomen. De Autoriteit Consument
en Markt is een zelfstandig bestuursorgaan. Het is wenselijk dat deze toezichtstaak
door een zelfstandig bestuursorgaan wordt uitgevoerd omdat het van markttoezichthouders
in de regel wenselijk wordt geacht dat zij hun taken onafhankelijk van de politiek
kunnen uitoefenen. Zo wordt onder meer (de schijn van) vermeden van inmenging in relaties
tussen marktpartijen om politieke redenen. Hiermee wordt toepassing gegeven aan artikel
3, eerste lid, onderdeel a, en tweede lid van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen,
waarin de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid
is vastgelegd als motief om een taak bij een zelfstandig bestuursorgaan te beleggen.
Met deze keuze wordt voorts aangesloten bij de markttoezichtstaken die de Autoriteit
Consument en Markt op dit moment al uitvoert. Artikel 6 van de richtlijn schrijft
voor dat de handhavingsautoriteit beschikt over de bevoegdheid om:
Op eigen initiatief of op basis van een klacht een onderzoek in te stellen en uit
te voeren
Artikel 7, tweede lid, van het wetsvoorstel belast de Autoriteit Consument en Markt
met het toezicht op de naleving van het verbod voor afnemers om oneerlijke handelspraktijken
te verrichten. Zij kan zowel op eigen initiatief als naar aanleiding van een klacht
toezichtshandelingen verrichten.
De afnemers en leveranciers te verplichten alle informatie te verstrekken die noodzakelijk
is in het kader van het onderzoek naar verboden handelspraktijken
Artikel 5:16 van de Algemene wet bestuursrecht geeft de toezichthoudende ambtenaren
van de Autoriteit Consument en Markt de bevoegdheid om in het kader van het nalevingstoezicht
inlichtingen te vorderen. Artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
verplicht een ieder om een toezichthouder alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs
kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
Onaangekondigde inspecties ter plaatse te verrichten in het kader van hun onderzoeken,
overeenkomstig de nationale regels en procedures
De krachtens titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht aan toezichthouders toekomende
bevoegdheden stellen deze ambtenaren in staat om onaangekondigde inspecties ter plaatse
te verrichten. In het bijzonder zij gewezen op de bevoegdheden om plaatsen te betreden
(art. 5:15 Awb), inlichtingen te vorderen (art. 5:15 Awb) en inzage te vorderen van
zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17 Awb).
Geldboetes, andere even doeltreffende sancties en voorlopige maatregelen op te leggen
aan overtreders
Artikel 9, eerste lid, van het wetsvoorstel regelt de bevoegdheid om een bestuurlijke
boete of een last onder dwangsom op te leggen aan een overtreder van het verbod op
oneerlijke handelspraktijken. De desbetreffende bepalingen van titel 5.4 van de Algemene
wet bestuursrecht zijn hierop van toepassing. Daarnaast regelt het eerste lid dat
de Autoriteit Consument en Markt bij besluit kan vaststellen dat een overtreding heeft
plaatsgevonden, zonder daar een sanctie aan te verbinden. Dit kan bijvoorbeeld in
de rede liggen wanneer de overtreding inmiddels al is beëindigd en een herstelsanctie
dus niet aan de orde is, maar het opleggen van een boete niet proportioneel wordt
geacht. Zo’n besluit kan een leverancier die schade heeft geleden als gevolg van de
overtreding benutten in een eventuele civiele procedure jegens de overtreder. Op grond
van het tweede lid kan ter bevordering van de naleving van datzelfde verbod ook een
zelfstandige last worden opgelegd. Een zelfstandige last is de enkele last tot het
verrichten van bepaalde handelingen ter bevordering van de naleving van wettelijke
voorschriften. De zelfstandige last kan worden ingezet als «voorlopige maatregel»
in de zin van artikel 6, eerste lid, onder e, van de richtlijn. Deze bevoegdheid stelt
de Autoriteit Consument en Markt in staat gedurende een onderzoek naar een potentiële
overtreding reeds maatregelen te nemen gericht op het voorkomen van (verdere) schade
als gevolg van die potentiële overtreding. Op grond van artikel 12m, eerste lid, onderdeel
b, en derde lid, van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt kan zij in geval
van overtreding van de zelfstandige last een bestuurlijke boete of een dwangsom opleggen.
Een besluit te nemen tot vaststelling van een inbreuk op de in artikel 3 van de richtlijn
neergelegde verbodsbepalingen en tot verplichting van de afnemer de verboden handelspraktijk
te beëindigen
Toepassing van voornoemde bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
of een last onder dwangsom vergt een besluit waarin wordt vastgesteld dat er een overtreding
van het verbod op oneerlijke handelspraktijken heeft plaatsgevonden. In het bijzonder
de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom is gericht op het doen
beëindigen van de overtreding. Ook heeft de Autoriteit consument en Markt op grond
van artikel 12j van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt de bevoegdheid
tot het opleggen van een bindende aanwijzing aan een overtreder van een wettelijk
voorschrift met het toezicht op de naleving waarvan zij belast is. De Autoriteit Consument
en Markt beschikt niet over de bevoegdheid om betalingen of terugbetalingen te gelasten.
Daarvoor is het civielrechtelijke traject aangewezen, via de geschillencommissie of
de civiele rechter.
Handhavingsbesluiten te publiceren
Artikel 12u van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt regelt de openbaarmaking
van beschikkingen tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie of een bindende aanwijzing.
Artikel 8, eerste en tweede lid, van het wetsvoorstel verzekert conform artikel 5,
tweede lid, van de richtlijn dat leveranciers en organisaties waar een leverancier
lid van is of andere organisaties die rechtmatig belang hebben bij de vertegenwoordiging
van leveranciers de Autoriteit Consument en Markt om handhaving van het verbod op
oneerlijke handelspraktijken kunnen verzoeken, door te bepalen dat hun status als
belanghebbende ter zake van rechtswege gegeven is. De Autoriteit Consument en Markt
kan daarnaast ook uit eigen beweging tot toezicht en sanctionering overgaan. Artikel
8, derde, vierde, en vijfde lid, van het wetsvoorstel bepalen conform artikel 5, vierde,
vijfde en zesde lid, van de richtlijn dat degene die om handhaving verzoekt (de «klager»
in de terminologie van de richtlijn) binnen redelijke termijn gemotiveerd te horen
krijgt wat er met zijn verzoek gebeurt en dat een eventueel onderzoek van de Autoriteit
Consument en Markt binnen redelijke termijn wordt verricht. Artikel 8, zesde lid,
van het wetsvoorstel geeft degene die om handhaving verzoekt de mogelijkheid om de
Autoriteit Consument en Markt te verzoeken vertrouwelijk om te gaan met de identiteit
van de leverancier en andere – door de verzoeker expliciet aangeduide – gevoelige
informatie met betrekking tot de leverancier. Met voornoemde bepalingen wordt beoogd
– conform de intentie van de richtlijn – de leverancier relatieve vertrouwelijkheid
te bieden. Het bewaren van deze vertrouwelijkheid kan de Autoriteit Consument en Markt
echter belemmeren in de goede uitvoering van haar werkzaamheden, bijvoorbeeld wanneer
het deugdelijk motiveren van een handhavingsbesluit vereist dat gegevens bekend worden
gemaakt aan de overtreder waarvan de verzoeker om vertrouwelijke behandeling heeft
gevraagd. Het ligt in zo een geval in de rede dat de Autoriteit Consument en Markt
aan de verzoeker vraagt het verzoek om vertrouwelijkheid (gedeeltelijk) in te trekken.
