Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Septemberrapportage 2020 Afdeling advisering Raad van State en Kabinetsreactie
35 570 Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën
Nr. 4 SEPTEMBERRAPPORTAGE AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN KABINETSREACTIE
Hieronder zijn opgenomen de Septemberrapportage 2020 van de Afdeling advisering van
de Raad van State d.d. 10 september 2020 en de kabinetsreactie d.d. 14 september 2020.
Bij Kabinetsmissive van 1 september 2020, no. 2020001638, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerp-Miljoenennota 2021 en Septemberrapportage
OBT, met memorie van toelichting.
1. Inleiding
De Afdeling Advisering van de Raad van State brengt in dit stuk zowel het advies bij
de Miljoenennota als de rapportage in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht
uit. De inhoudelijke samenhang tussen het begrotingstoezicht en de advisering over
het financieel-economische beleid van de regering is groot. Dit jaar heeft de toets
uit hoofde van het begrotingstoezicht een beperkte opzet doordat vanwege de economische
crisis als gevolg van de coronapandemie de Europese normen van het Stabiliteits- en
Groeipact (SGP) tijdelijk buiten werking zijn gesteld.
Zowel de rapportage in het kader van het begrotingstoezicht als het advies bij de
Miljoenennota vloeit voort uit de Wet Houdbare Overheidsfinanciën. De status van beide
verschilt. Het advies bij de Miljoenennota is een verplicht advies waarop het kabinet
reageert in een nader rapport. De rapportage in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht
wordt na vaststelling door de Afdeling in een hoor-en-wederhoor procedure met het
kabinet van een schriftelijke reactie voorzien. In het totstandkomingsproces is daarmee
ook rekening gehouden (zie paragraaf 3).
Dit jaar is in het voorjaar geen rapportage in het kader van het begrotingstoezicht
gemaakt, omdat de ramingen en informatie op basis waarvan de beoordeling moest plaatsvinden
door het uitbreken van de coronapandemie en de daarop volgende economische ontwikkelingen
achterhaald waren. Al met al waren de onzekerheden daarmee zo groot dat een beoordeling
weinig zinvol was. De Afdeling heeft toen volstaan met een brief aan de Minister van
Financiën.1
Dit jaar is een bijzonder jaar; de coronapandemie en de -crisis die daarop volgde
hebben de economische vooruitzichten slechter en onzekerder gemaakt. Volgend jaar
vinden Tweede Kamerverkiezingen plaats. Het Centraal Planbureau (CPB) publiceert daartoe
een Middellangetermijnverkenning (MLT), de Studiegroep Begrotingsruimte stelt een
advies op over het toekomstig begrotingsbeleid en politieke partijen bereiden hun
verkiezingsprogramma’s voor.
Hierna volgt in paragraaf 2 een korte schets van de financieel-economische situatie
op basis van de Macro-economische Verkenning (MEV) van het CPB. Paragraaf 3 bevat
de rapportage in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht. Paragraaf 4 geeft
een advies bij de voorliggende Miljoenennota 2021 en paragraaf 5 behelst een thematische
beschouwing over het toekomstig begrotingsbeleid en ankers voor politieke keuzes die
daartoe nodig zijn.
2. Financieel-economische stand van zaken
De Nederlandse economie heeft ten gevolge van de uitbraak van de coronapandemie in
2020 een historische terugval meegemaakt. Nadat een groot deel van de beperkingen
is opgeheven, is de economische activiteit voor een deel weer teruggekomen. Niettemin
is de schade fors en moet die zich voor een deel nog manifesteren. In tabel 1 wordt
een overzicht gegeven van de belangrijkste macro-economische variabelen.
De economie krimpt dit jaar door de coronacrisis naar verwachting met 5%. Dit heeft
alles te maken met de maatregelen die zijn getroffen om de pandemie onder controle
te krijgen en te houden. In verschillende sectoren hebben bedrijven geheel stil gelegen.
Vervolgens heeft deze aanbodschok doorgewerkt in de vraag. Vooral investeringen zijn
sterk verminderd –8,2%), maar ook de uitvoer is sterk teruggelopen. De consumptie
door de overheid is als enige bestedingscategorie gegroeid. Al met al gaat deze krimp
resulteren in een toename van de werkloosheid tot zo’n 4,4% van de beroepsbevolking.
Voor volgend jaar wordt herstel verwacht, maar in geen enkele bestedingscategorie
wordt de terugval van dit jaar helemaal goedgemaakt. De werkloosheid zal daardoor
volgend jaar verder oplopen tot 6,5%.
De economische situatie is omgeven door grote onzekerheden. De mate waarin landen
het coronavirus weten terug te dringen, is bepalend voor het economisch herstel. Om
die onzekerheid iets meer in beeld te brengen heeft het CPB in de MEV ook een scenario
gepresenteerd waarin opnieuw grootschalige contactbeperkingen nodig zijn, het zogenoemde
tweedegolf-scenario. In dit scenario zal dit jaar de krimp groter zijn (–6,1%) en
zet die volgend jaar door. De werkloosheid loopt in dat scenario volgend jaar op tot
8,5%.
Tabel 1: Kerngegevens macro-economische ontwikkelingen Nederland 2019–2021
In de tabel worden ook de belangrijkste kerngegevens van de overheidsfinanciën dit
en volgend jaar gegeven. Kijken we naar de ontwikkeling van de overheidsfinanciën
dan zien we aan de uitgavenkant een grote stijging. De uitgaven dalen volgend jaar,
maar veel minder dan de toename van dit jaar. De collectieve lasten fluctueren: dit
jaar een daling ten opzichte van 2019 en volgend jaar weer een stijging. Een en ander
leidt dit jaar tot een groot feitelijk tekort (–7,6% bbp) en een nog steeds groot
tekort volgend jaar van –5,1% bbp. Dit werkt door in de schuldontwikkeling die volgend
jaar naar verwachting 62,0% bbp zal belopen.
3. Beoordeling in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht
3.1 Inleiding
De Afdeling advisering van de Raad van State is belast met het toezicht op de naleving
van de (Europese) begrotingsregels, bedoeld in het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie
en Bestuur (VSCB) en artikel 5 van Verordening (EU) 473/2013. Het is de taak van de
onafhankelijke begrotingstoezichthouder om een beoordeling op te stellen over de vraag
of wordt voldaan aan de (Europese) begrotingsregels.
De Afdeling werkt voor haar beoordeling nauw samen met het CPB. De taakverdeling houdt
in dat het opstellen van de economische en budgettaire ramingen en analyses is belegd
bij het CPB. De Afdeling advisering is belast met de meer normatieve beoordeling van
de naleving van de (Europese) begrotingsregels.
De Afdeling stelt in beginsel twee rapportages per jaar op, één in april en één in
september. Hierin geeft zij een beoordeling over de voorziene budgettaire ontwikkelingen
en de voornemens zoals deze door het kabinet in respectievelijk het Stabiliteitsprogramma
en de Miljoenennota zijn vastgelegd. Deze paragraaf is de septemberrapportage in het
kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht.
In het belang van de kwaliteit en zorgvuldigheid van de op te stellen beoordeling
heeft de Afdeling voor de septemberrapportage kennis kunnen nemen van een conceptversie
van de Miljoenennota. Op basis daarvan heeft de Afdeling een conceptbeoordeling opgesteld,
die in een hoor-en-wederhoor-procedure is besproken met de regering.
De Afdeling heeft na kennisneming van de reactie van de regering haar definitieve
beoordeling vastgesteld. De reactie van de regering is integraal in deze rapportage
opgenomen. De Afdeling heeft naar aanleiding van de reactie van de regering geen aanleiding
gezien de rapportage aan te passen.
De conclusie van het onafhankelijk begrotingstoezicht op de Miljoenennota 2021 is
tweeledig:
– De Europese begrotingsnormen zijn door de Europese Commissie tijdelijk buiten werking
gesteld gelet op de coronapandemie (de zogenoemde algemene ontsnappingsclausule van
het SGP is geactiveerd), maar dat betekent niet dat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
uit het oog mag worden verloren. Het SGP blijft van kracht en vergt op middellange
termijn handhaving van of terugkeer naar een houdbaar niveau van overheidsfinanciën.
Bij het basisscenario van het CPB zal de overheidsschuld volgend jaar boven de Europese
begrotingsnorm van 60% van het bruto binnenlands product (bbp) uitkomen en daar ook
de komende jaren boven blijven Als een scenario met een tweede corona-golf zich zou
voordoen, kan de overheidsschuld volgend jaar al zijn opgelopen tot ruim boven de
70% bbp.
– De veelheid aan incidentele suppletoire begrotingen en de talrijke aanpassingen van
de uitgavenkaders, belemmeren zowel het zicht op de uitgaven in verband met de bestrijding
van de corona-crisis als het zicht op de reguliere uitgaven. Hierdoor worden de beheersing
van uitgaven en de verantwoording aan het parlement bemoeilijkt. Vandaar dat de Afdeling
een voorkeur heeft om uitgaven vanwege de coronapandemie en de daarmee samenhangende
steunmaatregelen separaat (al dan niet in een apart kader) naast de uitgavenkaders
te presenteren, net zoals dat in de Miljoenennota 2021 ook met de lastenmaatregelen
is gedaan.
Deze rapportage begint met de beoordeling op grond van de Europese regels (paragraaf
3.2). Daarna volgt een beoordeling op grond van de nationale begrotingsregels (paragraaf
3.3). Ten slotte wordt in paragraaf 3.4 ingegaan op een aantal belangrijke onzekerheden
en risico’s. In paragraaf 3.5 is de reactie van de regering opgenomen.
