Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 4
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 juli 2020, no. W11.20.0121/IV en de reactie van de initiatiefnemers d.d. 5 oktober
2020, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 22 april 2020
heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Klaver en Bromet tot wijziging
van de Wet natuurbescherming in verband met het treffen van maatregelen betreffende
stikstofemissie en het opnemen van een grondslag voor subsidieverlening voor veestapelreductie
en natuurversterking (Wet duurzame aanpak stikstof), met memorie van toelichting.

Het initiatiefwetsvoorstel beoogt een goede staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden
te creëren waardoor ruimte ontstaat voor de bouw van woningen, economische activiteiten,
windmolens en dijkversterkingen.1 Voorgesteld wordt de doelstellingen voor de vermindering van stikstofemissie en de
minimale oppervlakte van het Natuurnetwerk Nederland (NNN) in de Wet natuurbescherming
vast te leggen. Voorts voorziet het initiatiefwetsvoorstel in een beperking van de
in de Wet natuurbescherming opgenomen mogelijkheid om categorieën van projecten aan
te wijzen waarvoor een vrijstelling van de vergunningplicht geldt. Daarnaast bevat
het initiatiefwetsvoorstel onder andere een subsidieregeling voor activiteiten omtrent
het opheffen van en overschakelen naar duurzame landbouw door landbouwbedrijven en
versterking van de natuur.

De Afdeling advisering van de Raad van State concludeert dat het initiatiefvoorstel
het karakter van een kaderwet heeft en daartoe ook heldere doelstellingen bevat voor
de reductie van stikstofemissie. Het is echter de vraag is of het voorstel daadwerkelijk
bijdraagt aan het bereiken van die doelstellingen.

De Afdeling maakt in dat verband opmerkingen over de effectiviteit van het opnemen
van doelstellingen in de Wet natuurbescherming voor de vermindering van stikstofemissie
zonder gebiedsgerichte uitwerking en over de minimale oppervlakte van het NNN. Ook
maakt zij opmerkingen over het nut van het beperken van de in de Wet natuurbescherming
opgenomen mogelijkheid om categorieën projecten aan te wijzen waarvoor geen vergunningplicht
geldt. Verder maakt zij opmerkingen over de beperkte invulling van de voorgestelde
subsidieregeling waardoor niet inzichtelijk is of subsidieverlening effectief zal
zijn.

In verband met deze opmerkingen dient het initiatiefwetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Inleiding

Ingevolge de Habitatrichtlijn zijn speciale beschermingszones (Natura 2000-gebieden)
aangewezen waar de natuurlijke habitats en de habitats van verschillende soorten dienen
te worden beschermd.2 Veel van deze gebieden in Nederland kampen met overbelasting door stikstofdepositie.
De voor elk gebied afzonderlijk bepaalde zogenoemde kritische depositiewaarde (KDW)
wordt in veel gebieden overschreden.3

De staat van instandhouding van de natuurlijke habitats is in veel gebieden ongunstig.
Het gevolg is dat vergunningverlening voor plannen en projecten die niet het beheer
van een gebied betreffen, moeilijk is.4

De Afdeling onderscheidt in het initiatiefwetsvoorstel twee doelstellingen om deze
stikstofproblematiek op te lossen. Ten eerste wil het initiatiefwetsvoorstel een goede
staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden realiseren door enerzijds maatregelen
te nemen gericht op vermindering van stikstofbelasting en anderzijds maatregelen gericht
op versterking van de natuur.5 Ten tweede wil het initiatiefwetsvoorstel ruimte bieden voor economische activiteiten,
de bouw van huizen, windmolens en dijkversterkingen.6 Het voorstel heeft het karakter van een kaderwet.

De initiatiefnemers van dit wetsvoorstel danken de Afdeling advisering voor het uitgebrachte
advies. Het verheugt de initiatiefnemers dat de Afdeling concludeert dat het voorstel
het karakter heeft van een kaderwet en daarnaast heldere doelstellingen bevat voor
de reductie van stikstofemissie. Het is de ambitie van de initiatiefnemers om een
wettelijk kader neer te zetten waarmee er meer zekerheid gecreëerd wordt dat de stikstofdepositie
op een duurzame manier omlaag gaat en een goede staat van instandhouding van de natuur
kan worden bereikt. Tegelijkertijd benadrukt de Afdeling dat het voorstel meer concretisering
en uitwerking vereist om de stikstofproblematiek op te lossen. De adviesopmerkingen
van de Afdeling over de concretisering en uitwerking van het voorstel hebben geleid
tot grote verbeteringen van het wetsvoorstel. In het navolgende zetten de initiatiefnemers
per onderdeel uiteen hoe zij de gemaakte adviezen hebben verwerkt.