Uiteindelijk is de keuze omtrent het bewaren of opheffen van de vertrouwelijkheid
van de betreffende informatie aan de verzoeker. Houdt de verzoeker vast aan vertrouwelijkheid,
dan kan dit derhalve tot gevolg hebben dat de Autoriteit Consument en Markt geen rechtsgeldig
besluit kan nemen. Zij zal dan het onderzoek moeten afsluiten zonder handhavend op
te kunnen treden. Dit kan bijvoorbeeld aanleiding vormen om de klacht niet op zichzelf
staand te behandelen, maar als signaal dat op een later moment met andere tips en
signalen uit de betreffende deelsector gebundeld kan worden.
3.5 Verslaglegging en evaluatie
Uiterlijk op 1 november 2025 verricht de Europese Commissie de eerste evaluatie van
de richtlijn voor wat betreft onder meer de doeltreffendheid van de op nationaal niveau
ingevoerde maatregelen ter bestrijding van oneerlijke handelsprakrijken. De basis
hiervoor vormen het jaarverslag van de handhavingsautoriteiten over hun onder de richtlijn
vallende activiteiten, waarin onder meer het aantal ontvangen klachten en het aantal
geopende of afgesloten onderzoeken in het voorgaande jaar staat. Voorts moeten lidstaten
elk jaar de Commissie een verslag toesturen over oneerlijke handelspraktijken in de
relaties tussen ondernemingen in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen. Op basis
van de evaluatie kan worden bezien of het wenselijk is om, al dan niet nationaal,
aanvullende oneerlijke handelspraktijken te verbieden en/of strengere dan wel aanvullende
regels te stellen.
4. Regeldruk
4.1 Inleiding
Het wetsvoorstel legt marktdeelnemers geen verplichting op iets te doen, maar verbiedt
bepaalde gedragingen die als oneerlijk worden beschouwd. Hoewel de richtlijn volgens
artikel 9 overheden de ruimte laat nationaal strengere regels ter bestrijding van
oneerlijke handelspraktijken te handhaven of in te voeren dan de gestelde regels in
de richtlijn, heeft het kabinet ervoor gekozen de richtlijn één op één over te nemen.
Het voldoen aan het wetsvoorstel brengt voor marktdeelnemers die onder de reikwijdte
van het wetsvoorstel vallen, geen significante regeldrukeffecten met zich mee (regeldrukkosten
en ervaren regeldruk). Het Adviescollege Toetsing Regeldruk heeft aangegeven geen
advies uit te zullen brengen over dit wetsvoorstel.
4.2 Regeldrukkosten
Volgens de impact assessment van de Europese Commissie, zijn de te verwachten kosten
voor de marktdeelnemers om te voldoen aan de regels niet hoog4. Deze assessment was gebaseerd op het oorspronkelijke voorstel, waarbij MKB-leveranciers
beschermd werden tegen niet-MKB-afnemers. De uiteindelijke Richtlijn kent een gestaffelde
benadering met zes omzetcategorieën (micro, klein, middelgroot, lower en upper mid-range,
groot), waar marktdeelnemers rekening mee dienen te houden. Over het algemeen geldt
echter ook dat ten aanzien van dit wetsvoorstel de verwachting te rechtvaardigen is
dat de regeldrukkosten beperkt en eenmalig zullen zijn.
De reikwijdte van het wetsvoorstel omvat een diverse groepen ondernemers en overheden
die landbouw- en voedingsproducten kopen of verkopen. Dit maakt dat er verschillen
in regeldrukkosten zijn tussen de verschillende doelgroepen. De omvang van de regeldrukkosten
is mede afhankelijk van de omzet van een bedrijf, de vraag of een bedrijf alleen leverancier
(bv. primaire producent) of afnemer (bv. supermarkt) is of beide (bv. verwerker of
tussenhandel), van het aandeel landbouw- en voedingsmiddelen in het assortiment, de
vraag of het om bederfelijke of niet-bederfelijke landbouw- en voedingsproducten gaat,
en het aantal leveranciers dat een afnemer heeft. Dit maakt de berekening van de regeldrukkosten
complex, waardoor het moeilijk vast te stellen is wat de lasten voor de marktpartijen
als geheel zullen zijn. Hieronder wordt een kwalitatieve beschrijving gegeven van
mogelijke regeldrukkosten.
• Marktdeelnemers zullen:
– kennis moeten nemen van het wetsvoorstel;
– het personeel dat onderhandelt, contracten opstelt en zich bezighoudt met de (financiële)
administratie op de hoogte moeten stellen van de relevante bepalingen in het wetsvoorstel;
– vanaf het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel rekening moeten houden
met de in het wetsvoorstel opgenomen normen.
• Marktdeelnemers zullen om te kunnen voldoen aan de wet moeten vaststellen (via het
verkrijgen en evalueren van gegevens):
– of de producten die zij (ver)kopen vallen onder de definitie in artikel 1 van landbouw-
en voedingsproducten;
– welke landbouw- en voedingsproducten bederfelijk zijn volgens de definitie van artikel
1,
– in welke omzetcategorie gedefinieerd in artikel 5 van het wetsvoorstel zijzelf en
hun leveranciers en/of afnemers vallen.
• De verkregen informatie zoals hierboven benoemd zal verwerkt moeten worden in administratieve
systemen van het desbetreffende bedrijf, hetgeen mogelijk aanpassing van bestaande
bedrijfssystemen (w.o. software) vraagt.
• Marktdeelnemers zullen contracten moeten controleren aan de bepalingen in de wet en
zo nodig aanpassen tussen het tijdstip van de publicatie van de wet in het Staatsblad
en 12 maanden na publicatie.
• Het wetsvoorstel maakt een onderscheid tussen betaaltermijnen voor bederfelijke landbouw-
en voedingsproducten (maximaal 30 dagen) en niet-bederfelijke landbouw- en voedingsproducten
(maximaal 60 dagen). Voor marktdeelnemers kan dit betekenen dat ze vast moeten stellen
welke producten die ze leveren dan wel afnemen bederfelijk zijn en dat ze indien nodig
hun contracten en betalingssystemen hierop moeten aanpassen.
