Brief regering : Reactie op rapport Isolatie in vreemdelingendetentie

Nr. 2672 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 november 2020

Op 7 september jl. heeft uw vaste commissie voor Justitie en Veiligheid per brief
het rapport «Isolatie in vreemdelingendetentie» aangeboden gekregen door Amnesty International,
Stichting LOS – Meldpunt Vreemdelingendetentie en Dokters van de Wereld. Op schriftelijk
verzoek van uw commissie van 24 september jl. geef ik in deze brief mijn reactie op
dit rapport.

Allereerst wil ik mijn waardering uitspreken voor de verschillende partijen in het
maatschappelijk middenveld die onderzoek doen naar het onderwerp vreemdelingenbewaring
in het algemeen en afzondering in het bijzonder. De discussies over dit onderwerp
zijn mij niet onbekend. Zo heb ik uw Kamer op 11 september jl. een afschrift toegestuurd
met mijn reactie op het rapport «Grenzen aan vreemdelingenbewaring» van de Nationale
ombudsman.1

Ten tweede wil ik opmerken dat de auteurs van het rapport en ik verschillen van mening
over wat afzondering in vreemdelingenbewaring behelst. Zo verwijzen de auteurs naar
een maatregel voor een persoon of een groep personen. Daarnaast zien zij afzondering
niet los van bijvoorbeeld de inrichting van de beheersafdeling.2 De beschrijving die de auteurs hanteren valt daarmee buiten het bereik van afzondering
zoals vermeld in artikel 24 van de Penitentiaire Beginselenwet (hierna: Pbw). Om uw
Kamer een goed beeld van de bestaande praktijk te geven beschrijf ik in deze brief
eerst het beleid omtrent vreemdelingenbewaring en afzonderingsmaatregelen alvorens
in te gaan op het rapport van Amnesty International e.a.

Vreemdelingen die niet (langer) in aanmerking komen voor rechtmatig verblijf dienen
Nederland zelfstandig te verlaten. Zij kunnen hierbij hulp ontvangen van de Dienst
Terugkeer en Vertrek (DT&V), maar ook van de Internationale Organisatie voor Migratie
(IOM) en diverse ngo’s. De voorkeur heeft zelfstandig vertrek, maar als iemand niet
zelf vertrekt, wordt ingezet op gedwongen terugkeer.

Vreemdelingenbewaring is het uiterste middel om terugkeer dan wel een Dublin-overdracht
te realiseren. Vreemdelingenbewaring is geen strafmaatregel, maar een bestuursrechtelijk
middel om vreemdelingen die niet meewerken aan terugkeer beschikbaar te houden voor
uitzetting. Daarbij moet er een reëel dan wel significant risico bestaan dat vreemdelingen
zich aan het overheidstoezicht zouden kunnen onttrekken. De maatregel van vreemdelingenbewaring
wordt individueel opgelegd en uitgevoerd in speciale instellingen. Thans zijn dat
het detentiecentrum in Rotterdam voor mannen en de gesloten gezinsvoorziening in Zeist
voor gezinnen met kinderen, vrouwen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen. De
Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is verantwoordelijk voor de inrichtingen.

Gelet op het bestuursrechtelijke karakter van vreemdelingenbewaring wordt vreemdelingen
binnen instellingen zo veel mogelijk bewegingsvrijheid en autonomie verleend. Deze
vrijheid en autonomie is verder verankerd in het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring.
Dit wetsvoorstel is aangehouden door de Eerste Kamer, in afwachting van de behandeling
van het aanpassingsvoorstel van 20 juni jl. door uw Kamer.3 Vooruitlopend op de inwerkingtreding van deze wet heeft het detentiecentrum Rotterdam,
binnen de kaders van de Pbw, een verblijfsregime ingevoerd dat vreemdelingen minimale
beperkingen oplegt. Zo worden vreemdelingen twaalf uur per etmaal uitgesloten, wordt
hen dagbesteding aangeboden en kunnen zij zich vrij op de afdeling en andere aangewezen
plaatsen bewegen. Het verblijfsregime zorgt ervoor dat vreemdelingen grotendeels zelf
kunnen bepalen hoe zij hun tijd in de instelling doorbrengen, terwijl zij beschikbaar
worden gehouden voor uitzetting. Hierbij moet ik opmerken dat de maatregelen ter bestrijding
van het coronavirus momenteel diep ingrijpen in het dagelijks leven in justitiële
inrichtingen.