2. Algemeen oordeel

a. Hoe wordt de grens van de KDW bereikt?

Duidelijk is dat in veel Natura 2000-gebieden sprake is van overbelasting door stikstofdepositie.
De voor de verschillende gebieden vastgestelde kritische depositiewaarden zijn in
veel gevallen (soms fors) overschreden. Er zullen versneld herstel- en verbeteringsmaatregelen
moeten worden uitgevoerd, gericht op geloofwaardig en aantoonbaar herstel van Natura
2000-gebieden.7

Om de natuurdoelstellingen in (stikstofgevoelige) natuurgebieden te kunnen realiseren,
moet de stikstofdepositie ten minste teruggebracht worden tot onder de grens van de
KDW voor stikstofgevoelige natuur.

Het voorstel bevat een duidelijke prestatiedoelstelling voor de reductie van de stikstofemissie.
Daarmee wordt op een heldere manier de voor het beoogde herstel van Natura 2000-gebieden
benodigde emissiereductie in een wettelijk voorschrift vastgelegd. De Afdeling onderschrijft
het belang van een wettelijke waarborg voor de doelstellingen die gericht zijn op
het herstel van Natura 2000-gebieden. Het initiatiefwetsvoorstel en de toelichting
maken echter niet inzichtelijk wat op de korte, maar ook op de langere termijn nodig
is om die emissiereductie daadwerkelijk te behalen. Voor een effectieve aanpak van
de stikstofproblematiek zou het initiatiefwetsvoorstel dat inzicht wel moeten bieden.

b. Wat is daarvoor nodig?

Voor de aanpak van de stikstofproblematiek zullen veel verschillende en ingrijpende
maatregelen genomen moeten worden. Bezien zal moeten worden welke maatregelen het
meest effectief zijn. Daarbij zal niet kunnen worden volstaan met generieke maatregelen,
maar zal vooral gebiedsgericht moeten worden gewerkt. Er zullen keuzes moeten worden
gemaakt.8

Het initiatiefwetsvoorstel bevat die noodzakelijke keuzes niet, noch de criteria daarvoor.
De vraag is daarom of het voorstel daadwerkelijk bijdraagt aan het bereiken van de
doelstellingen ervan.

In de toelichting staat dat, om de doelen voor de lange termijn die met dit initiatiefwetsvoorstel
worden gesteld te behalen, nieuwe wetgeving zal moeten worden geïntroduceerd, normen
moeten worden aangescherpt en akkoorden moeten worden gesloten.9 Het initiatiefwetsvoorstel zelf bevat echter geen concrete maatregelen om de beoogde
doelstellingen te bereiken. Weliswaar is in de toelichting globaal een aantal mogelijke
maatregelen besproken die kunnen bijdragen aan het behalen van de beoogde doelen,
maar de effectiviteit van die maatregelen, noch de uitvoerbaarheid daarvan zijn inzichtelijk
gemaakt.10 Ook wordt daarbij geen aandacht geschonken aan de mogelijke neveneffecten en lasten
voor burgers en bedrijven die daaruit voortvloeien.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in het voorstel zelf te voorzien
in een concrete grondslag voor (zo nodig verplicht) te nemen maatregelen. De toelichting
zal inzichtelijk moeten maken welke maatregelen ten minste moeten worden genomen om
de met het initiatiefwetsvoorstel beoogde doeleinden te behalen dan wel de criteria
om te bepalen hoe keuzes gemaakt zouden moeten worden.

Een kaderwet als hier voorgesteld zal in het licht van de bijzondere aard van de stikstofproblematiek
waarom het gaat, niet effectief zijn als de hier bedoelde keuzes niet worden gemaakt
of geen duidelijke criteria voor de te maken keuzes worden geformuleerd. Daarbij is
het van belang in te gaan op de effectiviteit van de te treffen maatregelen en de
uitvoerbaarheid daarvan. De Afdeling adviseert in dit licht het voorstel opnieuw te
bezien.

De initiatiefnemers zijn verheugd dat de Afdeling advisering het belang erkent van
een wettelijke waarborg voor de doelstellingen die gericht zijn op het herstel van
Natura 2000-gebieden. In dat kader concludeert de Afdeling dat het voorliggende wetsvoorstel
een duidelijke prestatiedoelstelling voor de reductie van stikstofemissie bevat. Tegelijkertijd
nemen de initiatiefnemers het algemeen oordeel van de Afdeling serieus dat er inzicht
moet worden geboden in de keuzes die gemaakt moeten worden en de criteria die daarvoor
nodig zijn. Daarom hebben de initiatiefnemers grote stappen genomen om het voorstel
te voorzien van een concrete grondslag voor de te nemen maatregelen. Het wetsvoorstel
is op hoofdlijnen als volgt gewijzigd:

– De initiatiefnemers hebben de natuurdoelstellingen aangescherpt. In de wijziging van
het wetsvoorstel wordt geregeld dat het natuurnetwerk Nederland in 2027 ten minste
736.000 hectare omvat en 798.000 hectare in het jaar 2035.

