Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting
35 637 Voorstel van wet van het lid Jasper van Dijk tot wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met de koppeling van het wettelijk minimumloon aan de ontwikkeling van het gemiddelde loon, het informeren van de Kamers en het toevoegen van zware voorhang (Wet indexering minimumloon)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
In 1968 werd de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (WML) ingevoerd. Reden voor
invoering van het wettelijk minimumloon was om werknemers een fatsoenlijk minimum
inkomen te garanderen, waarmee zij tenminste een gezin konden onderhouden. Sindsdien
wordt het wettelijk minimumloon gezien als een belangrijke verworvenheid. Het wettelijk
minimumloon is echter in de loop der jaren steeds minder waard geworden ten opzichte
van het gemiddelde loon. Nu, ruim vijftig jaar nadat het wettelijk minimumloon voor
het eerst werd uitbetaald, is het tijd voor een herziening.
Cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en wetenschappelijke studies1 hebben aangetoond dat het wettelijk minimumloon langzaam maar zeker steeds minder
waard is geworden ten opzichte van het gemiddelde loon. Bedroeg het wettelijk minimumloon
in 1976 nog ongeveer 68% van het gemiddelde loon, nu is het nog slechts 43%, zo blijkt
uit een studie van de Universiteit van Amsterdam.2 Uit gegevens van het CBS blijkt dat het gemiddelde loon tussen 1969 en 2019 is gestegen
met 875%, maar het minimumloon slechts met 462%.3 Er is geen reden om aan te nemen dat de wetgever heeft gewild dat de twee variabelen
zo ver uit de pas gingen lopen. De relatieve achteruitgang lijkt een ongewenst effect.
Om te voorkomen dat de twee variabelen nog verder uiteen gaan lopen, wordt in voorliggend
wetsvoorstel geregeld dat de herziening van het minimumloon niet langer alleen gekoppeld
is aan de ontwikkeling van de contractloonstijging, maar ook aan de gemiddelde loonstijging.
Voorliggend wetsvoorstel beoogt de verhouding tussen het wettelijk minimumloon en
het gemiddelde loon te stabiliseren en te voorkomen dat het minimumloon verder wegzakt.
Het wettelijk minimumloon wordt momenteel twee keer per jaar herzien. Dat gebeurt
in januari en in juli, analoog aan de verhogingen van de contractlonen zoals door
het Centraal Planbureau (CPB) gepubliceerd in de Macro Economische Verkenningen (MEV)
en het Centraal Economisch Plan. Contractloonstijging is de gemiddelde procentuele
ontwikkeling van de lonen in marktsector, gepremieerde en gesubsidieerde sector en
bij de overheid.4 Het verschil tussen het contractloon en het gemiddelde loon ontstaat doordat zaken
als promotie, het krijgen van een nieuwe baan die beter verdient en een stijging in
salarisschaal, niet zijn meegenomen in de contractloonstijging. In de loop der jaren
zijn werknemers niet alleen meer gaan verdienen door algemene stijgingen en cao-afspraken,
zij zijn ook meer gaan verdienen als ze een betere baan krijgen of promotie. De gemiddelde
Nederlander van nu heeft een betere baan dan de gemiddelde Nederlander van vijftig
jaar geleden. In de afgelopen decennia hebben meer werknemers een beter verdienende
baan gekregen en steeg het gemiddelde loon dus harder dan de contractloonstijging.
De achterblijvende groei van het wettelijk minimumloon heeft serieuze gevolgen. Uit
onderzoek van het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud)5 in 2018 blijkt dat het wettelijk minimumloon lang niet in alle gevallen voldoende
is om een gezin fatsoenlijk van te kunnen onderhouden. Een gezin met twee oudere kinderen
dat rond moet komen van een minimumloon, komt per maand € 217,– tekort; een gezin
met vier kinderen dat rond moet komen van het minimumloon komt maandelijks € 305,–
tekort. Vooral gezinnen met meerdere kinderen of met oudere kinderen zijn de klos.
Daarbij lopen de tekorten op naarmate er meer kinderen in huis zijn. Maar ook een
koppel zonder kinderen en met een minimumloon komt maandelijks nog altijd € 27,– tekort.
De uitkomsten van het onderzoek komen overeen met een onderzoek dat de FNV door het
Nibud heeft laten doen in 2020.6 De conclusie van het onderzoek is dat zowel alleenstaanden als gezinnen die werken
en het minimumloon verdienen, structureel geld tekort komen. De oorspronkelijke doelstelling
van het wettelijk minimumloon, om werknemers een fatsoenlijk minimuminkomen te garanderen,
waarmee zij tenminste een gezin konden onderhouden, is zodoende uit zicht geraakt.
