Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 juli 2020 (W04.20.0185/I) en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 13 oktober
2020, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 12 juni 2020
heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Nijboer tot wijziging van Boek
7 van het Burgerlijk Wetboek en de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (Wet maximering
huurprijsverhogingen geliberaliseerde huurovereenkomsten), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel regelt voor geliberaliseerde huurovereenkomsten van woonruimte dat
de jaarlijkse huurverhoging wordt gemaximeerd op de inflatie plus 1 procentpunt. De
regulering geldt zowel voor huurovereenkomsten met een verhogingsbeding, als voor
situaties waarin de verhuurder een voorstel doet met een verhoogde huur.

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt dat het hoge prijspeil in de
vrijehuursector de betaalbaarheid van woningen voor de zogeheten middeninkomens onder
druk zet. Deze situatie bestaat al enige jaren en een huurverhoging kan met de huidige
economische terugval voor sommige huurders tot problemen leiden. Met de initiatiefnemer
is de Afdeling van mening dat naar een oplossing moet worden gezocht.

Het voorstel concentreert zich echter op een zichtbaar effect zonder de onderliggende
structurele oorzaken aan te pakken. Daarnaast kan de voorgestelde strakke prijsregulering
een averechts effect hebben indien hierdoor verhuurders zich terugtrekken van de markt
en het aanbod van huurwoningen in de vrije sector in feite vermindert. Het nut en
de noodzaak van dit voorstel zijn daarmee vooralsnog onvoldoende aangetoond. In verband
daarmee dient het voorstel nader te worden overwogen. Indien de initiatiefnemer wenst
vast te houden aan dit voorstel, vraagt de Afdeling aandacht voor een goede afweging
tussen de belangen van huurders en van de verhuurders. Ook in het licht van het hoger
recht is dit noodzakelijk.

Initiatiefnemer heeft kennis genomen van de opmerking van de Afdeling advisering van
de Raad van State dat structurele oplossingen voor problemen voor huurders in breder
verband gerealiseerd dienen te worden. Initiatiefnemer onderschrijft dit standpunt.
Tegelijkertijd constateert initiatiefnemer dat de regering evenwel niet bereid is
om dergelijke maatregelen te nemen, zoals het versnellen van de productie van betaalbare
(huur)woningen. Derhalve acht initiatiefnemer het gerechtvaardigd om de gevolgen van
deze structurele tekortkomingen voor huurders te beperken, in dit geval onverwachte,
snelle huurprijsstijgingen. Dat heeft de Kamer ook nadrukkelijk overwogen door in
meerderheid voor de motie-Nijboer te stemmen.1 Bovendien staat het aanpakken van de structurele problemen niet in de weg van het
beperken van de gevolgen voor huurders. Sterker nog, initiatiefnemer is van mening
dat ook bij voldoende woongelegenheid huurprijsregulering wenselijk en noodzakelijk
is.

Dat laat onverlet dat een analyse van de structurele problemen in de Volkshuisvesting
op zijn plaats is. Dat probleem is wat initiatiefnemer betreft hoofdzakelijk het gebrek
aan betaalbare woningen, zowel voor huurders als voor kopers. Initiatiefnemer is met
de Afdeling van mening dat verscheidene factoren hieraan ten grondslag liggen, zoals
de achterblijvende nieuwbouw en prijsopdrijving door woningbeleggers. Initiatiefnemer
wijst ook op de afwezigheid van huurprijsregulering. Op dat laatste punt verschilt
initiatiefnemer dan ook wezenlijk van mening met de Afdeling. Het lenigen van de bestaande
woningnood van 300.000 woningen leidt niet automatisch tot betere betaalbaarheid op
alle locaties, of tot een voorspelbare huurprijsontwikkeling. Voldoende aanbod garandeert
niet automatisch de betaalbaarheid. Geschikte locaties zijn immers inherent schaars.
Ook dan blijft redelijke huurprijsregulering noodzakelijk om betaalbaarheid te borgen.
Initiatiefnemer gaat hier onder onderdeel 2 nader op in.

1. Problematiek woningmarkt

De Nederlandse woningvoorraad bestaat voor 57% uit koopwoningen, 30% uit sociale huur
en 13% vrije huur. De eerste twee segmenten (samen 87%) worden gesubsidieerd en gereguleerd
door de overheid en zijn relatief groot ten opzichte van de (relatief ongereguleerde)
vrijehuursector. Ook in internationaal opzicht is de Nederlandse vrijehuursector klein
en de sociale huursector groot. Deze verdeling van de woningmarkt is een logisch gevolg
van de jarenlange vraagstimulering op de koopmarkt (hypotheekrenteaftrek) en in de
sociale huursector (huursubsidie, kunstmatig lage huren). Daardoor daalde het aandeel
van de ongesubsidieerde private huursector in de totale woningvoorraad van 28% in
1970 tot 11% in 2012 en circa 13% in 2017.2