• Voor de afnemer kunnen extra administratieve kosten voortvloeien uit het voldoen aan
het bepaalde in artikel 4, wanneer de leverancier de afnemer vraagt om een schriftelijke
raming van het bedrag dat hij moet betalen aan de afnemer als vergoeding voor bijvoorbeeld
de opslag, de uitstalling of de opname in het assortiment van zijn landbouw- en voedingsproducten,
of voor het op de markt aanbieden van dergelijke producten; als bijdrage in de kosten
van kortingen voor landbouw- en voedingsproducten die in het kader van een promotieactie
door de afnemer zijn verkocht; voor het maken van reclame voor of de marketing van
landbouw- en voedingsproducten door de afnemer of voor de inrichting van de ruimten
die voor de verkoop van de producten van de leverancier worden gebruikt.
4.3 Andersoortige kosten
• Mogelijk volgen voor de afnemer van landbouw- en voedselproducten (indirect) extra
kosten voort uit het feit dat kosten (en risico’s) die voorheen op de leverancier
werden afgewenteld nu voor rekening komen van de afnemer. Voorbeelden hiervan zijn:
– inkomensderving t.g.v. bederf of verlies van landbouw- en voedingsproducten die zich
voordoen bij de afnemer of nadat de eigendom is overgedragen aan de afnemer en dat
niet aan nalatigheid of verzuim van de leverancier is toe te schrijven (artikel 2,
eerste lid, onderdeel e);
– extra kosten doordat de afnemer niet meer van de leverancier een vergoeding mag vragen
voor de kosten die gepaard gaan met het onderzoeken van klachten van klanten in verband
met de verkoop van de producten van de leverancier, ondanks het ontbreken van nalatigheid
of schuld van de leverancier (artikel 2, eerste lid, onderdeel i).
• Doordat het wetsvoorstel een onderscheid maakt tussen betaaltermijnen voor bederfelijke
landbouw- en voedingsproducten (maximaal 30 dagen) en niet-bederfelijke landbouw-
en voedingsproducten (maximaal 60 dagen), kan dit betekenen dat:
– de cashflow van afnemers negatief beïnvloed wordt. Hierbij zij echter aangetekend
dat voor MKB-ondernemingen de wettelijke betalingstermijn ook nu al 30 dagen na de
factuurdatum is tenzij in de overeenkomst een langere betaaltermijn van maximaal 60
dagen wordt afgesproken;
– bij actoren die zowel afnemer als leverancier zijn, deze ondernemingen ten opzichte
van hun leveranciers een maximum betalingstermijn moeten hanteren van 30 dagen (als
het gaat om bederfelijke producten), terwijl hun afnemers een maximumtermijn mogen
hanteren van 60 dagen in geval het om niet-bederfelijke producten gaat. Dit kan tot
extra financieringslasten leiden.
4.4 Regeldruk voor burgers
Het wetsvoorstel richt zich op oneerlijke handelspraktijken in de relaties tussen
ondernemingen in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen en leidt derhalve niet tot
extra regeldruk voor burgers.
5. Advies en consultatie
Het wetsvoorstel is van 8 juli tot en met 1 september opengesteld voor internetconsultatie5. In totaal zijn dertien reacties binnengekomen op deze consultatie, waarvan zes van
supermarkten en hun vertegenwoordiging, drie van de primaire sector, twee van NGO’s,
één van de levensmiddelenindustrie en één vanuit de rechtswetenschap. Daarnaast is
de Raad voor de rechtspraak separaat om een reactie gevraagd. Het Adviescollege toetsing
regeldruk heeft desgevraagd aangegeven geen aanleiding te zien om een advies uit te
brengen over dit wetsvoorstel. De Autoriteit Consument en Markt heeft een uitvoerbaarheids-
en handhaafbaarheidstoets over dit wetsvoorstel, waar aan het slot van dit hoofdstuk
aandacht aan wordt besteed.
Algemeen
Uit de consultatie is gebleken dat oneerlijke handelspraktijken in het algemeen onwenselijk
worden geacht. Echter, over de doelmatigheid en proportionaliteit van het wetsvoorstel
wordt verschillend gedacht. Respondenten uit de primaire sector en de levensmiddelenindustrie
verwelkomen het wetsvoorstel. De supermarkten daarentegen stellen in hun reacties
dat het wetsvoorstel te sterk ingrijpt op de vrije markt en voorbijgaat aan het onder
paragraaf 3.2 genoemde Supply Chain Initiative en de eigen initiatieven die ze genomen
hebben door middel van ketensamenwerking de positie van de boer te versterken. De
NGO’s benadrukken het belang van het wetsvoorstel vooral vanuit het oogpunt van het
tegengaan van de indirecte negatieve gevolgen van oneerlijke handelspraktijken op
arbeidsrechten, voedselveiligheid, milieubescherming en mensen- en kinderrechten,
met andere woorden vanuit het perspectief (internationaal) maatschappelijk verantwoord
ondernemen.
De meer specifieke reacties richten zich vooral op de reikwijdte van het voorstel
voor wat betreft bedrijven die onder het wetsvoorstel worden beschermd tegen oneerlijke
handelspraktijken, de lijst van oneerlijke handelspraktijken die wettelijk verboden
gaan worden, de aanwijzing van een geschillencommissie, de bevoegdheidsverdeling tussen
de Autoriteit Consument en Markt, de geschillencommissie en de civiele rechter, anonimiteit
van klager, grensoverschrijdende klachten en de werkwijze van de Autoriteit Consument
en Markt. Op de belangrijkste punten wordt hieronder ingegaan.
Lijst van verboden oneerlijke handelspraktijken
De reacties op de voorgestelde lijst van zwarte en grijze handelspraktijken die verboden
worden lopen uiteen van een voorkeur voor geen verdere uitbreiding (supermarkten)
tot een aantal concrete uitbreidingsvoorstellen en tot algemeen verbod op oneerlijke
handelspraktijken (NGO’s). Een algemeen verbod op oneerlijke handelspraktijken acht
het kabinet ongewenst. Een algemeen verbod is te onbepaald en daarmee onzeker voor
bedrijven die eronder vallen. Een lijst van verboden handelspraktijken biedt de nodige
concretisering. Nederland heeft nog geen specifiek beleid op het gebied van oneerlijke
handelspraktijken in de relatie tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen.