3.2 Beoordeling aan de hand van de Europese regels
De eerste toets in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht vindt plaats
aan de hand van de Europese normen die voortvloeien uit het SGP. Het gaat daarbij
normaliter om een toets op het feitelijk saldo, het structureel saldo en de schuldquote
(zie tabel 2 voor een overzicht). Deze Europese begrotingsnormen zijn door activering
van de algemene ontsnappingsclausule uit het SGP niet van toepassing.2 Deze clausule staat lidstaten toe om af te wijken van het pad richting de middellange
termijn-doelstelling voor het structureel saldo (MTO), indien dit de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën op de middellange termijn niet in gevaar brengt. Het blijft
dus van belang de ontwikkeling van de overheidsfinanciën nauwlettend te volgen en
te beoordelen. De verwachting is dat de ontsnappingsclausule dit en ook volgend jaar
nog van kracht zal zijn.
Tabel 2 geeft een beeld van de ramingen met betrekking tot saldo en schuld in relatie
met de normen die op Nederland van toepassing zijn, zolang Nederland in de preventieve
arm van het SGP zit.3
Volgens de raming van het CPB in de MEV schiet het feitelijk saldo naar een groot
tekort (meer dan 7% bbp). De schuld blijft dit jaar onder de 60%, maar komt daar volgend
jaar boven. In het tweede coronagolf scenario (zie paragraaf 2) zou het feitelijk
saldo dit jaar –8,3% bbp zijn en volgend jaar –9,3% bbp. De schuld zou in het alternatieve
scenario dit jaar oplopen tot boven de 60% en volgend jaar naar 72,1% bbp stijgen.
De overheidsfinanciën waren voor de coronapandemie goed op orde. Door de economische
schok loopt nu de schuld snel op.
Bij de MEV heeft het CPB een update van de eerder gemaakte Middellangetermijnraming
(MLT) gepubliceerd. In deze geactualiseerde verkenning van de economische en budgettaire
ontwikkeling in de jaren 2022–2025 zijn de gevolgen van de corona-uitbraak in 2020
verwerkt. De coronacrisis werkt ook na volgend jaar nog negatief door. De houdbaarheid
verslechtert in de eerste plaats door de overheidstekorten. Daarnaast zijn de productiviteitsgroei
en het arbeidsaanbod uit hoofde van migratie door coronapandemie vermoedelijk lager
dan eerder geraamd. Dit zet de economische groei onder druk.4 Dit werkt door op het verdienvermogen van Nederland en daarmee ook op de overheidsfinanciën.
Tabel 2: MLT ramingen kerncijfers overheidsfinanciën 2022-2025
De ramingen voor de komende kabinetsperiode van saldo en schuld geven aan dat de schuld
naar verwachting boven de 60% zal blijven en door feitelijke tekorten geleidelijk
oploopt. Ook het structureel saldo vertoont een tekort dat boven de norm ligt (–0,5%
bbp), al wordt dat geleidelijk kleiner.
Bij een tweede golf-scenario zullen deze negatieve effecten vermoedelijk nog groter
zijn en zal de overheidsschuld in 2025 zijn opgelopen tot 84% bbp. Al met al verslechtert
door de corona-uitbraak het houdbaarheidssaldo; volgens de huidige inschatting voor
de basisverkenning is het houdbaarheidstekort –3,0% bbp. Dit getal zegt iets over
de mate waarin in toekomst lastenverzwaringen nodig zullen zijn om de huidige collectieve
arrangementen te kunnen blijven financieren. In de Miljoenennota wordt daarop door
het kabinet niet gereageerd.
De Afdeling heeft in het voorjaar aangegeven dat het wenselijk is dat de regering
uiterlijk bij de Miljoenennota inzicht zou bieden in de wijze waarop voldaan gaat
worden aan het houdbaar houden van de overheidsfinanciën op de middellange termijn.5 De Miljoenennota geeft enige beschouwingen over de houdbaarheid van de thans opgelopen
en te voorziene verdere stijging van de overheidsschuld. Op termijn verdient de wijze
waarop wordt voldaan aan de middellange termijn doelstelling van het SGP niettemin
preciezer aandacht.
3.3 Beoordeling aan de hand van de nationale begrotingsregels
Als onafhankelijke nationale begrotingstoezichthouder heeft de Afdeling mede tot taak
om openbare beoordelingen op te stellen met betrekking tot de nationale begrotingsregels.
Sinds 1994 is gekozen voor trendmatig begrotingsbeleid. Het kabinet Rutte III heeft
in de Startnota bij het Regeerakkoord bevestigd trendmatig begrotingsbeleid te zullen
voeren.6 Daarin wordt ook het doel van trendmatig begrotingsbeleid genoemd: beheersing van
de overheidsfinanciën, een doelmatige allocatie van middelen en bijdragen aan economische
stabiliteit. Dit doel wordt het beste bereikt door stabiliteit in de politieke besluitvorming
door op vaste momenten integrale afwegingen te maken. Zo wordt ook ordelijke politieke
verantwoording door het kabinet aan het parlement bevorderd.
In het kader van trendmatig begrotingsbeleid worden kaders gebruikt voor zowel de
uitgaven als de inkomsten (lasten). Hierover worden aan het begin van een kabinetsperiode
afspraken gemaakt. Voor elk jaar wordt een plafond voor de totale uitgaven afgesproken
dat niet overschreden mag worden, het zogenoemde uitgavenplafond. Er is een uitgavenplafond
voor het geheel en er zijn daarbinnen drie deelkaders met een eigen plafond: Rijksbegroting,
Sociale Zekerheid en Zorg.7 Er is voor gekozen om uitgaven die meetellen voor het EMU-saldo onder het totale
uitgavenplafond te brengen.8 Veranderingen in uitgaven aan werkloosheid en bijstand door andere economische ontwikkeling
vallen buiten het uitgavenplafond; dit zorgt voor automatische stabilisatie van de
overheidsuitgaven. Het aanpassen van kaders is op grond van de begrotingsregels mogelijk
maar onder voorwaarden.9 De inzichtelijkheid van de begroting moet onder aanpassingen niet lijden, omdat daardoor
de politieke verantwoording door het kabinet aan het parlement kan worden bemoeilijkt.
Voor de inkomstenkant van de begroting wordt de beleidsmatige lastenontwikkeling vastgelegd
voor de hele kabinetsperiode in het zogeheten inkomstenkader. Cumulatief over de hele
kabinetsperiode moet dit inkomstenkader «sluiten», maar anders dan bij de uitgavenplafonds
hoeft dit niet te gelden voor elk afzonderlijk jaar van de kabinetsperiode. Voor de
inkomstenkant van de begroting geldt eveneens het principe van automatische stabilisatie:
inkomstenmeevallers komen ten gunste van het overheidssaldo, inkomstentegenvallers
belasten het overheidssaldo. Dit betekent dat hogere inkomsten – bijvoorbeeld meer
belastingontvangsten als gevolg van een hogere economische groei – niet kunnen worden
gebruikt voor extra uitgaven. Daar staat tegenover dat tegenvallers aan de inkomstenkant
in principe niet tot een bezuiniging leiden. Beleidsmatige ontwikkelingen in de collectieve
lasten (met name belastingen en premies) moeten aan de inkomstenkant gecompenseerd
worden. Ook het inkomstenkader kan worden aangepast.
Steunmaatregelen en de kaders
Dit jaar is uitzonderlijk vanwege de economische schok ten gevolge van de coronacrisis.
Dat werkt ook door in het begrotingsbeleid. In de eerste plaats heeft de coronacrisis
aanleiding gegeven tot steunmaatregelen in aanvulling op de automatische stabilisatoren
aan de inkomsten- en uitgavenkant.10 Op 18 maart kondigde het kabinet omvangrijke steunmaatregelen aan.11 Met het oog op voorkomen van economische schade voor de langere termijn zijn deze
maatregelen bedoeld als overbrugging van de moeilijke periode. Het gaat daarbij om
maatregelen aan de uitgavenkant en aan de inkomstenkant.
Na aankondiging van de noodmaatregelen in maart zijn tot eind augustus in verschillende
stappen in totaal 34 incidentele suppletoire begrotingswetten door de regering ingediend.12 In de Voorjaarsnota 2020 heeft de regering de stand op dat moment weergegeven.13 In de bijlage bij de Miljoenennota staat een uitgebreide tabel met alle coronamaatregelen.
Het feit dat deze tabel 3 pagina’s beslaat geeft aan om hoeveel verschillende maatregelen
het gaat. In de Miljoenennota 2021 is een derde omvangrijk steunpakket opgenomen.14
Aan de uitgavenkant heeft de regering gekozen de extra uitgaven in verband met de
coronapandemie onder het uitgavenplafond te plaatsen maar tegelijkertijd ook dit plafond
met hetzelfde bedrag op te hogen. De extra uitgaven in verband met de coronapandemie
leiden dus tot een verslechtering van het EMU-saldo en een verhoging van de EMU-schuld.»15
Uit oogpunt van inzichtelijkheid heeft de Afdeling een voorkeur om uitgaven vanwege
de coronapandemie en de daarmee samenhangende steunmaatregelen separaat naast de uitgavenkaders
te presenteren (al dan niet in een apart kader), net zoals dat in de Miljoenennota
2021 ook met de lastenmaatregelen is gedaan.
Want aan de inkomstenkant wordt wel onderscheid gemaakt tussen coronamaatregelen en
regulier beleid en worden alle fiscale coronamaatregelen buiten het kader geplaatst.16 En de fiscale coronamaatregelen hebben daarmee ook direct een effect op het EMU-saldo
en de EMU-schuld.
Plafondtoetsen
In de Miljoenennota wordt de feitelijke ontwikkeling van de uitgaven getoetst aan
de hand van de plafonds. De plafondtoetsen worden in tabel 3 weergegeven. Het totaalplafond
wordt niet overschreden, maar dat is doordat de overschrijdingen op de Rijksbegroting
en Sociale Zekerheid worden goedgemaakt door een onderschrijding op het kader Zorg.