Deze vraagstimulering heeft, samen met een lage rente, voor zowel de koop- als vrije-huurwoningen
een prijsopdrijvend effect gehad. Bij de stijgende prijsniveaus speelt ook een rol
dat de nieuwbouw al jaren achterblijft. Dit heeft in 2020 geresulteerd in een tekort
van 331.000 woningen (4,2% van de woningvoorraad).3 Aan dit gebrek aan aanbod ligt een aantal oorzaken ten grondslag. Zo blijft de planvorming
door decentrale overheden achter en kan woningbouw op gespannen voet staan met andere
ruimteclaims en daarmee verbonden maatschappelijke waarden zoals natuurbescherming
en behoud van het open landschap. Een dergelijke spanning is vooral evident in de
dichtbevolkte delen van Nederland. Tot slot vormen de stijgende bouwkosten en grondprijzen
een additionele impuls voor hogere prijzen van nieuwbouw. Dit laatste maakt het minder
aantrekkelijk voor ontwikkelaars om woningen te bouwen ten behoeve van verhuur in
het middensegment. Bovendien is het voor mensen met een middeninkomen fiscaal aantrekkelijker
om te kopen in plaats van te huren.

Deze problematiek heeft voor veel mensen ingrijpende gevolgen. Vooral starters en
mensen met een middeninkomen kunnen maar zeer moeilijk een betaalbare woning kopen
of huren. Dit heeft ook repercussies voor de sociale huursector. Een deel van diezelfde
middeninkomensgroep blijft hier langer wonen omdat zij elders geen betaalbaar alternatief
kunnen verkrijgen. Zij houden zo sociale woningen «bezet» waarvoor zij gezien hun
inkomen eigenlijk niet in aanmerking komen, de zogeheten «goedkope scheefwoners».4 Daarmee stokt ook de instroom in de sociale huursector. Het gevolg hier is lange
zoek- en wachttijden.5

De vrijehuursector kent in sommige delen van Nederland nog eens extra hoge huren vanwege
de vraag door expats en beleggers. Verder zorgt de opkomst van zogeheten «short stay»-verhuur,
bijvoorbeeld via Airbnb, voor onttrekking van woningen aan de reguliere woningmarkt
(huur en koop). Dat heeft een prijsopdrijvend effect.

Initiatiefnemer ziet net als de Afdeling dat de achterblijvende nieuwbouwproductie
meerdere oorzaken kent. Ten eerste worden woningcorporaties ernstig beperkt in hun
mogelijkheden door de verhuurderheffing en de zogenaamde markttoets. Voorheen droegen
woningcorporaties bij aan een stabiele nieuwbouwproductie door anticyclisch te investeren.
Ook konden zij stilgevallen bouwprojecten overnemen van particuliere ontwikkelaars.
De verhuurderheffing heeft ervoor gezorgd dat 100.000 betaalbare huurwoningen niet
zijn gebouwd.6 Door de beperkingen van de markttoets kan 9 miljard euro aan investeringen niet worden
aangewend voor woningen met een huur van 750 tot 1.000 euro per maand.7 In dit verband verwijst de initiatiefnemer ook graag naar het «Hoofdrapport opgaven
en middelen woningcorporaties» dat recent is verschenen.8 Het rapport concludeert dat voor circa 30 miljard aan maatschappelijke opgaven niet
kan worden gerealiseerd. Tot slot beknot ook de fiscale behandeling van woningcorporaties
hun investeringsmogelijkheden.9

Ten tweede speelt gebrekkige overheidsregie een grote rol. Er is onvoldoende sturing
vanuit het Rijk om verscheidene belangen – natuur, economische activiteit, infrastructuur
en woningbouw – op nationaal niveau af te wegen, en beslissingen te nemen over voldoende
nieuwbouw. In dat verband heeft initiatiefnemer meermaals gepleit – tezamen met een
meerderheid van de Kamer – voor de terugkeer van een Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.10 Wat initiatiefnemer betreft zouden daarbij ook meer financiële middelen moeten worden
aangewend om gemeenten te stimuleren tot versnelling van de bouwproductie, juist ook
op binnenstedelijke locaties. Daarmee kan NIMBY-gedrag – op het niveau van gemeenten
en van huishoudens – worden overkomen. Bovendien missen gemeenten adequate instrumenten
om speculatie met grond te doorbreken, die nu vaak nieuwbouw vertraagt. In dat verband
wijst de initiatiefnemer op het pleidooi om achterblijvende realisatie van nieuwbouw
aan te merken als titel voor onteigening.11

Op het punt van de hoge effectieve vraag, deelt de initiatiefnemer de analyse dat
de toegenomen effectieve vraag leidt tot hogere koopprijzen en huurprijzen. De hypotheekrenteaftrek
speelt hierin een rol, maar bijvoorbeeld ook relatief ruime Nederlandse leennormen.
Hypotheken worden doorgaans aangewend om bestaande voorraad te kopen en veroorzaken
daardoor prijsstijgingen.12 Een belangrijke rol is echter ook weggelegd voor woningbeleggers. Met name particuliere
woningbeleggers kopen een groot deel van de bestaande woningvoorraad op, om daar vervolgens
hoge huurprijzen voor te rekenen.13 Daarmee leidt de rol van woningbeleggers tot hogere huizenprijzen en huurprijzen
en verdringing van koopstarters, zonder bij te dragen aan een grotere woningvoorraad.
Ook wordt in sommige steden een groot deel van de woningen verhuurd via platforms
als Airbnb. Regulering van dergelijke verhuur wordt binnenkort pas mogelijk. Beleggen
in huurwoningen is fiscaal relatief aantrekkelijk.14 Initiatiefnemer wijst in dat verband op diverse pleidooien om beleggingen in de bestaande
woningvoorraad te ontmoedigen, zoals een andere fiscale behandeling van huurinkomsten
en kapitaalwinsten, differentiëren van de overdrachtsbelasting, en het reguleren van
toeristische verhuur.