In 2013 heeft het toenmalige EZ naar aanleiding van signalen uit de agrofoodsector
de start met een pilot met gedragscodes voor eerlijke handelspraktijken gefaciliteerd,
uitgevoerd door een stuurgroep met vertegenwoordigers van Land- en Tuinbouw Organisatie
Nederland (LTO), de Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie (FNLI) en het Centraal
Bureau Levensmiddelenhandel (CBL). Na twee jaar is de pilot door Wageningen Economic
Research via een quick-scan analyse geëvalueerd. Tijdens de pilot zijn geen formele
klachten bij de stuurgroep binnengekomen. Mede gebaseerd op deze evaluatie en het
feit dat de lijst van oneerlijke handelspraktijken zoals voorgesteld in de richtlijn
grotendeels overeenkomen met en aanvullend zijn op de «Beginselen van goede praktijken»
van het Supply Chain Initiative, acht het kabinet de voorgestelde lijst vooralsnog
afdoende. De reacties op het wetsvoorstel geven evenmin aanleiding tot uitbreiding
van de lijst. Dit neemt niet weg dat bij de algemene evaluatie van de richtlijn in
2025 het kabinet kan besluiten op basis van de opgedane ervaringen de lijst nationaal
of Europees uit te breiden.
Er is een aantal concrete voorstellen gedaan voor aanvullende oneerlijke handelspraktijken.
Enkele daarvan zijn al in artikel 2 of 3 van het wetsvoorstel opgenomen (de-listing,
bescherming van leveranciers tegen vergeldingsmaatregelen, verbod op het delen van
bedrijfsgevoelige informatie met andere leveranciers of in inkoopprocedures). Waar
nodig is de memorie van toelichting verduidelijkt, bijvoorbeeld aangaande late betalingen,
het onderscheid tussen de zwarte en grijze lijst van oneerlijke handelspraktijken
en waarin de reikwijdte van het wetsvoorstel zich onderscheid van (internationaal)
maatschappelijk verantwoord ondernemen. Vanwege de generieke werking van het wetsvoorstel
voor de gehele landbouw- en voedselvoorzieningsketen is een sectorale benadering voor
het verbod op late betalingen niet mogelijk. Hetzelfde geldt voor sectorspecifieke
kwaliteitsnormen.
Van het verzoek om een verbod op de verkoop onder kostprijs, waarbij het verlies door
de leverancier gedragen wordt, op te nemen is kennis genomen. Een dergelijk verbod
zou marktverstorend zijn en niet bijdragen aan het concurrentievermogen van de sector.
Er kunnen daarnaast allerlei neveneffecten ontstaan, zoals overproductie en het indirect
subsidiëren van onrendabele bedrijven. Het kabinet heeft ervoor gekozen om via andere
maatregelen, zoals genoemd paragraaf 1.1, de positie van boeren en tuinders in de
keten te versterken.
Aan het verzoek om ten aanzien van het verbod op vergeldingsacties (art. 2, eerste
lid, onderdeel h) de bewijslast om te keren, wordt geen gehoor gegeven. Het kan inderdaad
lastig zijn om aan te tonen dat een bepaalde handeling bedoeld is als vergelding,
maar de beschuldiging daarvan is dan ook een ernstige aanklacht. Omkering van de bewijslast
zou betekenen dat op zichzelf rechtmatige handelingen van afnemers worden vermoed
onrechtmatige vergeldingsacties te zijn, tenzij de afnemer kan bewijzen dat dat niet
het geval is. Dat strekt te ver, te meer omdat dit voor de afnemer misschien nog wel
lastiger te bewijzen zou zijn.
Reikwijdte bedrijven
Een aantal NGO’s als ook de vertegenwoordiger van de levensmiddelenindustrie pleit
voor uitbreiding van bescherming tegen oneerlijke handelspraktijken tot alle leveranciers,
ongeacht omzet. Deze wens gaat echter in tegen de kern van de richtlijn, namelijk
de bescherming van landbouwproducenten tegen oneerlijke handelspraktijken ten gevolge
van onevenwichtigheden in de onderhandelingspositie tussen leveranciers en afnemers
in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen, en is niet in lijn met de inzet van het
kabinet om de positie van de boer in de keten te beschermen. Datzelfde geldt ook voor
het verzoek van een sectorale belangenvereniging om het wetsvoorstel ook van toepassing
te laten zijn op de handelstransacties tussen leveranciers en afnemers binnen dezelfde
omzetcategorie. Een voorstel om de in artikel 5 genoemde omzetgrenzen te beperken
tot omzet in landbouw- en voedingsproducten beperkt de bescherming en is derhalve
in strijd met de richtlijn.
Geschillenbeslechting
Een aantal partijen heeft zorgen geuit over de bepaling in het wetsvoorstel op grond
waarvan een geschillencommissie kan worden aangewezen. Het wetsvoorstel zou hiermee
verder gaan dan de richtlijn toestaat. Dat is niet het geval. Artikel 7 van de richtlijn
moedigt het gebruik van vrijwillige alternatieve vormen van geschillenbeslechting
echter juist aan en artikel 9 biedt de ruimte om zo nodig verdergaande bescherming
te bieden aan leveranciers. Het vrijwillige karakter van de geschillencommissie staat
voor leveranciers buiten twijfel. Afnemers zijn niet vrijwillig aangesloten, maar
zij kunnen er, nadat de geschillencommissie uitspraak heeft gedaan, altijd voor kunnen
kiezen om het geschil alsnog aan de rechter voor te leggen. De weg naar niet-alternatieve
geschillenbeslechting bij de rechter staat dus altijd open voor zowel leveranciers
als afnemers. Het wetsvoorstel is naar aanleiding van de consultatie gewijzigd om
deze mogelijkheid wettelijk te garanderen. Hiermee worden de in verschillende consultatiereacties
geuite zorgen dat het recht op toegang tot de rechter in het geding zou komen, geadresseerd.
Met het mogelijk maken van deze vorm van geschillenbeslechting komt het voorstel zoals
aangegeven in paragraaf 1.3 van deze toelichting tegemoet aan de behoefte vanuit de
primaire sector aan laagdrempelige en onafhankelijke geschillenbeslechting. Dit sluit
ook aan bij de in het regeerakkoord van het kabinet geuite wens om de mogelijkheden
voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting uit te breiden.