– De doelstellingen voor stikstofemissies zijn opgesplitst in doelstellingen voor NOx-emissies (o.a. verkeer en industrie) en doelstellingen voor NH3-emissies. Hiermee
wordt een generieke aanpak voor NOx-emissies en een gebiedsspecifieke aanpak voor NH3-emissies gerealiseerd.

– Het wetsvoorstel regelt dat de Minister een programma stikstofemissiereductie en natuurversterking
vaststelt met als doel om de doelstellingen rondom stikstofreductie te behalen. Hierin
worden maatregelen genomen om de NOx-emissie te verminderen en wordt vermeld welk concreet percentage NH3-emissie per
provincie moet worden verminderd.

– Bij algemene maatregel van bestuur wordt onder meer de betrokkenheid van andere bestuursorganen
die het programma mede aangaat geregeld zodat een gebiedsgerichte uitwerking mogelijk
is. Bovendien geldt dat bevoegde bestuursorganen verantwoordelijk zijn voor een tijdige
uitvoering van de maatregelen in het programma, voor zover zij met het opnemen van
die maatregelen hebben ingestemd.

– Voorts wordt in een algemene maatregel van bestuur vastgelegd hoe en wanneer de resultaten
van de maatregelen tussentijds worden beoordeeld. Indien uit deze beoordeling blijkt
dat de doelstelling van het programma niet wordt behaald, geldt bovendien dat er aanvullende
maatregelen in het programma moeten worden opgenomen om de doelstellingen te behalen.

– Het wetsvoorstel regelt dat de stikstofdepositie in de aangewezen Natura 2000-gebieden
vóór 2040 onder de kritische depositiewaarde moet worden gebracht. Hiermee dienen
de natuurgebieden zich voor 2050 te hebben hersteld.

Bij het wijzigen van het wetsvoorstel is het later verschenen eindadvies van het Adviescollege
Stikstofproblematiek11 over een structurele aanpak van stikstof op lange termijn een belangrijke inspiratiebron
geweest. In het navolgende zetten de initiatiefnemers uiteen op welke wijze zij per
adviesopmerking het wetsvoorstel en de memorie van toelichting hebben aangepast.

3. Emissievermindering

Het initiatiefwetsvoorstel voorziet in een vermindering van de stikstofemissie met
25% in 2025 en 50% in 2030, ten opzichte van de stikstofmissie zoals vastgesteld door
het RIVM in 2018.12

Hiermee wordt in de Wet natuurbescherming een prestatiedoelstelling vastgelegd voor
de reductie van de Nederlandse stikstofemissie.13 Daarmee is het te behalen doel waar het betreft de reductie van stikstofemissie in
zoverre duidelijk.

Een landelijke reductie van stikstofemissie zoals voorzien in het voorstel heeft echter
niet voor alle Natura 2000-gebieden hetzelfde en benodigde effect. De Afdeling maakt
in dit verband de volgende opmerkingen.

a. De rol die stikstofdepositie speelt bij de (slechte) staat van instandhouding van
Natura 2000-gebieden, is per gebied verschillend. Met een generieke emissievermindering
als voorgesteld wordt onvoldoende rekening gehouden met de verschillen tussen de staat
van instandhouding van de afzonderlijke Natura 2000-gebieden en de ter plaatse bestaande
gevolgen van stikstofdepositie. Om de stikstofdepositie onder de KDW te brengen zal
in de omgeving van sommige gebieden een emissiereductie van meer dan 50% moeten worden
gerealiseerd, terwijl elders kan worden volstaan met een kleinere reductie.

b. Het oplossen van de stikstofproblematiek zal grote inspanningen vragen en ingrijpende
maatregelen vergen.14 Het is daarom nodig de benodigde stikstofreductie daar te realiseren, waar die het
meest effectief is.15 Met betrekking tot reductie van stikstofemissie ten gevolge van de landbouw is een
gebiedspecifieke maatwerkaanpak het meest aangewezen. Daarbij dient de opgelegde doelstelling
te worden vertaald naar doelstellingen voor het gebied, gezien de actuele stikstofbelasting
in het desbetreffende gebied en de opgave om de depositie van stikstof op de natuur
voor dat gebied onder de kritische grens te brengen. Met betrekking tot reductie van
stikstofemissie vanwege industrie en vervoer ligt dit anders en is een generieke aanpak
aangewezen.16

Het initiatiefwetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur nadere regels te stellen om de doelstellingen voor stikstofvermindering
te behalen.17 Het initiatiefwetsvoorstel voorziet echter niet in een gedifferentieerde aanpak als
hiervoor geschetst. Die is wel nodig om ervoor te zorgen dat de maatregelen daar worden
getroffen waar de effecten het grootst zijn en de nadelige economische gevolgen zoveel
mogelijk worden beperkt. De Afdeling adviseert het initiatiefwetsvoorstel zodanig
aan te passen dat wordt voorzien in een gedifferentieerde aanpak voor de verlaging
van de stikstofemissie.

De initiatiefnemers erkennen de adviesopmerking van de Afdeling advisering dat er
gebiedsgericht gewerkt dient te worden, omdat de slechte staat van instandhouding
per Natura 2000-gebied als gevolg van de stikstofdepositie verschillend is. In dat
kader hebben de initiatiefnemers in de memorie van toelichting benadrukt dat hoewel
het landelijk beperken van de stikstofuitstoot in zijn algemeenheid helpt om de goede
instandhouding van Natura 2000-gebieden te verbeteren, het ook verstandig is om die
reducties zoveel mogelijk rondom Natura 2000-gebieden te laten plaatsvinden. Desalniettemin
hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om naar aanleiding van de adviesopmerkingen
van de Afdeling de doelstellingen op te splitsen om een duidelijk onderscheid te maken
tussen een generieke aanpak voor de uitstoot van stikstofdioxiden (NOx) en een gebiedsgerichte aanpak voor de uitstoot van ammoniak (NH3):

– Het wetsvoorstel regelt een generieke aanpak voor NOx-emissies. Deze aanpak is van toepassing op de sectoren mobiliteit, industrie, energiebedrijven
en de bouw. De totale binnenlandse uitstoot van NOx-emissies van al deze sectoren dient in 2025 met minimaal 25% te worden teruggedrongen
en in 2030 met minimaal 50%.

– Het wetsvoorstel regelt een gebiedsspecifieke maatwerkaanpak voor NH3-emissies. Deze
aanpak zal effect sorteren voor de landbouwsector. De totale binnenlandse uitstoot
van NH3-emissies dient eveneens te worden teruggedrongen met minimaal 25% in 2025
en minimaal 50% in 2030. Het verschil met de generieke aanpak is dat het Rijk de respectievelijke
doelstellingen van 25% en 50% vertaalt naar een opgave per provincie. Het is vervolgens
aan de provincies om de opgelegde doelstelling te vertalen naar doelstellingen voor
specifieke gebieden via gebiedsspecifiek maatwerk.

– Deze positieve trend dient zich na 2030 voort te zetten, daarom regelt dit wetsvoorstel
dat de stikstofdepositie in de aangewezen Natura 2000-gebieden vóór 2040 onder de
kritische depositiewaarde dient te worden gebracht. Hiermee dienen de natuurgebieden
zich voor 2050 te hebben hersteld.

In het gewijzigde wetsvoorstel is opgenomen dat de Minister een «Programma Stikstofemissiereductie
en Natuurverbetering» vaststelt met als doel om bovengenoemde doelstellingen te behalen.
Met betrekking tot het verminderen van NH3-emissies wordt in het programma vermeldt
welk concreet percentage er gedurende de looptijd van het programma in die provincie
moet worden verminderd. Bij algemene maatregel van bestuur wordt onder meer de betrokkenheid
van andere bestuursorganen die het programma mede aangaat geregeld zodat een gebiedsgerichte
uitwerking mogelijk is. Bovendien geldt dat bevoegde bestuursorganen verantwoordelijk
zijn voor een tijdige uitvoering van de maatregelen in het programma, voor zover zij
met het opnemen van die maatregelen hebben ingestemd. Voorts wordt in een algemene
maatregel van bestuur vastgelegd hoe en wanneer de resultaten van de maatregelen tussentijds
worden beoordeeld. Indien uit deze beoordeling blijkt dat de doelstelling van het
programma niet wordt behaald, geldt bovendien dat er aanvullende maatregelen in het
programma moeten worden opgenomen om de doelstellingen te behalen.

4. Natuurnetwerk Nederland

Het initiatiefwetsvoorstel voorziet in het vastleggen in de Wet natuurbescherming
van een minimale oppervlakte van het NNN van 668.000 hectare in het jaar 2027 en van
730.000 hectare in het jaar 2035.18

De Wet natuurbescherming bepaalt dat gedeputeerde staten de gebieden aanwijzen die
behoren tot het NNN.19 Het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening bepaalt dat de gebieden die het
NNN vormen bij provinciale verordening worden aangewezen.20

De totale oppervlakte van het door de provincies begrensde NNN is thans 758.000 hectare.21 Van het nu begrensde NNN zal niet alles natuurgebied worden. Een deel van het areaal
is nog zoekgebied voor nieuwe natuur en een klein deel zal worden gerealiseerd met
agrarisch natuurbeheer.22 De verwachte omvang van de gerealiseerde natuur in het NNN is per 2027 735.910 hectare.23 Dit is meer dan de in het initiatiefwetsvoorstel genoemde oppervlakten voor het NNN
in respectievelijk 2027 en 2035. Het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening
staat aan verkleining van de oppervlakte van het NNN in de weg.24

Uit het voorgaande volgt dat de minimale oppervlakte van het NNN wettelijk al voldoende
is geregeld en gewaarborgd. Het initiatiefwetsvoorstel voor een kaderwet heeft daarom
in zoverre geen meerwaarde. Gelet hierop adviseert de Afdeling de voorgestelde bepaling
waarin de minimale oppervlakte van het NNN wordt vastgesteld te schrappen.

De initiatiefnemers danken de Afdeling advisering voor de gemaakte adviesopmerkingen.
De initiatiefnemers delen echter niet de opvatting van de Afdeling dat de minimale
oppervlakte van het NNN wettelijk al voldoende geregeld en gewaarborgd is. Daarom
zetten de initiatiefnemers in het navolgende uiteen waarom zij de doelstellingen in
de wijziging van het wetsvoorstel hebben aangescherpt en vervolgens waarom zij van
mening zijn dat het borgen van die doelstellingen van meerwaarde is.

Zoals toegelicht door de Afdeling voorziet het wetsvoorstel in het vastleggen in de
Wet natuurbescherming van een minimale oppervlakte van het Natuurnetwerk Nederland
van 668.000 hectare in het jaar 2027 en van 730.000 hectare in het jaar 2035 (de oorspronkelijke
ambitie voor de Ecologische Hoofdstructuur). De Afdeling stelt dat de verwachte omvang
van de gerealiseerde natuur in het NNN per 2027 735.910 hectare zal zijn en de doelstellingen
hiermee al zouden worden behaald. Om die reden concludeert de Afdeling dat het niet
wettelijk hoeft worden vastgelegd.

De initiatiefnemers willen echter benadrukken dat cijfers over aantallen hectaren
recentelijk zijn veranderd door de manier van tellen. Uit de Vierde Voortgangsrapportage
Natuur25 bleek dat het Rijk de uitgangspositie van 2011 heeft geactualiseerd door de categorie
«beheer zonder subsidie» mee te tellen, waardoor er op papier ruim 70.000 hectare
extra «natuur» is bijgekomen. Hiermee werden «natuurgebieden bedoeld waarvoor geen SNL-subsidie is verstrekt (bijvoorbeeld particuliere
natuur, natuur van andere overheden) maar wel binnen het NNN liggen en bijdragen aan
natuurdoelstellingen». De meer recente Vijfde Voortgangsrapportage Natuur26 bevestigt dit beeld en stelt dit getal omhoog bij naar 68.000 hectare. Zo staat er:
«Dit getal [getal van NNN] is in deze VRN geactualiseerd en opgehoogd met 67.910 hectare
(«b» in tabel 1). Het gaat om bijvoorbeeld natuurterreinen van Defensie of waterleidingmaatschappijen,
die wel behoren tot het NNN maar tot voor kort geen onderdeel waren van de rapportage.
Deze hectares zijn (deels met terugwerkende kracht) sinds 2018 in het totale areaal
opgenomen.»

De cijfers waar de Afdeling naar verwijst – waaruit zou blijken dat de minimale oppervlakte
van het NNN wettelijk al voldoende gewaarborgd zou zijn – nemen dus hectares mee zonder
natuurbestemming. Dat is echter uitdrukkelijk niet de bedoeling van de voormalige
EHS (zoals beoogd te realiseren in dit wetsvoorstel), maar komt neer op een herijkte
NNN met extra hectaren die sinds 2018 meegerekend worden. De initiatiefnemers zijn
van mening dat een wettelijke borging daarom nog steeds noodzakelijk is.

De Afdeling wijst er bovendien op dat de minimale oppervlakte van de NNN al voldoende
is gewaarborgd voor 2027 én 2035. Desalniettemin blijkt uit de zeer recente PBL-evaluatie
van het Natuurpact27 dat de ontwikkeling van het Natuurnetwerk te langzaam gaat en dat de provincies meer
moeten gaan doen om het natuurnetwerk in 2027 af te krijgen. Deze achterstand wordt
gesignaleerd door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de Wageningen University
& Research (WUR). Dat provincies niet snel genoeg gaan om het natuurnetwerk tijdig
te realiseren, is voor de initiatiefnemers een aanvullende rechtvaardiging dat het
noodzakelijk is om de doelstellingen wettelijk te verankeren.

De adviesopmerkingen van de Afdeling hebben de initiatiefnemers gemotiveerd om de
doelstellingen in het wetsvoorstel aan te passen. Aangezien het de ambitie is van
de initiatiefnemers om de oorspronkelijke EHS te realiseren, hebben de initiatiefnemers
besloten om de doelstelling te verhogen. Door de extra 68.000 hectare die de regering
in hun actualisatie is gaan meerekenen ook in de aantallen op te nemen, beogen de
initiatiefnemers in de wijziging van het initiatiefwetsvoorstel dat het natuurnetwerk
Nederland 736.000 hectare omvat in 2027 en 798.000 hectare omvat in 2035, aangezien
de regering een bredere definitie van natuur is gaan opnemen. Dat zou een realisatie
zijn van de oorspronkelijke NNN (668.000) en de oorspronkelijke EHS (730.000 hectare)
plús de extra hectares (68.000) die de regering is gaan meetellen in 2018. Deze hectares
kunnen ook worden gevonden in bermbeheer, zachte overgangen tussen landbouw en ander
grondgebruik of biodiversiteit in de stad.

5. Positieve lijst

De Wet natuurbescherming voorziet in het aanwijzen door provinciale staten of, indien
dat in het algemeen belang geboden is, bij ministeriële regeling van categorieën van
projecten die zijn vrijgesteld van het verbod om zonder vergunning van gedeputeerde
staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor
het beheer van een Natura 2000-gebied.28

Het initiatiefwetsvoorstel wil de mogelijkheid tot aanwijzing van categorieën van
projecten waarvoor die vrijstelling geldt, beperken tot een in een bijlage bij de
Wet natuurbescherming op te nemen lijst.29

De Afdeling wijst erop dat de Wet natuurbescherming aan de aanwijzing van categorieën
van projecten waarvoor die vrijstelling gaat gelden strenge eisen stelt. Zo moet het
gaan om projecten waarvan op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden
uitgesloten dat zij afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten
significante negatieve gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied
hebben, of moet een passende beoordeling zijn gemaakt, waaruit de zekerheid is verkregen
dat de projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen aantasten.

Vrijstelling kan ook worden gerechtvaardigd op grond van dwingende redenen van groot
openbaar belang, het ontbreken van alternatieve oplossingen en het treffen van compenserende
maatregelen die waarborgen dat de algehele samenhang van de Natura 2000-gebieden gewaarborgd
blijft. In het geval van prioritaire habitats geldt als verzwaarde eis voorts dat
het moet gaan om argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare
veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten of andere dwingende
redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.

Van de mogelijkheid om categorieën van projecten aan te wijzen die zijn vrijgesteld
van de vergunningplicht zal, gelet op de voormelde vereisten, niet lichtvaardig gebruik
gemaakt kunnen worden. De Afdeling mist in dat licht in de toelichting een motivering
waarom het gebruik van de vrijstellingsmogelijkheid dient te worden beperkt tot de
in het initiatiefwetsvoorstel genoemde projecten. De Afdeling adviseert dit dragend
te motiveren. Indien die motivering niet gegeven kan worden adviseert zij de voorgestelde
onderdelen te schrappen.

De Afdeling benadrukt dat er strenge eisen gelden voor de aanwijzing van categorieën
van projecten waarvoor een vrijstelling zal gelden. De initiatiefnemers zijn zich
hiervan bewust en willen daarom graag nadrukkelijker motiveren waarom zij ervoor hebben
gekozen om een positieflijst samen te stellen en waarom zij zich hebben beperkt tot
de categorieën van projecten in het wetsvoorstel. In het navolgende zullen de initiatiefnemers
eerst ingaan op de noodzaak van een positieflijst en vervolgens per projectcategorie
motiveren waarom zij deze van belang achten. In de aangepaste memorie van toelichting
van het wetsvoorstel zijn deze punten eveneens opgenomen. Hieronder volgen voor de
volledigheid de categorieën op de positieflijst:

– Natuurherstelmaatregelen, zoals hydrologische maatregelen of de aanleg van natuur,
die bijdragen aan een betere staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden en/of
de uitbreiding van natuur;

– De bouw van woningwijken en de ontsluiting daarvan. De bouw van woningen heeft prioriteit
en deze moeten ook voldoende bereikbaar zijn, met name middels een goed openbaar vervoernetwerk;

– Dijkversterkingen en andere maatregelen omtrent de waterveiligheid;

– Projecten die direct bijdragen aan een beter openbaar vervoer, zoals gedefinieerd
in de Wet personenvervoer 2000. Hierbij hoort in ieder geval niet de aanleg van snelwegen.

– Projecten rondom de energietransitie (projecten die via de MEP, SDE, SDE+, SDE++ en
de DEI gestimuleerd worden, met uitzondering van de bij- en meestook van biomassa
en mestvergisters).

De initiatiefnemers hebben ervoor gekozen om een zogenaamde «positieflijst» toe te
voegen, omdat zij zeker willen stellen dat de stikstofruimte die vrijkomt wordt gebruikt
voor projecten van algemeen belang. Bovendien ziet ook het Adviescollege Stikstofreductie
mogelijkheden om «een drempelwaarde in te voeren voor tijdelijke emissies toegespitst
op specifieke activiteiten».30 In de positieflijst hebben de initiatiefnemers die specifieke activiteiten geformuleerd.

Zoals benadrukt door de Afdeling, biedt de Wet natuurbescherming na invoering van
de Spoedwet de ruimte om vrijstellingen te rechtvaardigen (mits deze onder de drempelwaarde
vallen) op grond van dwingende redenen van groot openbaar belang. De initiatiefnemers
zijn van mening dat de gekozen projectcategorieën van groot openbaar belang zijn en
zullen dat per categorie motiveren. Bovendien is de positieflijst een verzameling
van projectcategorieën waarbij het gaat om kleine en/of tijdelijke emissies. Dat is
immers een voorwaarde voor de drempelwaarde.

Natuurherstelmaatregelen, zoals hydrologische maatregelen en de aanleg van natuur,
zijn noodzakelijk om een betere staat van instandhouding van natuurgebieden en de
uitbreiding van natuur te bereiken. Daarom is het onwenselijk als natuurherstelmaatregelen
geen doorgang kunnen vinden en worden middels dit wetsvoorstel mogelijk gemaakt mits
ze onder de drempelwaarde vallen.

Naast de stikstofcrisis zitten we midden in een woningcrisis. De bouw van voldoende
woningwijken en de ontsluiting daarvan is daarom cruciaal in de komende jaren. Tegelijkertijd
is de bouw als sector volgens het Adviescollege Stikstofreductie onevenredig hard
geraakt. Bij bouwprojecten gaat het juist om vergunningen voor eenmalige projecten
– en daarmee tijdelijke emissie – terwijl andere sectoren, zoals de industrie, jaarlijkse
stikstofruimte krijgen. Daarom is van des te groter belang dat de bouw van woningwijken
doorgang kan vinden mits die projecten onder de drempelwaarde vallen. Bovendien blijkt
uit een rapport van SWECO dat de tijdelijke emissies van woningbouwprojecten tijdens
de bouwfase en daarna in de gebruiksfase geen significant effect hebben. Zo staat
er in het rapport: «De depositie van stikstof van een gemiddelde veehouderij (100
koeien) is op een afstand van 1 km meer dan een factor 10 groter dan die van de aanleg
van een woningbouwontwikkeling van 100 woningen […]. De effecten van de woningbouw
zijn daarbij tijdelijk.»31. Bij de bouw van woningwijken gaat het om tijdelijke emissies en zijn er steeds betere
technieken beschikbaar om de stikstofuitstoot te reduceren. Zo worden er in de bouwsector
plannen gemaakt om de stikstofuitstoot significant te verminderen van 60 tot 80% in
2030 door bijvoorbeeld vervroegd schone machines aan te schaffen. Er is veel bereidheid
in de bouwsector om te investeren in stikstofreducerende maatregelen indien hiervoor
voldoende (financiële) ondersteuning beschikbaar komt, er goede innovatietrajecten
worden opgezet en de wet- en regelgeving voor een langere periode helder is.

Dijkversterkingen en andere maatregelen rondom waterveiligheid zijn om evidente redenen
van groot publiek belang. Bij het versterken van dijken en andere waterveiligheidsprojecten
wordt gebruik gemaakt van voertuigen en schepen die stikstof uitstoten in de lucht,
maar daarna is er geen stikstofuitstoot meer. Bij steeds meer projecten wordt eerst
onderzocht wat de mogelijkheden zijn om de stikstofuitstoot van het project zoveel
mogelijk terug te dringen, voordat een vergunningsaanvraag wordt gedaan. Gezien het
grote belang van waterveiligheidsprojecten, zijn de initiatiefnemers van mening dat
de stikstofruimte die vrijkomt gebruikt dient te worden voor dergelijke projecten.

Projecten die direct bijdragen aan een beter openbaar vervoer zijn van groot algemeen
belang: niet alleen vanwege de verbeterde mobiliteit, maar ook omdat het op termijn
zal leiden tot minder stikstofuitstoot wanneer meer mensen het openbaar vervoer verkiezen
boven de auto of het vliegtuig. In het kader van het Klimaatakkoord is afgesproken
dat per 2030 alle bussen in Nederland volledig elektrisch rijden. Naar verwachting
is dat in 2025 al voor de helft gerealiseerd. Alle trams en de trein rijden al elektrisch,
op groene stroom en dragen daarmee niet bij aan de emissies van NOx. Uitbreiding van de infrastructuur, zoals nieuwe spoorlijnen en busbanen, zullen
ter plekke tijdelijk voor emissies zorgen. Deze NOx «investering» wordt daarna ruimschoot gecompenseerd doordat daarmee een emissievrij
alternatief voor de auto beschikbaar komt waardoor de netto emissies fors afnemen.

Projecten rondom de energietransitie (projecten die via de MEP, SDE, SDE+, SDE++ en
de DEI gestimuleerd worden, met uitzondering van de bij- en meestook van biomassa
en mestvergisters). Bij duurzame energieproductie komt geen/minder stikstof vrij dan
bij de verbranding van fossiele energie. Om die reden draagt de bouw van duurzame
energieprojecten bij aan een verlaging van de stikstofuitstoot, weliswaar op de langere
termijn. De stikstofuitstoot die gemoeid is bij de bouw van duurzame energieprojecten
achten de initiatiefnemers acceptabel, gezien de voordelen op de langere termijn.
Naast een verlaging van de stikstofuitstoot is het voor het behalen van de doelen
die behaald moeten worden in het kader van de Klimaatwet, van cruciaal belang om duurzame
energieprojecten doorgang te laten vinden.

6. Subsidies

Het initiatiefwetsvoorstel regelt dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
subsidies verstrekt voor het opheffen van landbouwbedrijven, het ondersteunen van
de transitie naar duurzame landbouw en de versterking van de natuur.32 De Afdeling merkt hierover het volgende op.

De voorgestelde regeling verplicht de Minister voor de genoemde activiteiten subsidies
te verlenen. Zo zou bijvoorbeeld ook subsidie verleend kunnen worden in het geval
een agrariër stopt omdat hij geen opvolger voor zijn bedrijf kan vinden. Gelet op
de in de toelichting beschreven doelstellingen van het initiatiefwetsvoorstel is dat
niet de bedoeling.

De activiteiten waarvoor de regeling voorziet in subsidieverstrekking zijn onvolledig
beschreven en onvoldoende begrensd (zie het hiervoor genoemde voorbeeld). Zij zien
alleen op de landbouw en de versterking van de natuur. Het initiatiefwetsvoorstel
voorziet ook niet in een duidelijke regeling waarin de bevoegdheid wordt verleend
om bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling de activiteiten waarvoor
subsidie kan worden verstrekt, nader te bepalen.

De Afdeling mist voorts inzicht in de vorm waarin subsidie wordt verleend. Wordt bijvoorbeeld
omschakeling naar duurzame landbouw gesubsidieerd met giften, garanties, renteloze
leningen of andere vormen van subsidies?

De Afdeling acht het voorts noodzakelijk dat het voorstel de activiteiten waarvoor
de bepaling in subsidieverlening voorziet, nauwkeuriger omschrijft en duidelijk begrenst.
Zowel de nauwkeurige bepaling van de vorm van de subsidie als de omschrijving en begrenzing
van de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verleend zijn ook van belang teneinde
te waarborgen dat subsidieverstrekking in overeenstemming met de Europese staatssteunregels
zal plaatsvinden.33

De Afdeling adviseert het initiatiefwetsvoorstel op deze punten aan te passen.

De initiatiefnemers nemen de adviesopmerkingen van de Afdeling over de subsidieregeling
serieus, maar vinden het wel van groot belang dat er een expliciete basis is om subsidie
te verstrekken bij het opheffen van een landbouwbedrijf, het ondersteunen van de transitie
naar duurzame landbouw of de versterking van natuur, voor zover dergelijke activiteiten
noodzakelijk zijn voor het behalen van de wettelijk verankerde emissiereductie. Daarom
hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om een expliciete basis op te nemen in de
Kaderwet EZK- en LNV-subsidies. Op die manier regelen de initiatiefnemers dat agrariërs
gecompenseerd kunnen worden wanneer zij een bijdrage leveren aan het reduceren van
de veestapel en het oplossen van de stikstofcrisis. Door gebruik te maken van het
stelsel van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies kan er onder meer voor worden gewaakt
dat subsidieverstrekking onder meer in overeenstemming is met de Europese staatssteunregels.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefwetsvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

Naar aanleiding van de adviesopmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van
State hebben de initiatiefnemers het wetsvoorstel op een aantal essentiële punten
gewijzigd. Ook hebben zij in de memorie van toelichting nut en noodzaak van de voorgestelde
wijzigingen uitvoeriger gemotiveerd. De initiatiefnemers zijn van mening dat daarmee
tegemoet is gekomen aan de door de Afdeling advisering van de Raad van State geuite
bezwaren.

De vicePresident van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Klaver Bromet