2. Nut en noodzaak huurprijsmaximering

De initiatiefnemer noemt in de toelichting twee problemen in de vrijehuursector. Ten
eerste de «explosieve» huurstijgingen waartegen huurders beschermd moeten worden.
Ten tweede de betaalbaarheid van woningen in de vrijehuursector voor middeninkomens.
De hoge huren en de hoge huurquote (het deel van het besteedbaar inkomen dat een huurder
betaalt aan huurlasten) zijn het gevolg van de «woningnood» van 300.000 woningen,
aldus de toelichting. Daarnaast stijgen de huren volgens de initiatiefnemer door de
verhuurders die misbruik maken van de marktsituatie.

Met de indiener is de Afdeling van mening dat zich in de huursector reële problemen
voordoen, die om een oplossing vragen. Oplossingen kunnen echter alleen in een breder
verband tot stand komen, teneinde effect te sorteren. De toelichting bij het voorstel
bevat een summiere probleemanalyse, die onvoldoende recht doet aan de complexe problematiek
op de woningmarkt. Deze marktsituatie verschilt bovendien per regio. De overspannen
markt in de grote steden is niet in alle opzichten representatief voor de situatie
in andere delen van het land, waar bijvoorbeeld krimpgebieden zijn.

Daarnaast zijn de hoge prijzen in de vrijehuursector een direct gevolg van de structurele
kenmerken van de Nederlandse huizenmarkt, zoals een tekort aan woningen en een gebrekkige
doorstroming in de sociale sector. Voor deze structurele oorzaken zijn structurele
oplossingen nodig. Die kunnen echter niet op stel en sprong worden gerealiseerd. Zo
wijzen diverse instanties op de noodzaak om snel veel extra woningen te bouwen.15 Ook zijn er voorstellen om de vraagstimulering af te bouwen.16 Deze en andere maatregelen17 kunnen op (lange) termijn leiden tot een minder overspannen markt en daarmee tot
beter betaalbare woningen.

De Afdeling constateert dat de voorgestelde maximering van de huurprijzen hooguit
een effect van de geschetste problemen bestrijdt, maar niet of nauwelijks bijdraagt
aan de oplossing van de onderliggende structurele problemen. Uit de toelichting wordt
niet duidelijk wat de toegevoegde waarde van het voorstel is. Los daarvan is de vraag
gerechtvaardigd of het voorstel inderdaad hoge huurprijsstijgingen zal voorkomen.
Het voorstel laat namelijk onverlet dat verhuurders zelf hun aanvangshuur bepalen.
Tegelijkertijd kan van het voorstel juist een averechts effect uitgaan. Een maximering
kan de vrijehuursector onaantrekkelijk maken voor verhuurders (zie daarover ook het
volgende punt). Deze kunnen vervolgens hun woningen verkopen of verhuren op de «short
stay»-markt, dan wel werken met kortlopende huurcontracten. Het gevolg daarvan zou
zijn dat de vrije sector nog verder krimpt (met huurprijsstijgingen tot gevolg).

Gegeven de summiere probleemanalyse die aan het voorstel ten grondslag ligt en gelet
op het mogelijk averechtse effect ervan, staan het nut en de noodzaak van het voorstel
vooralsnog niet vast. De Afdeling adviseert daarom het nut en de noodzaak van het
voorstel alsnog dragend te motiveren. Indien dit niet mogelijk is, adviseert zij van
het voorstel af te zien.

Het samenspel van de almaar achterblijvende nieuwbouwproductie en toenemende effectieve
vraag, leidt tot hoge huurprijzen. Desondanks verzuimt de regering noodzakelijke maatregelen
te treffen, zoals het stimuleren van woningcorporaties. Initiatiefnemer is van mening
dat het uitblijven van maatregelen om deze problematiek te adresseren, ingrijpen rechtvaardigt
om zo huurders te beschermen tegen de gevolgen van de woningnood. Die gevolgen worden
almaar pijnlijker zichtbaar. Initiatiefnemer memoreert daarbij de forse prijsstijgingen
die worden aangehaald in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel: jaarlijks
gemiddeld acht procent in de grote steden. Het leidt tot onaanvaardbaar hoge woonlasten
van meer dan vijftig procent van het besteedbaar inkomen.18 Dat neemt uiteraard niet weg dat initiatiefnemer van mening is dat tegelijkertijd
maatregelen getroffen moeten worden om de woningnood te bestrijden.

Initiatiefnemer is niettemin van mening dat huurprijsregulering ook noodzakelijk is
in het geval de woningnood wordt gelenigd. Ook dan zullen gezinnen geconfronteerd
worden met onverwachts forse huurprijsstijgingen, met name op populaire locaties nabij
economische activiteit. Daaraan liggen twee vormen van marktfalen ten grondslag: grond
is een abnormaal kapitaalgoed en de «woningmarkt« een voorraadmarkt.

In het beleidsmatig denken over wonen, wordt een woning vaak gezien als een normaal
kapitaalgoed. Meer vraag leidt tot meer aanbod, en via een evenwichtsprijs zal de
markt ruimen. De grond waar deze woningen op staan, wijkt echter om een aantal fundamentele
redenen af van normale kapitaalgoederen.19 Ten eerste kan grond niet worden geproduceerd, zoals normale goederen. Het is inherent
schaars. Ten tweede waardeert grond niet af, zoals normale kapitaalgoederen dat doen.
Grond behoudt op de lange termijn zijn waarde, en stijgt zelfs mee met de economische
ontwikkeling. Ten slotte heeft grond een unieke locatie. Met name deze laatste eigenschap
leidt ertoe dat woningen op goed gepositioneerde grond monopolistische trekken vertoont.
Dit leidt hogere huur- en koopprijzen op aantrekkelijke locaties nabij economische
activiteit, en verklaart waarom nieuwbouw op zichzelf nooit de betaalbaarheidsproblemen
kan oplossen.

Met name wanneer onverwachte ontwikkelingen in vraag en aanbod op specifieke locaties
zich voordoen is het de verhuurder die hiervan weet te profiteren wanneer huurprijsbescherming
afwezig is. Indien wordt geïnvesteerd in horeca, verbindingen, of werkgelegenheid
in de omgeving van de bestaande voorraad, kan de verhuurder hierna hogere huurprijzen
rekenen voor zittende huurders, ook als geen verhoging is overeengekomen in de oorspronkelijke
overeenkomst. Door de prijsstijging lopende de huurovereenkomst te beperken, wordt
een betere balans aangebracht in de deling van lusten en lasten tussen huurder en
verhuurder.

Ten tweede is de woningmarkt een voorraadmarkt. Zelfs in de meest optimale situatie,
reageert het aanbod met grote vertraging op ontwikkelingen in de vraag. Voor Nederland
geldt zelfs dat het aanbod op de middellange termijn relatief prijsinelastisch is,
tot op het punt dat het de nieuwbouwproductie daalt als de prijs stijgt.20 Op de korte en de middellange termijn vertalen veranderingen in de effectieve vraag
in relatie tot de bestaande voorraad zich vrijwel direct in prijsontwikkelingen. De
effectieve vraag kan ook toenemen als de rente daalt, de leennormen worden verruimd,
de aanwezigheid van beleggers toeneemt of als het aantal toeristen toeneemt. Dit heeft
als consequentie dat het prijsevenwicht op de korte termijn uitstijgt boven het prijsevenwicht
op de lange termijn, zonder dat dit bijdraagt aan extra investeringen in nieuwbouw
van huurwoningen.21 Vanwege de afwezigheid van huurprijsregulering, zullen huurders van woningen met
geliberaliseerde overeenkomsten tijdelijk (fors) meer betalen dan het evenwicht op
de langere termijn wanneer het aanbod zich wel heeft aangepast.

Een vorm van huurprijsregulering die huurders hiertegen beschermt is een van de prijsinflatie
afgeleide maximering van de jaarlijkse huurprijsverhoging, zoals vervat in het wetsvoorstel.
Die zorgt immers voor een meer gematigde en vertraagde ontwikkeling naar het prijsevenwicht
op de lange termijn. Daarmee wordt voorkomen dat huurders als gevolg van onvoorziene
veranderingen in de effectieve vraag geconfronteerd worden met plotselinge prijsstijgingen
die niet waren voorzien toen zij de huurovereenkomst sloten met de verhuurder.

Economen wijzen erop dat een dergelijke vorm van huurprijsregulering de collectieve
welvaart kan vergroten, omdat het een antwoord vormt op het hierboven genoemde marktfalen.22 Dat is specifiek het geval wanneer huurders zich niet op andere wijze kunnen beschermen
tegen deze huurverhogingen.

Initiatiefnemer ziet derhalve goede redenen om over te gaan tot huurprijsregulering,
ook als structurele maatregelen worden genomen die voor meer betaalbare woningen zorgen.

Initiatiefnemer wijst erop dat ook de regering deze opvatting deelt, zoals verwoord
bij brief aan de Kamer van 15 mei 2020.23 De regering rechtvaardigt de maatregel mede door te wijzen op het uitzonderlijke
tekort aan woningen en de naderende economische crisis. De regering is evenwel van
mening dat ook daarbuiten goede redenen voor deze vorm van huurprijsregulering bestaan.
Zo schrijft de regering dat door het ontbreken van de wettelijke maximering van de
huurprijsverhoging, de betaalbaarheid gedurende het contract niet is verzekerd. Huurders
kunnen daardoor met hoge huurverhogingen worden geconfronteerd en er kunnen excessen
ontstaan. De regering voert bovendien aan dat meer zekerheid over de toekomstige ontwikkeling
van de huur drempels kan wegnemen om te gaan huren, bijvoorbeeld voor ouderen die
overwegen een onderhoudsintensief huis te verkopen.

De Afdeling merkt terecht op dat de voorgestelde huurprijsregulering niet ziet op
de aanvangshuren. Die blijven vrij overeen te komen tussen huurder en verhuurder.
Initiatiefnemer beoogt namelijk te komen tot een gematigde en voorzienbare ontwikkeling
van de huurprijs voor zittende huurders. Desalniettemin zou deze regulering kunnen
worden bezien als een eerste stap naar een breder stelsel van regulering van de huurprijzen
van geliberaliseerde huurovereenkomsten, waarbij in de toekomst op enigerlei wijze
ook de aanvangshuren kunnen worden gereguleerd, bijvoorbeeld door het leggen van een
relatie met de WOZ-waarde, het uitbreiden van het woningwaarderingsstelsel, of een
huurspiegel naar Duits voorbeeld.

De Afdeling merkt eveneens terecht op dat verhuurders zouden kunnen overgaan tot het
gebruiken van tijdelijke huurovereenkomsten. Wat de initiatiefnemer betreft zou het
gebruik van algemene tijdelijke huurovereenkomsten dan ook aan banden moeten worden
gelegd. Daarvoor bestonden overigens al goede redenen voor het voorliggende wetsvoorstel
aanhangig werd gemaakt. Een mogelijk mitigerende factor is dat verhuurders eveneens
worden geconfronteerd met transactiekosten bij mutatie van de huurder, denk bijvoorbeeld
aan het selecteren van gegadigden en een onderzoek naar hun draagkracht. Het is dus
niet zonder meer het geval dat verhuurders kosteloos kunnen overstappen van langdurige,
stabiele relaties naar opeenvolgende tijdelijke huurovereenkomsten. Daaruit volgt
dat niet valt te concluderen dat verhuurders dit op grote schaal zullen doen.

Over uitwijken naar toeristische verhuur van woonruimten wenst initiatiefnemer op
te merken dat gemeenten sinds kort de mogelijkheid hebben om hier stevige beperkingen
aan op te leggen, en dit ook hebben gedaan afhankelijk van de lokale situatie. Initiatiefnemer
vreest dus niet dat verhuurders hiernaar zullen uitwijken.

Tot slot wenst initiatiefnemer de door de Afdeling verwoorde vrees te adresseren dat
beleggers zich zullen terugtrekken. Initiatiefnemer is van mening dat dit hoofdzakelijk
een probleem is voor zover deze beleggers op dit moment bijdragen aan de nieuwbouw
van betaalbare (huur)woningen. Op dat punt wenst initiatiefnemer aan te geven dat
het wetsvoorstel aansluit bij een voorstel van de Vereniging van Institutionele Beleggers
in Vastgoed (IVBN). Zij stellen voor om de aanvangshuren vrij te laten, maar de jaarlijkse
huurverhoging te maximeren op de inflatie plus anderhalf procentpunt.24 Het onderhavige voorstel maximeert de jaarlijkse huurprijsstijging op de inflatie
plus één procentpunt, maar staat uitzonderingen toe, bijvoorbeeld voor investeringen
in het woongenot of de energieprestatie. Initiatiefnemer is namelijk van mening dat
regulier onderhoud moet kunnen worden voldaan uit huurverhogingen gelijk aan de inflatie
vermeerderd met een procentpunt. In die zin is het initiatiefvoorstel meer precies
dan het voorstel van IVBN, omdat het slechts ruimere huurverhogingen toestaat waar
dit noodzakelijk is. Bovendien geeft IVBN aan de jaarlijkse nieuwbouwproductie van
huurwoningen te kunnen verhogen van 9.000 naar 20.000 woningen, ook als wordt overgegaan
tot een wettelijke regulering. IVBN is daarmee een belangrijke speler in het toevoegen
van nieuwbouwwoningen, en initiatiefnemer heeft er derhalve naar gestreefd te waarborgen
dat institutionele beleggers kunnen en zullen blijven investeren in betaalbare huurwoningen.
Voor zover beleggers geen nieuwbouwwoningen toevoegen, maar de bestaande voorraad
opkopen om vervolgens te verhuren, is initiatiefnemer van mening dat het een wenselijk
neveneffect van het wetsvoorstel kan zijn dat het minder aantrekkelijk wordt voor
deze beleggers om koopstarters te verdringen.

3. Positie verhuurders

Voor zover de initiatiefnemer toch wenst vast te houden aan dit voorstel, acht de
Afdeling het van belang ook oog te hebben voor de positie van de verhuurder. Dit initiatiefwetsvoorstel
heeft onmiskenbaar gevolgen voor de verhuurder. Immers, waar de verhuurder in het
huidige regime van het Burgerlijk Wetboek de nodige, zij het niet onbeperkte, vrijheid
heeft de huren te verhogen, kan hij met het voorstel de maandelijkse huursom maar
in zeer beperkte mate verhogen.

In de toelichting wordt bij wijze van voorbeeld aangevoerd dat bepaalde verhuurders
hun huren in de loop der tijd aanzienlijk hebben verhoogd. De Afdeling betwist dit
niet. De initiatiefnemer wekt in de toelichting echter de suggestie dat dergelijke
huurprijsstijgingen kenmerkend zijn voor de gehele vrijehuursector. Zo wordt in de
toelichting over verhuurders in het algemeen opgemerkt dat zij verdienen aan de woningnood
door huren fors te verhogen. Daarvan gaat de suggestie uit dat elke verhuurder excessieve
huurprijsstijgingen doorvoert.

De Afdeling constateert dat het voorstel zonder enig onderscheid alle verhuurders
treft. Op die manier wordt te weinig rekening gehouden met de positie van de individuele
verhuurder en de mogelijke omstandigheden waaronder hij de woning verhuurt. Als gevolg
van het algemene karakter van het voorstel zullen ook verhuurders in delen van het
land waar de huurprijs gemiddeld niet excessief is gestegen worden geconfronteerd
met de maximering. Aan de andere kant worden ook huishoudens met een hoog inkomen
door de maatregel beschermd, terwijl de initiatiefnemer met name de bescherming van
de middeninkomens voor ogen heeft. Zonder nadere motivering ziet de Afdeling onvoldoende
rechtvaardiging voor een dergelijke generieke inperking.

Voorts kan het voorstel ook op individueel niveau gevolgen hebben. Zo is het voorstelbaar
dat een verhuurder die met stijgende lasten wordt geconfronteerd25 als gevolg van de maximering niet langer rendabel kan verhuren. Dit wringt te meer
nu het voorstel een permanente regeling beoogt. Dat een inflatiecorrectie plus 1 procentpunt
in alle gevallen ruim voldoende zou zijn om prijsstijgingen op te vangen, zoals in
de toelichting opgemerkt, acht de Afdeling niet zonder meer aannemelijk. Dit wordt
overigens in de toelichting ook niet gemotiveerd.

Gelet op het voorgaande houdt het initiatiefvoorstel door het algemene karakter ervan
te weinig rekening met de positie en de belangen van de individuele verhuurder. Wel
voorziet het voorstel in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur voor
bepaalde situaties eenmalige hogere huurverhogingen toe te staan. Die uitzondering
is echter beperkt tot investeringen die leiden tot een verhoogd woongenot of betere
energiezuinigheid.26 Zonder differentiatie of de mogelijkheid om daarin bij nadere wet- en regelgeving
te voorzien, is de voorgestelde maximering van de huurprijsstijging onwenselijk.

De Afdeling adviseert dan ook het voorstel aan te passen in die zin dat in alle gevallen
afdoende rekening wordt gehouden met ook de belangen van de verhuurder.

De Afdeling merkt terecht op dat lang niet elke verhuurder forse of excessieve huurstijgingen
heeft doorgevoerd. Voor zover deze suggestie uitging van de memorie van toelichting
wenst de initiatiefnemer te benadrukken dat hij deze verscheidenheid aan verhuurders
erkent, evenals de belangrijke bijdrage die verhuurders kunnen leveren aan betaalbare
volkshuisvesting. Desalniettemin stelt initiatiefnemer met teleurstelling vast dat
een groot aantal huurders jaarlijks met forse, zo niet excessieve, huurstijgingen
wordt geconfronteerd. Het wetsvoorstel richt zich hoofdzakelijk op die laatste groep
huurders en verhuurders. Voor verhuurders die reeds een gematigde huurprijsontwikkeling
voorstaan, werkt het wetsvoorstel immers niet limiterend.

De Afdeling komt terecht tot het oordeel dat het wetsvoorstel zonder onderscheid alle
verhuurders treft. Dat betekent echter niet dat het wetsvoorstel ook eenzelfde effect
heeft op alle verhuurders. In het geval verhuurders in de toekomst een gematigde ontwikkeling
van de huurprijs voorstaan, werkt het voorstel niet limiterend. Daarmee is de regulering
weliswaar gelijkelijk van toepassing op minder overspannen regio’s, maar heeft deze
niet hetzelfde effect. Indien de ontwikkeling van de huurprijs de afgelopen jaren
is achtergebleven bij het gemiddelde, dan biedt het overgangsrecht de verhuurder de
mogelijkheid om de huur eenmalig extra te verhogen gedurende een periode van twee
jaar.

Hoewel initiatiefnemer een gelijkere inkomensverdeling voorstaat, is hij niet noodzakelijkerwijs
met de Afdeling van mening dat hogere inkomens zouden moeten worden uitgezonderd van
deze huurprijsbescherming.

Initiatiefnemer vreest niet dat verhuurders als gevolg van de regulering niet langer
rendabel kunnen verhuren. Verhuurders kunnen immers de aanvangshuren vrij overeenkomen,
en kennen net als huurders zekerheid over de maximale ontwikkeling van de huurprijs.
In dat verband wijst initiatiefnemer ook op het voorstel van IVBN, dat een groot deel
van verhuurders vertegenwoordigt. De meeste grootschalige investeringen vinden plaats
bij mutatie, waarna de verhuurder een marktconforme aanvangshuurprijs overeen kan
komen. Voor zover de verhuurder investeringen doet lopende de huurovereenkomst, kan
de Minister een eenmalig hogere huurverhoging toestaan, waardoor de investeringen
rendabel blijven. Jaarlijks onderhoud kan worden voldaan uit de jaarlijkse huurverhoging
op het niveau van de inflatie vermeerderd met een procentpunt.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling Advisering heeft initiatiefnemer het
wetsvoorstel op dit punt gewijzigd. De uitzonderingsbepaling wordt uitgebreid met
alle situaties waarbij de verhuurder van overheidswege wordt verplicht tot het doen
van investeringen en die niet redelijkerwijs kunnen worden voldaan uit de maximaal
toegestane huurverhoging. Daarmee worden de belangen van verhuurders beter beschermd.

4. Verhouding tot hoger recht

De in de voorgaande paragrafen gemaakte kanttekeningen zijn ook relevant uit oogpunt
van de uit het hoger recht voortvloeiende eigendomsbescherming. Overheden hebben de
nodige ruimte om woningbouwbeleid te voeren. Artikel 1 van het Eerste Protocol van
het EVRM verlangt echter wel dat daarbij een «redelijk evenwicht» wordt gevonden tussen
de belangen die met dat beleid worden nagestreefd en de belangen van degenen die in
hun eigendomsrecht worden beperkt. Zo het voorstel al daadwerkelijk bijdraagt aan
een oplossing van de problematiek (zie punt 2), staat niet vast dat de voorgestelde
regulering ruimte laat om het belang dat met het voorstel wordt nagestreefd in alle
gevallen adequaat te kunnen afwegen tegen de belangen van de verhuurder. De toelichting
blijft op dit punt beperkt blijft tot een korte en algemene analyse en verdient in
dit licht aanvulling.

Verder wijst de Afdeling erop dat de verhuurder mogelijk ook een beroep toekomt op
de EU-regels inzake het vrij verkeer. De voorgestelde maximering van de huurprijsstijging
kan namelijk op gespannen voet staan met de vrijheid van vestiging en/of het vrij
verkeer van diensten. Het relevante kader wordt hier gevormd door de Europese Dienstenrichtlijn.27 In de toelichting wordt op de Dienstenrichtlijn niet ingegaan. Daarom dient het voorstel
alsnog aan de kaders van deze richtlijn te worden getoetst.28

Daarnaast is het denkbaar dat ook een eigenaar die zijn onroerend goed niet zelf verhuurt,
wordt getroffen door de maximering. Deze maatregel heeft immers negatieve gevolgen
voor zijn rendement en daarmee voor de waarde van zijn onroerend goed. Dit kan het
vrij kapitaalverkeer belemmeren. Dat dient te worden gerechtvaardigd.

De Afdeling acht het voorstelbaar dat met de bescherming van (bepaalde groepen) huurders
een gerechtvaardigd belang is gemoeid. Een dergelijke maatregel moet in de praktijk
echter ook geschikt zijn om dit belang te bereiken en mag niet verder gaan dan voor
dat belang noodzakelijk is. Gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor heeft opgemerkt,
staat dit onvoldoende vast. De toelichting verdient dan ook op dit punt aanvulling.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen om vast te kunnen stellen of het
belang dat met het voorstel wordt nagestreefd, adequaat kan worden afgewogen tegen
de belangen van de verhuurder, omdat Artikel 1 van het Eerste Protocol van het ERVM
verlangt dat een «redelijk evenwicht» wordt gevonden. In de eerste plaats wenst initiatiefnemer
op te merken dat de voorgestelde regulering doeltreffend bijdraagt aan het bestrijden
van de problematiek. De regulering beoogt namelijk tot een gematigde en voorzienbare
ontwikkeling van de huurprijs te komen gedurende de looptijd van de huurovereenkomst.
Daarmee corrigeert de regulering marktfalen en draagt de regulering bij aan een betere
betaalbaarheid voor huurders. Zoals onder onderdeel 3 omschreven, heeft initiatiefnemer
zich vergewist van mogelijk neveneffecten, en is van mening dat van de voorgestelde
regulering geen negatieve effecten uitgaan op bijvoorbeeld de bouwproductie. Tegelijkertijd
wordt een redelijk evenwicht gevonden tussen de belangen van huurders en verhuurders:
het staan hen immers nog steeds vrij een aanvangshuurprijs overeen te komen op basis
van de geldende marktomstandigheden in de wetenschap dat de maximale huurverhoging
de inflatie vermeerderd met 1 procentpunt bedraagt. Daarmee kan de verhuurder een
redelijke winst nastreven, maar worden huurders wel beschermd tegen onvoorziene ontwikkelingen.
Bovendien kunnen bij AMvB nadere regels gesteld worden voor eenmalig hogere huurverhogingen,
bijvoorbeeld in het geval de verhuurder in het kader van de energietransitie investeringen
pleegt in energiezuinigheid, of investeringsverplichtingen worden opgelegd door de
overheid.

De Afdeling wijst erop dat verhuurders mogelijk een beroep toekomt op de EU-regels
inzake vrij verkeer, en adviseert in de toelichting het voorstel alsnog aan de kaders
van deze richtlijn te toetsen. Initiatiefnemer heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt
de toelichting op dit punt aan te vullen, en wel als volgt:

Op verhuur van woningen is de Europese Dienstenrichtlijn van toepassing. De voorgestelde
regulering heeft gevolgen voor de uitoefening van deze dienst. Artikel 14 van de Dienstenrichtlijn
benoemt eisen die verboden zijn ten aanzien van de uitoefening van diensten. De voorgestelde
maximering van de huurprijsstijgingen valt hier niet onder. Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn
benoemt eisen die aan evaluatie onderhevig zijn, waaronder vaste minimum en/of maximumtarieven
waaraan de dienstverrichter zich moet houden. De voorgestelde regulering raakt daar
slechts zijdelings aan, omdat de regulering niet ziet op maximumtarieven, maar slechts
de verhoging maximeert. Het staat huurder en verhuurder dan nog steeds vrij de aanvangshuurprijs
overeen te komen in de wetenschap dat de huurprijs jaarlijks maximaal verhoogd kan
worden met de inflatie vermeerderd met 1 procentpunt.

Het is daarbij van belang dat de voorgenomen regulering niet discriminerend is. De
regulering maakt geen onderscheid op basis van nationaliteit en geldt in gelijke mate
voor alle huurders en verhuurders, en is daarmee niet discriminerend. De voorgestelde
regulering dient eveneens een gerechtvaardigd belang, namelijk het verbeteren van
de betaalbaarheid voor huurders, het zorgen voor een voorzienbare en gematigde huurprijsontwikkeling
lopende het contract en het corrigeren van marktfalen. Zoals hierboven omschreven
wordt voldoende rekening gehouden met de belangen van verhuurders, daar zij nog steeds
de aanvangshuurprijs vrij overeen kunnen komen. Bovendien treft de regulering geen
verhuurders die reeds een gematigde ontwikkeling voorstaan, omdat de regulering voor
hen niet knellend werkt. Voorts is de maatregel proportioneel, het beperken van de
jaarlijkse huurstijging is een geschikt middel om disproportionele huurstijgingen
te voorkomen. Huurstijgingen blijven mogelijk en ook aanvangshuren worden niet gemaximeerd.
De maatregelen gaat daarmee niet verder dan noodzakelijk om het doel te bereiken.

De Afdeling merkt op dat woningeigenaren die hun woning niet verhuren mogelijk ook
getroffen worden door de regulering, omdat de waarde van hun woning mogelijk ook daalt.
Daarmee zou de voorgestelde regulering mogelijk het vrij verkeer van kapitaal belemmeren.
Allereerst wenst initiatiefnemer op te merken dat de beperking op het vrij verkeer
naar zijn inschatting verwaarloosbaar is. De maatregel beperkt het doen van investeringen
in woningen niet. Voorts dient er een grensoverschrijdend aspect te zijn. De wet ziet
louter op woningen in Nederland en heeft daarmee naar aard geen grensoverschrijdend
karakter.

Voor zover de maatregel het vrij verkeer van kapitaal belemmert, heeft de jurisprudentie
verscheidene criteria ontwikkeld om te beoordelen of deze belemmering gerechtvaardigd
is. Ten eerste mag de voorgestelde regulering geen onderscheid maken op basis van
nationaliteit. Zoals eerder beargumenteerd, treft de regulering verhuurders en huurders
van alle nationaliteiten in gelijke mate. Van onderscheid is dus geen sprake. Ten
tweede kunnen omwille van dwingende redenen van algemeen belang beperkingen worden
opgelegd. Initiatiefnemer heeft reeds beargumenteerd dat hier in die mate sprake van
is, dat beperking van het eigendomsrecht gerechtvaardigd is. Ten derde geldt dat de
maatregel proportioneel dient te zijn. De maatregel is geschikt, daar de regulering
de toegestane jaarlijkse huurverhoging maximeert en zo komt tot een voorzienbare en
gematigde ontwikkeling van de huurprijs. Dat gebeurt op basis van objectieve, niet
discriminerende criteria. De maatregel is structureel. De reden daarvoor is gelegen
in het feit dat een voorzienbare en gematigde huurprijsontwikkeling altijd gewenst
is, om de betaalbaarheid lopende het contract te bevorderen. Omdat gekozen is voor
een plafond, werkt de regulering niet limiterend zodra marktomstandigheden zelf leiden
tot een gematigde ontwikkeling voor alle huurders. Hoewel de regulering dan alsnog
bestaat, legt zij geen beperkingen meer op. Tot slot resteert de vraag waarom initiatiefnemer
niet heeft aangesloten bij de maximale huurverhoging die geldt voor gereguleerde overeenkomsten.
Initiatiefnemer wijst erop dat een ruime regulering, van bijvoorbeeld 2,5 procent
(of 5 procent) het beoogde doel niet dient, namelijk de huurstijgingen in de vrije
sector matigen. Initiatiefnemer is bovendien van mening dat een strengere regulering
gerechtvaardigd is, daar in de gereguleerde sector de aanvangshuren reeds gereguleerd
zijn. Zodra de maximale huur is bereikt die overeenkomt met de waardering van de woning
volgens het Woningwaarderingsstelsel, kan de huurprijs slechts verhoogd worden met
de inflatie. In die zin is de gekozen maximale verhoging van de inflatie vermeerderd
met 1 procentpunt minder streng.

Initiatiefnemer heeft eveneens van de gelegenheid gebruik gemaakt om de toelichting
op dit punt aan te passen.

Initiatiefnemer is daarmee van mening dat de voorgestelde regulering voldoet aan de
vereisten die volgen uit de Grondwet, het Eerste Protocol bij het EVRM, de Dienstenrichtlijn
en richtlijnen inzake het vrij verkeer van kapitaal.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemer,

Nijboer