Verhouding tussen civiele en bestuursrechtelijke handhaving
Verschillende consultatiereacties en het advies van de Raad voor de rechtspraak werpen
de vraag op of de mogelijke samenloop tussen bestuursrecht en privaatrecht voor problemen
kan zorgen. De Autoriteit Consument en Markt wordt belast met de bestuursrechtelijke
handhaving van het verbod op oneerlijke handelspraktijken. Over de rechtmatigheid
van handhavingsbesluiten in dit verband is uiteindelijk de bestuursrechter bevoegd
te oordelen. Daarnaast kunnen geschillen omtrent vermeende oneerlijke handelspraktijken
terechtkomen bij de geschillencommissie en/of de civiele rechter. Waar het bestuursrechtelijke
handhavingstraject is gericht op het adresseren van overtredingen, draait het civiele
traject om de beslechting van een geschil tussen twee partijen. Hoewel in beide gevallen
dezelfde wettelijke normen een belangrijke rol spelen, hebben de trajecten ieder een
eigen functie en doel. Dit brede palet aan juridische mogelijkheden om oneerlijke
handelspraktijken aan te pakken beschouwt het kabinet niet als een probleem, maar
juist als een sterk punt van het wetsvoorstel. Het is overigens zeker niet ongebruikelijk
dat de bestuursrechter en de civiele rechter zich potentieel over dezelfde wettelijke
bepalingen buigen. Iedere norm die bestuursrechtelijk kan worden gehandhaafd, kan
immers ook een rol spelen in een civiele procedure, bijvoorbeeld wanneer een partij
stelt dat overtreding van een dergelijke norm tevens een onrechtmatige daad in de
zin van art. 6:162 van het Burgerlijk Wetboek oplevert. Het is aan de rechtspraak
om de eenheid in haar uitspraken te bewaken.
Vertrouwelijk verzoeken om handhaving
Uit de reacties van de supermarkten blijkt dat er veel zorg bestaat over het bepaalde
in artikel 8, zesde lid, dat de Autoriteit Consument en Markt de noodzakelijke maatregelen
moet treffen met het oog op passende bescherming van de identiteit van degene die
om handhaving verzoekt. Ook dit onderdeel van het wetsvoorstel volgt uit de richtlijn.
In paragraaf 3.4 van deze toelichting wordt uitgelegd dat de mogelijkheden om vertrouwelijk
te klagen niet onbeperkt zijn. Vertrouwelijkheid mag de partij die een oneerlijke
handelspraktijk zou hebben begaan niet hinderen in haar mogelijkheden zich te verweren.
Degene die om vertrouwelijkheid verzoekt, kan dan ook gevraagd worden deze op te geven.
Weigering van een dergelijk verzoek kan tot gevolg hebben dat er geen handhaving plaatsvindt.
Ook het advies van de Raad voor de rechtspraak op dit punt is aanleiding geweest voor
verduidelijkingen in paragraaf 3.4.
Handhaving door Autoriteit Consument en Markt
Een aantal reacties betrof de prioritering van de Autoriteit Consument en Markt ten
aanzien van de behandeling van klachten. De Autoriteit Consument en Markt beschikt
bij de uitvoering van deze taak over ruimte om te kiezen welke handhavingsonderzoeken
wanneer worden opgestart. De Autoriteit Consument en Markt kan vaststellen dat er
onvoldoende grond is om gevolg te geven aan een klacht. Ook administratieve prioriteiten
kunnen tot die conclusie leiden.
Voor wat betreft de vraag of het begrip «redelijke termijn» in artikel 8, leden drie,
vier en vijf, concreet ingevuld kan worden, wordt er verwezen naar het bepaalde over
beslistermijnen in paragraaf 4.1.3.1 van de Algemene wet bestuursrecht. Daaruit volgt
dat de beslistermijn in beginsel na uiterlijk acht weken verstreken zal zijn.
Grensoverschrijdende handhavingsverzoeken
Meerdere partijen hebben gevraagd naar de mogelijkheden om het verbod op oneerlijke
handelspraktijken te handhaven in grensoverschrijdende situaties. Hiervoor geldt dat
het buitenlandse leveranciers (ook van buiten de EU) vrij staat om in Nederland een
handhavingsverzoek te doen tegen een afnemer die gevestigd is in Nederland. Leveranciers
in een andere lidstaat kunnen zich echter ook richten tot hun eigen nationale handhavingsautoriteit(en).
Andersom kunnen in Nederland gevestigde leveranciers bij de Autoriteit Consument en
Markt ook meldingen doen met betrekking tot oneerlijke handelspraktijken door afnemers
in andere lidstaten. Artikel 7, derde lid, van het wetsvoorstel maakt het voor de
Autoriteit Consument en Markt mogelijk om in het geval van grensoverschrijdende handhavingsverzoeken
samen te werken met handhavingsautoriteiten in andere lidstaten.
Overgangstermijn en inwerkingtreding
Vanuit de retail is er de wens om de overgangstermijn aan te houden van 36 maanden
in plaats van 12 maanden. Dit zou in strijd zijn met de richtlijn. Evenmin kan, gegeven
de wens van het kabinet om de wet zo spoedig mogelijk in werking te laten treden,
ingegaan worden op het verzoek om de wet min of meer gelijktijdig inwerking te laten
treden als in naburige lidstaten.
Overig
Ten slotte is in de memorie van toelichting mede naar aanleiding van de reacties toegelicht
in paragraaf 1.1 hoe het wetsvoorstel past binnen het bredere pakket van maatregelen
om de positie van de boer te versterken, in paragraaf 1.3 aangegeven hoe het wetsvoorstel
zich verhoudt tot maatschappelijk verantwoord ondernemen, is een nieuwe paragraaf
3.5 ingevoegd over verslaglegging en evaluatie, en is bij de toelichting op artikel
2 nadere duiding gegeven aan hoe bederfelijke landbouw- en voedingsproducten te onderscheiden
van andere landbouw- en voedingsproducten.
Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets door Autoriteit Consument en Markt
De Autoriteit Consument en Markt heeft de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van
het wetsvoorstel getoetst en naar aanleiding daarvan een tweetal hoofdopmerkingen
gemaakt, die hieronder worden toegelicht. Buiten deze twee opmerkingen is de conclusie
van de Autoriteit Consument en Markt dat het wetsvoorstel voldoende uitvoerbaar en
handhaafbaar is. Voorts heeft zij in de bijlage bij de uitgebrachte toets een aantal
overige – overwegend tekstuele – verbeterpunten aangedragen, die op meerdere onderdelen
tot verduidelijkingen van het wetsvoorstel en deze memorie van toelichting hebben
geleid.
• De Autoriteit Consument en Markt adviseert te expliciteren dat de zelfstandige last
en de last onder dwangsom kunnen worden ingezet als voorlopige maatregel in de zin
van artikel 6, eerste lid, onder e, van de richtlijn. Dit heeft met betrekking tot
de zelfstandige last geleid tot een verduidelijking van deze toelichting onder 3.4,
waarmee buiten twijfel wordt gesteld dat de zelfstandige last inderdaad kan worden
ingezet als voorlopige maatregel hangende het onderzoek naar een mogelijke overtreding.
Een last onder dwangsom wordt opgelegd naar aanleiding van een vastgestelde overtreding
en kan derhalve niet dienen als voorlopige maatregel.