Tabel 3: Plafondtoetsen
Bron: Miljoenennota 2021, bijlage tabel 1.2
Voor de kaders Rijksbegroting en Sociale Zekerheid zijn de plafonds verhoogd om de
steunmaatregelen er onder te brengen. In tabel 4 wordt de aanpassing van de plafonds
samengevat. De uitgavenkaders worden in de Miljoenennota aangepast. In tabel 4 wordt
per kader aangegeven hoe deze ten opzichte van de vorige Miljoenennota zijn gewijzigd.
De aanpassingen in het kader Rijksbegroting en Sociale Zekerheid zijn vrijwel geheel
toe te schrijven aan de noodmaatregelen die zijn genomen. De resultaten van de plafondtoetsen
in de huidige Miljoenennota hebben daardoor nu een beperkte informatiewaarde. Daarbij
komt dat het zicht op de ontwikkelingen in de reguliere uitgaven wordt belemmerd door
de coronamaatregelen niet buiten de kaders te houden.
Tabel 4: kaderaanpassingen Miljoenennota 2021 ten opzichte van 2020
Ook dit jaar laat het kader Zorg een onderschrijding zien. Gelet op alle extra zorguitgaven
als gevolg van de Corona crisis vereist dat adequatere uitleg dan welke in de Miljoenennota
wordt gegeven. Welke positieve en negatieve effecten heeft de coronacrisis op de zorguitgaven,
onderscheiden in Zvw en Wlz? Is er een meevaller door verminderde zorgvraag (door
corona), in welke mate is er sprake van een structureel effect? Wat is de invloed
van de gebruikte systematiek van loon- en prijsbijstellingen op de onderschrijding?
En hoe verhoudt zich de neerwaartse aanpassing van het plafond voor het kader Zorg
voor 2021 zich tot de voortdurende aandacht voor de structurele stijging van de zorgkosten,
zoals ook in diverse Miljoenennota omschreven?17 Gelet op het grote belang van de ontwikkelingen van de zorgkosten voor de beheersing
van de overheidsuitgaven adviseert de Afdeling de presentatie en de analyse van het
kader Zorg minder technisch en meer beleidsmatig informatief te maken inclusief een
duidelijk onderscheid tussen de ontwikkelingen in cure en care.
Aan de inkomstenkant ten slotte vinden twee soorten kadercorrecties plaats om incidentele
of korte-termijneffecten over een langere periode uit te smeren (en niet ten laste
van het saldo te laten gaan).18 Voor incidentele tegenvallers met een grote impact is het een politieke keuze om
deze uit te smeren en op deze manier het saldo niet te belasten.19
De inzichtelijkheid van de Miljoenennota 2021 wordt verder beperkt doordat de cijfermatige
onderbouwing in bijlagen zit en maar heel beperkt in de hoofdtekst. Daarmee is het
verschil tussen de hoofdtekst en de gedetailleerde en niet altijd even toegankelijke
informatie in de bijlagen erg groot. De toelichting in de bijlagen heeft een hoofdzakelijk
technisch karakter en biedt niet voldoende inzicht in de politieke keuzes die eraan
vooraf zijn gegaan. Dit bemoeilijkt parlementaire controle op allocatie en verantwoording
achteraf.
3.4 Onzekerheden en risico’s
De coronacrisis maakt eens te meer duidelijk dat onzekerheid geen theoretisch gegeven
is. Het is goed dat in de Miljoenennota ook aandacht wordt besteed aan de versoepeling
van de voorwaarden van garantieregelingen. Een garantie is een voorwaardelijke financiële
verplichting van het Rijk aan een derde die pas tot uitbetaling komt bij realisatie
van een risico. Zo’n garantie kent altijd een maximum. Het volume van garanties is
met ongeveer 8% bbp toegenomen door de steunmaatregelen en bovendien zijn bestaande
regelingen versoepeld en verruimd.20 Garanties zijn niet gratis wanneer en voor zover deze worden benut en dan tot overheidsuitgaven
leiden, en bovendien is door de versoepeling van de voorwaarden de te verwachten «schadelast»
hoger dan voorheen. Daarmee vormen ze een potentieel risico voor de begroting en is
het van belang ze kritisch te volgen. Hiervoor wordt een reserve aangehouden en het
is van belang dat deze hoog genoeg is en niet te hoog.21
3.5 Reactie van de regering
Het kabinet dankt de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
voor haar oordeel over de ontwikkeling van de overheidsfinanciën en in hoeverre deze
ontwikkeling voldoet aan de regels uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). De Afdeling
concludeert dat de Europese begrotingsnormen gelet op de uitbraak van het coronavirus
tijdelijk buiten werking zijn gesteld door het activeren van de algemene ontsnappingsclausule,
maar dat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën niet uit het oog mag worden verloren.
De Afdeling merkt daarbij op dat in een scenario van een tweede golf de overheidsschuld
aanzienlijk sneller kan oplopen dan nu wordt verwacht.
Het kabinet onderschrijft deze conclusie van de Afdeling. Het activeren van de ontsnappingsclausule
betekent dat lidstaten tijdelijk mogen afwijken van de reguliere vereisten voor de
ontwikkeling van het structurele begrotingssaldo. Het is op dit moment nog onduidelijk
hoe lang deze clausule geactiveerd blijft. Dat neemt echter het belang van houdbare
overheidsfinanciën en een beheerste ontwikkeling van het schuldniveau niet weg. De
crisis laat zien dat schokken zich uit onverwachte hoek kunnen voordoen en kunnen
leiden tot hoge kosten voor de overheid op korte termijn. Het is dus belangrijk om
ervoor te zorgen dat de begroting ook in de toekomst een grote schok zal kunnen weerstaan.
Het kabinet heeft aan de 16e Studiegroep Begrotingsruimte gevraagd om advies uit te
brengen over de begrotingsdoelstelling en de begrotingssystematiek voor de komende
jaren.
Hiernaast merkt de Afdeling op dat het onder het uitgavenplafond brengen van de coronamaatregelen
(door het uitgavenplafond te corrigeren) het zicht op zowel de reguliere uitgavenontwikkeling
als dat van de coronamaatregelen belemmert. De aanpassingen van het uitgavenplafond
zijn grotendeels toe te schrijven aan de noodmaatregelen. Volgens de Afdeling hebben
de resultaten van de plafondtoets daardoor een beperkte informatiewaarde. De Afdeling
heeft de voorkeur om de verschillende coronamaatregelen separaat naast de uitgavenplafonds
te presenteren. Daarnaast adviseert de Afdeling ook specifiek om de inzichtelijkheid
van de (groei van) de zorguitgaven te vergroten.
Het kabinet herkent het beeld dat de aanpassingen van het uitgavenplafond aanzienlijk
zijn en dat de grote hoeveelheid coronamaatregelen het zicht op de begroting niet
vereenvoudigt. Doordat het hier een verhoging betreft van zowel het uitgavenniveau
als het uitgavenplafond, geeft de plafondtoets echter nog steeds weer in hoeverre
de reguliere uitgaven het plafond onder- of overschrijden. Daarnaast beoogt het kabinet
met bijlage 1.3 van de Miljoenennota inzicht te geven in alle uitgaven gerelateerd
aan de coronacrisis. Ten slotte beoogt het kabinet met verschillende begrotingsstukken,
waaronder het Financieel Beeld Zorg bij de ontwerpbegroting van VWS, te informeren
over bijstellingen onder het uitgavenplafond Zorg en de ontwikkelingen van de zorguitgaven.
Ook de eerste (mogelijke) effecten van de coronacrisis op de zorguitgaven worden hier
toegelicht.
Voorts staat de Afdeling stil bij onzekerheden en risico’s. De Afdeling merkt terecht
op dat het aangaan van nieuwe risicoregelingen en het uitbreiden en versoepelen van
voorwaarden van verschillende bestaande garantieregelingen niet gratis is. Garanties
zijn in de ogen van het kabinet een effectief crisisinstrument en dragen bij aan het
economisch herstel door onzekerheid weg te nemen. Tegelijkertijd is het kabinet het
met de Afdeling eens dat garanties een potentieel risico voor de begroting vormen
en het dus van belang is ze kritisch te volgen. Twee keer per jaar (met de Miljoenennota
en het Financieel Jaarverslag van het Rijk) geeft het kabinet een overzicht van de
uitstaande risicoregelingen van het Rijk. Om de risico’s voor de overheidsfinanciën
te beheersen en de afweging tussen verschillende beleidsinstrumenten te bevorderen
hanteert het kabinet een «nee-tenzij»-beleid ten aanzien van risicoregelingen.
In de overtuiging dat de Afdeling als onafhankelijke begrotingsautoriteit het parlement
voorziet van een deskundig oordeel bij de begroting spreek ik namens het kabinet mijn
welgemeende dank uit richting de Afdeling voor de voortvarende samenwerking.
4. Advies over de Miljoenennota 2021
Met de Miljoenennota 2021, de nota over de toestand van ’s Rijks financiën, biedt
het kabinet de ontwerpbegrotingen voor 2021 aan de Staten-Generaal aan. De Miljoenennota
en de ontwerpbegrotingen staan in het teken van de coronacrisis. Zij gaan in op de
gevolgen voor gezondheid, maatschappij, economie en overheidsfinanciën. Het kabinet
heeft het afgelopen half jaar met twee forse steunpakketten huishoudens, bedrijven
en de collectieve sector ondersteund in deze coronacrisis. In vervolg hierop heeft
het kabinet de Tweede Kamer op 28 augustus jl. geïnformeerd over een derde, breder
steun- en herstelpakket.22 Omdat deze maatregelen met spoed moeten worden uitgevoerd, zal het kabinet incidentele
suppletoire begrotingswetten voor het jaar 2020 aan de Kamers voorleggen; voor het
jaar 2021 zijn deze maatregelen in de Miljoenennota en de ontwerpbegrotingen verwerkt.23
In paragraaf 4.1 maakt de Afdeling enkele kanttekeningen bij de analyse van de overheidsfinanciën
uit hoofdstuk 1 («stand van de economie en overheidsfinanciën) van de Miljoenennota.