Helaas vertoont een deel van de vreemdelingen in bewaring steeds vaker overlastgevend
gedrag. Hierdoor wordt de taak van de medewerkers van DJI bemoeilijkt en kan de veiligheid
voor zowel het personeel als andere ingesloten vreemdelingen in gevaar komen.

De vaste werkmethode van het DJI-personeel is dat wanneer een vreemdeling ongewenst
gedrag vertoont, een persoonlijke en de-escalerende benadering voorop staat. Eerst
wordt de dialoog gezocht en de vreemdeling aangesproken op zijn gedrag. Er vindt bemiddeling
plaats en samen wordt gezocht naar een oplossing. Indien de orde, rust of veiligheid
binnen een instelling in het geding komt, kunnen medewerkers van DJI ervoor kiezen
om een vreemdeling een time-out op te leggen. Een time-out duurt maximaal vijftien
uur. Ook tijdens een time-out vindt bemiddeling plaats, bijvoorbeeld door een geestelijk
verzorger. Mochten deze stappen geen soelaas bieden, en is de orde en rust binnen
de instelling of de veiligheid van andere ingeslotenen of het personeel nog steeds
in het geding, dan wordt een rapport opgemaakt en aangeboden aan de directie. Vervolgens
gaat de directie in gesprek met de vreemdeling, daarna wordt beoordeeld of een gepaste
(straf)maatregel aan de orde is. De directie kan daarbij het advies inwinnen van een
gedragsdeskundige. Op basis van dit gesprek, alle beschikbare informatie en rekening
houdend met de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling, neemt de directie een
weloverwogen beslissing om een waarschuwing, voorwaardelijke straf of een straf- of
ordemaatregel op te leggen.

Een strafmaatregel kan worden opgelegd om gedrag waar de vreemdeling verantwoordelijk
voor kan worden gehouden te corrigeren. Strafmaatregelen omvatten: het opleggen van
een geldboete, het uitsluiten van (bepaalde) activiteiten, ontzegging van bezoek,
afzondering op eigen cel of afzondering in een strafcel. De directie kiest daarbij
altijd voor de minst ingrijpende maatregel om de orde, rust en veiligheid van mede-ingeslotenen
en personeel te waarborgen. Indien een afzonderingsmaatregel wordt opgelegd worden
de schadelijke effecten hiervan altijd meegewogen; waar mogelijk wordt een straf verkort.

Het kan voorkomen dat een vreemdeling niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor
zijn gedrag of een gevaar vormt voor zichzelf of anderen. In dat geval wordt een ordemaatregel
opgelegd. Deze wordt op advies van een gedragsdeskundige opgelegd in een eigen kamer
op de afdeling voor extra zorg, of een aangeklede of kale afzonderingscel. De vreemdeling
staat eenmaal per dag in contact met een gedragsdeskundige en eenmaal per dag met
een verpleegkundige en werkt aan stabilisatie en terugkeer naar de reguliere afdeling.
Naar gelang de situatie dit toestaat kan de vreemdeling (gedeeltelijk) deelnemen aan
het dagprogramma. Straf- en ordemaatregelen gaan niet verder -en duren niet langer-
dan noodzakelijk is voor de eigen veiligheid van de vreemdeling en/of om de orde,
rust of veiligheid in de instelling te herstellen.