• De Autoriteit Consument en Markt geeft in overweging de bevoegdheid te introduceren
om een overtreding vast te stellen zonder daar verder publiekrechtelijke consequenties
aan te verbinden. Deze suggestie is overgenomen in artikel 9 van het wetsvoorstel,
zie voor een toelichting paragraaf 3.4 van deze memorie van toelichting.
• De uitvoering en de handhaving van de wet leveren naar verwachting de volgende uitvoeringslasten
op voor de ACM:
(a) Voorafgaand aan de datum waarop de wet in werking treedt: € 150.000,– (voorbereidingskosten);
(b) jaar 1: € 1.000.000,– (uitvoeringskosten);
(c) jaar 2: € 1.050.000,– (uitvoeringskosten); en
(d) vanaf jaar 3: € 1.100.000,– (uitvoeringskosten).
De kosten onder (a) hebben betrekking op de voorbereiding op de goede uitvoering van
de wet. Onder (b) vallen de kosten die gemaakt worden voor de goede uitvoering van
de Wet, tijdens de overgangsfase bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Richtlijn, en onder (c)
de kosten voor de goede uitvoering van de Wet, na afloop van de overgangsperiode bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Richtlijn. Structureel
is er vanaf jaar 3 jaarlijks een bedrag benodigd van € 1.100.000,– voor de goede uitvoering
van de Wet (d). De bedragen genoemd onder (c) en (d) zijn exclusief prijsindexatie.
6. Overgangsrecht en inwerkingtreding
Op grond van artikel 12 is deze wet niet meteen van toepassing op overeenkomsten die
voor het moment van publicatie van de wet afgesloten zijn en nog lopen op het moment
van publicatie. Deze overeenkomsten dienen evenwel uiterlijk twaalf maanden na de
dag van publicatie van deze wet in het Staatsblad in overeenstemming te worden gebracht
met de wet. Op overeenkomsten gesloten tussen publicatie en inwerkingtreding van de
wet is de wet wél meteen van toepassing.
Artikel 14 bepaalt dat de wet in werking treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip. Afhankelijk van de voortgang van het wetgevingsproces, is denkbaar dat dit
tijdstip vóór de implementatiedeadline van de richtlijn komt te liggen. Het kabinet
ziet het wetsvoorstel immers niet louter als verplichte implementatie van een Europese
richtlijn, maar beschouwt het ook – zoals vermeld in de inleiding van deze toelichting
– als belangrijke stap ter uitvoering van het in het regeerakkoord geuite voornemen
om oneerlijke handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen tegen te gaan.
Artikelsgewijs
Artikel 2
Artikel 2, eerste lid, onder a (late betalingen), als ook onder b (annulering bestellingen)
bevat bepalingen die specifiek toezien op bederfelijke landbouw- en voedingsproducten.
Overweging hierbij is dat late betalingen voor landbouw- en voedingsproducten en annuleringen
op korte termijn van bestellingen van bederfelijke producten zorgen voor een onevenwichtige
risicoverdeling ten voordele van de afnemer en negatieve gevolgen hebben voor de economische
levensvatbaarheid van de leverancier. Artikel 1 van het wetsvoorstel geeft in navolging
van artikel 2 van de richtlijn een definitie van bederfelijke landbouw- en voedingsproducten:
landbouw- en voedingsproducten die vanwege de aard ervan of in het stadium van verwerking
ervan binnen dertig dagen na de oogst, productie of verwerking ongeschikt voor verkoop
kunnen worden. De richtlijn geeft geen concrete lijst van producten die aan deze definitie
voldoen, maar het lijkt in de rede te liggen dat daaronder in ieder geval zouden moeten
vallen verse groenten en vers fruit, voorgesneden groenten, verse vruchtensappen,
koelverse maaltijden, broodbakkerij- of banketbakkerijproducten die naar hun aard
bestemd zijn om binnen 24 uur na de bereiding te worden geconsumeerd, verse zuivel-
en eierproducten, vers vlees en vleeswaren, verse vis en producten met een TGT (uiterste
consumptiedatum) van minder dan 30 dagen. Voorts is van belang dat bederfelijk zoals
hier wordt beoogd, betrekking heeft op de feitelijke staat waarin het product in de
regel verkeert bij verhandeling tussen leverancier en afnemer. Sommige landbouwproducten
zijn naar hun aard in onbewerkte vorm bederfelijk, maar in bewerkte vorm niet, of,
bijvoorbeeld, voortschrijdend meer of minder bederfelijk wanneer ze meer of minder
bewerkt worden. Bepalend voor de vraag of het in een individueel geval gaat om een
bederfelijk product, is het antwoord op de vraag of het product dat verhandeld wordt
in de (gebruikelijke) transactie tussen leverancier en afnemer in de regel bederfelijk
is.
Betalingen voor bederfelijke producten later dan dertig dagen na de levering, dertig
dagen na het einde van de overeengekomen leveringstermijn indien producten op regelmatige
basis worden geleverd, of dertig dagen na de datum waarop het te betalen bedrag is
vastgesteld, bijvoorbeeld via een creditnota, worden als niet verenigbaar beschouwd
met eerlijke handel. Om landbouwers en hun liquiditeit meer bescherming te bieden,
mogen leveranciers van landbouw- en voedingsproducten, niet zijnde bederfelijke producten,
niet langer op hun betaling wachten dan zestig dagen na de levering, zestig dagen
na het einde van de overeengekomen leveringstermijn indien producten op regelmatige
basis worden geleverd, of zestig dagen na de datum waarop het te betalen bedrag is
vastgesteld, bijvoorbeeld via een creditnota. Die beperkingen gelden uitsluitend voor
betalingen in verband met de verkoop van landbouw- en voedingsproducten, en niet voor
andere betalingen zoals aanvullende betalingen door een coöperatie aan haar leden.
De in deze wet vastgestelde bepalingen inzake late betaling zijn specifieke voorschriften
voor de landbouw- en voedingssector met betrekking tot de in Richtlijn 2011/7/EU vastgestelde
bepalingen inzake betalingstermijnen. De in deze wet vastgestelde bepalingen inzake
late betaling hebben geen invloed op overeenkomsten over clausules betreffende waardeverdeling
in de zin van artikel 172 bis van Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees
Parlement en de Raad. Zij zijn ook niet van toepassing op betalingen die door een
afnemer (d.w.z. steunaanvrager) aan een leverancier in het kader van de schoolregeling
(Verordening (EU) nr. 1308/2013) worden verricht. Tot slot zijn zij niet van toepassing
op overheidsorganisaties die gezondheidszorg verstrekken in de zin van artikel 4,
vierde lid, onder b, van Richtlijn 2011/7/EU.