Dat kan kort, omdat de onafhankelijke begrotingstoets op de stand van de overheidsfinanciën
voor de jaren 2020 en 2021 hiervoor in paragraaf 3 al heeft plaatsgevonden.
In paragraaf 4.2 behandelt de Afdeling hoofdstuk 2 van de Miljoenennota («werken aan
de weerbaarheid en het duurzame verdienvermogen») dat gaat over het (financiële) beleid
in 2020 en 2021. Paragraaf 4.3 van dit advies gaat tot slot in op het derde hoofdstuk
van deze Miljoenennota («aanpak voor de toekomst»).
4.1 Stand van de economie en de overheidsfinanciën
De kerncijfers van de Miljoenennota zijn al samengevat in paragraaf 2 van dit advies.
De Nederlandse economie zit in een crisis waarvan de omvang en de duur uitermate onzeker
zijn. Aan de Miljoenennota ligt een (macro-economische) basisraming van het CPB ten
grondslag, zoals toegelicht in de Macro-Economische Verkenning (MEV). De jaarlijkse
basisramingen zijn altijd met onzekerheden omgeven, maar dit keer zijn de ramingsonzekerheden
zowel bijzonder als groot vanwege het moeilijk te voorspellen verloop van de coronapandemie.
Het CPB onderstreept deze buitengewone onzekerheid met een zogenoemde tweede-golfscenario
in de MEV. Dit scenario is geen volledige (tweede) raming van alle indicatoren zoals
deze voor de basisraming in de MEV zijn opgenomen; het beperkt zich tot (bbp-) groei,
werkloosheid en overheidsfinanciën (saldo en schuld), zie tabel 1 p. 3.
Dat de Miljoenennota en ontwerpbegrotingen zijn gebaseerd op de basisraming van de
MEV is gebruikelijk. De Miljoenennota maakt weliswaar melding van de grote (ramings-)
onzekerheden en van het tweede-golfscenario, maar laat het daarbij. Dit scenario is
echter, zoals gezegd, geen gebruikelijke onzekerheidsraming. In alle opzichten is
het tweede-golfscenario wezenlijk anders dan de basisraming, want de uitkomsten zijn
sociaal-maatschappelijk en financieel-economisch sterk negatiever. En het is, in meer
of mindere mate, helaas geen volstrekt hypothetisch scenario.
De Miljoenennota besteedt te weinig aandacht aan (fors) slechtere scenario’s dan de
basisraming. Een nadere analyse kan niet alleen beter inzicht geven in de mogelijke
effecten, breder dan alleen op de vier in de MEV genoemde indicatoren, maar kan vervolgens
vooral behulpzaam zijn bij het nadenken over, en zo nodig voorbereiden van, aanvullende
maatregelen. De Afdeling adviseert het kabinet om het CPB te vragen om samen met de
andere planbureaus, en bijvoorbeeld ook met het RIVM en andere instituten, het tweede-golfscenario
op korte termijn verder uit te werken en te verdiepen. Bij deze verdere uitwerking
kunnen ook de gevolgen voor brede welvaart worden bezien.24
Dat past bij de aandacht die de Miljoenennota, net als voorgaand jaar, geeft aan brede
welvaart: het belang van natuurlijk, sociaal, menselijk en economisch kapitaal. De
coronacrisis onderstreept, aldus de Miljoenennota, dat welvaart van meer factoren
afhankelijk is dan alleen de economie. De Afdeling adviseert om in het vervolg ook
enkele cijfermatige indicatoren van de ontwikkeling van de verschillende aspecten
van brede welvaart, zoals door de planbureaus en het CBS gegenereerd, in de budgettaire
nota’s een vaste plaats te geven.
De Miljoenennota gaat in op de situaties van huishoudens en bedrijven. Dat gebeurt
in algemene zin. De situaties waarin huishoudens en bedrijven zich bevinden zijn evenwel
zeer uiteenlopend. Ook de gevolgen van beleid werken heel verschillend uit. Die verschillen
worden verscherpt doordat de gevolgen van de coronapandemie voor burgers en bedrijven
enorm uiteenlopen. Dat roept de vraag op of algemene beschouwingen volstaan en of
op basis daarvan conclusies te trekken zijn. De Afdeling adviseert om in (of als dat
eerder kan, ten behoeve van) de volgende Miljoenennota te komen tot sectorale verdieping
voor bedrijven (bedrijfssector, omvang, exportgevoelig of niet, et cetera) en tot
specificatie in type huishoudens, mede in relatie tot type posities op de arbeidsmarkt
(vast, flexibel, private sector, publieke sector et cetera).
4.2 Het lopende en voorgestelde (financieel) beleid voor 2020 en 2021
In de (ontwerp-)begrotingen 2020–2021 zijn verschillende categorieën budgettaire effecten
te onderscheiden. De doorwerking van de automatische stabilisatoren als gevolg van
de economische crisis, de onvermijdelijke overige uitgaven (onder andere tegenvallers
en volumestijgingen in de uitvoering) en doorwerking van in het regeerakkoord al voorgenomen
intensiveringen en lastenverlichtingen, en tot slot enkele nieuwe uitgavenintensiveringen
en lastenverlichtingen.
Het totaalbeeld noch de verschillende componenten zijn in de Miljoenennota gemakkelijk
te volgen; in paragraaf 3 is daar al op ingegaan, mede in relatie tot inzichtelijkheid
van de uitgaven- en lastenkaders (en de aanpassingen daarvan).
De werking van automatische stabilisatoren en de forse drie steunpakketten zijn mogelijk
dankzij de goede uitgangspositie van de overheidsfinanciën voor het begin van de coronacrisis.
Uit eerste – ook internationaal vergelijkende – inzichten lijken dit begrotingsbeleid
en de inzet van de steunpakketten effectief, mede omdat de steunpakketten snel tot
stand zijn gebracht, omvangrijk zijn en een generiek karakter hebben. Tegelijkertijd
is het heel lastig om internationale vergelijking te maken, omdat bbp-ramingen hoogst
onzeker zijn en de timing en samenstelling van pakketten heel verschillend is.
Tabel 5 indicatie steunuitgaven (%bbp)1
1 Het gaat om indicaties, omdat de bbp-ramingen zeer onzeker zijn. De datum waarop
de stand is opgemaakt verschilt per land. Voor Nederland is dit exclusief het derde
steun- en herstelpakket.
Bron: Bruegel, https://www.bruegel.org/publications/datasets/covid-national-dataset.
Het kabinet kiest met het derde pakket voor zowel een bredere benadering, als een
langere looptijd, als op onderdelen striktere voorwaarden naarmate de tijd voortschrijdt.
De Afdeling signaleert een zekere ambivalentie in de Miljoenennota. Daar waar het
begrotingsbeleid en de steunpakketten in reactie op de coronapandemie overtuigend
gemotiveerd zijn (en, naar het zich laat aanzien, goed uitwerken), is dat bij andere
thema’s minder het geval. Gegeven de analyses die het kabinet zelf in de Miljoenennota
maakt van een aantal vraagstukken, zijn de voorgestelde maatregelen te weinig samenhangend
onderbouwd. Dit springt het meest in het oog bij het thema investeringen en bij het
thema lastenontwikkeling.
4.2.1 Investeringen
Naast de steunpakketten, kondigt het kabinet ook maatregelen aan om het (economisch)
herstel en het (toekomstig) verdienvermogen te stimuleren. Het kabinet wil met name
investeringen bevorderen. Zo kondigt het kabinet de oprichting van een Nationaal Groeifonds
aan,25 gericht op kennisontwikkeling, innovatie en infrastructuur. Ook wordt een Baan-gerelateerde
Investeringskorting (BIK) voorgesteld, komt er een nationale scale-up faciliteit en wordt geld beschikbaar gesteld voor het vermogen van de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen.
Verder wordt het tarief eerste schijf van de loonsubsidie voor speur- en ontwikkelingswerk
(wsbo) incidenteel verhoogd, wordt geld vrijgemaakt voor cofinanciering van Europese
programma’s en beziet het kabinet verdere maatregelen die private investeringen uitlokken
en aanjagen.
Tot slot wordt in de kabinetsbrief over het derde steunpakket melding gemaakt van
onderzoek naar een soort solvabiliteitsfonds voor bedrijven waarin de Staat als stille
investeerder participeert. Ongeveer € 2 miljard aan al begrote publieke investeringen,
onder andere in infrastructuur, wordt in de tijd eerder gedaan. InvestNL is inmiddels
opgericht; het voornemen voor oprichting van InvestInternationaal is aan de Staten-Generaal
voorgelegd.
De wens tot stimuleren van investeringen moet niet alleen worden begrepen in de context
van economisch herstel na de coronacrisis. De afgelopen jaren is door velen gewezen
op de langjarig dalende omvang van overheidsinvesteringen en is bepleit deze trend
te keren.26 De zeer lage, soms negatieve, rentes op staatsschuldpapier hebben dit pleidooi versterkt.
De Afdeling heeft in eerdere adviezen gewezen op de langjarig dalende overheidsinvesteringsquote
en op het nut en de mogelijkheden deze trend te keren, aansluitend bij de grote maatschappelijke
uitdagingen waar Nederland voor staat. Bijvoorbeeld de nationale en Europese agenda’s
voor Klimaat en die voor digitalisering bieden kansen die passen bij de inzet van
het kabinet voor toekomstig beleid (zie paragraaf 4.3).
De veelheid aan voorstellen en de verscheidenheid in aard en vormgeving daarvan behoeven
echter nadere toelichting. Wat is het totaalbeeld, waar zit de samenhang, waar(om)
is gekozen voor variatie, hoe verhouden verschillende afbakeningen en doelstellingen
zich tot elkaar, hoe zit het met uitvoering(slasten), hoe wordt (ministeriële) verantwoordelijkheid
en (parlementaire) verantwoording inhoud gegeven?