De hierboven beschreven maatregelen en procedures zijn van toepassing in het verblijfsregime.
Naast het verblijfsregime heeft detentiecentrum Rotterdam, vooruitlopend op de nieuwe
Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring en binnen de kaders van de Pbw een beheersafdeling
ontwikkeld. Dit sociaalpedagogische regime kent een grotere mate van beveiliging en
een beperkter dagprogramma ten opzichte van het verblijfsregime en is bedoeld voor
vreemdelingen die steevast meer structuur en toezicht vragen. Het doel van de beheersafdeling
is om een positieve gedragsverandering bij een vreemdeling te realiseren. Ook deze
afdeling is bedoeld als minder ingrijpende maatregel en kan als tussenfase functioneren
tussen het verblijfsregime en een afzonderingsmaatregel. Door tijdelijk te verblijven
op de beheersafdeling kan een strafmaatregel, zoals afzondering, regelmatig worden
verkort. In het algemeen geldt ook binnen de beheersafdeling dat een vreemdeling hier
niet langer verblijft dan strikt noodzakelijk; een vreemdeling werkt altijd toe naar
een terugkeer binnen het verblijfsregime.

Uit het bovenstaande volgt dat de medewerkers van DJI een passend palet aan mogelijkheden
hebben om ervoor te zorgen dat een zo gepast mogelijke actie wordt ondernomen tegen
het ongewenste gedrag van een vreemdeling.

De auteurs van het rapport concluderen dat het aantal opgelegde afzonderingsmaatregelen
is toegenomen in de periode 2016–2019. DJI heeft de cijfers zoals genoemd in het rapport
niet kunnen reconstrueren. Dat heeft meerdere oorzaken. De belangrijkste is dat het
aantal opgelegde afzonderingsmaatregelen niet gelijk is aan het aantal personen in
afzondering. Het kan voorkomen dat één persoon meerdere afzonderingsmaatregelen krijgt
opgelegd. Daarnaast speelt een technisch probleem. Door een registratieprobleem in
2016 is het aantal opgelegde maatregelen dat jaar niet adequaat geregistreerd. Ten
slotte wil ik opmerken dat de auteurs de maatregel waarbij een vreemdeling onder cameratoezicht
in eigen cel wordt geplaatst, maar waarbij de deur openblijft en de vreemdeling (gedeeltelijk)
kan deelnemen aan het dagprogramma, hebben meegerekend als afzonderingsmaatregel.
Ik zie dit niet als een afzonderingsmaatregel.

Gedurende de periode 2017–2019 heeft inderdaad een relatieve toename plaatsgevonden
van het aantal opgelegde afzonderingsmaatregelen (waarbij geen dagprogramma wordt
aangeboden). Echter, gedurende deze periode is het aandeel opgelegde afzonderingsmaatregelen
(zonder dagprogramma) van het totaal opgelegde maatregelen juist afgenomen.4 Daarbij komt dat gedurende deze periode het aantal waarschuwingen5 en aantal minder ingrijpende opgelegde maatregelen zijn toegenomen. Het totaal aantal
opgelegde maatregelen is toegenomen, maar het aandeel van de afzonderingsmaatregel
op het totaal van de opgelegde maatregelen is dus gedaald. De conclusie van de auteurs
dat de overheid er onvoldoende op is gericht om afzondering in vreemdelingenbewaring
te voorkomen, volg ik dan ook niet. Zoals ik hierboven heb aangegeven is DJI er juist
op gericht om de-escalerend op te treden en wordt afzondering als ultimum remedium
ingezet.

Een verklaring voor een toename van het aantal opgelegde afzonderingsmaatregelen kan
gezocht worden in een groeiende populatie die enerzijds meer zorg nodig heeft en anderzijds
frequenter ongewenst gedrag vertoont. Daarnaast ervaart het DJI-personeel een verzwaring
van de beheerslast. Medewerkers karakteriseren een deel van de populatie als streetwise,
respectloos, manipulatief, agressief en onvoorspelbaar. Voorbeelden van onhoudbaar
gedrag omvatten: vreemdelingen die uitwerpselen over medewerkers gooien, groepen vreemdelingen
die weigeren om de luchtplaats te verlaten en fysieke en verbale agressie vertonen
tegen medewerkers en mede-ingeslotenen, regelmatig met verwondingen tot gevolg. Daarbij
komt dat in 2019 een aantal ernstige incidenten heeft plaatsgevonden in Detentiecentrum
Rotterdam. DJI heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum daarom
gevraagd om de beheerslast en mogelijke oorzaken voor overlastgevend gedrag te onderzoeken.
Ik zal uw Kamer informeren zodra de onderzoeksresultaten bekend zijn.