Annulering van bestellingen van bederfelijke producten op korte termijn wordt als
oneerlijk beschouwd, indien de leverancier niet redelijkerwijs een alternatieve afnemer
kan vinden. Een termijn van minder dan dertig dagen is in ieder geval altijd een dergelijke
korte termijn, aangezien de leverancier niet in staat zou zijn een alternatieve afzetmogelijkheid
voor die producten te vinden. Onder korte termijn kan echter ook een termijn vallen
die langer is dan dertig dagen, afhankelijk van de omstandigheden van het geval
Grotere afnemers mogen overeengekomen contractuele voorwaarden niet eenzijdig wijzigen,
zoals het uit het assortiment nemen van onder een leveringscontract vallende producten.
Dit geldt evenwel niet voor situaties waarin er sprake is van een overeenkomst tussen
een leverancier en een afnemer waarin specifiek is vastgelegd dat de afnemer een concreet
element van de transactie met betrekking tot toekomstige bestellingen in een later
stadium nader kan bepalen. Dit zou bijvoorbeeld betrekking kunnen hebben op de bestelde
hoeveelheden.
Leveranciers en afnemers van landbouw- en voedingsproducten moeten vrij kunnen onderhandelen
over een verkooptransactie, ook wat prijzen betreft. Dergelijke onderhandelingen hebben
ook betrekking op betalingen voor diensten die door de afnemer aan de leverancier
worden verleend, waaronder opname in het assortiment, marketing en promotieacties.
Wanneer een leverancier een afnemer echter betalingen aanrekent die geen verband houden
met een specifieke verkooptransactie, wordt dit als een oneerlijke handelspraktijk
beschouwd, behalve als dit voor een dienst is die overeenkomstig artikel 3 voorafgaand
helder en ondubbelzinnig schriftelijk is overeengekomen tussen leverancier en afnemer.
Hoewel het gebruik van schriftelijke contracten niet wordt verplicht, kan het gebruik
van schriftelijke contracten in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen helpen bepaalde
oneerlijke handelspraktijken te voorkomen. Daarom, en met het oog op de bescherming
van leveranciers tegen die oneerlijke praktijken, krijgen leveranciers of hun verenigingen
het recht een schriftelijke bevestiging van de voorwaarden van een leveringsovereenkomst
te verzoeken wanneer die voorwaarden reeds zijn overeengekomen. In dergelijke gevallen
moet de weigering door een afnemer om de voorwaarden van de leveringsovereenkomst
schriftelijk te bevestigen als een oneerlijke handelspraktijk worden beschouwd
Commerciële vergeldingsacties door afnemers teneinde te beletten dat leveranciers
hun rechten zouden uitoefenen, of het dreigen daarmee, bijvoorbeeld het schrappen
van producten uit het assortiment (de-listing), het verlagen van de hoeveelheid bestelde
producten of het niet langer verlenen van bepaalde diensten door de afnemer aan de
leverancier, waaronder marketing of promotieacties voor producten van de leverancier,
worden als een oneerlijke handelspraktijk beschouwd.
Artikel 3
De kosten voor de opslag, de uitstalling of de opname in het assortiment van landbouw-
en voedingsproducten of voor het op de markt aanbieden van dergelijke producten zijn
normaliter voor rekening van de afnemer. Derhalve is het uit hoofde van dit wetsvoorstel
verboden dat een leverancier voor die diensten betaling aan de afnemer of aan een
derde is verschuldigd, tenzij de betaling op duidelijke en ondubbelzinnige wijze is
overeengekomen bij de sluiting van de leveringsovereenkomst of in een latere overeenkomst
tussen de afnemer en de leverancier. Wanneer een dergelijke betaling wordt overeengekomen,
dient deze op objectieve en redelijke ramingen te zijn gebaseerd.
Bijdragen van een leverancier aan de kosten van de promotieacties, marketing of reclame
van landbouw- en voedingsproducten, met inbegrip van promotionele uitstalling in winkels
en verkoopcampagnes, worden als eerlijk beschouwd, op voorwaarde dat zij op duidelijke
en ondubbelzinnige wijze zijn overeengekomen bij de sluiting van de overeenkomst of
in een latere overeenkomst tussen de afnemer en de leverancier. Anders zijn deze afspraken
door dit wetsvoorstel worden verboden. Wanneer een dergelijke bijdrage wordt overeengekomen,
dient deze op objectieve en redelijke ramingen te zijn gebaseerd.
Artikel 5
Artikel 5, eerste lid, regelt in welke verhoudingen de in de artikelen 2 tot en met
4 geregelde normen van toepassing zijn, en maakt daarbij gebruik van omzetcategorieën.
Aan die omzetregels dient te worden getoetst op het moment dat de betreffende handelspraktijk
wordt verricht. Dat moment kan samenvallen met het sluiten van een overeenkomst, maar
dat hoeft niet. Een aantal van de in het wetsvoorstel opgenomen handelspraktijken
kan zelfs worden verricht zonder dat er een overeenkomst aan ten grondslag ligt. Ook
kan het voorkomen dat het verrichten van een in het wetsvoorstel opgenomen handelspraktijk
op het moment van het sluiten van een leveringsovereenkomst door toepassing de omzetgrenzen
niet onrechtmatig is, maar dat deze een aantal jaren later alsnog onrechtmatig wordt
doordat de omzet van één of meerdere contractpartijen is gewijzigd.
Het tweede lid bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde omzet wordt berekend overeenkomstig
de bijlage bij Aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende
de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (PB L 124), met dien verstande
dat deze wet ook omzetcategorieën hanteert die buiten de grenzen van deze definitie
vallen. Die aanbeveling beschrijft welke soorten onderneming bij de berekening van
de omzet in aanmerking worden genomen. De omzet van een onderneming wordt samengeteld
met de omzet van eventuele partnerondernemingen in de zin van artikel 3, tweede lid,
van die bijlage en verbonden ondernemingen in de zin van artikel 3, derde lid, overeenkomstig
artikel 6. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen de omzet van een onderneming
op het gebied van landbouw- en voedingsproducten en eventuele overige omzet van dezelfde
onderneming, die voor de toepassing van artikel 5, eerste lid, van het wetsvoorstel
dus ook wordt meegerekend. De Europese Commissie heeft voor ondernemers een uitgebreide
gebruikersgids beschikbaar gesteld over de toepassing van voornoemde aanbeveling.6
Artikel 5, derde lid, regelt dat het bepaalde in de artikelen 2 tot en met 4 bijzonder
dwingend recht is. Bepalingen van bijzonder dwingend recht zijn bepalingen aan de
inachtneming waarvan een land zoveel belang hecht voor de handhaving van zijn openbare
belangen zoals zijn politieke, sociale of economische organisatie, dat zij van toepassing
is op elk geval dat onder de werkingssfeer ervan valt, ongeacht welk recht overigens
van toepassing is op de overeenkomst. Dat betekent in dit geval dat het onrechtmatig
is voor een afnemer waarop deze wet van toepassing is om de in deze artikelen opgenomen
handelspraktijken te verrichten, ook wanneer met de wederpartij is afgesproken dat
het recht van een ander land op hun onderlinge overeenkomst van toepassing is.
Artikel 6
Dit artikel over het aanwijzen van een geschillencommissie is toegelicht in het algemeen
deel van deze toelichting onder 3.3.
Artikel 7
Op grond van het tweede lid is de Autoriteit Consument en Markt belast met het toezicht
op de naleving van het in het eerste lid geregelde gebod. Zij is daarmee een aangewezen
nationale handhavingsautoriteit als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de richtlijn.
Op grond van het derde lid werkt de Autoriteit Consument en Markt samen de aangewezen
handhavingsautoriteiten van andere lidstaten bij onderzoeken met grensoverschrijdende
dimensies, bijvoorbeeld door het verrichten van toezichtshandelingen of daarom te
verzoeken. Deze samenwerking ziet niet op de uitvoering van handhavingsbesluiten zoals
boetes.
Artikel 8
Dit artikel ziet op de mogelijkheid om een verzoek tot handhaving te doen bij de Autoriteit
Consument en Markt en de wijze waarop met dergelijke verzoeken wordt omgegaan. Hierop
is ingegaan in het algemeen deel van deze memorie van toelichting onder 3.4.
Artikel 9
Artikel 9 biedt de Autoriteit Consument en Markt de bevoegdheid om ter handhaving
van het verbod op oneerlijke handelspraktijken een bestuurlijke boete, last onder
dwangsom en zelfstandige last op te leggen, en om een besluit tot vaststelling van
een overtreding te nemen. Op deze en andere – elders geregelde – relevante bevoegdheden
van de Autoriteit Consument en Markt wordt nader ingegaan in het algemeen deel van
deze memorie van toelichting onder 3.4.
Artikel 10
Artikel 10 ziet op de hoogte van de door de Autoriteit Consument en Markt ter handhaving
van deze wet op te leggen bestuurlijke boetes, waarbij wordt aangesloten op hetgeen
op vergelijkbare terreinen als maximum geldt, zoals de boetes in het kader van overtredingen
van de Mededingingswet en oneerlijke handelspraktijken op grond van de Wet handhaving
consumentenbescherming. Deze maximale boetehoogte wordt onder meer gerechtvaardigd
door de grote financiële belangen die in deze sector kunnen spelen bij de betreffende
overtredingen. Uit het voorgestelde artikel 5, eerste lid, onder e, blijkt daarnaast
dat het kan gaan om afnemers met een jaarlijkse omzet van meer dan 350 miljoen euro.
Het voorgestelde boetemaximum is dan ook noodzakelijk om voldoende afschrikwekkend
te zijn. Deze regeling van het boetemaximum maakt het onder meer mogelijk om het door
overtreding genoten voordeel middels het opleggen van een boete weg te nemen. Het
betreft nadrukkelijk een maximum; in concrete gevallen kan de boete lager uitvallen,
waarbij rekening zal worden gehouden met onder meer de aard, ernst en duur van de
overtreding.
Artikel 14
Door wijziging van Bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht kunnen beroepen tegen
besluiten op grond van artikel 9 van de Wet oneerlijke handelspraktijken landbouw-
en voedselvoorzieningsketen worden ingesteld bij de Rechtbank Rotterdam. Eventueel
hoger beroep dient vervolgens te worden ingesteld bij het College van Beroep voor
het bedrijfsleven. Hiermee wordt aangesloten bij soortgelijke wetgeving gericht op
het bedrijfsleven, zoals de handhaving van normen met betrekking tot oneerlijke handelspraktijken
op grond van de Wet handhaving consumentenbescherming. De Raad voor de rechtspraak
onderschrijft deze keuze.
Artikel 16
De citeertitel van deze wet wordt met dit artikel vastgesteld op «Wet oneerlijke handelspraktijken
landbouw- en voedselvoorzieningsketen».
Bijlage: transponeringstabel richtlijn 2019/633
Bepaling EU-regeling
Bepaling in implementatieregeling of bestaande regeling (verwezen wordt naar bepalingen
in de Wet oneerlijke handelspraktijken landbouw- en voedselvoorzieningsketen, tenzij
anders aangegeven)
Omschrijving beleidsruimte
Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte
Artikel 1, eerste lid
Behoeft geen implementatie, bevat doel van de richtlijn
Artikel 1, tweede lid
Artikel 5, eerste en tweed lid
Artikel 1, derde lid
Behoeft geen implementatie
Artikel 1, vierde lid
Artikel 12
Artikel 2
Artikel 1
Artikel 3, eerste lid
Artikelen 2 en 7, eerste lid
Artikel 3, tweede lid
Artikelen 3 en 7, eerste lid
Artikel 3, derde lid
Artikel 4
Artikel 3, vierde lid
Artikel 5, derde lid
Artikel 4, eerste lid
Artikel 7, tweede lid
Artikel 4, tweede lid
Behoeft geen implementatie, daar niet meer dan één handhavingsautoriteit wordt aangewezen
Artikel 5, eerste lid
Artikel 8, eerste lid
Artikel 5, tweede lid
Artikel 8, eerste en tweede lid
Artikel 5, derde lid
Artikel 8, zesde lid
Artikel 5, vierde lid
Artikel 8, derde lid
Artikel 5, vijfde lid
Artikel 8, vierde lid
Artikel 5, zesde lid
Artikel 8, vijfde lid
Artikel 5, zevende lid
Artikel 9
Artikel 6, eerste lid
Artikelen 7, tweede lid, en 9, titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht en artikelen
12j en 12u van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt
Artikel 6, tweede lid
Behoeft geen implementatie, tegen de toepassing van genoemde bevoegdheden is rechtsbescherming
mogelijk conform de Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7
Artikel 6
Het staat lidstaten vrij om alternatieve doeltreffende en onafhankelijke geschillenbeslechtingsmechanismen
in te zetten met het oog op de beslechting van geschillen tussen leveranciers en afnemers
inzake oneerlijke handelspraktijken
Artikel 6 van het wetsvoorstel biedt grondslag om een commissie aan te wijzen die
belast is met het beslechten van dergelijke geschillen
Artikel 8
Artikel 7, derde lid
Artikel 9
Behoeft geen implementatie
Artikel 10, eerste lid
Artikel 11
Artikel 10, tweede lid
Behoeft geen implementatie
Artikel 10, derde lid
Behoeft geen implementatie
Artikel 11
Behoeft geen implementatie
Artikel 12
Behoeft geen implementatie
Artikel 13
Behoeft geen implementatie
Artikel 14
Behoeft geen implementatie
Artikel 15
Behoeft geen implementatie
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
C.J. Schouten, minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.