De Afdeling adviseert om drie mogelijke antwoorden op dit soort vragen te verkennen.
Ten eerste of elementen van een kapitaaldienst (of baten-lasten dienst) in de begrotingssystematiek
en het begrotingsbeleid een integrale benadering kunnen bevorderen. Ten tweede of,
wanneer toch wordt gekozen voor afzonderlijke «vehikels», uitvoeringstoetsen niet
alleen door de Belastingdienst te laten uitvoeren, maar bijvoorbeeld ook door de Auditdienst
Rijk en door de Algemene Rekenkamer alvorens voorstellen (definitief) aan het parlement
worden voorgelegd. Ten derde of, met het oog op gewenste snelle totstandkoming van
investeringsprojecten, een grotere rol aan de medeoverheden kan worden gegeven, met
name bij het Nationaal Groeifonds.27
4.2.2 Lasten
De Miljoenennota en de kabinetsbrief over het derde steunpakket kondigen ook een aantal
lastenmaatregelen aan, vooral voor bedrijven. Naast de fiscale (steun-) maatregelen
vanwege de coronacrisis van 4,4 miljard euro, worden voor burgers de lasten op arbeid
verlaagd met € 1,1 miljard.28 Voor het bedrijfsleven wordt het lage vpb-tarief verlaagd en worden de vpb-grondslagen
verbreed, wordt conditionele bronbelasting op rente en royalty’s ingevoerd, en wordt
een CO2-heffing voor de industrie aangekondigd.
De Miljoenennota geeft een beschouwing (in hoofdstuk 3.1.2) over de financiële positie
van de private sector. In het bijzonder wordt ingegaan op de financiële kwetsbaarheden
die het bedrijfsleven kent. De vraag is hoe de hiervoor genoemde reeks van fiscale
maatregelen zich verhoudt tot de (eigen) probleemanalyse.
Daarnaast wijst het kabinet op de noodzaak om het toeslagensysteem op te schop te
nemen en constateert het kabinet dat uitvoering en dienstverlening onder druk staan.
Tegelijkertijd bevat de Miljoenennota in samenhang met het Belastingplanpakket29 voorstellen die de uitvoerbaarheid, zowel vanuit het perspectief van bedrijven en
burgers als vanuit het perspectief van Belastingdienst en andere uitvoeringsorganisaties,
bemoeilijkt. Ook hier dringt zich de vraag op welke afwegingen in samenhang het kabinet
heeft gemaakt, in het licht van de eigen analyses.
De Afdeling adviseert om in de Miljoenennota de voorgenomen lastenmaatregelen voor
bedrijven en burgers inzichtelijker weer te geven30, beter te motiveren, en kritischer op de uitvoerbaarheid te bezien.
4.3 Inzet voor toekomstig beleid
De aanpak voor de toekomst, het derde hoofdstuk van de Miljoenennota, richt zich op
een aantal onderwerpen: buffers overheid,31 financiële positie huishoudens,32 arbeidsmarkt, internationale schokbestendigheid, goede, toegankelijke en betaalbare
zorg in de toekomst en het optimaal benutten van talent.
Dit deel van de Miljoenennota beschrijft lessen en opgaven die volgen uit de coronacrisis.
Het richt zich op toekomstig beleid, mogelijk voor een volgende kabinetsperiode en
bevat geen concrete voorstellen voor de ontwerp-rijksbegroting 2021. De Afdeling geeft
daarom een aantal overwegingen mee om toekomstig beleid vorm te geven.
Het perspectief van brede welvaart33
biedt, mede met behulp van de te hanteren indicatoren, mogelijkheden om meer samenhang
te brengen zowel in de lessen uit de coronacrisis als in toekomstige beleidsvoorstellen.
Het is een bekend ervaringsfeit dat afzonderlijke voorstellen op een beleidsterrein
op zichzelf beschouwd goed kunnen zijn, maar dat de cumulatie met voorstellen op andere
terreinen voor burgers, bedrijven en ook uitvoeringsorganisaties kan leiden tot overbelasting
en onduidelijkheden.
Nu kan de tijd worden benut om na te denken over transities34 naar nieuw beleid, naar nieuwe stelsels toe. Breed wordt onderschreven dat burgerperspectief,
doe-vermogen en uitvoerbaarheid van belang zijn. Om hier conceptueel invulling aan
te geven is niet alleen het «wat» van nieuw(e) beleid(svoorstellen) van belang, maar
zeer zeker ook het «hoe» ernaartoe te komen.
De Afdeling adviseert om bij elk (geheel van) nieuwe beleidsvoorstellen aandacht te
besteden aan: samenhang in het licht van brede welvaart (en bijbehorende indicatoren)
en aan transitie- en uitvoeringsvragen vanuit burgerperspectief. In kabinetsnota’s
en toelichtingen bij wetsvoorstellen kan dit een vaste plaats krijgen.
Arbeidsmarkt: van-werk-naar-werk en leven-lang-ontwikkelen
Een voorbeeld van het nut van meer samenhang en aandacht voor transities kan worden
gegeven aan de hand van de in hoofdstuk 3 los van elkaar genoemde thema’s arbeidsmarkt
en onderwijs (optimaal benutten van talent). Het derde steunpakket zet ook in op (om)scholing
en ontwikkeling, met een stimulans van ongeveer 230 miljoen euro. De Miljoenennota
geeft (in hoofdstuk 3.1.3) aan dat een duurzame arbeidsmarkt om een brede inzet vraagt,
bovenop de stappen die het kabinet al heeft gezet, onder meer met verwijzing naar
de voorstellen van de Commissie Regulering van werk, naar het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek Deeltijdwerk en naar de Brede maatschappelijke heroverweging «Kwalitatief
goed onderwijs met kansen voor iedereen.» Over het onderwijs stelt de Miljoenennota
(in hoofdstuk 3.3) dat een blijvende focus op kwaliteit (daarvan) in de toekomst het
fundament voor iedereen verstevigt en goed is voor de ontwikkeling van kinderen en
de economie.
Deze beschouwing over het thema arbeidsmarkt vormt eerder een analyse dan dat dit
nadere voorstellen bevat. En hoewel in de analyse het belang van een duurzame arbeidsmarkt
en van participatie op de arbeidsmarkt wordt genoemd, mist de Afdeling aandacht voor
de onderwerpen leven-lang-ontwikkelen en van-werk-naar-werk-stimuleren, waarover in
het advies over de Miljoenennota 2020 al een beschouwing is gegeven. De context van
de coronapandemie en de daaruit voortvloeiende economische crisis geven aan deze onderwerpen
een nog grotere urgentie. Veel mensen verliezen nu hun baan en vele anderen lopen
de komende tijd ook het risico van baanverlies. Diverse functies die door de coronacrisis
zijn weggevallen zullen naar redelijke verwachting niet meer terugkeren. Daartegenover
is er in andere sectoren, met name in de publieke sector, dringend behoefte aan nieuwe
mensen. Ook in de komende jaren noodzakelijke impulsen voor de woningbouw zullen veel
arbeidskrachten vergen.
Welke inzet is mogelijk in deze crisis om hier tenminste een kans te benutten? Aan
inzet op bijscholing en omscholing en inzet op werkbegeleiding wordt dan in de eerste
plaats gedacht. Waarschijnlijk is daarvoor een financiële impuls niet voldoende. Zo
nodig zullen onderwijsvoorzieningen in het bijzonder in het beroepsonderwijs moeten
worden aangepast om snelle omscholing mogelijk te maken.
Daarnaast zullen inspanningen moeten worden geleverd om personen die daarvoor in aanmerking
te komen te stimuleren om deze kansen te benutten. Daarvoor is medewerking van werkgevers
nodig. In aanmerking komende werknemers zullen moeten worden geïnformeerd en gestimuleerd
om mee te werken aan omscholing en overplaatsing. Het bestaande instrumentarium van
de overheid, zoals de opzet van de arbeidsbemiddeling door het UWV, de organisatie
van de arbeidsmarktregio’s en de beschikbare faciliteiten, is daarop niet toegesneden.
De Miljoenennota geeft geen inzicht in de voorgenomen maatregelen om hiertoe de nodige
structurele stappen te zetten. Hoewel een uitwerking van maatregelen op dit gebied
uiteraard tijd vergt, mist de Afdeling in de Miljoenennota de aankondiging van een
plan van aanpak waarmee de overheid in dit opzicht op korte termijn een regisserende
functie op zich neemt.
De (CBS-)monitor brede welvaart heeft drie hier toepasselijke indicatoren (langdurige
werkloosheid, netto arbeidsparticipatie en hoogopgeleide bevolking) die behulpzaam
kunnen zijn in de vormgeving van de voorstellen en in het volgen van de resultaten.
Daarnaast dienen barrières om van werk-naar-werk te kunnen gaan, zoals weinig flexibele
diploma-eisen en verschillen in arbeidsvoorwaardensystematiek, in kaart te worden
gebracht opdat deze kunnen worden overwonnen.
Een conceptueel voorstel om leven-lang-ontwikkelen vorm te geven kan preciezer zicht
geven op mogelijkheden en wenselijkheden om in onderwijswetgeving en socialezekerheidswetgeving
in samenhang een nadere grondslag te bieden waarmee structuur wordt gegeven aan van-werk-naar-werk
en leven-lang-ontwikkelen. Als er zicht is op een meer eenduidige toekomstige structuur,
kan vervolgens in een transitieplan worden bezien hoe, ook in de uitvoering, van de
huidige situatie van verschillende regelingen naar de nieuwe situatie kan worden gekomen.
De positie van zowel onderwijsinstellingen als van werkgevers en werknemers is dan
vanzelfsprekend onderdeel van zo’n transitieplan.
5. Begrotingsbeleid na 2021: ankers voor politieke keuzes
De gevolgen van de coronapandemie voor de overheidsfinanciën zullen ook na 2020 en
2021 voelbaar blijven. Dat heeft betekenis voor de nieuwe kabinetsperiode die na de
Tweede Kamerverkiezingen van maart 2021 aanbreekt. Bovendien heeft de Europese Commissie,
al voor de coronapandemie, een revisie van het Stabiliteits- en Groeipact aangekondigd.
Twee jaar geleden stelde de Afdeling in haar advies bij de Miljoenennota 2019 het
thema «brede welvaart» centraal. Vorig jaar ging de Afdeling bij de Miljoenennota
2020 in op het vraagstuk van «transities» bij hervormingen. Dit jaar kijkt de Afdeling
naar het begrotingsbeleid, en plaatst dit in het democratisch perspectief. Begrotingsbeleid
is immers politiek debat over besteding van belastinggeld, maakt controle door de
volksvertegenwoordiging van de regering scherper en geeft inzicht aan burgers over
de politieke keuzes die gemaakt worden.
Begrotingsbeleid stelt de vraag naar «ankers» voor politieke keuzes. De economische
en budgettaire gevolgen van de coronapandemie verscherpen de vraag, nationaal en Europees:
welke ankers? De Afdeling beoogt met onderstaande beschouwing een bijdrage aan de
beantwoording te geven.
5.1 Budgetrecht, begrotingsbeleid en begrotingsnormen
Als er in algemene termen wordt gesproken over «het begrotingsbeleid» dient te worden
bedacht dat er drie verschillende begrippen moeten worden onderscheiden: het formele
budgetrecht via de begrotingswetgeving, het normatieve kader voor het begrotingsbeleid
(de in een vierjarige cyclus vast te stellen normen en kaders) en het begrotingsbeleid
zelf, waarin binnen die kaders politieke keuzes worden gemaakt over inkomsten en uitgaven.
In ons parlementair stelsel is het budgetrecht van Tweede en Eerste Kamer van wezenlijke
betekenis. Zonder voorafgaande parlementaire toestemming kan de regering geen overheidsuitgaven
doen (en geen belastingen heffen). Het budget wordt in hoge mate uitgeoefend door
de Kamers via hun (mede-) wetgevende bevoegdheid. Begrotingen komen immers via een
wetgevingsprocedure tot stand; het zijn begrotingswetten.
De wetgevingsprocedure, het formele budgetrecht, bepaalt de autorisatie van de rijksbegroting;
het zegt inhoudelijk niets over de allocatie. Hoe worden inhoudelijke, politieke,
keuzes gemaakt over omvang en aanwending van de rijksbegroting? Het geven van ankers,
kaders voor die keuzes, dat is de kern van normatieve begrotingsbeleid. Het normatieve
begrotingsbeleid bevat begrotingsnormen van verschillend karakter (en waar verschillend
politiek gewicht aan kan worden toegekend): schuld, tekort (saldo), collectievelastendruk,
collectieve uitgavenplafonds, houdbaarheid.
Begrotingsbeleid instrumenteert als het ware het uitoefenen van het budgetrecht. Scherper
gesteld: zonder normatief begrotingsbeleid is het formele budgetrecht democratisch
niet af. Democratie is immers meer dan het volgen van de grondwettelijk juiste begrotingsprocedure;
het gaat in een democratie ook om de totstandkoming van transparant, begrijpelijk
en voorspelbaar begrotingsbeleid. Dat moet dan blijken uit het begrotingsbeleid zelf,
de politieke keuzes die gemaakt worden binnen de normatieve kaders van het begrotingsbeleid.
Begrotingsbeleid is daarom niet alleen belangrijk voor politici, maar evenzeer voor
burgers. Het dwingt politici in het openbaar kleur te bekennen aan hun kiezers: wat
zijn hun afwegingen en prioriteiten bij door belastingen gefinancierde overheidsuitgaven?
Ook de maatschappelijke en economische crisis als gevolg van de coronapandemie heeft
weer eens onderstreept hoe wezenlijk het transparant maken van politieke keuzes over
de aanwending van de overheidsfinanciën is, en hoe wezenlijk het is welke onderliggende
opvattingen over begrotingsbeleid er politiek zijn. Die opvattingen dienen expliciet
en voor iedereen inzichtelijk te zijn.
Deze beschouwing richt zich op het normatieve begrotingsbeleid: kaders en begrotingsnormen.
In paragraaf 5.2 wordt ingegaan op het Europees en in paragraaf 5.3 op het nationaal
begrotingsbeleid voor de komende jaren.
Voor zowel Europees als Nationaal begrotingsbeleid zijn vanuit het perspectief van
democratie en politieke keuzes een drietal algemene overwegingen mee te geven.
De eerste is: prudentie. De financiële en euro-crises tussen 2008 en 2021 en de huidige
coronacrisis laten zien hoe onvoorspelbaar economische ontwikkelingen zijn.
Grafiek 1: bbp-ontwikkeling Nederland 2008–2020
bron: CBS statline
Deze cijfers zijn een voorbeeld dat onzekerheid geen theoretisch gegeven is, maar
heel concreet optreedt en doorwerkt. Prudentie als uitgangspunt voor begrotingsbeleid
betekent dat de begrotingsnormen zodanig moeten zijn dat weerbaarheid in de overheidsfinanciën
wordt bevorderd en dat «door de economische conjunctuur heen moet worden gekeken».
Met andere woorden: buffers en structurele begrotingsnormen zijn verstandig.
Daarnaast is betrouwbaarheid van belang en dat uit zich (ook) in instituties. Betrouwbaarheid
heeft een economische waarde. Het hebben van goede instituties, zoals goed bestuur,
goede rechtspraak en een goed functionerende overheid, draagt bij aan het groeipotentieel
van een land.35 Daar waar bijvoorbeeld binnen de Europese Unie economische convergentie tussen de
lidstaten te kort schiet, is het verschil in kwaliteit van nationale instituties en
consequent toegepaste procedures een van de belangrijkste verklaringen. Begrotingsbeleid
is zo’n deels geïnstitutionaliseerde, deels consequent herbevestigde procedure. Ook
Nederland heeft in de jaren dat het nationale begrotingsbeleid in eigen land en daarbuiten
(inclusief de kapitaalmarkt) als onvoldoende betrouwbaar werd ervaren, de negatieve
gevolgen ondervonden.36 Dat gold bijvoorbeeld in de jaren ’80 van de vorige eeuw, en recent op enkele spannende
momenten in 2011 en 2012 tijdens de eurocrises; investeringsklimaat en renteniveaus
kwamen onder druk te staan.
Tot slot moeten begrotingsnormen hanteerbaar zijn. Over de exacte invulling van begrotingsnormen
zullen er altijd politieke verschillen in opvatting zijn. Maar de aard van de begrotingsnormen
doet er wel toe. Begrotingsnormen die heel vaag en nietszeggend zijn, in een poging
om weerstand tegen een begrotingsnorm te minimaliseren, zijn in dat opzicht even kwetsbaar
als begrotingsnormen die geen enkel draagvlak hebben (bijvoorbeeld omdat ze als niet
onderbouwd worden ervaren). Begrotingsbeleid en -normen moeten ook niet te technisch
en gedetailleerd zijn. Willen begrotingsnormen ankers kunnen zijn voor politieke keuzes,
dan moeten deze voor politici hanteerbaar en voor burgers begrijpelijk zijn.
5.2 Het Europees begrotingsbeleid, hoe verder?
De economische gevolgen van de coronapandemie zijn voor alle lidstaten in de eurozone
groot, doch met aanzienlijke verschillen. De effecten op de economische groei en op
de overheidsfinanciën lopen uiteen. Dit blijkt ook uit de monitor van het netwerk
van onafhankelijke Europese begrotingsautoriteiten (voor Nederland is dat de Afdeling
in samenwerking met het CPB).37
Er zijn ook forse verschillen tussen de aard en omvang van de crisis- en steunmaatregelen
van de lidstaten. Grosso modo lijken de landen die voor de coronapandemie de grootste
buffers hadden, nu ook de omvangrijkste steunpakketten te hebben getroffen, waaronder
Nederland.38(zie ook tabel 5, p. 15).
De Europese Commissie heeft dit voorjaar de zogenoemde algemene ontsnappingsclausule
van het SGP geactiveerd: «in periods of severe economic downturn of the euro area of the Union as a whole,
Member States may be allowed temporarily to depart from the adjustment path towards
the medium-term budgetary objective, provided that this does not endanger fiscal sustainability
in the medium-term.» En: «The general escape clausula does not suspend the procedures of the Stability and
Growth Pact.»39
Grafiek 2: EMU-saldo (%bbp) selectie EU-landen, 2019–2021
bron: ECB, Economic Bulletin 2020/4 juni.
Negentien lidstaten hebben tot dusverre van de algemene ontsnappingsclausule gebruik
gemaakt. Voor 2020 en 2021 geeft de toepassing van deze clausule duidelijkheid (zie
eerder paragraaf 3). Voor het toekomstig begrotingsbeleid stelt het wel de vraag hoe
en in welk tempo lidstaten moeten terugkeren naar financiële houdbaarheid, dat wil
zeggen weer kunnen voldoen aan de saldo- en schuldnormen van het SGP. De vraag is
evenzeer hoe de Commissie deze vraag verbindt aan de, voor de coronapandemie gestarte,
evaluatie en mogelijke herziening van het SGP.40
De wisselwerking met het monetair beleid van de Europese Centrale Bank (ECB) vraagt
eveneens aandacht. De Afdeling heeft in haar voorlichting over het SGP in 2017 al
aangegeven dat «de ECB, als gevolg van de gebleken onvolkomenheden in de opzet van
de EMU en de ineffectiviteit van andere instituties en onderdelen van de EMU, door
de vormgeving en grootschalige inzet van haar instrumenten een rol (heeft) verworven
die de randen van haar mandaat bereikt."41 De ECB heeft in de afgelopen periode wederom sterk accommoderend opgetreden met monetaire
verruiming. De ECB heeft daarmee acute problemen geadresseerd. Over de economische
merites daarvan voor de langere termijn lopen de meningen sterk uiteen en op basis
daarvan valt nu lastig een definitief oordeel te geven. Er zijn ook vragen te stellen
naar de democratische legitimiteit (verantwoording en transparantie) naarmate het
accommoderende monetaire beleid langer aanhoudt.
Het recent door de Europese Raad op 21 juli jl. vastgestelde Meerjarig Financieel
Kader 2021–2027 en de COVID-19 herstelstrategie (herstelinstrument «NextGenerationEU»)
versterken de inzet van de Europese begroting in antwoord op de economische crisis,
waardoor niet meer alleen op het monetair beleid behoeft te worden geleund. Dit MFK
en de herstelstrategie bevatten een aantal nieuwe elementen. Er is een uitbreiding
van de eigen middelen (waaronder enige belastingen) en de Commissie is gemachtigd
om namens de Unie middelen te lenen op de kapitaalmarkt. Daarnaast is er de conditionaliteit
die ter bescherming van de begroting en NextGenerationEU zal worden ingevoerd.42
Het is interessant of, en zo ja hoe, de Commissie deze (drie nieuwe) elementen een
plaats geeft in het (toekomstig) Europees begrotingsbeleid, en of het tot aanpassing
van het SGP gaat leiden. Mogelijk hebben ook (andere) prioriteiten van de Commissie,
bijvoorbeeld de voorgenomen vergroening van de nationale en Europese begrotingen («Green
Deal») betekenis voor de vormgeving van het Europees begrotingsbeleid.43
Het SGP heeft zich tot nu toe gericht op het coördineren van het begrotingsbeleid
van de lidstaten in de eurozone. Met de bovengenoemde besluitvorming van de Europese
Raad is de Europese begroting niet alleen in omvang uitgebreid maar ook ten principale
in opzet gewijzigd. Dit vraagt dan ook om het formuleren van begrotingsbeleid voor
de Unie als zodanig.
Het SGP, en dus een eventuele revisie daarvan, dient zich niet louter te richten op
de lidstaten maar dient in het vervolg ook de begroting van de Unie te normeren.
Hoe het vigerende SGP met de toepassing van de algemene ontsnappingsclausule ook wordt
toegepast, en hoe een aanpassing van het SGP voor toekomstig Europees begrotingsbeleid
eventueel vorm zal krijgen, de handhaving van afgesproken begrotingsbeleid blijft
van groot belang. Het SGP bevat niet alleen een schuld- en saldonorm, maar gaat ook
over voorbereiding en monitoring van begrotingen van lidstaten, conditionaliteit en
hervormingen et cetera.
De twee door de Tweede Kamer aan de Afdeling gevraagde voorlichtingen – te weten over
de verbetering van de naleving van de Europese begrotingsafspraken en de toekomst
van de EMU (2017) en over de werking van het Stabiliteits- en Groeipact (2019) – bevatten
aanbevelingen daartoe: vereenvoudiging van regels, introductie van positieve prikkels
(conditionaliteit), handhaving) door een versterkte rol van de European Fiscal Board
en van nationale begrotingsautoriteiten, ontvlechting van rollen binnen de Europese
Commissie onafhankelijk van politieke factoren en een grotere betrokkenheid van nationale
parlementen.44
5.3 Ankers voor toekomstig Nederlands begrotingsbeleid
Al enige tijd – ruim voor de coronapandemie en in het verlengde van de financiële
crises na 2008 – woedt een debat onder economen, beleidsmakers en politici over oorzaak
en betekenis van met name aanhoudende lage renteniveaus, en de gevolgen voor groei,
werkgelegenheid en houdbaarheid van overheidsschuld.
In algemene zin wordt de houdbaarheid van overheidsschuld van een land sterk bepaald
door de economische groei en het structurele groeivermogen.
Betekenen zeer lage, soms negatieve, rentes op staatsobligaties echter niet dat overheidsschuld
op hogere niveaus houdbaarder (financierbaarder) zijn dan gedacht? Wat is de betekenis
van lage rentes voor omvang en effect van overheidsinvesteringen?
In deze debatten worden tegengestelde opvattingen geuit variërend van (nagenoeg) onbeperkte
mogelijkheden voor overheden van stimulering tot levensgrote risico’s op plots optredende
forse inflatie. Het brede midden in dit debat lijkt te onderkennen dat overheidsschuld
op hogere niveaus beter houdbaar is dan vroeger, maar niet onbegrensd, vooral om dat
het nodig is enige buffers voor (nieuwe) crises te hebben en om te voorkomen dat alle
onzekerheden naar toekomstige generaties worden geschoven.
De coronapandemie versterkt de urgentie van dit debat. De onzekerheden over economische
vooruitzichten en over economische inzichten zijn groter dan gewend en gewenst. Het
schip van staat dobbert op woelige baren. Ankers voor politieke keuzes zijn lastiger
te formuleren dan ooit, en tegelijkertijd meer noodzakelijk dan ooit. Noodzakelijk
ook uit democratisch oogpunt: ook in tijden van crisis moeten de te maken keuzes door
parlement en samenleving zichtbaar afgewogen, geëxpliciteerd en vastgesteld worden.
De Nederlandse traditie van het trendmatig begrotingsbeleid biedt veel aanknopingspunten
voor een transparante politieke besluitvorming. Deze traditie kent een procedurele
en een normatieve dimensie. Het Nederlands begrotingsbeleid kent een jaarlijkse begrotingscyclus
en de electorale cyclus op middellange termijn. Voorafgaand aan Tweede Kamerverkiezingen
publiceert het CPB een Middellange Termijnraming (MLT) voor economie en overheidsfinanciën,
op basis waarvan de Studiegroep Begrotingsruimte een advies over het te voeren begrotingsbeleid
uitbrengt. Dit biedt een kader voor de verkiezingsprogramma’s en voor de onderhandelingen
gericht op een regeerakkoord. In het regeerakkoord worden vervolgens kaders voor uitgaven
en lasten neergelegd. Dat vormt het normatieve kader voor de jaarlijkse begrotingscyclus.
Deze werkwijze heeft Nederland veel opgeleverd: houdbare overheidsfinanciën en een
stevig institutioneel bouwwerk dat bijdraagt aan onderbouwd (economisch) beleid (prudentie),
internationale reputatie (betrouwbaarheid) en bestuurlijke ordening (hanteerbaarheid).
In de context van de coronapandemie en van Europa, gegeven (debat over) nieuwe inzichten
in schuldhoudbaarheid en in lijn met de Nederlandse traditie van trendmatig begrotingsbeleid,
wil de Afdeling voor het bepalen van ankers voor politieke keuzes een vijftal gezichtspunten
meegeven.
1. schuldnorm.
De nu geactiveerde ontsnappingsclausule van het SGP betekent dat de schuldnorm van
(maximaal) 60% bbp voor de middellange termijn nog steeds van kracht is. Dat blijft
voor Nederland verdedigbaar en realistisch. Deze norm geeft ruimte om de huidige corona-
en economische crises op te vangen zonder bezuinigingen dit en volgend jaar. Daarnaast
geeft dit niveau nog steeds enige buffer voor eventuele toekomstige schokken zonder
dat de lange termijn financierbaarheid van de Nederlandse overheidsschuld in gevaar
komt. Tot slot tonen zowel de afgelopen dertig jaar als de huidige situatie aan dat
zelfs in het geval van een buitengewone crisis het behouden dan wel het op enige termijn
weer terugkeren naar een overheidsschuld van maximaal 60% bbp zeer wel mogelijk is.
2. lastennorm.
Al voor de huidige crisis was er breed politiek aandacht voor de bestedingsruimte
van huishoudens: financiële ademnood voor lagere en middeninkomens en hardnekkige
schuldproblematiek. De samenloop van gestegen collectieve lasten en stijgende vaste
lasten van huishoudens (huur, energierekening, zorgpremies) verklaart veel. Voor de
arbeidsmarkt is de (zeer) hoge marginale lastendruk, die voor werkenden soms ruim
boven de 50% ligt, problematisch. Zowel in de begrotingsrapportages als Miljoenennota
adviezen van de Afdeling is en wordt hier aandacht aan besteed.
Normering van lasten vormt een vast onderdeel van het trendmatig begrotingsbeleid
zoals dat sinds 1994 is vormgegeven. De Afdeling heeft in eerdere adviezen gewezen
op gebrek aan transparantie vanwege het steeds wisselend hanteren van lasten begrippen
(collectieve lasten, lastenkaders, micro-lastenontwikkeling, beleidsmatige lastenontwikkeling).
Normen voor begrenzing van de lasten (en voor de marginale lastendruk in het bijzonder)
behoren een duidelijke plaats te blijven hebben in het (toekomstig) begrotingsbeleid,
zodat hierover aan het begin van een kabinetsperiode duidelijke politieke keuzes kunnen
worden gemaakt. Meer transparantie in en meer eenduidigheid van het te hanteren lastenbegrip
blijft overigens nodig.
Uit deze twee normen volgt de beschikbare ruimte voor collectieve uitgaven. Dit impliceert
inderdaad dat er zoals altijd binnen het geheel van de overheidsfinanciën ook politieke
afwegingen kunnen worden gemaakt tussen uitgaven en lasten.
Daarbinnen geven de navolgende ankers verder richting aan politieke keuzes.
3. brede welvaart.
De Afdeling heeft in haar advies over de Miljoenennota 2019 het perspectief van brede
welvaart, in navolging van de Tweede Kamer en van de planbureaus, centraal gesteld.
In de vorige en in deze Miljoenennota is ruim aandacht besteed aan brede welvaart.
Dit ware ook door te vertalen naar het begrotingsbeleid. De coronapandemie belicht
scherp dat naast economie en financiën, gevolgen voor met name gezondheid, sociale
omstandigheden en klimaat indringend zijn. Voor het maken van politieke keuzes is
het behulpzaam als dit soort invalshoeken ook als ankers zijn te formuleren. De monitor
Brede welvaart van het CBS (in samenwerking met de planbureaus) biedt voorbeelden
van concrete indicatoren die gekozen kunnen worden.45
4. (organisatie van) transities.
Het huidige politieke debat gaat, zeker in het licht van komende Kamerverkiezingen,
over (ingrijpende) veranderingen die zich in de maatschappij en economie voordoen
en over de al dan niet aanwezige noodzaak tot (ingrijpende) hervormingen en stelselwijzigingen.
Bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsmarkt, leven lang ontwikkelen, duurzaamheid,
wonen en ruimtelijke ordening en in de zorg (care en cure).
In haar advies over de Miljoenennota 2020 heeft de Afdeling benadrukt dat niet alleen
het «wat» van nieuw beleid ertoe doet, maar wellicht nog meer het «hoe» dat te realiseren.
Burgerperspectief, doe-vermogen en uitvoerbaarheid zijn dan centrale begrippen. Zeker
gelet op de enorme druk op uitvoeringsorganisaties, zoals Belastingdienst en UWV,
en op de medeoverheden.
Randvoorwaarden voor succesvolle transities zijn goede voorbereiding, voldoende investeringen
door de overheid, voldoende bestedingsruimte voor huishoudens en vooral voldoende
tijd en bestendigheid. Naarmate de komende jaren er politiek tot meer hervormingen
wordt besloten en naarmate deze ingrijpender van aard zijn, is er vooral meer tijd
voor nodig. In begrotingsbeleid moeten fasering en temporisering een plaats krijgen
en moeten (invoering van) stelselwijzigingen niet in één kabinetsperiode worden «geperst».
5. kwaliteit van uitgaven.
Niet elke door de overheid uitgegeven euro is dezelfde.46 Vorig jaar is in het advies over de Miljoenennota gewezen op het de sinds 1969 gedaalde
percentage overheidsinvesteringen van net boven de 6% bbp tot ongeveer 3,5% bbp in
2019. De Miljoenennota bevat het voornemen om met forse investeringsruimte (het Nationale
Groeifonds) bij te dragen aan structureel groei-vermogen en zo ook aan herstel uit
de economische crisis. Wil met de introductie van dit fonds het percentage overheidsinvesteringen
per saldo stijgen, dan moeten investeringsuitgaven op de (departementale) begrotingen
uiteraard niet worden verlaagd. Dit pleit voor een norm voor investeringsuitgaven
dan wel een kapitaaldienstachtige benadering.
Over niet elke door de overheid uitgegeven euro wordt tevoren nadrukkelijk een politieke
keuze gemaakt. Er zijn automatische indexaties en open-einde collectieve voorzieningen
waar het parlement feitelijk niet aan te pas komt omdat deze in ex ante ramingen worden
geïncorporeerd. De automatische meer dan gemiddelde stijging van de zorgkosten is
de bekendste en omvangrijkste. Het ware te overwegen ook automatische indexaties en
open einde collectieve regelingen nadrukkelijk onder het begrotingsbeleid te brengen
zodat afwegingen en keuzes inzichtelijk worden gemaakt.
Niet elke door de overheid uitgegeven euro wordt even effectief besteed. Instrumenten
als doorrekeningen door planbureaus, kosten-batenanalyses, beleidsdoorlichtingen,
evaluaties en heroverwegingen en programma’s zoals Inzicht in Kwaliteit: deze blijven
allemaal onverminderd van belang.
Samenvattend komt de Afdeling tot het volgende advies:
Laat de huidige onzekerheden over de economie, en over onderliggende veronderstellingen,
er niet aan in de weg staan om voor de komende periode wederom een prudent, betrouwbaar
en hanteerbaar begrotingsbeleid te formuleren.
Dat dient om politieke keuzes te kunnen maken, in het bijzonder aan de hand van begrotingsnormen
als ankers. Dat is uit democratisch oogpunt van groot belang. Democratie houdt niet
alleen in dat het begrotingsbeleid via de correcte procedure wordt vastgesteld maar
ook dat dat beleid voor parlement en samenleving transparant, begrijpelijk en voorspelbaar
is.
Besteed in het debat over toekomstig Europees begrotingsbeleid, revisie van het SGP,
aandacht aan nieuw afgesproken elementen uit het MFK en de herstelfaciliteit; formuleer
ankers voor schulduitgifte en eigenmiddelen, en voor conditionaliteit. Kortom, formuleer
niet alleen in het SGP ankers voor de lidstaten, maar evenzeer voor de begroting en
het begrotingsbeleid van de Unie zelf.
Wacht ondertussen niet af met het verbeteren van de bredere werking van het SGP.
Bouw in het Nederlands begrotingsbeleid voor de komende jaren voort op de traditie
van trendmatig begrotingsbeleid. Begrens de lasten(druk), in het bijzonder de marginale
lastendruk, met een lastennorm. Behoud de schuldnorm van maximaal 60% bbp voor de
middellange termijn; dat blijft voor Nederland verdedigbaar en realistisch. Formuleer
vervolgens ook criteria voor brede welvaart en organisatie van transities. Houd druk
op transparantie en kwaliteit van uitgaven.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij de Miljoenennota
2021 en adviseert daarmee rekening te houden voordat deze bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Het kabinet dankt de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
voor haar oordeel over de ontwikkeling van de overheidsfinanciën en in hoeverre deze
ontwikkeling voldoet aan de regels uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). De Afdeling
concludeert dat de Europese begrotingsnormen gelet op de uitbraak van het coronavirus
tijdelijk buiten werking zijn gesteld door het activeren van de algemene ontsnappingsclausule,
maar dat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën niet uit het oog mag worden verloren.
De Afdeling merkt daarbij op dat in een scenario van een tweede golf de overheidsschuld
aanzienlijk sneller kan oplopen dan nu wordt verwacht. Het kabinet onderschrijft deze
conclusie van de Afdeling. Het activeren van de ontsnappingsclausule betekent dat
lidstaten tijdelijk mogen afwijken van de reguliere vereisten voor de ontwikkeling
van het structurele begrotingssaldo. Het is op dit moment nog onduidelijk hoe lang
deze clausule geactiveerd blijft. Dat neemt echter het belang van houdbare overheidsfinanciën
en een beheerste ontwikkeling van het schuldniveau niet weg. De crisis laat zien dat
schokken zich uit onverwachte hoek kunnen voordoen en kunnen leiden tot hoge kosten
voor de overheid op korte termijn. Het is dus belangrijk om ervoor te zorgen dat de
begroting ook in de toekomst een grote schok zal kunnen weerstaan. Het kabinet heeft
aan de 16e Studiegroep Begrotingsruimte gevraagd om advies uit te brengen over de
begrotingsdoelstelling en de begrotingssystematiek voor de komende jaren.
Hiernaast merkt de Afdeling op dat het onder het uitgavenplafond brengen van de coronamaatregelen
(door het uitgavenplafond te corrigeren) het zicht op zowel de reguliere uitgavenontwikkeling
als dat van de coronamaatregelen belemmert. De aanpassingen van het uitgavenplafond
zijn grotendeels toe te schrijven aan de noodmaatregelen. Volgens de Afdeling hebben
de resultaten van de plafondtoets daardoor een beperkte informatiewaarde. De Afdeling
heeft de voorkeur om de verschillende coronamaatregelen separaat naast de uitgavenplafonds
te presenteren. Daarnaast adviseert de Afdeling ook specifiek om de inzichtelijkheid
van de (groei van) de zorguitgaven te vergroten. Het kabinet herkent het beeld dat
de aanpassingen van het uitgavenplafond aanzienlijk zijn en dat de grote hoeveelheid
coronamaatregelen het zicht op de begroting niet vereenvoudigt. Doordat het hier een
verhoging betreft van zowel het uitgavenniveau als het uitgavenplafond, geeft de plafondtoets
echter nog steeds weer in hoeverre de reguliere uitgaven het plafond onder- of overschrijden.
Daarnaast beoogt het kabinet met bijlage 1.3 van de Miljoenennota inzicht te geven
in alle uitgaven gerelateerd aan de coronacrisis. Tenslotte beoogt het kabinet met
verschillende begrotingsstukken, waaronder het Financieel Beeld Zorg bij de ontwerpbegroting
van VWS, te informeren over bijstellingen onder het uitgavenplafond Zorg en de ontwikkelingen
van de zorguitgaven. Ook de eerste (mogelijke) effecten van de coronacrisis op de
zorguitgaven worden hier toegelicht.
Voorts staat de Afdeling stil bij onzekerheden en risico’s. De Afdeling merkt terecht
op dat het aangaan van nieuwe risicoregelingen en het uitbreiden en versoepelen van
voorwaarden van verschillende bestaande garantieregelingen niet gratis is. Garanties
zijn in de ogen van het kabinet een effectief crisisinstrument en dragen bij aan het
economisch herstel door onzekerheid weg te nemen. Tegelijkertijd is het kabinet het
met de Afdeling eens dat garanties een potentieel risico voor de begroting vormen
en het dus van belang is ze kritisch te volgen. Twee keer per jaar (met de Miljoenennota
en het Financieel Jaarverslag van het Rijk) geeft het kabinet een overzicht van de
uitstaande risicoregelingen van het Rijk. Om de risico’s voor de overheidsfinanciën
te beheersen en de afweging tussen verschillende beleidsinstrumenten te bevorderen
hanteert het kabinet een «nee-tenzij»-beleid ten aanzien van risicoregelingen.
In de overtuiging dat de Afdeling als onafhankelijke begrotingsautoriteit het parlement
voorziet van een deskundig oordeel bij de begroting spreek ik namens het kabinet mijn
welgemeende dank uit richting de Afdeling voor de voortvarende samenwerking.
De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra
Ondertekenaars
-
, -
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
W.B. Hoekstra, minister van Financiën
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.