Hoewel ik de aanbevelingen van de auteurs begrijp, kan ik deze niet opvolgen. De eerste
en tweede aanbevelingen gaan over het schrappen van afzondering (in het algemeen of
als strafmaatregel) binnen de vreemdelingenbewaring en in het voorstel tot wijziging
van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring. Tot dat moment moet afzondering in
uitzonderlijke gevallen en altijd zo kort mogelijk worden toegepast.

Ik zou graag willen herhalen dat vreemdelingenbewaring een weg is die niet ingeslagen
hoeft te worden wanneer een vreemdeling meewerkt aan terugkeer. Afgezien daarvan ben
ik verantwoordelijk voor de veiligheid van ingesloten vreemdelingen alsook het DJI-personeel
dat met hen werkt. Daarbij wil ik opmerken dat het DJI-personeel valt onder de landelijke
afspraken met betrekking tot agressie en geweld tegen functionarissen met een publieke
taak. Vanuit deze afspraken treedt het DJI-personeel vriendelijk op waar het kan,
maar streng waar het moet. Zoals ik hierboven heb aangegeven, is alles erop gericht
om in het geval van incidenten de-escalerend op te treden en samen met de vreemdeling
te zoeken naar een oplossing. Maar, wanneer de veiligheid van ingeslotenen of DJI-personeel
in gevaar komt, dan moet de directeur kunnen beschikken over verschillende instrumenten
om de veiligheid te kunnen borgen. Afzondering is hier een onderdeel van. Het alternatief
hiervoor zou strafrechtelijke overplaatsing zijn. Dit acht ik niet wenselijk omdat
dit de voortgang van het terugkeerproces kan hinderen. Bovendien is dit een zware
belasting van het administratieve en strafrechtelijke apparaat. Daarom volg ik de
eerste en tweede aanbeveling niet.

De derde aanbeveling zegt dat afzondering als ordemaatregel zou moeten aansluiten
bij de door de GGZ geformuleerde standpunten betreffende afzondering.

Zoals de auteurs schrijven, heb ik bij de behandeling van het wetsvoorstel Wet terugkeer
en vreemdelingenbewaring de Eerste Kamer geïnformeerd dat de uitgangspunten van de
verplichte GGZ niet onverkort toepasbaar zijn binnen de vreemdelingenbewaring.6 Vreemdelingen in bewaring kunnen niet een-op-een worden vergeleken met patiënten
binnen de GGZ. Immers, aan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring is geen gedwongen
zorgmaatregel opgelegd. Indien de vreemdeling een ordemaatregel wordt opgelegd, wordt
vooraf altijd het advies van een gedragsdeskundige gevraagd en meegewogen. Bij de
tenuitvoerlegging van een ordemaatregel op de afdeling voor extra zorg of in een aangeklede
of kale afzonderingscel of een strafmaatregel in een strafcel wordt de vreemdeling
door de week eenmaal per dag bezocht door een gedragsdeskundige en eenmaal per dag
door een verpleegkundige. In het weekend vindt dagelijks bezoek door de verpleegkundige
plaats. Ook vreemdelingen aan wie een afzonderingsmaatregel is opgelegd op de eigen
cel worden frequent bezocht door de medische dienst. Daarbij komt dat een vreemdeling
altijd een verzoek kan indienen om een arts te consulturen. Mochten er indicaties
bestaan dat een vreemdeling kampt met complexe psychiatrische problemen, dan kan de
vreemdeling worden overgeplaatst naar het Centrum voor Transculturele Psychiatrie
Veldzicht.

De vierde aanbeveling zegt dat vreemdelingen in bewaring niet mogen worden afgezonderd
indien de instellingsdirecteur gebruik maakt van zijn bevoegdheid om tijdelijk het
recht op bewegingsvrijheid en dagbesteding in te perken.