Met voorliggend wetsvoorstel wordt de herziening van het minimumloon in juli tevens
gekoppeld aan de ontwikkeling van het gemiddelde loon teneinde te voorkomen dat de
twee variabelen nog verder uit de pas gaan lopen. Het gemiddelde loon wordt jaarlijks
door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) berekend. Bij de wijziging van het
minimumloon in juli zal tevens gecorrigeerd gaan worden voor het verschil in de ontwikkeling
van de voorgaande vijf jaar van het gemiddelde loon (waarbij voor het laatste jaar
het voorlopige cijfer wordt genomen) en de contractloonstijging. Het betreft het jaargemiddelde
van de voorafgaande vijf jaar. Bij de huidige systematiek wordt toegevoegd dat jaarlijks
in juli het minimumloon extra stijgt met de stijging van het gemiddelde loon (van
de voorafgaande vijf jaar gemiddeld), voor zover dit meer bedraagt dan de ontwikkeling
van de contractlonen. Eventuele dalingen van het gemiddelde loon worden niet meegenomen
omdat de achterstand van het minimumloon de afgelopen decennia al zo ver is opgelopen.
Mocht het minimumloon meer dan 60% van het gemiddelde loon gaan bedragen, dan blijft
de extra correctie gerelateerd aan het gemiddelde loon achterwege. Zo blijft deze
verhouding bij het bereiken van de verhouding van een minimumloon van 60% van het
gemiddelde loon, zo veel mogelijk in stand.
Het voorliggende wetsvoorstel zorgt er tevens voor dat de Kamer meer informatie en
meer invloed krijgt. Zo worden de ministeriële regelingen met de indexaties voortaan
ter kennisgeving aan de Kamers gezonden. De initiatiefnemer vindt dit wenselijk omdat
de hoogte van het minimumloon een politiek besluit is. Hierdoor is de Kamer niet alleen
goed op de hoogte van de actuele wijzigingen, maar kan zij het onderwerp ook agenderen
en bespreken in debatten. Daarnaast wordt in dit wetsvoorstel geregeld dat algemene
maatregelen van bestuur die voortvloeien uit artikel 14, zesde (nieuw) en dertiende
lid, van de WML met zware voorhang aan de Kamers worden voorgelegd. Tevens wordt geregeld
dat indien bij de beoordeling van omstandigheden in de zin van artikel 14, dertiende
lid, van de WML blijkt dat geen omstandigheden aanwezig zijn voor een verhoging van
het wettelijk minimumloon, de Minister dit gemotiveerd kenbaar maakt aan de Tweede
Kamer. Hiermee krijgt de Kamer meer inzicht en inspraak bij de herziening van het
wettelijk minimumloon.
Budgettaire gevolgen
Incidentele loonontwikkeling in de jaren 2005–2020 (CPB).7
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2,0
1,1
1,4
– 0,8
0,1
0,1
0,2
0,4
0,3
– 1,5
0,2
– 1,1
– 0,7
– 0,3
0,1
0,2
Voor een raming van de kosten die gepaard gaan met het initiatiefwetsvoorstel, is
een inschatting van de incidentele loonontwikkeling nodig. Het cijfer dat de incidentele
loonontwikkeling het best benadert is de incidentele loonontwikkeling voor de marktsector,
zoals geraamd door het CPB. Hierboven de tabel van de incidentele loonontwikkeling
2005–2020. De prognose voor de jaren 2021–2025 is een incidentele loonontwikkeling
van 0,3% per jaar. Voor de jaren na 2025 wordt geen voorspelling gedaan. Op basis
van het geraamde effect op het minimumloon is door het ministerie een inschatting
gemaakt van de kosten. Zie hiervoor onderstaande tabel.
€ mln.
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Kosten initiatiefwetsvoorstel
0
0
0
27
113
230
Bij een incidentele loonontwikkeling van gemiddeld 0,3% per jaar na 2025 nemen de
kosten jaarlijks toe met stappen van ongeveer € 150 miljoen per jaar: € 380 miljoen
in 2026, € 530 miljoen in 2027 etc.
Bij een incidentele loonontwikkeling van 0,1% (het gemiddelde van de periode 2005–2020)
komt het uit op stappen van ongeveer € 50 miljoen per jaar na 2025: € 280 miljoen
in 2026, € 330 miljoen in 2027 etc.
De jaarlijkse kosten na 2025 lopen nemen daarmee met 50 a 150 miljoen per jaar toe.
Bij deze kosten is het inverdieneffect (de extra inkomsten als gevolg van hogere belastingopbrengsten)
nog niet meegerekend. Dit inverdieneffect bedraagt grofweg één derde van de kosten
(bij 150 miljoen aan extra kosten bedragen de extra inkomsten dus ongeveer 50 miljoen).8
Consultatie
Op de consultatie zijn zeven reacties ontvangen. Cumela, de brancheorganisatie voor
groen, grond en infra, ziet vier knelpunten: Ten eerste vindt Cumela het niet logisch
om het minimumloon te koppelen aan het gemiddelde loon. In het gemiddelde loon komt
de levensloop van een medewerker tot uiting doordat het is opgebouwd uit de contractloonstijging,
promotie, het vinden van een nieuwe baan en stijging in salarisschaal. Ten tweede
vinden zij het niet wenselijk dat anderen dan sociale partners zich met het onderwerp
gaan bezighouden aangezien de lonen het primaat zijn van de sociale partners. Als
derde punt dragen zij aan dat het minimumloon hiermee wederom wordt aangepast. In
de afgelopen jaren is het WML al op een aantal punten aangepast. Dit heeft gevolgen
gehad voor werkgevers, met name betreffende regeldruk en de kosten voor arbeid. Tot
slot wijst Cumela op de overige arbeidsvoorwaarden. Over het algemeen ontvangen medewerkers
die onder een cao vallen niet alleen salaris, maar ook andere arbeidsvoorwaarden zoals
vakantiedagen, vakantietoeslag, scholingsafspraken, en een pensioenvoorziening.
Van werkgeverszijde is ook nog een reactie ontvangen van Detailhandel Nederland. Zij
zijn kritisch omdat het voorstel een verhoging van het wettelijk minimumloon behelst.
Een dergelijke verhoging leidt volgens Detailhandel Nederland tot minder werkgelegenheid,
heeft grote bedrijfseconomische consequent en is bovendien ontijdig vanwege de coronacrisis.
Omdat de kritiek vanuit werkgeverszijde veelal betrekking heeft op de voorstellen
uit het initiatiefwetsvoorstel «Een eerlijker inkomen», wordt verwezen naar de reactie
in dat voorstel.
De FNV is enthousiast over het wetsvoorstel en wijst erop dat het minimumloon veel
te laag is. Daarom is de vakbond een campagne begonnen voor het verhogen van het minimumloon
naar € 14. Omdat het minimumloon sinds de invoering sterk in waarde is gedaald, wil
de FNV een andere wijze van indexering waarbinnen deze gekoppeld is aan het gemiddelde
loon. De FNV heeft geanalyseerd waarom het minimumloon de afgelopen decennia steeds
minder waard geworden is ten opzichte van de gemiddelde lonen. Enerzijds komt dit
doordat het minimumloon bij ministerieel besluit niet jaarlijks is geïndexeerd. Het
grootste deel van de relatieve daling wordt echter veroorzaakt doordat het minimumloon
slechts met de cao-lonen wordt geïndexeerd en daarmee de incidentele loonontwikkeling
buiten beschouwing laat. Het minimumloon had op basis van OECD-data in 1976 een waarde
van 62% van het gemiddelde loon. Dit is gedaald naar 39% in 2019. Dit is een procentuele
daling van 36%. Deze daling komt deels doordat het minimumloon in 1984 3% is verlaagd
en in 1985, 1986, 1987, 1989, 1994, 1995 en 2005 niet is geïndexeerd met de cao-lonen.
Deze politieke keuzes hebben ervoor gezorgd dat het minimumloon relatief 9.9% minder
waard is geworden ten opzichte van het gemiddelde loon. Echter, het grootste deel
van de relatieve achteruitgang is veroorzaakt door het niet indexeren van het minimumloon
met de volledige loonstijging. Van de 36% die het minimumloon is achtergebleven bij
de gemiddelde lonen, komt 26,1 procentpunt voor rekening van deze onvolledige indexering.
Aldus de analyse van de vakbond, die concludeert dat er een fundamentele fout in het
WML zit. De FNV vindt het prijzenswaardig dat de SP het initiatief neemt om deze fout
te repareren.
De overige reacties waren allemaal positief van aard. Een selectie: «Goed plan!» «Goede
aanvang». «Goed voorstel omdat het de kloof tussen arm en rijk verkleint.» Een andere
respondent wijste erop dat de koppeling aan de uitkeringen zeer van belang is om armoede
te voorkomen. De initiatienemer dankt de inzenders voor hun reacties.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
In het eerste onderdeel wordt de koppeling van het minimumloon aan de gemiddelde procentuele
ontwikkeling van het gemiddelde loon in de voorafgaande vijf jaren geregeld. Deze
ontwikkeling wordt echter alleen meegenomen voor zover deze meer bedraagt dan de ontwikkeling
van de contractlonen. In het algemeen deel is deze wijziging beleidsmatig toegelicht.
In het tweede onderdeel wordt de kennisgeving aan beide Kamers der Staten-Generaal
van het herziene bedrag voor het wettelijk minimumloon geregeld. Dit komt in artikel 14,
vijfde lid, van de WML te landen.
De voorhangprocedure in de zin van artikel 14, het achtste lid, van de WML wordt middels
het zesde onderdeel gewijzigd naar een zware voorhang. Ook wordt de termijn aangepast
van tien dagen naar vier weken. Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om de formulering
aan te passen aan de standaardformulering voor een zware voorhang.
Tot slot ziet het laatste onderdeel op een wijziging van artikel 14, dertiende lid,
van de WML. Hiermee wordt geregeld dat, indien de Minister geen aanleiding ziet voor
een bijzondere wijziging van het wettelijk minimumloon, de Tweede Kamer hiervan gemotiveerd
op de hoogte wordt gesteld. Als de Minister wel overgaat tot een bijzondere wijziging,
dient deze middels de voorgestelde zware voorhangbepaling reeds te worden voorgelegd
aan de Kamers.
Artikel II
Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de wet.
Artikel III
In dit artikel is de citeertitel van de wet opgenomen.
Jasper van Dijk
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
J.J. (Jasper) van Dijk, Tweede Kamerlid
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.