Ik heb uw Kamer bij de indiening van de wijziging van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring
(novelle) geïnformeerd wanneer een instellingsdirecteur bevoegd is om tijdelijk de
rechten op bewegingsvrijheid en dagbesteding in te perken.7 Indien zich een situatie voordoet waarbij de voorhanden liggende orde- en strafmaatregelen
geen soelaas bieden, dan kan de directeur deze bevoegdheid gebruiken om de orde, rust
en veiligheid in het gehele detentiecentrum, of enkele afdelingen, terug te laten
keren. Het gaat hierbij om uitzonderlijke situaties waarin de verhoudingen tussen
ingeslotenen en personeel dusdanig zijn verstoord, doordat vreemdelingen, vaak groepsgewijs,
onrust in meerdere delen van de inrichting verspreiden. Naast het feit dat dergelijke
situaties een grote belasting vormen voor het personeel, verwijs ik hier ook terug
naar mijn verantwoordelijkheid voor de veiligheid binnen een inrichting. Opgemerkt
moet worden dat de maatregel juist niet als doel heeft om ingeslotenen collectief
te straffen voor het gedrag van de aanstichters, maar erop is gericht om de relaties
tussen eenieder binnen de instelling te normaliseren. Hierbij wordt na een inperking
van het recht op bewegingsvrijheid en dagbesteding via verschillende fasen toegewerkt
naar een gezonde situatie, waarbij het dagprogramma wordt opgestart en autonomie wordt
teruggegeven aan ingeslotenen.

De vijfde en laatste aanbeveling zegt dat geen afzonderingsmaatregel moet worden opgelegd
wanneer een vreemdeling een meerpersoonscel weigert.

Detentiecentra zijn ingericht met cellen voor meerpersoonsgebruik; een volwaardige
vorm van de tenuitvoerlegging van bewaring. Ik zie niet in hoe ik daar voor vreemdelingenbewaring
van kan afwijken. Het is inherent aan een bewaringsmaatregel dat de vrijheid van de
vreemdeling tijdelijk is ontnomen. Dat betekent ook dat de keuze voor een slaapplaats
is beperkt. Waar mogelijk houdt DJI rekening met de plaatsingsvoorkeur van een vreemdeling.
Bij de weigering van een meerpersoonscel wordt de vreemdeling de consequentie daarvan
uitgelegd en hem de mogelijkheid geboden alsnog zelf een geschikte kamergenoot te
vinden. Maar, als een vreemdeling hierna blijft weigeren volgt een afzonderingsmaatregel.
Afgezien dat het aan capaciteit ontbreekt om de vreemdeling een eigen cel aan te bieden,
acht ik het onwenselijk om de weigering van een meerpersoonscel te belonen met een
eenpersoonscel. Daarnaast wil ik opmerken dat de maatregel is omkleed met voldoende
procedurele waarborgen.

Zo kan de vreemdeling om bemiddeling vragen, een klacht indienen of beroep instellen
tegen een opgelegde afzonderingsmaatregel. Daarnaast wordt een afgezonderde vreemdeling
die steevast een meerpersoonscel blijft weigeren, maar verder gewenst gedrag vertoont,
time-outs aangeboden. Tijdens een time-out kan de vreemdeling een geschikte kamergenoot
zoeken en deelnemen aan het volledige dagprogramma.

Vreemdelingenbewaring is het ultimum remedium dat de overheid ter beschikking staat
om terugkeer te realiseren. Waar een lichter middel mogelijk was is dat ingezet. Wordt
uiteindelijk bewaring ingezet om terugkeer te realiseren, dan heeft de vreemdeling
nog steeds de mogelijkheid om zijn verblijf te verkorten door mee te werken. Waar
de vreemdeling ervoor kiest om zich dusdanig te misdragen dat de veiligheid van andere
ingeslotenen en personeel in gedrang komt, past niet anders dan een reactie en dat
kan een afzonderingsmaatregel zijn. Ik hoop dat ik u met deze brief heb laten zien
hoeveel moeite DJI neemt om de-escalerend op te treden en de veiligheid in de inrichting
te waarborgen. Pas als het echt niet anders kan, wordt een afzonderingsmaatregel ingezet,
maar ook daar wordt maatwerk toegepast en wordt altijd toegewerkt aan spoedige terugkeer
van de vreemdeling naar de afdeling.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol