Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt tot aanpassing van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek
van Stafvordering en enkele andere wetten met het oog op de versterking van de strafrechtelijke
aanpak van ondermijnende criminaliteit. In de brief van 11 juli 2018 aan de Tweede
Kamer is uiteengezet hoe het kabinet de aanpak van ondermijnende criminaliteit de
komende jaren wil versterken (Kamerstukken II 2017/18, 29 911, nr. 207). Dit wetsvoorstel vormt onderdeel van de wetgevingsagenda ondermijning, één van
de pijlers van het Programma Anti-ondermijning, bestaande uit meerdere wetsvoorstellen
op bestuursrechtelijk en strafrechtelijk terrein die onderling gemeen hebben dat zij
geheel of mede tot doel hebben de aanpak van ondermijning te versterken. Een aantal
voorstellen op strafrechtelijk terrein die, tezamen met het flankerend beleid dat
in de eerdergenoemde brief is toegelicht, bijdragen aan een effectievere aanpak van
ondermijnende criminaliteit zijn in dit wetsvoorstel opgenomen. Eventuele nieuwe voorstellen
zullen, indien duidelijk is geworden dat deze bijdragen aan ditzelfde doel, tot nieuwe
wetsvoorstellen kunnen leiden.

Binnen de aanpak van ondermijnende criminaliteit wordt een stevig accent gelegd op
een krachtiger bestrijding van de illegale drugsindustrie en de daarmee gepaard gaande
verwevenheid van onder- en bovenwereld. Direct gerelateerd aan de illegale drugsindustrie
zijn de omvangrijke criminele winsten die worden witgewassen, een onmisbaar onderdeel
van het criminele bedrijfsproces en de motor van het criminele bedrijf. Maar de ondermijnende
effecten van de drugsindustrie strekken zich nog verder uit. Gevaren als drugslabs
in woonwijken, het dumpen van giftig chemisch drugsafval in de natuur en bedreiging
van lokale bestuurders en andere overheidsdienaren hangen nauw samen met de illegale
drugsindustrie. Om tot een effectieve aanpak te komen is het noodzakelijk de aandacht
niet alleen te richten op de criminele subjecten en hun directe entourage in de illegale
drugsindustrie, maar ook op de onderliggende gelegenheidsstructuren, het met de drugsindustrie
samenhangende criminele verdienmodel (witwassen, criminele investeringen in bijvoorbeeld
vastgoed), criminele dienstverleners en de (sociale) voedingsbodem die voor de drugsindustrie
van vitaal belang zijn.

Het kabinet maakt zich op verschillende fronten hard tegen ondermijnende criminaliteit.
Naast het versterken van de lokale aanpak van georganiseerde criminaliteit, is het
van groot belang dat ook de partijen in de strafrechtsketen effectief kunnen optreden
tegen verschillende verschijningsvormen van georganiseerde, ondermijnende criminaliteit.
Criminaliteit mag voor de daders niet lonen en de samenleving mag hier niet onder
lijden. In dit wetsvoorstel zijn uiteenlopende voorstellen opgenomen die gemeen hebben
dat de strafrechtelijke aanpak van ondermijnende criminaliteit hierdoor wordt versterkt.
Het verstoren van het criminele proces is als uitgangspunt genomen. Allereerst wordt
voorgesteld mogelijk te maken dat verschillende vormen van faciliterende criminaliteit
strenger worden bestraft. Dit betreft het bedreigen van burgemeesters en andere bestuurders,
en van rechterlijke ambtenaren en advocaten (hierna ook aan te duiden als: togadragers),
het importeren, exporteren en voorhanden hebben van stoffen die worden gebruikt voor
de illegale vervaardiging van drugs (precursoren) en het voorkomen dat misbruik wordt
gemaakt van kwetsbare infrastructurele objecten (logistieke knooppunten). Daarnaast
zijn voorstellen opgenomen die ertoe dienen dat degene die strafbare feiten pleegt
ook de verantwoordelijkheid draagt voor de kosten van het ongedaan maken van de gevolgen
van deze strafbare gedragingen voor de leefomgeving en de volksgezondheid. Daartoe
wordt een maatregel voorgesteld die het mogelijk maakt dat de kosten in verband met
het vernietigen van inbeslaggenomen drugs en illegaal vuurwerk op de dader kunnen
worden verhaald. Tenslotte wordt een uitbreiding voorgesteld van de reikwijdte van
het onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde ten behoeve van de tenuitvoerlegging
van de onherroepelijke rechterlijke veroordeling tot geldboete, schadevergoedingsmaatregel
of verbeurdverklaring, zodat ook deze sancties effectiever ten uitvoer kunnen worden
gelegd. Vanwege de uiteenlopende aard van de voorstellen worden deze, voor wat betreft
de voorstellen met betrekking tot het kostenverhaal en de verruiming van het strafrechtelijk
executie onderzoek mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en voor wat betreft
de voorstellen die strekken tot aanpassing van de Wet voorkoming misbruik chemicaliën
mede namens de Minister voor Medische Zorg, in aparte paragrafen toegelicht.

Over het conceptwetsvoorstel is advies ontvangen van de Raad voor de rechtspraak (Rvdr),
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College van procureurs-generaal
(OM), de politie, het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), het Platform bijzondere
opsporingsdiensten (Platform BOD), de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de
Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA)1. Daarnaast is het conceptwetsvoorstel op internet gepubliceerd en is een ieder in
de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Dit heeft enkele reacties opgeleverd, waaronder
van het Verbond van Handelaren in Chemische Produkten (VHCP)2.

De adviesinstanties hebben diverse vragen gesteld en voorstellen gedaan om tot verduidelijking
van het wetsvoorstel te komen. Dit heeft geleid tot aanpassing van wetteksten en aanvulling
van deze memorie van toelichting. De uitgebrachte adviezen worden op hoofdlijnen besproken
in paragraaf 5. Daarnaast zal nader op de ontvangen adviezen worden ingegaan op de
plaatsen waar de onderdelen waarover is geadviseerd, worden toegelicht. Daarbij komen
ook aan de orde de op dit wetsvoorstel betrekking hebbende onderwerpen die in de internetconsultatie
zijn ingebracht.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

2.1 Bedreiging

Zoals in de brief van 26 april 2019 aan de Tweede Kamer is aangegeven, vormt bedreiging
een onmiskenbaar maatschappelijk probleem dat in toenemende mate zorgen baart (Kamerstukken II
2018/19, 28 684, nr. 560). Dit misdrijf neemt steeds meer vergaande uitingsvormen aan. Tegelijkertijd raakt
dit delict de hele samenleving. Niet alleen bestuurders maar ook privépersonen, ambtenaren,
hulpverleners en anderen die een belangrijke rol vervullen in het publieke domein,
zoals journalisten en advocaten, krijgen te maken met bedreiging. Persoonlijke bedreigingen
op sociale media, druk die op ambtenaren wordt uitgeoefend, boeren die worden bedreigd
als zij hun schuur niet ter beschikking stellen voor wietteelt, outlaw motorcycle
gangs die caféhouders bedreigen en criminelen die Rotterdamse havenmedewerkers en
vastgoedondernemers bedreigen, het zijn slechts enkele – maar veelzeggende – voorbeelden.
Bedreiging maakt grote inbreuk op de levens van de slachtoffers en lijkt een uiting
van de verharding van de maatschappij. Artikel I, onderdeel B, van dit wetsvoorstel
strekt tot uitvoering van het in voornoemde brief beschreven voorstel het strafmaximum
voor bedreiging te verhogen.

De strafmaat voor bedreiging is op dit moment ten hoogste twee jaar gevangenisstraf
of geldboete van de vierde categorie (art. 285, eerste lid, Sr). Het huidige strafmaximum
volstaat niet meer voor de ernstige, buitensporige dreigementen die een grote impact
hebben op het persoonlijk leven van de slachtoffers. Herziening van de maximale duur
van de gevangenisstraf voor bedreiging is dan ook wenselijk. Verhoging van de maximale
gevangenisstraf heeft niet alleen een afschrikwekkend effect op potentiële daders.
Hiermee wordt tevens de strafmaat meer in evenwicht gebracht met het leed dat wordt
toegebracht aan de betrokkene en wordt door de wetgever tot uitdrukking gebracht dat
de zorgen van slachtoffers van bedreiging serieus worden genomen. Ten slotte is de
normerende werking van belang die van een bepaalde strafpositie uitgaat, evenals de
ruimte die wordt gecreëerd om een aangescherpt vervolgingsbeleid te voeren. Daarom
wordt een verhoging van de maximumstraf voor bedreiging van twee naar drie jaar voorgesteld.

Naast de voorgestelde algemene verhoging van de strafmaat voor het misdrijf van bedreiging
is bijzondere aandacht nodig voor de bedreiging van burgemeesters en andere bestuurders.
Criminelen richten zich door middel van intimidatie en dreiging tot ambts- of gezagsdragers,
waarvan het effectief en integer functioneren van essentieel belang is voor een goede
werking van het openbaar bestuur. Deze problematiek betreft in het bijzonder burgemeesters.
De afgelopen jaren zijn verschillende burgemeesters bedreigd vanuit het criminele
circuit. Bedreiging kan zelfs onderdeel zijn van het bedrijfsmodel van criminelen,
in het bijzonder geldt dit voor de ondermijnende criminaliteit. Als bijvoorbeeld een
besluit van de gemeente moet worden beïnvloed, wordt hiertoe de burgemeester bedreigd.
In de eerdergenoemde brief aan de Tweede Kamer van 26 april 2019 is aangegeven dat
bijna een kwart van de burgemeesters ernstig is bedreigd, dat het daarbij niet enkel
gaat om persoonlijke bedreigingen via sociale media maar ook om buitensporige bedreigingen
met zware intimidatiemiddelen, zoals brandstichting en het gebruik van wapens.

Het huidige strafmaximum volstaat niet meer voor de ernstige, buitensporige dreigementen,
die er bijvoorbeeld voor zorgden dat burgemeesters moesten onderduiken. Op de kortere
termijn kan hierdoor de effectiviteit van het openbaar bestuur worden aangetast, omdat
bestuurders worden geïntimideerd en hen het werken soms bijna letterlijk onmogelijk
wordt gemaakt doordat ze moeten worden beveiligd of naar een veilige plaats moeten
worden overgebracht. Op de langere termijn zou dit de kwaliteit van het openbaar bestuur
kunnen ondermijnen, omdat gekwalificeerde personen zich mogelijk tweemaal zullen bedenken
voordat zij zich beschikbaar stellen voor een openbaar ambt.

Uit het rapport van het onderzoeksbureau Pro Facto naar mogelijke beïnvloeding van
het lokale bestuur door criminelen, dat op 5 oktober 2017 aan Uw Kamer is aangeboden,
is naar voren gekomen dat beïnvloeding met een crimineel oogmerk in alle provincies
en zowel bij grote als bij kleine gemeenten voorkomt (Criminele beïnvloeding van het
lokale openbaar bestuur, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 29 911, nr. 172). Naast burgemeesters zijn ook andere bestuurders en volksvertegenwoordigers in het
openbaar bestuur slachtoffer van ernstige bedreigingen. De afgelopen jaren werden
verschillende wethouders en raadsleden geconfronteerd met agressie en geweld, waaronder
bedreiging (Monitor Agressie & Geweld 2018, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 28 684, nr. 536). Daarom wordt voorgesteld een extra strafverhogingsgrond op te nemen voor bedreiging
van burgemeesters en andere bestuurders, bovenop de voorgestelde algemene verhoging
van de maximumstraf voor dit misdrijf.

Ook togadragers vragen bijzondere aandacht. De afgelopen jaren zijn verschillende
officieren van justitie en advocaten ernstig bedreigd. Dergelijke bedreigingen leiden
ertoe dat de betrokkenen ernstig worden beperkt in de uitoefening van hun functie
en in hun vrijheid. Bij advocaten kan het gevolg zijn dat zij hun cliënten niet naar
behoren kunnen verdedigen of de verdediging zelfs moeten neerleggen. Voor officieren
van justitie geldt dat dit het strafproces door terugtrekking kan vertragen. Met de
moord op strafrechtadvocaat Derk Wiersum is wederom een grens overschreden. Als gevolg
daarvan is maatschappelijke onrust ontstaan over de weerbaarheid van onze rechtsstaat
en over de weerbaarheid van de betrokken beroepsgroepen. Rechters, officieren van
justitie en advocaten vervullen een essentiële en onmisbare rol in onze democratische
rechtsstaat. Deze functies zijn cruciaal voor eerlijke, onafhankelijke en onpartijdige
rechtspleging.

De NVvR heeft erop gewezen dat wordt vermoed dat Derk Wiersum om het leven is gebracht
vanwege zijn beroep als advocaat. Meer in het bijzonder wordt ervoor gevreesd dat
zijn bijstand aan een kroongetuige een achterliggend motief vormt. Algemeen wordt
deze moord beschouwd als een aanslag op de rechtsstaat en op het openbaar gezag. De
NVvR heeft in haar advies over het conceptwetsvoorstel dan ook naar voren gebracht
dat het in het licht van het voorgaande niet goed is uit te leggen waarom een uitzondering
wordt gemaakt voor bestuurders, resulterend in een nog hoger strafmaximum, terwijl
evenzeer moet worden gevreesd voor de veiligheid en de beroepsuitoefening van togadragers,
zijnde leden van de rechterlijke macht, zoals officieren van justitie en rechters,
maar ook de (straf)advocatuur. Nader beraad heeft ook het kabinet tot de overtuiging
gebracht dat de voorgestelde strafverhogingsgrond zich eveneens dient uit te strekken
tot deze beroepsgroepen. Ten opzichte van het wetsvoorstel, zoals het voor consultatie
aan de adviesinstanties is voorgelegd, is de kring van personen die zijn opgenomen
in het voorgestelde artikel 285, vijfde lid, Sr dan ook uitgebreid met rechters, officieren
van justitie en advocaten.

Met de voorgestelde strafverhoging voor bedreiging wordt een duidelijk signaal afgegeven
dat bedreiging in de samenleving niet wordt getolereerd en een passende bestraffing
behoeft. Hiermee wordt recht gedaan aan de ontwikkeling in de ernst en impact van
deze zeer ingrijpende en ondermijnende vorm van criminaliteit. Met de voorgestelde
extra strafverhogingsgrond voor burgemeesters en andere bestuurders, rechters, officieren
van justitie en advocaten wordt onderstreept dat zij in vrijheid en veiligheid hun
functie moeten kunnen vervullen en dat poging tot beïnvloeding van het openbaar bestuur
of de rechtspleging door middel van intimidatie en bedreiging geenszins acceptabel
is. Met de voorgestelde verhogingen wordt voldoende ruimte gecreëerd om een aangescherpt
vervolgingsbeleid te voeren en ook in de meer buitensporige gevallen een bij de ernst
van het feit passende straf op te leggen. Daardoor kunnen de straffen meer in evenwicht
worden gebracht met de ontwikkeling in de ernst en impact van bedreiging.

2.2 Bestrijding precursoren voor illegale vervaardiging van harddrugs

De Opiumwet (Ow) dient ter regulering van stoffen met psychoactieve werking, hierna
ook aan te duiden als drugs. Precursoren zijn chemicaliën die worden gebruikt voor
de illegale vervaardiging van drugs. Precursoren hebben op zichzelf geen psychoactieve
werking en kennen vaak tevens een legale toepassing. Regulering van precursoren vindt
plaats in de Wet voorkoming misbruik chemicaliën (Wvmc). Vanwege de legale toepassing
geldt voor bekende precursoren (aangeduid als «geregistreerde stoffen») een vergunningplicht
in de Wvmc. Handelen met een geregistreerde stof zonder vergunning is derhalve strafbaar
op grond van de Wvmc.

Daarnaast kan bij het gebruik van precursoren voor de illegale vervaardiging van verdovende
middelen of psychotrope stoffen, strafrechtelijk worden opgetreden op grond van artikel 10a
van de Ow. Dit artikel stelt strafbaar het verrichten van deelnemingshandelingen om
het opzettelijk handelen in strijd met artikel 10, vierde en vijfde lid, van de Ow
voor te bereiden of te bevorderen. Het handelen betreft het binnen of buiten het grondgebied
van Nederland brengen, telen, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren,
verstrekken, vervoeren of vervaardigen van de middelen van lijst I van de Ow (hard
drugs). Voor strafbaarheid op grond van dit artikel is vereist dat wordt bewezen dat
degene die de stoffen voorhanden heeft, weet of ernstige reden heeft om te vermoeden
dat deze stoffen bestemd zijn voor de illegale vervaardiging van drugs en dat hij
deze stoffen voorhanden heeft om een dergelijk feit voor te bereiden of te bevorderen.
Voor strafbaarheid op grond van deze bepaling is dus niet relevant of de betreffende
stof is geregistreerd of niet, wetenschap of vermoeden van de illegale bestemming
is voldoende.

Het blijkt in de praktijk echter niet altijd mogelijk om te bewijzen dat een verdachte
wist van de illegale bestemming van de stoffen en de illegale vervaardiging van drugs
wilde voorbereiden of bevorderen. Dit is in het bijzonder aan de orde bij personen
die zijn betrokken bij het transport van precursoren en die zich er op beroepen geen
wetenschap te hebben van de aard en inhoud van de door hen vervoerde lading, of van
de illegale aard of bestemming van de betreffende stoffen.

In de eerdergenoemde brief van 11 juli 2018 aan de Tweede Kamer is melding gemaakt
van het probleem van de zogenoemde niet-geregistreerde stoffen, die zijn bestemd voor
de vervaardiging van stoffen met psychoactieve werking. In de brief van 21 december
2018 aan de Tweede Kamer is, in reactie op de gewijzigde motie van het lid Van Nispen,
aangegeven dat het gezien de ernst van de problematiek en het grensoverschrijdende
karakter van belang is om in EU-verband naar een oplossing te zoeken (Kamerstukken II
2018/19, 34 763, nr. 12). In afwachting van een oplossing op Europees niveau is het echter aangewezen om
te voorzien in een procedure voor een snelle en helder omlijnde strafbaarstelling
van bepaalde handelingen met betrekking tot deze stoffen, op grond waarvan de handel
in precursoren voor designerdrugs kan worden bestreden en de desbetreffende stoffen
aan het verkeer kunnen worden onttrokken.

Met de voorgestelde regeling wordt het mogelijk snel te reageren op de introductie
van nieuwe «designerprecursoren» die voor de productie van synthetische drugs worden
geïmporteerd. Doel is de levenscyclus van dergelijke designerprecursoren te bekorten,
hetgeen de productie en distributie van synthetische drugs hindert. De Wvmc heeft
ten doel te voorkomen dat grondstoffen terecht komen bij personen die zich bezig houden
met de illegale vervaardiging van drugs. Voorgesteld wordt in die wet een verbod op
te nemen voor het vervoeren of het voorhanden hebben van bepaalde chemische stoffen
(hierna ook aan te duiden als: stoffen) die kunnen worden gebruikt voor de illegale
productie van psychotrope stoffen en drugs en waarvan geen legale toepassingen bekend
zijn. Dit betreft stoffen die niet op grond van de Europese verordeningen zijn geregistreerd
en evenmin zijn geplaatst op een lijst van niet-geregistreerde stoffen in de zin van
artikel 9, tweede lid, van Verordening 273/2004 dan wel artikel 10, tweede lid, van
Verordening nr. 111/2005. De stoffen kunnen worden aangewezen indien is gebleken dat
deze stoffen kunnen worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende
middelen of psychotrope stoffen en geen legale toepassing van deze stoffen bekend
is.

In het belang van een effectieve bestrijding van de georganiseerde, ondermijnende
criminaliteit en de bescherming van de volksgezondheid is het van essentieel belang
dat adequaat kan worden ingespeeld op de ontwikkeling en het gebruik van nieuwe stoffen
voor de illegale productie van precursoren en de in- en uitvoer, het vervoeren of
voorhanden hebben van een stof onverwijld kan worden verboden. Daarom wordt voorgesteld
dat de stoffen kunnen worden aangewezen bij ministeriële regeling. De aanwijzing vindt
plaats door plaatsing van een stof op een lijst bij de ministeriële regeling. Tevens
kan bij ministeriële regeling de aanwijzing van een stof onverwijld komen te vervallen.
Dit is aan de orde indien onverhoopt blijkt dat een stof reeds een legale toepassing
kent of die stof inmiddels een legale toepassing heeft verkregen. Op deze wijze kan
worden voorkomen dat het (legale) handelsverkeer binnen de Europese Unie wordt belemmerd.
Overigens doet de voorgestelde strafbaarstelling geen afbreuk aan de mogelijkheid
van strafvervolging op grond van artikel 10a Ow.

De in dit wetsvoorstel opgenomen verbodsbepaling vormt een aanvulling op de bestaande
wettelijke regels rond de (internationale) handel in de zogenoemde geregistreerde
stoffen, die kunnen worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende
middelen of psychotrope stoffen. Deze regels zijn neergelegd in Europese verordeningen,
de Ow, de Wet op de economische delicten (WED) en de Wvmc. De plaatsing van stoffen
op de lijst van niet-geregistreerde stoffen is een tamelijk tijdrovende aangelegenheid,
omdat de Commissie is gehouden de WTO in te lichten over maatregelen die een handelsbelemmering
vormen en omdat de consultatie van alle stakeholders voorafgaand aan invoering dient
plaats te vinden. Niet is voorzien in de mogelijkheid van een spoedprocedure voor
het onverwijld verbieden van niet-geregistreerde stoffen. Bovendien is het geharmoniseerde
kader van geregistreerde stoffen gericht op het legale handelsverkeer. Dit voorstel
voor een nationale lijst van verboden stoffen is gericht op stoffen ten aanzien waarvan
geen legaal gebruik bekend is. De nationale lijst van verboden stoffen dient ter aanvulling
op de regeling op basis van de Europese verordeningen. Met behulp van deze lijst wordt
voorzien in een helder omlijnde strafbaarstelling, op grond waarvan deze stoffen aan
het verkeer kunnen worden onttrokken. Dit is van belang voor de bestrijding van de
georganiseerde, ondermijnende criminaliteit, die in vergaande mate is betrokken bij
de productie en distributie van synthetische drugs.

In de voor consultatie voorgelegde versie van dit wetsvoorstel was voorzien in de
aanwijzing van de stoffen bij algemene maatregel van bestuur. Vanwege een spoedeisend
belang kon een voorlopige aanwijzing bij ministeriële regeling plaatsvinden. Een spoedeisend
belang zou kunnen nopen tot een onverwijld verbod, in het belang van de bestrijding
van de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit en de bescherming van de volksgezondheid.
Omdat de voorgestelde maatregel – met het oog op deze belangen – naar zijn aard is
gericht op het onverwijld verstoren van het productieproces van illegale drugs zodra
nieuwe typen drugsprecursoren in Nederland worden aangetroffen, ligt het bij nader
inzien meer in de rede om enkel te voorzien in de aanwijzing van stoffen bij ministeriële
regeling. Bij deze keuze is meegewogen dat aanwijzing van een stof de bona fide industrie
niet zal kunnen schaden, nu uitsluitend stoffen zonder bekende legale toepassing kunnen
worden aangewezen. Het verbod betreft een tamelijk technische aangelegenheid, namelijk
het aanwijzen van stoffen waarvan geen legale toepassing bekend is maar die kunnen
worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van drugs. Of een stof een bekende
legale toepassing heeft is een feitelijke vraag die met behulp van ter zake relevante
deskundigen wordt beantwoord. Een keuze voor een algemene maatregel van bestuur zal
de mogelijkheid om stoffen van de markt te weren aanzienlijk vertragen.

De aanwijzing van een stof vervalt van rechtswege indien de desbetreffende stof wordt
opgenomen op de lijsten behorende bij Verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees
Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake drugsprecursoren (PbEU 2004, L 47)
of Verordening (EG) nr. 111/2005 van de Raad van 22 december 2004 houdende voorschriften
voor het toezicht op de handel tussen de Gemeenschap en derde landen in drugsprecursoren
(PbEU 2005, L 22). Van het van rechtswege vervallen van de aanwijzing van de desbetreffende
stof wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. Anders dan bij de op grond van deze
verordeningen geregistreerde stoffen ontbreekt een systeem rond vergunning of registratie,
omdat dit wetsvoorstel betrekking heeft op stoffen waarvan geen legale toepassing
bekend is.

Op basis van de systematiek van de Europese verordeningen en de voorgestelde regeling
kunnen in de praktijk de volgende situaties ontstaan:

a. een verdachte wordt aangehouden vanwege handelingen rond stoffen die zijn geregistreerd
op de lijst bij de Verordening nr. 273/2004 en die bij de Verordening nr. 111/2005.
Als de desbetreffende precursoren op de lijst staan van geregistreerde stoffen dan
kan sprake zijn van in- of uitvoer in het douanegebied van de Europese Unie zonder
vergunning of registratie, in strijd met Verordening nr. 273/2004. Als niet is voldaan
aan de verplichtingen rond vergunning of registratie dan is de betrokken persoon strafbaar
op grond van artikel 2, onderdeel a, van de Wvmc en artikel 1, onder 1°, van de WED.
Afhankelijk van zijn intentie kan de verdachte tevens strafbaar zijn op grond van
artikel 10a van de Ow.

b. Een verdachte wordt aangehouden vanwege handelingen rond niet-geregistreerde stoffen
die zijn aangewezen bij ministeriële regeling. Als de stof is aangewezen bij ministeriële
regeling dan is de betrokken persoon strafbaar op grond van het voorgestelde artikel 4a,
eerste lid, van de Wvmc en artikel 1, onder 1° van de WED. Afhankelijk van zijn intentie
kan de verdachte tevens strafbaar zijn op grond van artikel 10a van de Ow.

2.3 Voorkoming misbruik kwetsbare infrastructurele objecten

Havens en luchthavens vormen kwetsbare infrastructurele objecten, waarvan het ongestoord
functioneren van essentieel belang is voor het economisch verkeer en het maatschappelijk
leven. Havens en luchthavens vormen de toegangspoort tot het douanegebied van de Europese
Unie en tot het grondgebied van Nederland. Dergelijke objecten (logistieke knooppunten)
hebben een grote aantrekkingskracht op de georganiseerde criminaliteit. In de Rotterdamse
haven worden personen aangehouden nadat zij zijn binnengedrongen op beveiligde terreinen
waar containers worden uit- en overgeladen, op zoek naar containers waarin goederen,
zoals verdovende middelen of edelmetalen, zijn verstopt om deze vervolgens van het
terrein te halen. Deze problematiek is niet beperkt tot de haven van Rotterdam maar
manifesteert zich ook elders, zoals in de havens van Amsterdam, Moerdijk en Vlissingen.
Daarbij komt het ook voor dat personen beveiligde terreinen op havens en luchthavens
binnendringen, juist om goederen (cocaïne, XTC) of personen (immigranten) op het terrein
te brengen met het oog op de illegale uitvoer. De daders treffen doorgaans de nodige
voorzorgsmaatregelen om te voorkomen dat zij, als zij op het beveiligde terrein worden
gesignaleerd en staande gehouden, in verband kunnen worden gebracht met criminaliteit.
Zij vervullen echter een belangrijke rol in het plegen van georganiseerde, ondermijnende
criminaliteit, omdat hun activiteiten van essentieel belang zijn voor het welslagen
van het illegale transport en daarmee een onmisbare schakel vormen in de keten. Handhaving,
toezicht, opsporing en aanhouding vergen veel capaciteit van de toezichthouders en
opsporingsdiensten, vanwege de grootschalige inzet van mensen en middelen nadat een
criminele binnendringer is gesignaleerd. Deze inzet vindt deels tijdens de nachtelijke
uren plaats, waarbij soms een helikopter moet worden gebruikt. Hieraan zijn aanzienlijke
kosten verbonden. Hier komt bij dat de activiteiten van deze criminele binnendringers
ernstige economische gevolgen hebben voor het desbetreffende containerbedrijf, omdat
de overslag van containers stilgelegd moet worden nadat criminele binnendringers op
het bedrijfsterrein zijn waargenomen. Ook worden hekken vernield, afsluitingen doorgeknipt
of slagbomen bij het uitrijden vernield, hetgeen het nodige herstel vergt. Strafbaarstelling
biedt de mogelijkheid tot verhaal van de schade van deze bedrijven op de veroordeelde,
door middel van de maatregel van vergoeding van de schade aan het slachtoffer (artikel 36f
Sr). De criminele binnendringers verrichten uitvoeringshandelingen in opdracht van
anderen, als onderdeel van een groter crimineel verband. Het is dan ook wenselijk
dat onderzoek kan worden verricht naar de (criminele) achtergrond van de aangehouden
personen en de relaties met criminele groeperingen die actief zijn op het gebied van
de internationale handel in de desbetreffende goederen (zoals de metalen ferro-nikkel
en kobalt, explosieven en vuurwerk, verdovende middelen of bedreigde diersoorten).
Dit vereist dat voorlopige hechtenis mogelijk is, in het belang van de waarheidsvinding.

Het OM heeft in zijn advies over het conceptwetsvoorstel opgemerkt dat er tevens een
reëel risico bestaat voor het verbergen van drugs op internationale treinen en op
rangeerterreinen. De Brexit en de daarbij verhoogde grenscontroles voor het wegverkeer
zullen zorgen voor een nog grotere dreiging van het vervoer op internationale treinen
en daarmee het insluipen op rangeerterreinen voor het verbergen of bergen van drugs
op deze internationale treinen. Het OM heeft dan ook bepleit deze toekomstige ontwikkeling
mee te nemen in het voorstel. Dit advies is ter harte genomen. Onderkend moet worden
dat spoorwegen, evenals de havens en luchthavens, kwetsbare infrastructurele objecten
zijn, waarvan het ongestoord functioneren van essentieel belang is voor het economisch
verkeer en het maatschappelijk leven. Misbruik van de spoorwegen door de georganiseerde
criminaliteit moet dan ook worden voorkomen. De problematiek die nu met name in de
havens en luchthavens voorkomt, kan zich verplaatsen naar de spoorwegen. Daarom omvat
de voorgestelde strafbaarstelling, conform het advies van het OM, ook het wederrechtelijk
verblijf op een in een spoorwegemplacement gelegen besloten plaats voor de distributie,
opslag en overslag voor goederen.

De voorgestelde strafbaarstelling heeft belangrijke overeenkomsten met het misdrijf
van de huis-, erf- of lokaalvredebreuk, als strafbaar gesteld in artikel 138 Sr. Voormeld
artikel beoogt het huisrecht van de bewoner te beschermen tegen willekeurige inbreuk
door onbevoegden. Het huisrecht heeft betrekking op de woning, het erf of het lokaal.
De voorgestelde bepaling heeft echter enkele kenmerken die afzonderlijke strafbaarstelling
rechtvaardigen. Dit betreft in de eerste plaats het gegeven dat het wederrechtelijk
verblijf op het terrein dient tot het plegen van ernstige strafbare feiten. Zoals
hierboven reeds aan de orde is gekomen, is het verblijf een voorwaarde voor het faciliteren
van de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit. In de tweede plaats vormt het
wederrechtelijk verblijf een risico voor het functioneren van kwetsbare infrastructuur.
Een haven, luchthaven of spoorwegemplacement is een kwetsbaar infrastructureel object.
De activiteiten van criminele binnendringers ondermijnen de controle op de invoer
van goederen in het douanegebied van de Europese Unie en leiden er toe dat illegaal
en ongecontroleerd goederen of personen worden in-, door- of uitgevoerd. De op- of
overslag van goederen wordt stilgelegd zodra onbevoegden op het terrein worden waargenomen.
Dit heeft aanzienlijke economische gevolgen. In de derde plaats heeft de voorgestelde
bepaling betrekking op meer uitgestrekte terreinen, daar waar met de term «erf» vooraleerst
wordt gedoeld op een betrekkelijk klein stuk grond, dat voorts ook voor wat betreft
zijn aard geëigend moet zijn om de aanhorigheid te zijn van een gebouw (zie Noyon/Langemeijer
& Remmelink, Wetboek van Strafrecht, artikel 138 Sr, aant. 25). Ten slotte is afzonderlijke
strafbaarstelling aangewezen omdat het binnendringen van de containeroverslagbedrijven
de nodige voorbereiding vergt. Deze terreinen zijn zwaar beveiligd met een afscheiding
of omheining, doorgaans in de vorm van een hoog hek, toegangspoorten, bewakingspersoneel,
camera’s en verbodsborden. De criminele binnendringer moet over een hek klimmen, gebruik
maken van een vervalste toegangspas, zich verbergen in een voertuig, gebruik maken
van een voertuig dat speciaal voor dit doel is gespoten en van belettering voorzien
of anderszins weldoordachte handelingen plegen om ongezien het terrein op te komen.
De activiteiten van de criminele binnendringers zijn juist gericht op het onrechtmatig
betreden van het besloten terrein voor opslag, overslag en distributie van goederen
om illegaal goederen of personen binnen of buiten Nederland te brengen, ter facilitering
van de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit.

De voorgestelde strafbaarstelling heeft eveneens belangrijke overeenkomsten met het
misdrijf van het wederrechtelijk binnendringen van een op grond van artikel 37b, eerste
lid, onder b en c, van de Luchtvaartwet aangewezen luchtvaartterrein, of het wederrechtelijk
aldaar verblijven, dat strafbaar is gesteld in artikel 62a van de Luchtvaartwet. Dit
betreft de door de exploitant aangewezen delen van het terrein die niet voor het publiek
toegankelijk zijn of die slechts voor een beperkte categorie van de op het luchtvaartterrein
werkzame personen toegankelijk zijn. Overtreding van dit verbod kan worden bestraft
met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.
Destijds is deze afzonderlijke strafbaarstelling in de Luchtvaartwet opgenomen naar
aanleiding van enkele incidenten waarbij personen zich toegang hebben verschaft tot
delen van luchthaventerreinen die beperkt toegankelijk zijn voor het publiek (safe
area). De voorgestelde bepaling is beperkt tot een in een haven, luchthaven of spoorwegemplacement
gelegen besloten plaats voor de distributie, opslag of overslag van goederen. Juist
deze plaatsen verdienen extra bescherming vanwege de mogelijkheden die deze plaatsen
bieden voor de georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Dit rechtvaardigt een hogere
sanctionering van de overtreding van het wederrechtelijk verblijf op een besloten
plaats voor distributie, opslag of overslag van goederen.

2.4 Verplichting tot betaling van de kosten van de vernietiging van inbeslaggenomen
voorwerpen die ernstig gevaar opleveren voor de leefomgeving of voor de volksgezondheid

Jaarlijks nemen de opsporingsdiensten en het openbaar ministerie duizenden voorwerpen
in beslag. Voor bepaalde voorwerpen geldt dat zij zich naar hun aard niet lenen om
te worden teruggebracht in de maatschappij, omdat het ongecontroleerde bezit daarvan
in strijd is met de wet of het algemeen belang. Deze voorwerpen kunnen niet terugkeren
in het maatschappelijk verkeer en zullen moeten worden vernietigd. Hiermee kan worden
voorkomen dat deze gevaarlijke voorwerpen in omloop blijven en een lucratieve handel
opleveren. Met de vernietiging van deze voorwerpen zijn hoge kosten gemoeid. De vernietiging
van de ruim 40.000 kilogram aan illegaal vuurwerk die in 2017 in beslag werd genomen,
kostte alleen het openbaar ministerie in dat jaar al ruim € 2 miljoen. Met het opruimen
van hennepkwekerijen was in 2018 € 5,8 miljoen gemoeid. Met dit wetsvoorstel wordt
een maatregel geïntroduceerd die mogelijk maakt dat de kosten die ten laste van de
staat komen in verband met de vernietiging van voorwerpen die ernstig gevaar opleveren
voor de leefomgeving of voor de volksgezondheid, kunnen worden verhaald op degene
die voor het bezit van of de handel in deze voorwerpen wordt veroordeeld.

Het huidige recht biedt geen basis voor het verhalen van de kosten tot vernietiging
van inbeslaggenomen voorwerpen op de veroordeelde. De hoofdregel is dat de kosten
van tenuitvoerlegging van een maatregel – als de onttrekking aan het verkeer van inbeslaggenomen
voorwerpen – ten laste komen van de staat, voor zover niet bij of krachtens enige
wet anders is bepaald (artikel 6:1:12, eerste lid, Sv). Tot nu toe zijn pogingen van
de politie om via het burgerlijk recht schadeloos te worden gesteld, vergeefs gebleken.
Het openbaar ministerie heeft getracht op grond van de WED de kosten van vernietiging
te verhalen op de veroordeelde, maar in cassatie heeft deze werkwijze geen stand gehouden.3 Indien gemeenten of particulieren voor het opruimen van drugsafval kosten moeten
maken, dan kunnen zij zich tot de burgerlijke rechter wenden om de kosten op de veroorzaker
te verhalen. Voor gemeenten staat – in het geval van kostenverhaal na toepassing van
bestuursdwang en als de overtreder bekend is – ook de bestuursrechtelijke weg open.
Als de veroorzaker strafrechtelijk wordt vervolgd, dan kunnen particulieren zich als
benadeelde partij voegen in het strafproces.

Bovenbedoelde mogelijkheden staan niet open voor de opsporingsinstanties en het openbaar
ministerie. Daarom wordt voorgesteld een nieuwe maatregel te introduceren tot het
opleggen van een verplichting tot het betalen van de kosten die ten laste van de staat
komen, in verband met de vernietiging van voorwerpen ten aanzien waarvan de maatregel
van onttrekking aan het verkeer (artikel 36b, eerste lid, Sr) wordt opgelegd (maatregel
kostenverhaal). De maatregel kan ook worden opgelegd in het geval de maatregel van
onttrekking aan het verkeer had kunnen worden opgelegd indien de beslagene daarvan
niet reeds afstand had gedaan of als een machtiging tot vernietiging is verleend ten
aanzien van voorwerpen die van zodanige aard zijn dat het ongecontroleerde bezit daarvan
in strijd is met de wet of het algemeen belang.

De voorgestelde maatregel kostenverhaal wordt opgenomen in drie bijzondere wetten.
Dit betreft de Ow, de WED en de Wet wapens en munitie (Wwm). De beperking tot specifieke
in deze wetten strafbaar gestelde gedragingen houdt verband met de voorwerpen die
in beslag worden genomen in het kader van de opsporing van deze strafbare feiten.
Dat geldt voor de Ow en de Wwm door aanwijzing van de desbetreffende feiten en voor
de WED – die ziet op de overtreding van voorschriften van velerlei aard – volgt dit
uit het feit dat onder die wet ook vele voorschriften ressorteren waarbij dergelijke
voorwerpen worden inbeslaggenomen. Gemeenschappelijk kenmerk is dat dit voorwerpen
betreft die ernstig gevaar opleveren voor de leefomgeving of voor de volksgezondheid
en die aan het maatschappelijk verkeer moeten worden onttrokken door deze te vernietigen.
Aldus geldt de voorgestelde maatregel voor situaties waarin sprake is van de ontdekking
van illegaal vuurwerk, illegale gewasbeschermingsmiddelen, drugslaboratoria of hennepkwekerijen.
Vanwege de risico’s voor de leefomgeving en de volksgezondheid vereist de vernietiging
van deze voorwerpen specifieke expertise, en daardoor zijn aan vernietiging niet zelden
hoge kosten verbonden. De personen die deze voorwerpen in het maatschappelijk verkeer
brengen nemen bewust het risico dat de leefomgeving of volksgezondheid ernstig in
gevaar worden gebracht. Het is dan ook alleszins verdedigbaar dat de kosten die door
de staat moeten worden gemaakt om die voorwerpen te vernietigen niet ten laste worden
gebracht van de gemeenschappelijke middelen, maar worden verhaald op degenen die deze
voorwerpen in het verkeer hebben gebracht.

De voorgestelde maatregel is ingebed in de bestaande structuur van het strafproces.
Het openbaar ministerie kan de oplegging van deze maatregel vorderen, de rechter kan
deze opleggen bij het doen van einduitspraak in de strafzaak tegen de verdachte. Dit
betekent dat bij de behandeling van de zaak tegen de verdachte – bijvoorbeeld de persoon
die wordt verdacht van het bezitten of op de markt brengen van illegaal vuurwerk –
direct ook een beslissing kan worden genomen over het verhalen van de kosten in verband
met de vernietiging.

2.5 Onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde

Veel criminaliteit, waaronder ondermijnende criminaliteit, wordt gepleegd met het
oogmerk om hiervan direct of indirect financieel beter te worden. Met name bij drugscriminaliteit
is er sprake van grote geldstromen. Vanuit de opsporing wordt hierop gereageerd door
de bestrijding van criminaliteit middels het zogenoemde financieel rechercheren, maar
ook door inzet op het afpakken van crimineel verkregen vermogen, de aanpak van fraude
en het bestrijden van witwassen. In de aanpak van de ondermijnende criminaliteit is
het volgen van financiële stromen een van de belangrijkste pijlers. In de brief van
4 april 2019 aan de Tweede Kamer is toegelicht hoe het financieel-economisch rechercheren
wordt versterkt om deze stromen beter te kunnen volgen (Kamerstukken II, 2018/19,
29 911, nr. 555).

In de gevallen waarin criminaliteit gepaard gaat met grote geldstromen worden doorgaans
hoge geldelijke straffen en maatregelen opgelegd. Dit betreft naast de ontneming van
wederrechtelijk verkregen voordeel ook geldboetes, schadevergoedingsmaatregelen en
de verbeurdverklaring van voorwerpen die daarvoor vatbaar zijn. Er bestaat echter
een groot verschil tussen de bedragen die met verschillende sancties worden opgelegd
en de bedragen die op het vermogen van de veroordeelde worden verhaald. In de gevallen
waarin een veroordeelde niet tot betaling of uitlevering van voorwerpen overgaat en
er geen of niet voldoende beslag is gelegd, is het dikwijls lastig om openstaande
geldboetes en schadevergoedingsmaatregelen te innen of gevolg te geven aan een beslissing
tot verbeurdverklaring van voorwerpen. De Minister voor Rechtsbescherming heeft in
de fase van tenuitvoerlegging niet altijd een actueel beeld van het vermogen van de
veroordeelde, waardoor geen beslag kan worden gelegd op voorwerpen en evenmin verhaal
kan worden genomen op voorwerpen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de opgelegde
sanctie.

Bij de tenuitvoerlegging van een maatregel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen
voordeel kan door het openbaar ministerie een strafrechtelijk executie onderzoek (SEO)
worden gevorderd. Dit onderzoek is erop gericht inzicht te verkrijgen in het vermogen
van de veroordeelde waarop verhaal kan worden genomen ten behoeve van de tenuitvoerlegging
van de ontnemingsmaatregel. De regeling van dit onderzoek is tot stand gekomen om
in het geval de veroordeelde niet voldoet aan de opgelegde betalingsverplichting,
zicht te verkrijgen op vermogensbestanddelen ten behoeve van de tenuitvoerlegging
van de ontnemingsmaatregel. In het kader van het SEO kunnen verschillende bevoegdheden
worden ingezet om inzicht te verkrijgen in het vermogen van de veroordeelde zodat
verhaal kan worden genomen op diens vermogen. Voor de tenuitvoerlegging van andere
sancties, zoals de geldboete, de schadevergoedingsmaatregel en de verbeurdverklaring
van voorwerpen, is enkel de bevoegdheid van de Minister voor Rechtsbescherming beschikbaar
tot het vorderen van inlichtingen die redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de tenuitvoerlegging
van een vonnis, een arrest of een strafbeschikking (art. 6:1:9, eerste lid, Sv).

Uitbreiding van de reikwijdte van het onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde
ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de onherroepelijke rechterlijke veroordeling
tot geldboete, schadevergoedingsmaatregel en verbeurdverklaring, zal er aan bijdragen
dat ook deze sancties effectiever ten uitvoer kunnen worden gelegd. Daartoe wordt
voorgesteld ook in die gevallen mogelijk te maken dat een SEO wordt gevorderd en de
bijbehorende bevoegdheden worden ingezet, onder dezelfde voorwaarden als de regeling
voor de ontnemingsmaatregel: voor het instellen van een SEO is een machtiging van
de rechter-commissaris nodig, het gaat om een geldboete, schadevergoedingsmaatregel
of verbeurdverklaring van aanzienlijk belang en er zijn aanwijzingen dat de veroordeelde
over vermogen beschikt (voorgestelde artikel 6:4:22, vierde lid, Sv; huidige artikel 6:4:11,
vierde lid, Sv). De beoogde inzet van bevoegdheden moet kunnen bijdragen aan de verwezenlijking
van het doel van het onderzoek, namelijk het inzichtelijk maken van de omvang van
het vermogen waarop verhaal kan worden genomen. Hiermee ontstaat in alle fasen – van
opsporing tot tenuitvoerlegging – een completer beeld van het vermogen van de veroordeelde
en kan ook in die gevallen waarin een veroordeelde niet uit eigen beweging tot betaling
van een geldbedrag of uitlevering van voorwerpen overgaat, verhaal worden genomen
op diens vermogen.

3. Enkele bijzondere aspecten met betrekking tot uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

3.1 Inleiding

Dit wetsvoorstel maakt een versterkte strafrechtelijke aanpak van de ondermijnende
criminaliteit mogelijk door de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor een aantal
gedragingen te verruimen en door nieuwe maatregelen te introduceren. De verruimde
strafrechtelijke aansprakelijkheid en de introductie van deze nieuwe maatregelen stellen
het openbaar ministerie en de opsporingsdiensten in staat om een aangescherpt opsporings-
en strafvorderingsbeleid te voeren en maakt het voor de rechtspraak mogelijk een bij
de ernst van een feit passende straf op te leggen. Deze wetswijzigingen betreffen
een aantal uiteenlopende onderwerpen. In het navolgende wordt voor enkele voorstellen
nader ingegaan op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

3.2 Bestrijding precursoren voor de illegale vervaardiging van drugs

Hieronder worden drie aspecten rond de bestrijding illegale precursoren voor de illegale
vervaardiging van drugs behandeld. Dit betreft allereerst de verhouding met de Europese
verordeningen op het gebied van de handel in drugsprecursoren. Daarna komen enkele
aspecten aan de orde rond het bewijs van de overtreding van het voorgestelde verbod
op het verrichten van bepaalde handelingen rond een stof die bij ministeriële regeling
is aangewezen. Vervolgens wordt nader ingegaan op de handhaving.

3.2.1. De verhouding met de Europese verordeningen op het gebied van de handel in
drugsprecursoren

Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december
2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten
aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap
voor chemische stoffen, houdende wijziging van Richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking
van Verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en Verordening (EG) nr. 1488/94 van de
Commissie alsmede Richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de Richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG,
93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (PbEU 2006, L 396) biedt een uitgebreid wettelijk
kader voor het produceren en gebruiken van chemische stoffen in de Europese Unie.
Deze verordening is ook bekend als de REACH-verordening (registratie, evaluatie, autorisatie
en restrictie van chemische stoffen). Deze verordening voorziet in een systeem voor
registratie, evaluatie en toelating van chemische stoffen die in de Europese Unie
worden geproduceerd of geïmporteerd. Er geldt echter een aantal uitzonderingen voor
de registratieplicht, onder meer voor stoffen met een marktvolume van minder dan 1
ton per jaar per producent of importeur (art. 6, eerste lid, Vo. nr. 1907/2006). Stoffen
die in het kader van specifieke EU-regelgeving aan een beoordeling zijn onderworpen,
zoals gewasbeschermingsmiddelen, biociden en geneesmiddelen, zijn voor die toepassingen
eveneens uitgezonderd van de registratieverplichting (art. 15, eerste lid, Vo. nr. 1907/2006).

De uitvoering van de REACH-verordening heeft geleid tot uitbreiding en wijziging van
hoofdstuk 9 van de Wet milieubeheer (Wm). Het toezicht op de naleving van de REACH-verordening
wordt uitgevoerd door de Inspectie SZW, de NVWA en ILT. Daarnaast heeft ook de Douane
een rol bij de handhaving. De Wm bevat verbodsbepalingen inzake schending van de verplichtingen
van de REACH-verordening (art. 9.3.3 Wm). Overtreding van deze bepalingen is strafbaar
gesteld op grond van de WED (art. 1a, onder 1°, en 1a, onder 2°, WED).

De handel in stoffen die nodig zijn om verdovende middelen en psychotrope stoffen
te vervaardigen is in beginsel legaal, omdat deze stoffen ook voor legale doeleinden
worden gebruikt. In 2004 zijn twee Europese verordeningen vastgesteld inzake drugsprecursoren
en het toezicht op de handel tussen de Gemeenschap en derde landen in drugsprecursoren.
Dit betreft de eerdergenoemde verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005. Verordening
nr. 273/2004 geeft regels voor het toezicht op stoffen binnen de Unie, Verordening
nr. 111/2005 geeft voorschriften voor het toezicht op de handel tussen de Unie en
derde landen. In 2013 zijn deze verordeningen gewijzigd, met het oog op ingrijpender
maatregelen tegen niet-geregistreerde stoffen. De verordeningen zijn rechtstreeks
van toepassing in de lidstaten. De Wvmc geeft regels ter uitvoering van deze verordeningen;
de overtredingen van de regels van de verordeningen en de Wvmc zijn onder de WED gebracht.

De bovengenoemde verordeningen bieden een volledig geharmoniseerd kader voor de invoer,
de uitvoer of het in de handel brengen van de zogenoemde geregistreerde stoffen. Dit
zijn de stoffen die zijn opgenomen in de bijlage bij de verordeningen nr. 273/2004
en nr. 111/2005 en waarvoor dus geen algemeen verbod geldt ten aanzien van handel
en gebruik. Voor de in- en uitvoer of het in de handel brengen van de geregistreerde
stoffen geldt een vergunning- (categorie 1) of registratieplicht (categorie 2). Verder
bevatten de verordeningen ook bepalingen met betrekking tot bepaalde niet-geregistreerde
stoffen. Hieronder wordt in de verordeningen verstaan elke stof – niet zijnde een
geregistreerde stof – waarvan bekend is dat deze is gebruikt bij de illegale vervaardiging
van verdovende middelen of psychotrope stoffen maar waarvoor na beoordeling is besloten
dat volstaan moet worden met een vrijwillig toezicht door de industrie zelf. Het gaat
daarbij om stoffen die legaal in grote hoeveelheden worden verhandeld, maar waarbij
een even strenge controle als op geregistreerde stoffen een onnodige handelsbelemmering
in de vorm van bedrijfsvergunningen en documentatie van handelstransacties zou betekenen
(overweging 13, Vo nr. 273/2004). Deze bepalingen richtten zich aanvankelijk voornamelijk
op het verkrijgen en verspreiden van relevante informatie over niet-geregistreerde
stoffen om de industrie in staat te stellen vrijwillig toe te zien op de handel in
deze stoffen. Sedert 2013 moeten de bevoegde instanties van de lidstaten het binnen
of buiten het douanegebied van de Unie brengen van zendingen niet-geregistreerde stoffen
verbieden, indien er voldoende bewijs is dat deze stoffen zijn bestemd voor de illegale
vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen. De bevoegde autoriteit
stelt de Commissie en de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaten onmiddellijk
daarvan in kennis. Zodra de ministeriële regeling waarmee een stof wordt aangewezen
in werking is getreden zal de Commissie hiervan op grond van Verordening nr. 111/2005
in kennis worden gesteld. Deze stoffen worden dan geacht te zijn voorgesteld voor
opname in de lijst van niet-geregistreerde stoffen (overweging 8 en art. 26, lid 3bis,
Vo nr. 111/2005). Niet is voorzien in de mogelijkheid van een spoedprocedure voor
het verbieden van niet-geregistreerde stoffen.

In de eerdergenoemde brief aan de Tweede Kamer, van 21 december 2018, is aangegeven
dat in de relevante Europese fora waarin Nederland is vertegenwoordigd zal worden
aangedrongen op een optimaler gebruik van de mogelijkheden die Europese regelgeving
reeds biedt, en waar nodig op uitbreiding van deze mogelijkheden. De Europese verordeningen
zijn echter gericht op stoffen die in het legale handelsverkeer worden gebruikt. Inmiddels
is een tiental stoffen opgenomen op de lijst van niet-geregistreerde stoffen. De precursoren
die worden gebruikt voor de designerdrugs worden doorgaans echter niet gebruikt in
het legale handelsverkeer, het gebruik van die stoffen is juist beperkt tot het illegale
circuit. Ook de ontwikkeling en productie van deze nieuwe precursoren vinden doorgaans
plaats in het verborgene. De eerste signalering van zo’n precursor vindt daarom ook
vaak plaats op een moment dat deze stof al gebruikt wordt voor de productie van drugs.
Een tweede belangrijk kenmerk van synthetische drugs is dat de periode tussen ontwikkeling
en daadwerkelijke productie voor de handel dusdanig kort is dat bij regulering van
de ene grondstof direct overgestapt kan worden op een nieuw, nog niet gereguleerd
alternatief.

Een effectieve aanpak van de productie van designerdrugs vereist daarom dat sneller
en effectiever kan worden ingegrepen bij de bron, de vervaardiging en verhandeling
van grondstoffen, dan het EU-systeem op dit moment mogelijk maakt. De in het voorgestelde
artikel 4a Wvmc opgenomen voorziening voor een nationale lijst van verboden stoffen
is dan ook bedoeld als een aanvulling op de bestaande regeling op Europees niveau.
Als een stof kan worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen
en van deze stof geen legale toepassing bekend is, kan de desbetreffende stof worden
verboden op grond van dit wetsvoorstel. Het (voorgenomen) verbod wordt genotificeerd
volgens de procedure voorzien in artikel 5 van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees
Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het
gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij
(Notificatierichtlijn). Wanneer in het kader van die procedure alsnog blijkt van een
legaal gebruik van de desbetreffende stof, wordt het verbod niet geëffectueerd dan
wel ingetrokken.

Om belemmering van het reguliere handelsverkeer te voorkomen zullen de te verbieden
stoffen worden aangewezen na rapportage door een groep van deskundigen, die bestaat
uit vertegenwoordigers van overheidsinstanties. In die groep zullen echter ook de
chemische industrie en de handel in chemische producten kunnen zijn vertegenwoordigd.
In de artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde nieuwe artikel 4a Wvmc wordt
nader ingegaan op de samenstelling, taak en werkwijze van de deskundigengroep.

In verschillende consultatiereacties is aandacht gevraagd voor de criteria voor het
aanwijzen van de stoffen, onder andere op het punt van de kenbaarheid van deze criteria.
Dit is aanleiding geweest de twee criteria op grond waarvan stoffen kunnen worden
aangewezen expliciet in de bepaling op te nemen. Niet-geregistreerde stoffen kunnen
worden aangewezen indien is gebleken dat ze kunnen worden gebruikt voor de illegale
vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen en geen legale toepassing
bekend is. De aanwijzing van een stof vindt uitsluitend plaats na rapportage door
de bovengenoemde groep van deskundigen. Naar aanleiding van het advies van de VCHP
wordt opgemerkt dat deze voorwaarden cumulatief zijn. Het VHCP heeft voorts gevraagd
of het klopt dat enkel stoffen kunnen worden aangewezen met een marktvolume van minder
dan één ton per jaar per producent of importeur. Een stof met een marktvolume van
meer dan één ton per jaar valt onder de reikwijdte van de eerdergenoemde REACH-verordening,
en wordt dan kennelijk gebruikt voor legale doeleinden. De voorgestelde regeling heeft
betrekking op stoffen die niet legaal worden gebruikt, en die dus niet worden aangemeld
voor registratie op grond van de REACH-verordening, noch voor een vergunning of registratie
op grond van de verordeningen nr. 273/20004 en nr. 111/2005.

3.2.2 Het bewijs van de overtreding van het voorgestelde verbod

Het OM heeft in zijn advies aangegeven dat de formulering van de bepaling van belang
is voor de discussie die in de rechtszaal wordt gevoerd. De bewoordingen «indien er
voldoende bewijs is dat» in het tweede lid van het artikel 4a Wvmc zoals dat luidde
in de voor consultatie voorgelegde versie zouden ertoe kunnen leiden dat deze bewoordingen
in een strafprocedure langs een strafrechtelijke maatstaf worden gelegd. Daarom adviseert
het OM aan te sluiten bij de invalshoek van artikel 3a Ow, waarbij middelen zijn verboden
waarvan de schadelijke werking is gebleken. Naar aanleiding van dit advies is artikel 4a
Wvmc dienovereenkomstig aangepast. Hiermee kan verwarring worden voorkomen over de
aard van de feiten of omstandigheden die aanleiding kunnen vormen voor een verbod
van een stof.

Overtreding van het voorgestelde artikel 4a Wvmc is een economisch delict (art. 1,
onder 1⁰, WED). De economische delicten zijn misdrijven voor zover zij opzettelijk
zijn begaan (artikel 2, eerste lid, WED). Voor het bewijs dat het economisch delict
opzettelijk is begaan, is het niet noodzakelijk dat het opzet van de dader is gericht
op de omstandigheid dat de gedraging een overtreding van het verbod oplevert. Het
opzet, in de betekenis van het willen of weten, behoeft enkel te zijn gericht op de
(kern)bestanddelen van de delictsomschrijving. Dit betekent dat het opzet van de dader
moet zijn gericht op het verrichten van bepaalde handelingen met betrekking tot een
stof – te weten het invoeren, uitvoeren, vervoeren of voorhanden hebben – die bij
ministeriële regeling is aangewezen. Het opzet is daarbij gericht op de omstandigheid
dat de handelingen betrekking hebben op de desbetreffende stof; er is geen opzet vereist
op de omstandigheid dat deze stof bij ministeriële regeling is aangewezen. Het verbod
betreft stoffen waarvan is gebleken dat die kunnen worden gebruikt voor de illegale
productie van drugs en waarvan geen legale toepassing bekend is. De aanwijzing van
de stoffen wordt gepubliceerd in de Staatscourant. Van degene die werkt met dergelijke
stoffen mag worden verwacht dat deze zich op de hoogte stelt van de regels en zich
ervan vergewist dat een stof niet is aangewezen voordat hij handelingen verricht met
betrekking tot die stof. Het opzet van de dader behoeft evenmin te zijn gericht op
het feit dat de stof kan worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van drugs
of op het feit dat geen legale toepassing van de stof bekend is. Deze omstandigheden
zijn uitsluitend van belang voor de mogelijkheid tot het aanwijzen van een stof bij
ministeriële regeling, door de betrokken Ministers. Overigens moet erop worden gewezen
dat als het opzet voor een economisch delict niet kan worden bewezen, er sprake is
van een overtreding (art. 2, eerste lid, WED).

De voorgestelde strafbaarstelling doet geen afbreuk aan de mogelijkheid van strafvervolging
op grond van artikel 10a Ow. Dit artikel stelt strafbaar het voorbereiden of bevorderen
van het opzettelijk binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen, telen,
bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, vervoeren of vervaardigen
van de middelen van lijst I van de Opiumwet (harddrugs). Voor strafbaarheid op grond
van dit artikel is vereist dat wordt bewezen dat degene die de stoffen voorhanden
heeft, weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat deze stoffen bestemd zijn
voor de illegale vervaardiging van drugs en dat hij deze stoffen voorhanden heeft
om een dergelijk feit voor te bereiden of te bevorderen.

3.2.2 Handhaving (toezicht op de naleving en opsporing)

De bepalingen van de Algemene douanewet strekken mede tot uitvoering en handhaving
van de Wvmc. In dat kader is de Douane bevoegd om controles uit te voeren om te beoordelen
of zendingen in overeenstemming zijn met de Wvmc. Voor de nadere toelichting op de
rol van de Douane bij de handhaving van de Wvmc kan worden verwezen naar de memorie
van toelichting bij de Wijziging van de Wet voorkoming misbruik chemicaliën ter uitvoering
van Verordening (EU) nr. 1258/2013, Verordening (EU) nr. 1259/2013, Gedelegeerde Verordening
(EU) nr. 2015/1011 en Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2015/1013 (Kamerstukken II 2017/18,
34 848, nr. 3, blz. 3/4).

Bevoegd tot de opsporing van strafbare feiten zijn de ambtenaren die bij of krachtens
artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering zijn aangewezen; de door de Minister
van Justitie en Veiligheid, in overeenstemming met de andere Ministers, wie het aangaat,
aangewezen ambtenaren; en de ambtenaren van de rijksbelastingdienst, bevoegd inzake
douane (art. 17, eerste lid, onder 1° en 3°, WED). De WED bevat specifieke bevoegdheden
voor de opsporing van economische delicten, hiervoor wordt verwezen naar de toelichting
op artikel II.

De melding aan de Europese Commissie en de andere lidstaten van het verbieden van
zendingen van niet-geregistreerde stoffen in Nederland, indien is gebleken dat deze
stoffen kunnen worden gebruikt bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen
of psychotrope stoffen, zal worden verricht door de Belastingdienst/FIOD.

3.3 Verplichting tot betaling van de kosten van de vernietiging van inbeslaggenomen
voorwerpen die ernstig gevaar opleveren voor de leefomgeving of voor de volksgezondheid

3.3.1 Verhouding tot artikel 6:1:12 Sv en het rapport «Maat houden»

In artikel 6:1:12 Sv is bepaald dat de kosten, verbonden aan de tenuitvoerlegging
van maatregelen, ten laste komen van de staat, voor zover niet bij of krachtens enige
wet anders is bepaald. Het gaat hier om een verbijzondering van het algemene uitgangspunt
dat de handhaving van wet- en regelgeving uit de algemene middelen dient te worden
gefinancierd, omdat deze plaatsvindt ten behoeve van het algemeen belang. De in dit
wetsvoorstel opgenomen maatregel vormt hierop een uitzondering. Daarom moeten de uitgangspunten
in acht worden genomen die zijn neergelegd in het rapport «Maat houden» (2014).4

De voorgestelde maatregel kostenverhaal valt onder de in het rapport genoemde uitzondering
op het beginsel dat de kosten van tenuitvoerlegging ten laste komen van de staat,
omdat een (rechts)persoon de overheid aanwijsbaar noodzaakt tot meer dan regulier
toezicht en handhaving. Dit betekent dat er een grond is om de kosten die zijn gemoeid
met de vernietiging van in het kader van de strafvordering in beslag genomen voorwerpen
op de veroorzaker te verhalen («de veroorzaker betaalt»).

De voorgestelde maatregel ziet op kosten die ten laste van de staat komen in verband
met de vernietiging van voorwerpen die ernstig gevaar opleveren voor de leefomgeving
of voor de volksgezondheid. Dit betreft voorwerpen ten aanzien waarvan de maatregel
van onttrekking aan het verkeer is opgelegd of had kunnen worden opgelegd omdat deze
van zodanige aard zijn dat het ongecontroleerde bezit daarvan in strijd is met de
wet of het algemeen belang. Met vernietiging wordt bedoeld: de volledige onbruikbaarmaking
van het inbeslaggenomen voorwerp. De maatregel betreft vooraleerst de kosten van de
vernietiging zelf. Daarnaast kan dit de kosten betreffen die met de vernietiging samenhangen,
dit zal doorgaans gaan om de kosten van het verzamelen, het vervoer of de opslag voorafgaand
aan de vernietiging. Hieronder kunnen ook de personeelskosten worden verstaan die
hiervoor noodzakelijkerwijs moeten worden gemaakt.

De voorgestelde maatregel ziet alleen op daadwerkelijk gemaakte kosten. Dit betekent
dat het verhalen van kosten niet kan zijn gebaseerd op schattingen. Voor een deel
van de kosten zal volstaan kunnen worden met het overleggen van (kopieën van) facturen.
Als het gaat om personeelskosten zal aan de hand van het salaris van ingezette medewerkers
een berekening naar rato moeten plaatsvinden. Wanneer meerdere partijen inbeslaggenomen
voorwerpen gelijktijdig worden vernietigd, zullen de kosten naar rato worden verdeeld.

In verschillende adviezen is aandacht gevraagd voor het te verwachten effect van de
maatregel kostenverhaal. Daarbij zijn vraagtekens geplaatst bij het mogelijk punitieve
karakter van de maatregel, en bij de draagkracht van verdachten en veroordeelden waardoor
de daadwerkelijke opbrengsten kunnen tegenvallen. Ook is opgemerkt dat deze maatregel
enkel een oplossing biedt in het geval een verdachte in beeld is en dat als dat het
geval is, het vaak degenen zijn die een kleine rol hebben gespeeld in een groter crimineel
netwerk, niet degenen die daadwerkelijk een plan hebben geïnitieerd. De NOvA stelt
dat wordt afgeweken van het algemene uitgangspunt dat de kosten die zijn gemaakt in
het kader van de tenuitvoerlegging van maatregelen voor rekening van de staat komen.
Het voorstel voor de maatregel kostenverhaal zou dan ook een trendbreuk zijn en kunnen
leiden tot vergelijkbare voorstellen met betrekking tot andere kosten. De NOvA acht
het argument dat een (rechts)persoon de overheid aanwijsbaar noodzaakt tot meer dan
regulier toezicht en handhaving een volstrekt arbitrair en merkwaardig criterium en
een onvoldoende onderbouwing om tot zo’n trendbreuk over te gaan. De NOvA vraagt zich
bovendien af of de voorgestelde maatregel effectief niet (tevens) een punitief karakter
heeft, en ziet niet goed hoe de rechter bij het opleggen van de maatregel rekening
kan houden met andere geldboetes en maatregelen die worden opgelegd, indien de hoogte
van de vernietigingskosten op het moment van het opleggen van de maatregel nog niet
bekend is. De NOvA adviseert derhalve dit voorstel te schrappen.

Naar aanleiding van deze adviezen moet worden vooropgesteld dat de maatregel kostenverhaal
een maatregel is met een reparatoir karakter. De inbeslaggenomen stoffen waar het
om gaat zijn gevaarlijk, de enige manier waarop de gevaarlijke situatie kan worden
beëindigd is door vernietiging van deze stoffen. Het verhalen van de kosten die verband
houden met de vernietiging, is de enige mogelijkheid om de gevolgen van het herstel
van de situatie bij de veroordeelde te doen landen. Het bovengenoemde rapport «Maat
houden» geeft richtlijnen voor het doorberekenen van handhavingskosten. Hiermee moet,
zoals in de adviezen terecht is opgemerkt, niet lichtzinnig worden omgegaan. Anderzijds
vindt het kabinet het belangrijk dat veroorzakers van maatschappelijke schade verantwoordelijkheid
dragen voor hun handelen of nalaten. Dit is ook een van de beginselen die in het rapport
expliciet wordt benoemd als grondslag voor doorberekening van handhavingskosten: «de
veroorzaker betaalt». De kosten waar de maatregel kostenverhaal op ziet, hangen zeer
nauw samen met de criminele activiteiten van de veroordeelde. Het zijn geen kosten
die voortvloeien uit de aan hem opgelegde straffen, het zijn kosten die moeten worden
gemaakt om de leefomgeving veilig te houden. In geval de kosten voor rekening van
particulieren komen, bijvoorbeeld omdat de voor onttrekking aan het verkeer vatbare
voorwerpen worden aangetroffen op een erf of in een woning, kan aan de veroordeelde
reeds een verplichting worden opgelegd deze kosten te vergoeden. Gezien de beschreven
aard van de kosten acht het kabinet het gerechtvaardigd een mogelijkheid te creëren
deze kosten die nu nog voor rekening komen van het openbaar ministerie en de opsporingsdiensten,
te verhalen op degenen die voor het bezit van of de handel in deze voorwerpen worden
veroordeeld.

Het kabinet beoogt met de maatregel kostenverhaal mogelijk te maken dat een belangrijk
deel van deze kosten zoveel mogelijk voor rekening komt van degenen die voor het plegen
van een strafbaar feit worden veroordeeld. Niet goed valt in te zien waarom die kosten
zouden moeten worden afgewenteld op de gemeenschap. Dit uitgangspunt geldt zowel voor
degenen die de betreffende gedraging hebben geïnitieerd als voor degenen die hierbij
bewust behulpzaam zijn geweest. Elke schakel vormt immers een onmisbaar onderdeel
van de gehele keten, zodat de maatregel ook moet kunnen worden opgelegd aan personen
die verklaren een meer faciliterende rol te hebben vervuld. De mogelijkheid dat een
maatregel kostenverhaal wordt opgelegd, kan een afschrikwekkende werking hebben waardoor
ook degenen die een relatief klein aandeel hebben in een complex van strafbare feiten
worden gestimuleerd om af te zien van faciliterende activiteiten en, in de gevallen
waarin de dreiging van oplegging van deze maatregel kennelijk niet voldoende is om
hen hiervan te weerhouden, te kunnen confronteren met de consequenties van hun handelen.
De rechter kan de betalingsverplichting matigen vanwege de rol van de veroordeelde
in het feitencomplex of als er sprake is van meerdere daders. Ook kan de rechter rekening
houden met de draagkracht van de veroordeelde. Dit komt hieronder nader aan de orde.
Per geval zal moeten worden beoordeeld of de kosten die samenhangen met de vernietiging
van de inbeslaggenomen voorwerpen aan de veroordeelde kunnen worden doorberekend.
Daarbij is van belang dat in het kader van het opsporingsonderzoek bevoegdheden worden
ingezet om onderzoek te verrichten naar de criminele inkomsten en – daarmee samenhangend –
de financiële draagkracht van de verdachte.

Naar aanleiding van het advies van het OM is de voorgestelde regeling aangevuld in
die zin dat de maatregel kostenverhaal ook kan worden opgelegd in het geval afstand
is gedaan van de inbeslaggenomen voorwerpen die aan het verkeer hadden kunnen worden
onttrokken en in het geval een machtiging is verleend tot vernietiging van voorwerpen
die van zodanige aard zijn dat het ongecontroleerde bezit daarvan in strijd is met
de wet of het algemeen belang. Gezien de aard van de voorwerpen ligt het voor de hand
dat niet wordt gewacht op een beslissing over de onttrekking aan het verkeer, het
ongecontroleerde bezit daarvan is immers in strijd met de wet of het algemeen belang.
Het OM heeft er dan ook terecht op gewezen dat in de meeste gevallen het vorderen
van onttrekking aan het verkeer van de desbetreffende voorwerpen niet aan de orde
is. Het openbaar ministerie verleent vaak een machtiging tot vernietiging waarna de
voorwerpen worden afgevoerd en vernietigd (art. 117, tweede lid, onderdelen a en b,
Sv). Hierdoor wordt het beslag van de voorwerpen beëindigd en is het niet meer nodig
de onttrekking aan het verkeer te vorderen (art. 134, tweede lid, onder c, Sv). Ook
komt het voor dat de verdachte reeds afstand heeft gedaan van de inbeslaggenomen voorwerpen,
waarna wordt gehandeld als ware deze onttrokken aan het verkeer (art. 116, tweede
lid, onderdeel c, Sv).

3.3.2 Proces in geval van opleggen van de maatregel kostenverhaal

Na de inbeslagneming van voorwerpen die vanwege hun aard dienen te worden vernietigd,
dienen deze te worden vervoerd naar een locatie waar deze kunnen worden vernietigd
of tijdelijk kunnen worden opgeslagen. Voordat de rechter einduitspraak doet in de
zaak tegen de verdachte, zullen de voorwerpen die niet kunnen worden opgeslagen reeds
zijn vernietigd. Andere voorwerpen worden bewaard en vernietigd na de veroordeling
van de verdachte. In beide gevallen zal er doorgaans een derde partij zijn die de
voorwerpen vernietigt. De kosten ten laste van de staat in verband met vernietiging
worden doorgaans dan ook in eerste instantie door een derde partij gemaakt. Met de
derde partijen wordt vaak een contract voor de langere termijn afgesloten, waarbij
prijsafspraken worden vastgelegd. Als in een incidenteel geval een beroep wordt gedaan
op een derde partij, dan ligt het voor de hand dat wordt gekozen voor een partij die
de vernietigingswerkzaamheden volgens marktconforme prijzen uitvoert.

Het openbaar ministerie kan ter terechtzitting onttrekking aan het verkeer van de
voorwerpen en het opleggen van de maatregel kostenverhaal vorderen. Om de rechter
inzicht te geven in de gemaakte kosten is het nodig dat het openbaar ministerie aan
het zaaksdossier een overzicht toevoegt van de gemaakte kosten voor de vernietiging
van het inbeslaggenomen voorwerp. Als de kosten zijn gemaakt door een derde partij,
kan worden volstaan met (kopieën van) de facturen die voor de verrichte werkzaamheden
in rekening zijn gebracht. Als de vernietiging van meerdere partijen inbeslaggenomen
voorwerpen gelijktijdig plaatsvindt, zijn de kosten voor de vernietiging van een bepaald
voorwerp of van een bepaalde partij voorwerpen in veel gevallen enkel inzichtelijk
te maken en te verantwoorden op basis van de gemiddelde kostprijs van de vernietiging
van de desbetreffende stof per kilo. Indien de betrokken overheidsinstantie de kosten
heeft gemaakt, dienen deze zo specifiek mogelijk te worden verantwoord. Indien de
vernietigingskosten door een opsporingsdienst zijn gemaakt, ligt het voor de hand
dat het openbaar ministerie en de betreffende opsporingsinstantie hierover met elkaar
in overleg treden, nu de vernietigingskosten per geval zullen moeten worden berekend.

Als de inbeslaggenomen voorwerpen ten tijde van de terechtzitting nog niet zijn vernietigd
en het openbaar ministerie de onttrekking aan het verkeer van deze voorwerpen vordert,
kan de rechter bij de beslissing tot onttrekking bepalen dat, indien de voorwerpen
worden vernietigd, de vernietigingskosten op de veroordeelde kunnen worden verhaald.
In deze gevallen zal het niet mogelijk zijn om de gemaakte vernietigingskosten inzichtelijk
te maken. Wel kan het openbaar ministerie offertes laten opmaken om de te maken kosten
te specificeren en kan een specificatie van reeds gemaakte kosten bij de vordering
worden gevoegd. Ook kan, in situaties die zich daarvoor lenen, worden gedacht aan
toepassing van standaardformules waarmee de kosten van vernietiging op voorhand genoegzaam
kunnen worden aangetoond. In deze gevallen zal de rechter nauwkeurig moeten aangeven
welke kosten in aanmerking komen voor het verhaal op de veroordeelde. De rechter kan
het door de veroordeelde te betalen bedrag lager vaststellen dan de kosten die ten
laste van de staat komen in verband met de vernietiging van voorwerpen ten aanzien
waarvan de maatregel van onttrekking aan het verkeer is opgelegd. De rechter kan rekening
houden met het aantal veroordeelden en met de rol van de verschillende daders bij
het plegen van het strafbare feit. Die rol kan uiteenlopen van hoofddader of initiator
van het strafbare feit tot een meer uitvoerende of faciliterende rol daarbij. Dit
zal ook aan de orde zijn als er meerdere daders worden veroordeeld en oplegging van
de betalingsverplichting aan deze daders in totaal een hoger bedrag oplevert dan de
kosten ten laste van de staat. Dit alles is aan de rechter ter beoordeling, waarbij
het uiteraard in eerste instantie aan het openbaar ministerie is om reeds bij de vaststelling
van de vordering tot oplegging van de maatregel kostenverhaal rekening te houden met
bovenvermelde omstandigheden. Mede gelet op het belang van resocialisatie kan de rechter
de maatregel kostenverhaal matigen indien de draagkracht van de veroordeelde niet
toereikend zal zijn om het te betalen bedrag te voldoen, voor de regeling is aangesloten
bij die voor de oplegging van een betalingsverplichting terzake van de ontneming van
wederrechtelijk verkregen voordeel (artikel 36e, vijfde lid, Sr).

De verdachte of diens raadsman kan bij de rechter verweer voeren tegen de vordering
van het openbaar ministerie tot oplegging van de maatregel kostenverhaal. Ook de hoogte
van de in het kader van de maatregel te vergoeden kosten kan worden aangevochten.
De rechter kan beslissen de maatregel op te leggen voor een lager bedrag dan de kosten
die ten laste van de staat zijn gekomen. Op grond van de WED is de rechter gehouden,
voor zover nodig, alle «bijzonderheden en gevolgen» van de door hem opgelegde bijkomende
straf of maatregel «naar behoefte» te regelen (art. 10, eerste lid, WED). In de andere
wetten vloeit uit het systeem van de wet de vrijheid van de rechter voort om de voorwaarden
te bepalen waaronder de maatregel moet worden ten uitvoer gelegd. Voor de verdachte
staan rechtsmiddelen als het hoger beroep en beroep in cassatie open. Het OM heeft
in de consultatiereactie de vraag opgeworpen of niet de mogelijkheid moet worden geschapen
om, als het openbaar ministerie of de veroordeelde dat wenst, het appel te beperken
tot de oplegging van de maatregel kostenverhaal. Het uitgangspunt in het Wetboek van
Strafvordering is dat hoger beroep tegen een vonnis in zijn geheel wordt ingesteld
(artikel 407 Sv). Het is ook niet mogelijk het appel te beperken tot de beslissing
over de opgelegde straf. Hiermee wordt recht gedaan aan de omstandigheid dat de bewijsbeslissing
en de beslissing over de op te leggen straf of maatregel nauw met elkaar zijn verweven.
Voor de opgelegde maatregel kostenverhaal wordt dan ook niet van dit uitgangspunt
afgeweken.

De tenuitvoerlegging van de maatregel vindt plaats overeenkomstig de tenuitvoerlegging
van een verplichting tot betaling van een geldbedrag aan de staat ter ontneming van
wederrechtelijk verkregen voordeel. Naar aanleiding van het advies van het CJIB wordt
voorgesteld dat dit eveneens geldt voor de tenuitvoerlegging van de maatregel kostenverhaal
op grond van de WED, ten behoeve van een eenduidige systematiek en een eenvoudiger
uitvoering. Dit betekent dat de tenuitvoerlegging geschiedt op de wijze die is voorgeschreven
in het Wetboek van Strafvordering (Boek 6, Hoofdstuk 4, Tweede, Derde en Vijfde titel).
Nadat de maatregel kostenverhaal is opgelegd wordt deze door het openbaar ministerie
overgedragen aan het CJIB met het oog op de tenuitvoerlegging. Het CJIB draagt zorg
voor de inning van het te betalen geldbedrag. Als betaling uitblijft kan een SEO worden
gevorderd en kunnen de bijbehorende bevoegdheden worden ingezet. Indien de veroordeelde
niet voldoet aan de verplichting tot betaling van de vernietigingskosten is gijzeling
mogelijk (art. 14 WED jo. art. 6:6:25, eerste lid, Sv).

Het CJIB heeft de vraag gesteld welke innings- en incassomiddelen ingezet moeten worden
bij de tenuitvoerlegging van de maatregel kostenverhaal. Het CJIB heeft er eveneens
op gewezen dat de tenuitvoerlegging van de maatregel kan worden bespoedigd door reeds
bij de strafoplegging vervangende hechtenis mogelijk te maken. Naar aanleiding van
dit advies wordt opgemerkt dat toepassing van vervangende hechtenis ertoe leidt dat
de betalingsverplichting komt te vervallen. Dit wordt met deze maatregel nadrukkelijk
niet beoogd. Evenals bij de ontnemingsmaatregel kan gijzeling worden toegepast als
betaling uitblijft. De gijzeling doet de betalingsverplichting niet vervallen. Ook
de innings- en incassomiddelen die kunnen worden ingezet zijn gelijk aan de middelen
die kunnen worden gebruikt bij de tenuitvoerlegging van de ontnemingsmaatregel.

3.4 Onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde

Het uitgangspunt is dat rechterlijke beslissingen en strafbeschikkingen zo snel mogelijk
ten uitvoer worden gelegd (art. 6:1:2 Sv), zodat de relatie tussen het gepleegde strafbare
feit enerzijds en de reactie van de overheid anderzijds, in de vorm van de berechting
en de straf, een duidelijke samenhang behouden. In het geval van geldelijke straffen
en maatregelen is dit soms lastig, omdat de veroordeelde of de bestrafte niet voldoet
aan de betalingsverplichting. Dit kan het gevolg zijn van onmacht om te betalen maar
ook van onwil om te betalen.

Opgelegde geldboetes, schadevergoedings- en ontnemingsmaatregelen worden door het
openbaar ministerie zo spoedig mogelijk overgedragen aan het CJIB, ten behoeve van
de tenuitvoerlegging. In eerste instantie wordt getracht de geldboete, ontnemings-
of schadevergoedingsmaatregel te innen door middel van toezending van een aanschrijving
en eventuele aanmaningen, of door uitwinning van eerder gelegd conservatoir beslag.
Bij onvolledige betaling kan het verschuldigde bedrag worden verhaald op inkomen of
voorwerpen van de veroordeelde.

Indien dit tot onvoldoende resultaat leidt, kan de officier van justitie vorderen
dat een onderzoek wordt ingesteld naar het vermogen van de veroordeelde. Hiervoor
is een machtiging van een rechter-commissaris vereist. De machtiging wordt enkel verleend
indien de resterende betalingsverplichting een aanzienlijke som geld betreft en er
aanwijzingen bestaan dat de veroordeelde voorwerpen toebehoren waarop verhaal kan
worden genomen. Als dit niet het geval is, wordt de vordering door de rechter-commissaris
niet toegewezen. De machtiging geldt voor ten hoogste zes maanden en kan op vordering
van de officier van justitie telkens met een zelfde duur worden verlengd, totdat de
maximale duur van twee jaren is bereikt (voorgestelde artikel 6:4:22, vijfde lid,
Sv; huidige artikel 6:4:11, vijfde lid, Sv). Naar aanleiding van het advies van het
Platform BOD wordt opgemerkt dat de termijnen niet aaneengesloten hoeven te zijn:
op grond van het zevende lid van artikel 6:4:22 Sv kan het onderzoek krachtens een
machtiging van de rechter-commissaris worden onderbroken en hervat. De machtiging
wordt verleend op vordering van de officier van justitie. De onderbreking schorst
de duur van de machtiging bedoeld in het vijfde lid. De maximale duur van het onderzoek
kan dus over een langere periode worden gespreid.

Het onderzoek is gericht op de vaststelling van de omvang van het vermogen van de
veroordeelde waarop verhaal kan worden genomen, ten behoeve van de tenuitvoerlegging
van de maatregel van ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. De voorgestelde
wijziging maakt dit ook mogelijk ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de geldboete,
de schadevergoedingsmaatregel en de verbeurdverklaring. Indien uit het onderzoek vermogen
naar voren komt waarop verhaal kan worden genomen, zal het CJIB door toedoen van de
deurwaarder overgaan tot inbeslagneming. In afwachting van de komst van de deurwaarder
kan de opsporingsambtenaar de maatregelen nemen die redelijkerwijs nodig zijn om de
voor verhaal vatbare voorwerpen veilig te stellen (voorgestelde artikel 6:4:3, tweede
lid, Sv; huidige artikel 6:4:9, tweede lid, Sv).

De fase waarin dit gebeurt is gelijk aan die voor de tenuitvoerlegging van de ontnemingsmaatregel:
indien de inning en (eventueel) verhaal niet succesvol zijn, kan een SEO worden gestart
als het gaat om een geldelijke straf of schadevergoedingsmaatregel van aanzienlijk
belang en er aanwijzingen bestaan dat de veroordeelde over voorwerpen beschikt waarop
verhaal kan worden genomen. In het kader van het SEO kunnen verschillende bevoegdheden
worden toegepast (voorgestelde artikelen 6:4:24 tot en met 6:4:28 Sv; huidige artikelen 6:4:12
tot en met 6:4:16 Sv), zoals het stelselmatig observeren en het aftappen en opnemen
van telecommunicatie.

Bij de uitspraak waarbij geldboete wordt opgelegd, beveelt de rechter ten aanzien
van natuurlijke personen dat vervangende hechtenis zal worden toegepast voor het geval
dat noch volledige betaling noch volledig verhaal van het verschuldigde bedrag volgt
(art. 24c, eerste lid, Sr). De vervangende hechtenis beloopt ten hoogste een jaar.
In de gevallen waarin inning en (eventueel) verhaal niet tot voldoende resultaat leiden,
al dan niet nadat een SEO is ingesteld, wordt in het geval van een vonnis of arrest
een arrestatiebevel uitgevaardigd om vervangende hechtenis ten uitvoer te leggen.
In het geval van een strafbeschikking kan, indien er sprake is van een geldboete,
een vordering gijzeling worden ingediend (art. 6:6:25 Sv). Voor de toepassing van
vervangende hechtenis is het niet nodig dat daaraan voorafgaand een SEO heeft plaatsgevonden.

4. Uitvoerings- en financiële consequenties

In het navolgende wordt per onderdeel beschreven wat de verwachte uitvoerings- en
financiële consequenties zijn.

4.1 Bedreiging

De algemene strafmaximumverhoging heeft zonder intensivering van de opsporing of vervolging,
welke niet is voorzien, geen noemenswaardige consequenties. Uitzondering hierop zijn
de kosten verbonden aan de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen. Als de lengte
van de opgelegde gevangenisstraffen in totaliteit omhoog gaat, dan zullen daaraan
ook hogere kosten verbonden zijn. Mogelijk worden deze deels gemitigeerd door de afschrikkende
werking die van het hogere strafmaximum uitgaat. Organisatorische wijzigingen bij
de opsporingsdiensten en het OM in verband met de invoering van dit onderdeel van
het wetsvoorstel zijn niet voorzien. Noch dat er andere werkprocessen ingericht moeten
worden of een (nieuwe) afzonderlijke administratie gevoerd moet worden. De extra strafmaximumverhoging
voor bedreiging van bestuurders in het publieke domein en togadragers vergt dat bij
de vervolging ook de nieuwe strafverhogingsgrond bewezen zal moeten worden (dat de
bedreiging is gepleegd tegen een persoon in diens hoedanigheid van bestuurder of togadrager).
In de opsporingsfase zal ook hiervoor voldoende bewijs vergaard moeten worden. Aangezien
dergelijk bewijs thans al wordt vergaard om het gronddelict «bedreiging» te kunnen
bewijzen, zijn hieraan geen extra uitvoeringslasten en kosten verbonden. Wel leidt
de behandeling van de strafverhogingsgrond op de terechtzitting mogelijk tot een geringe
toename van de zittingstijd omdat de rechter over de bewezenverklaring moet beslissen.

4.2 Bestrijding precursoren voor illegale vervaardiging van harddrugs

De groep van deskundigen die aan de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
voor Medische Zorg rapporteert over het gebruik van stoffen voor de productie van
illegale drugs en bekende legale toepassingen van die stoffen wordt door een secretariaat
ondersteund. Deze secretariaatsfunctie is nog niet belegd. Voor de dekking van deze
kosten wordt een bedrag van maximaal € 100.000 uitgetrokken. Deze kosten zullen worden
opgevangen binnen de begroting van Justitie en Veiligheid.

De politie heeft in een quick scan de impact van het wetsvoorstel ten aanzien van
de strafbaarstelling van niet-geregistreerde precursoren vooralsnog als beperkt beoordeeld.
Wel vraagt de herkenning van de nieuwe verboden stoffen om aanpassing van zowel de
onderzoekslaboratoria als de middelen die de Landelijke Faciliteit Ontmantelen (LFO)
ter beschikking heeft bij haar mobiele inzet. Hiertoe dient voor in totaal 15 locaties
(11 maal de eenheden en 4 maal het LFO) apparatuur van maximaal € 50.000 per stuk
te worden aangeschaft. Daarmee bedragen de incidentele kosten van de politie voor
implementatie van het wetsvoorstel maximaal € 750.000. Deze incidentele kosten zullen
worden opgevangen binnen de begroting van Justitie en Veiligheid.

Het OM verwacht niet dat dit onderdeel van het wetsvoorstel tot een groot aantal extra
strafzaken zal leiden. Dit voorstel zal het OM vooral een beter instrument leveren
om de huidige zaken tot een goed einde te kunnen brengen. Om dit onderdeel uit te
kunnen voeren is nodig dat alle parketten uitleg over de wet krijgen en dat werkafspraken
worden gemaakt over de wijze van tenlastelegging van het nieuwe strafbare feit.

Het NFI verwacht een verschuiving van werkzaamheden naar meer niet-standaard onderzoek,
het zogenaamde complexe maatwerk. Het identificeren van veel van de stoffen van de
lijst is geen standaard onderzoek en vergt meer kennis, meer tijd qua analyses en
vaak ook de inzet van hoogwaardige apparatuur. Daarnaast zal de opgedane kennis over
nieuwe precursoren ook verspreid moeten worden onder de ketenpartners zodat deze in
de toekomst in het veld een indicatie kunnen krijgen of het om een nieuwe precursor
gaat. Het NFI verwacht deze werkzaamheden binnen de bestaande financiële kaders uit
te kunnen voeren.

De handhavende taak van de Douane ten aanzien van precursoren ziet op stoffen die
het grondgebied van de Europese Unie worden binnen gebracht of verlaten. Precursoren
die op grond van het wetsvoorstel worden verboden vallen daarom in beginsel buiten
het blikveld van de Douane, indien deze stoffen via andere lidstaten worden ingevoerd.

De stoffen die in het kader van het wetsvoorstel zullen worden verboden, betreffen
vrijwel altijd stoffen die ook nu aanleiding geven tot onderzoek, via de vangnetbepaling
in Verordening nr. 111/2005 of op grond van verdenking van een voorbereidingshandeling
in de zin van artikel 10a Ow. Dit wetsvoorstel biedt een grondslag om de verboden
stoffen in beslag te nemen die ruimer is dan de huidige mogelijkheden tot inbeslagname.

De melding aan de Europese Commissie en de andere lidstaten van het in Nederland verbieden
van zendingen van niet-geregistreerde stoffen, indien er voldoende bewijs is dat deze
stoffen bestemd zijn voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope
stoffen, zal worden verricht door de FIOD.

De Belastingdienst begroot de structurele meerkosten voor Douane en FIOD gezamenlijk
op € 160.000. Deze kosten worden door de Belastingdienst zelf opgevangen.

4.3 Voorkoming misbruik kwetsbare infrastructurele objecten

Een impactanalyse is niet nodig geacht. De politie voorziet slechts een lichte toename
van werkzaamheden voor met name die eenheden en/of diensten die de zorg hebben over
een haven. De Douane voorziet geen structurele extra werkzaamheden. De zwaardere strafbaarstelling
leidt er alleen toe dat zaken voortaan altijd via het OM worden afgedaan.

4.4 Verplichting tot betaling van de kosten van de vernietiging van inbeslaggenomen
voorwerpen die ernstig gevaar opleveren voor de leefomgeving of voor de volksgezondheid

Het maken van een goede inschatting van de baten en lasten die invoering van de maatregel
kostenverhaal met zich brengt wordt bemoeilijkt doordat op voorhand niet precies is
vast te stellen hoe vaak de maatregel zal worden gevorderd. Verwacht wordt dat de
maatregel in de beginjaren vooral gevorderd wordt in zaken waarin illegaal vuurwerk,
hennepkwekerijen, drugslaboratoria of illegale gewasbeschermingsmiddelen zijn inbeslaggenomen
en worden vernietigd en uit facturen of offertes eenvoudig kan worden afgeleid welke
vernietigingskosten daadwerkelijk zijn gemaakt.

Het doel van de maatregel kostenverhaal is tweeledig: het is belangrijk dat de veroorzaker
van schade aan de leefomgeving of het risico daarvan de kosten om deze schade ongedaan
te maken of het risico van schade af te wenden vergoedt omdat anders de samenleving
de kosten daarvan moet dragen. Daarnaast moet het vooruitzicht dat de kosten voor
de vernietiging kunnen worden doorberekend de dader afschrikken. Van deze maatregel
gaat zodoende een preventieve werking uit. Iedere keer dat iemand afziet van het wederrechtelijk
in bezit nemen of vervaardigen van voorwerpen die ernstig gevaar opleveren voor de
leefomgeving of voor de volksgezondheid worden niet alleen de kosten voor het vernietigen
en verhalen uitgespaard en hoeft geen opsporingsinspanning te worden gepleegd, maar
wordt bovenal het gevaar voor de leefomgeving en de volksgezondheid voorkomen. Daarom
acht het kabinet, ondanks voornoemde onduidelijkheid over de baten en lasten van deze
maatregel, dit voorstel gerechtvaardigd.

De kosten van de invoering van de in dit wetsvoorstel opgenomen maatregel zijn in
nauw overleg met de betrokken organisaties (Politie, OM, Raad voor de Rechtspraak,
CJIB) in kaart gebracht voor de genoemde vier soorten voorwerpen door middel van onder
meer een impactanalyse (politie), een uitvoeringstoets (CJIB) en de consultatieadvisering
(OM en Raad voor de Rechtspraak). Er is, zoals opgemerkt, geen zekerheid over de aantallen
zaken waarin de maatregel in de eerste plaats zal worden gevorderd en vervolgens ook
zal worden opgelegd. Noch over de hoogte van de (opgelegde) vordering. Dit is onder
meer afhankelijk van beleidsafspraken die nog moeten worden gemaakt tussen de politie
en het OM, en afhankelijk van de rechtsontwikkeling. Waarschijnlijk zal de maatregel
kostenverhaal niet altijd of niet voor het volledige bedrag worden gevorderd of opgelegd
als succesvol kostenverhaal op voorhand zeer onaannemelijk is of als de kosten van
het vorderen, opleggen en incasseren navenant hoger zijn dan het te vorderen bedrag.
Dit zou immers niet stroken met een van de doelen van de maatregel kostenverhaal:
de kosten voor de samenleving omlaag brengen. Het vorderen van de maatregel kostenverhaal
bij degenen die slechts een faciliterende rol hebben gespeeld is op voorhand echter
zeker niet uitgesloten. Dit zou immers niet stroken met een ander doel van de maatregel
kostenverhaal: dat degenen die bewust behulpzaam zijn bij het plegen van strafbare
feiten waardoor mogelijk schade wordt toegebracht aan de leefomgeving en daarvoor
ook worden beloond, hiervoor verantwoordelijk worden gehouden.

Om toch een inschatting van de financiële gevolgen te kunnen maken, zijn de volgende
aannames geformuleerd:

• De belangrijkste voorwaarde om te vorderen is dat de dader in beeld is. Afgaande op
de door de politie uitgevoerde impactanalyse is hiervan sprake in bijna 40% ofwel
zo’n drieëntwintighonderd zaken per jaar.

• In ten minste 10% van die drieëntwintighonderd zaken zal vanwege praktische of beleidsmatige
overwegingen afgezien worden van het vorderen van de maatregel.

• In gemiddeld 90% procent van de zaken waarin de maatregel kostenverhaal wordt gevorderd,
zal er sprake zijn van een schuldigverklaring.5 Dit percentage schuldigverklaringen is conform Criminaliteit en Rechtshandhaving
2018.

De kosten hangen vooral samen met de organisatorische wijzigingen die voor de invoering
en uitvoering daarvan nodig zijn. Tegelijkertijd brengt invoering van de maatregel
geld op, wat op de kosten een mitigerend effect heeft. Verschillende adviesinstanties
hebben aangegeven dat de opbrengsten in de praktijk kunnen tegenvallen omdat vaak
alleen katvangers in beeld zijn, in plaats van degenen die aan het hoofd staan van
een criminele organisatie, en dat niet alle veroordeelden in staat zullen zijn daadwerkelijk
het bedrag te voldoen. Dit kan inderdaad het geval zijn bij hennep- en synthetische-drugs-zaken;
bij vuurwerk en gewasbeschermingsmiddelen is dit risico minder aanwezig. De VNG heeft
daarnaast de vrees geuit dat de financiële- en gedragsgevolgen van veroordeelden die
de kosten niet kunnen betalen bij de gemeente terechtkomen. In aanvulling op hetgeen
hierover is opgemerkt in paragraaf 3.3.1, is de verwachting dat de opbrengsten in
ieder geval tegen de structurele kosten zullen opwegen, waarmee dit onderdeel van
het wetsvoorstel kostenneutraal ingevoerd kan worden. Voor illegaal vuurwerk, illegale
gewasbeschermingsmiddelen, hennepkwekerijen en drugslabs hoeft in die 2.300 zaken
waarbij een verdachte in beeld is niet meer dan 35% geïncasseerd te worden van de
ongeveer € 5.100.000 aan in die zaken gemaakte afvoer- en vernietigingskosten. De
opbrengsten wegen dan op tegen de geschatte € 1.750.000 aan structurele meerkosten
die zijn verbonden aan het opleggen van de maatregel. Dit wordt zeker haalbaar geacht.
Met name het incassoresultaat in de zaken waarin de maatregel is opgelegd zal van
invloed zijn op de werkelijke baten. Vanaf de invoering van de maatregel zal dit goed
worden gemonitord. Overigens moet worden opgemerkt dat voornoemde meerkosten lager
zullen zijn als het aantal zaken waarin de maatregel kostenverhaal wordt gevorderd
lager uitvalt dan voorzien.

Gezien de onzekerheid over de baten en lasten van de maatregel (zie ook de inschatting
van de uitvoeringskosten) is een evaluatiebepaling in het wetsvoorstel opgenomen.
Bij de evaluatie zal de maatregel kostenverhaal in het licht van de daarmee beoogde
doelen worden bezien. De baten en lasten van de maatregel kostenverhaal zullen hierbij
worden meegewogen. Dit zijn echter niet de enige factoren die het succes van de maatregel
kostenverhaal bepalen. Ook zal worden gekeken naar de gevallen waarin de maatregel
wordt gevorderd en opgelegd, en naar het effect wat daar bij de daders en in de samenleving
mee is bereikt.

Met het voorliggende voorstel wordt aansluiting gezocht bij het bestaande stelsel
van maatregelen. De voorgestelde maatregel kan worden opgelegd bij het doen van de
einduitspraak. Hiervoor is geen afzonderlijke procedure of uitspraak vereist. Daarnaast
zal het voorliggende voorstel naar verwachting niet leiden tot grote problemen met
betrekking tot het specificeren en verantwoorden van de bij de vernietiging gemaakte
kosten. Omdat het voorstel is beperkt tot het ordeningsstrafrecht, gaat het vaak om
materialen waarvan de vernietiging specifieke expertise vraagt, zoals bij illegale
gewasbeschermingsmiddelen. Doorgaans worden naast de Domeinen Roerende Zaken (DRZ)
die verantwoordelijk is voor de vernietiging, gespecialiseerde derde partijen voor
de vernietiging ingeschakeld, die direct naar DRZ, de betrokken opsporingsdienst of
het OM een rekening zullen sturen. Aangezien in veel gevallen de afvoer en de vernietiging
met meerdere partijen van de in beslag genomen goederen tegelijk plaatsvindt zijn
de kosten die zijn verbonden aan de vernietiging van een partij in veel gevallen enkel
goed inzichtelijk te maken en te verantwoorden door uit te gaan van de gemiddelde
kostprijs per kilo. In die gevallen moet worden volstaan met de berekening van de
gemiddelde kosten per kilo over bijvoorbeeld het voorafgaande jaar.

Ten aanzien van de noodzakelijke organisatorische wijzigingen geldt in eerste instantie
dat aan de kant van de opsporingsdiensten en het OM sprake is van lasten als gevolg
van de extra administratie die nodig is om een vordering tot oplegging van de maatregel
te doen. Ook leidt de behandeling van de maatregel op de terechtzitting tot een geringe
toename van de zittingstijd (circa 15 minuten) omdat de rechter over de oplegging
van de maatregel moet beslissen. Aan de kant van de rechtspraak en andere betrokken
partners kan ook sprake zijn van extra lasten indien het gijzelingsmiddel moet worden
ingezet om betaling af te dwingen.

Uitvoeringskosten

Niet alle zaken zullen leiden tot een maatregel waarmee de kosten op de dader(s) kunnen
worden verhaald. Uitgangspunt bij de inschatting van de uitvoeringskosten is dat in
bijna veertig procent van de zaken van illegaal vuurwerk, hennepkwekerijen, drugslaboratoria
en illegale gewasbeschermingsmiddelen sprake is van een bekende dader en tevens op
kostenverhaal kan worden ingezet. Voor deze zaken gaat het, zoals eerder aangegeven,
per jaar om naar schatting in totaal drieëntwintighonderd zaken in eerste aanleg waarin
vordering van de maatregel kostenverhaal door het OM kansrijk kan worden geacht. Vervolgens
zal de rechter bij schuldigverklaring een eigen afweging maken met betrekking tot
het opleggen van de maatregel kostenverhaal.

Een impactanalyse door de politie heeft uitgewezen dat bij de politie naar verwachting
sprake zal zijn van eenmalige kosten door aanpassing van registratiesystemen en werkwijzen
van € 15.000 en dat de jaarlijkse kosten € 360.000 zullen bedragen voor de naar schatting
iets meer dan drieëntwintighonderd zaken illegaal vuurwerk, hennepkwekerijen, drugslabs en illegale gewasbeschermingsmiddelen.

Voor het OM is de inschatting dat er eenmalige kosten zijn voor aanpassing van het
ICT- systeem van € 10.000. De extra kosten voor uitvoering overeenkomstig de aangepaste
werkwijze en voor de inzet van fte’s worden voor de genoemde circa drieëntwintighonderd
zaken geschat op globaal € 225.000 per jaar. Er wordt van uitgegaan dat deze (meer)kosten
door het OM opgevangen kunnen worden binnen de bestaande financiële kaders.

De rechterlijke macht zal jaarlijks naar schatting in ongeveer 2.750 zaken (eerste
aanleg en hoger beroep) over een vordering tot oplegging van de maatregel kostenverhaal
moeten oordelen. Per vordering bedraagt de geschatte extra behandeltijd gemiddeld
15 minuten. Op basis hiervan en het geschatte aantal zaken bedragen de totale jaarlijkse
kosten die door de rechterlijke macht worden voorzien € 230.000.

Het CJIB heeft een impactanalyse uitgevoerd. Voor de inning van de vernietigingskosten
kan het CJIB niet via het bestaande proces en systeem voor geldboetevonnissen te werk
gaan en zal de inning op een andere wijze moeten worden uitgevoerd. Dit brengt extra
kosten met zich mee. De inrichting hiervan vereist een incidentele investering van
maximaal € 880.000. Deze worden opgevangen binnen de begroting van Justitie en Veiligheid.
Na implementatie bedragen de operationele kosten voor vervanging en vernieuwing, personeel,
gebruik, beheer en onderhoud jaarlijks circa € 1.135.000.

Kosten van vernietiging

De totale kosten voor vervoer, opslag en vernietiging van in beslag genomen vuurwerk
waren in de jaren 2015 tot 2019 gemiddeld iets meer dan € 27 per kilo. In totaal werd
in 2019 in ruim 2900 zaken meer dan 60.000 kilo illegaal vuurwerk in beslag genomen.
In 2018 werden ruim drieduizend hennepkwekerijen strafrechtelijk geruimd. De vernietigingskosten
bedroegen in totaal ruim € 5 miljoen. In 2019 werden ruim honderd drugslaboratoria
ontmanteld. Per laboratorium zijn de kosten, afhankelijk van de grootte en het soort
drugslaboratorium, tussen de € 5.000 en € 120.000. De totale kosten voor ontmanteling
bedragen tussen € 3,5 miljoen en € 5,5 miljoen. De kosten voor de vernietiging van
tussen de vijf en tien zaken van illegale gewasbeschermingsmiddelen per jaar bedragen
per zaak tot zo’n € 10.000. Deze vernietigingskosten worden sowieso gemaakt en staan
verder los van de hierboven beschreven kosten die samenhangen met het opleggen van
de maatregel kostenverhaal.

4.5 Onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde

De kosten voor invoering van de in dit wetsvoorstel voorgestelde uitbreiding van het
SEO worden door het CJIB beperkt ingeschat. Met de beoogde bredere toepassing van
het middel SEO kan bij een grote groep veroordeelden onderzoek worden gedaan naar
vermogen. De uitbreiding van het SEO betreft een frequentere inzet van bestaand proces
en vergt – met uitzondering van de nieuwe maatregel kostenverhaal – een aanpassing
op bestaande systemen. De kosten daarvoor worden door het CJIB begroot op € 100.000
en de exploitatiekosten € 180.000 per jaar. Deze zullen worden opgevangen binnen de
begroting van Justitie en Veiligheid.

De uitbreiding van het SEO heeft naar verwachting geen impact op financiële instellingen
die beschikken over informatie over het vermogen van de veroordeelde, omdat op grond
van artikel 6:1:9 Sv reeds de inlichtingen kunnen worden gevorderd die noodzakelijk
zijn voor de tenuitvoerlegging van de geldboete of verbeurdverklaring.

5. Adviezen

Door de adviesinstanties wordt de wens en noodzaak herkend om ondermijnende criminaliteit
te bestrijden en hiertoe wetgeving op te stellen. Het OM benadrukt daarbij dat dit
wetsvoorstel slechts een onderdeel vormt van de wetgevingsagenda ondermijning. Door
de VNG wordt het belang van een integrale en versterkte aanpak benadrukt, zowel op
lokaal als nationaal niveau. Het versterken van de strafrechtelijke aanpak moet niet
los worden gezien van wat in den lande reeds gebeurt op het gebied van de aanpak van
ondermijning. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat het kabinet van harte de
notie ondersteunt dat het belangrijk is dat alle overheidsinstanties in gezamenlijkheid
tot een integrale aanpak komen, waarbij ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid
en mogelijkheden een deel van de aanpak op zich neemt.

5.1 Bedreiging

Het OM kan zich vinden in het voorstel om de strafmaat voor bedreiging te verhogen
van twee naar drie jaar gevangenisstraf en is het ook zeer eens met het voorstel in
een nieuw vijfde lid van artikel 285 Sr een extra strafverhogingsgrond op te nemen
voor bedreiging van burgemeesters en andere bestuurders, bovenop de voorgestelde algemene
verhoging van de maximumstraf voor dit misdrijf. Naar aanleiding van dit advies wordt
een technische aanpassing van de voorgestelde wijziging van artikel 285 Sr voorgesteld.
Dit wordt toegelicht in de artikelsgewijze toelichting. De VNG is eveneens positief
dat ook strafrechtelijke maatregelen worden genomen om bedreigingen tegen te gaan.

De Rvdr heeft in overweging gegeven de ambts- en gezagsdragers niet expliciet te benoemen
in de wettekst, maar enkel als voorbeeld in de memorie van toelichting. Hiermee kan
een lastige bewijsdiscussie worden bespaard over de vraag of er wel of niet sprake
is van een bedreiging die is geuit juist omdat de bedreigde een bepaalde bestuurlijke
functie bekleedt. Dit advies is niet overgenomen. Met de voorgestelde strafverhoging
wordt beoogd de ambts- en gezagdragers te beschermen die worden bedreigd vanwege het
vervullen van hun functie. Met de bedreiging wordt doorgaans geprobeerd het gedrag
van de functionaris te beïnvloeden of het vervullen van de functie te bemoeilijken.
Dit maakt dat een extra strafverhoging gerechtvaardigd is.

De NVvR stelt dat het niet goed is uit te leggen waarom het onderhavige wetsvoorstel
een uitzondering maakt voor bestuurders, resulterend in een nog hoger strafmaximum,
terwijl evenzeer gevreesd moet worden voor de veiligheid en de beroepsuitoefening
van togadragers, zijnde leden van de rechterlijke macht, zoals officieren van justitie
en rechters, maar ook de (straf)advocatuur. Dit advies is overgenomen. In paragraaf
2.1 is hier op ingegaan.

De NVvR heeft daarnaast gevraagd om een nadere uitleg waarom het wetsvoorstel zich
enkel richt op bedreiging en niet ook op andere ernstige geweldsdelicten, zoals vormen
van (ernstige) mishandeling. In reactie hierop wordt opgemerkt dat de aanleiding voor
het voorstel tot verhoging van het strafmaximum voor bedreiging en de specifieke strafverhoging
voor bedreiging van ambts- en gezagdragers wordt gevormd door de buitensporige bedreigingen
die afgelopen jaren hebben plaatsgevonden. Uit de Monitor Agressie en Geweld openbaar
bestuur 2018 blijkt dat 12 procent van de politieke ambtsdragers in 2018 te maken
heeft gekregen met bedreiging en intimidatie, twee procent van de ambtsdragers was
in deze periode slachtoffer van fysieke agressie (Monitor Agressie & Geweld 2018,
bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 28 684, nr. 536). In eerder genoemd rapport van het onderzoeksbureau Pro Facto naar mogelijke beïnvloeding
van het lokale bestuur door criminelen, wordt hierover opgemerkt dat bedreigingen
met fysiek geweld niet in de praktijk zijn gebracht. Voor zover de onderzoekers hebben
kunnen vaststellen zijn er geen lokale bestuurders of volksvertegenwoordigers daadwerkelijk
mishandeld of anderszins fysiek iets aangedaan (Criminele beïnvloeding van het lokale
openbaar bestuur, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 29 911, nr. 172). Het kabinet heeft vooralsnog ook geen signaal gekregen dat het huidige strafmaximum
voor mishandeling tekortschiet, reden waarom het voorstel voor strafverhogingsgrond
is beperkt tot bedreiging van ambts-, gezags- en togadragers.

De NVvR heeft over de bedreiging van ambts- en gezagsdragers ten slotte opgemerkt
dat het ook op een ander punt onvoldoende is gemotiveerd en dat het aanbeveling verdient
enkele voorbeelden van straftoemeting uit de recente praktijk te vermelden. In het
advies wordt ook opgemerkt dat naar de OM richtlijn 20I9R005 en de LOVS oriëntatiepunten
zou moeten worden verwezen. In de Richtlijn bedreiging (2019R005) van het OM zijn
de uitgangspunten voor strafvordering in geval van bedreiging opgenomen. Dit varieert
van een geldboete van € 250 tot vier maanden gevangenisstraf indien het om first offenders
gaat. In de richtlijn zijn daarnaast bijzonderheden genoemd die door het openbaar
ministerie als strafverzwarend worden beschouwd. Het gaat onder andere om de ernst
van de bedreiging, het plegen jegens ambtenaren of andere gezagsfunctionarissen en
grote maatschappelijke impact of exceptionele gevolgen. De oriëntatiepunten voor straftoemeting
en LOVS-afspraken komen overeen met de strafvorderingsrichtlijn van het openbaar ministerie
voor first offenders, de genoemde strafverzwarende omstandigheden komen hierin niet
terug. Aanleiding voor het voorstel voor strafverhoging zijn de bedreigingen van burgemeesters
en andere bestuurders. Zoals de NVvR heeft opgemerkt, worden dergelijke bedreigingen
zowel door het openbaar ministerie als de rechtspraak zeer serieus genomen. Dit betekent
dat relatief hoge straffen worden gevorderd en opgelegd, en dat expliciet aandacht
wordt besteed aan de ernst van het door de veroordeelde gepleegde strafbare feit.6

De NOvA heeft geadviseerd in de beschrijving van de specifieke groep van ambts- en
gezagsdragers de verwijzing naar de leden van een algemeen vertegenwoordigend orgaan
te schrappen, dan wel deze groep te concretiseren. Aan het advies tot schrapping is
geen gevolg gegeven. Voor de specifieke groep van ambts- en gezagsdragers is aangesloten
bij artikel 363, tweede lid, Sr. In het artikelsgewijs deel wordt hierop nader ingegaan.

De VNG heeft opgemerkt dat niet alleen burgemeesters, maar ook ambtenaren slachtoffer
worden van bedreigingen die met de opkomst van de aanpak van ondermijning steeds meer
zichtbaar lijken te worden. Ook voor ambtenaren geldt dat zij in vrijheid en veiligheid
hun functie moeten kunnen uitoefenen en dat poging tot beïnvloeding van het openbaar
bestuur door middel van intimidatie en bedreiging geenszins acceptabel is. Om die
reden vraagt de VNG in overweging te nemen de groep van specifieke personen waarvan
bedreiging strafverzwarend werkt, uit te breiden met ambtenaren. Dit advies is niet
overgenomen. De positie van ambtenaren is inderdaad bijzonder, in de zin dat zij betrokken
kunnen zijn bij de uitoefening van bevoegdheden en kunnen beschikken over gevoelige
en interessante informatie. Op grond van artikel 179 Sr is het daarom strafbaar ambtenaren
door geweld of bedreiging te dwingen een ambtsverrichting uit te voeren of na te laten.
De maximale gevangenisstraf die hiervoor kan worden opgelegd is vier jaren. De strafverzwaring
voor bedreiging van ambts- en gezagsdragers in dit wetsvoorstel is gelegen in de bijzonderheid
dat zij hun functie vervullen als vertegenwoordiger van een publiek orgaan, waarbij
zij naar buiten toe zichtbaar en herkenbaar optreden. Dat speelt minder in het geval
van ambtenaren. Daar komt bij dat het Wetboek van Strafrecht, zoals reeds gezegd,
een specifieke strafbaarstelling kent voor het dwingen van ambtenaren om een bepaalde
ambtsverrichting uit te voeren.

5.2 Bestrijding precursoren voor illegale vervaardiging van harddrugs

De strafbaarstelling van het invoeren, uitvoeren, vervoeren of voorhanden hebben van
precursoren komt volgens het OM tegemoet aan een al lang in de praktijk bestaande
behoefte. Het verschaft een instrument om de productie van synthetische drugs beter
te kunnen bestrijden. Wel heeft het College een opmerking over de bewoordingen «voldoende
bewijs» in het voorgestelde artikel; dit is in paragraaf 3.2.1 aan de orde gekomen.

De VNG is positief over de voorgestelde maatregelen betreffende precursoren. In afwachting
van een oplossing op Europees niveau is het goed dat ook nationaal wordt nagedacht
over tijdelijke oplossingen.

De VHCP onderschrijft de noodzaak en doelen van de wet, in het bijzonder het verkorten
van de levenscyclus van synthetische designerdrugs. Het VHCP constateert dat met het
wetsvoorstel de Europese systematiek wordt doorbroken, omdat de verordeningen nr. 273/2004
en nr. 111/2005 geharmoniseerde lijsten bevatten met geregistreerde stoffen waarvoor
beperkingen gelden. Geen van beide verordeningen biedt de mogelijkheid voor lidstaten
om zelfstandig een nationale maatregel te treffen waarbij een extra stof wordt aangewezen,
zelfs al is dit tijdelijk. Mocht er al ruimte zijn, dan dient de maatregel aan de
Europese Commissie te worden genotificeerd overeenkomstig Richtlijn (EU) 2015/1535.
Het VHCP verzoekt de wetgever hierop nader in te gaan in de memorie van toelichting.
Verder heeft het VHCP nog opgemerkt dat het, gezien het belang van de interne markt
en de waarborgen waarmee aanpassing van de Europese stoffenlijsten is omkleed, voor
de hand ligt om in de wetstekst heldere criteria voor de aanwijzing van een stof op
te nemen om te voorkomen dat bonafide bedrijven het slachtoffer worden van ondoordachte
aanwijzing. Tenslotte heeft de VHCP erop gewezen dat in de toelichting wordt gesproken
over een «zorgvuldige voorbereiding» op advies van «een groep deskundigen». Vooralsnog
is het de VHCP echter niet duidelijk hoe deze groep tot een oordeel komt.

De NOvA stelt dat een nationaal verbod in strijd is met het beginsel van vrij-handelsverkeer
binnen de EU, mede gelet op de harmonisatie van de verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005,
en dat de voorgestelde wijziging om die reden moet worden geschrapt.

Naar aanleiding van deze adviezen is het voorstel aangepast en verhelderd. De Europese
verordeningen hebben de strekking het juiste evenwicht te vinden tussen de wens om
alle mogelijke middelen in te zetten om te voorkomen dat drugsprecursoren in handen
komen van illegale drugsproducenten enerzijds en de commerciële behoeften van de chemische
industrie en andere marktdeelnemers anderzijds (vgl. art. 3 van Vo 111/2005). Bij
de productie van designerdrugs worden echter precursoren gebruikt die geen legale
toepassing hebben, en die zich uit de aard der zaak minder goed lenen voor plaatsing
op de lijsten op grond van deze verordeningen. De voorgestelde wettelijke regeling
voorziet in een procedure voor een snelle en helder omlijnde strafbaarstelling van
bepaalde handelingen met betrekking tot stoffen waarvan geen legale toepassing bekend
is. In een dergelijk geval kan dus geen sprake zijn van een legitieme commerciële
behoefte aan de zijde van de chemische industrie en andere marktdeelnemers die EU-rechtelijk
bescherming dienen te genieten. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie herhaaldelijk
heeft gesteld vallen verdovende middelen die zich niet in een door de bevoegde autoriteiten
strikt gecontroleerd circuit ten behoeve van gebruik voor medische en wetenschappelijke
doeleinden bevinden, wegens hun aard onder een volstrekt invoer- en verhandelingsverbod
in alle lidstaten7 en is (bijvoorbeeld) de vrijheid van goederenverkeer niet in te roepen tegen maatregelen
met betrekking tot dergelijke middelen.8 Dit voorstel is gebaseerd op de aanname dat dit laatste eveneens geldt voor stoffen
die op zichzelf geen verdovende middelen zijn maar geen enkel ander gebruiksdoel kennen
dan de productie daarvan. In de voorgestelde wettekst is expliciet het criterium opgenomen
dat het (nationale) verbod betrekking heeft op stoffen ten aanzien waarvan geen legale
toepassing bekend is. Een nationaal verbod zal worden genotificeerd op basis van Richtlijn
2015/1535. Ingeval van een stof wel een legale toepassing bekend is, wordt de procedure
gevolgd op grond van de verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005. Stoffen ten aanzien
waarvan op EU-niveau een besluit is genomen tot opname op een lijst van geregistreerde
stoffen of besloten is tot opname op een lijst ten behoeve van vrijwillig toezicht
door de industrie, zullen dus niet of niet langer worden aangewezen op grond van het
voorgestelde artikel 4a Wvmc. Hiermee vormt de voorgestelde nationale voorziening
een aanvulling op de regeling op grond van de Europese verordeningen, die is toegesneden
op het legale handelsverkeer. Dit is toegelicht in paragraaf 3.2.1.

De NOvA heeft geadviseerd de memorie van toelichting te verhelderen op het punt van
de criteria die gelden in geval van een ministeriële regeling bij spoedeisend belang.
Naar aanleiding van dit advies wordt opgemerkt dat de uitzonderingsclausule van het
spoedeisend belang is vervallen. In paragraaf 2.2 is ingegaan op de aanpassing van
het wetsvoorstel, in die zin dat de aanwijzing van de stoffen plaatsvindt bij ministeriële
regeling en niet bij algemene maatregel van bestuur, zoals voorzien in de voor consultatie
voorgelegde versie. Ook voor de ministeriële regeling geldt dat stoffen uitsluitend
worden aangewezen indien geen legale toepassing van de stof bekend is.

5.3 Voorkoming misbruik kwetsbare infrastructurele objecten

Het OM heeft gevraagd of niet ook rangeerterreinen bij het voorstel moeten worden
betrokken, vanwege het reëel risico voor het verbergen van drugs op internationale
treinen en op rangeerterreinen. Dit voorstel is overgenomen, dit is in paragraaf 2.3
toegelicht. Verder heeft het College gewezen op het verschil tussen het voorgestelde
tweede en derde lid van artikel 138aa Sr op het punt van het verschaffen van toegang;
dit punt komt aan de orde in de artikelsgewijze toelichting (Artikel I, onderdeel
A).

De NOvA heeft opgemerkt dat de noodzaak van voorlopige hechtenis voor het wederrechtelijk
verblijf op en het zich toegang verschaffen tot een in een haven of luchthaven gelegen
besloten plaats voor distributie, opslag of overslag van goederen onvoldoende wordt
toegelicht. In reactie hierop wordt opgemerkt dat het binnendringen op deze plaatsen
doorgaans een kleine stap is in een groter geheel van strafbare feiten. De aangehouden
binnendringers maken onderdeel uit van criminele verbanden. Door deze groeperingen
wordt veel geld verdiend met de internationale handel in illegale goederen en personen.
Deze groeperingen schromen niet het plegen van vergaande vormen van criminaliteit
zoals braak, omkoping en bedreiging. Zoals in de artikelsgewijze toelichting wordt
aangegeven, biedt de toepassing van voorlopige hechtenis de mogelijkheid nader onderzoek
te verrichten naar de relaties met, en tussen, criminele groeperingen die actief zijn
op het gebied van de internationale criminaliteit, en het verrichten van DNA-onderzoek
om materialen en voorwerpen die op het terrein zijn aangetroffen te kunnen relateren
aan de verdachte.

De VNG heeft aangegeven de problematiek te herkennen die aanleiding is voor de strafbaarstelling
van het verblijf in een haven of luchthaven gelegen besloten plaats voor distributie,
opslag of overslag van goederen. Dit beperkt zich niet tot de haven van Rotterdam
maar wordt in meerdere gemeenten herkend.

5.4 Verplichting tot betaling van de kosten van de vernietiging van inbeslaggenomen
voorwerpen die ernstig gevaar opleveren voor de leefomgeving of voor de volksgezondheid

Het OM en de politie hebben aangegeven dat de maatregel kostenverhaal een welkome
aanvulling is en dat zij zich in het doel van de maatregel kunnen vinden. Wel worden
door verschillende adviesinstanties vragen gesteld over de uitvoerbaarheid van de
regeling en de daarmee te verwachten opbrengsten. Hierop is in paragraaf 3.2.1 ingegaan.

In het advies van het OM wordt erop gewezen dat als het gaat om het oprollen van drugslaboratoria
en hennepkwekerijen, het aangetroffen afval of de aanwezige planten op grond van een
machtiging van de officier van justitie ex artikel 117 Sv worden afgevoerd en vernietigd.
Dit geldt ook voor voorraden illegaal vuurwerk die worden aangetroffen. Naar aanleiding
van dit advies is het wetsvoorstel aangepast, zoals nader toegelicht is in paragraaf
3.3.1.

De Rvdr heeft verzocht om een nadere toelichting op de opmerking in de memorie van
toelichting dat door de rechter bij het opleggen van de maatregel rekening wordt gehouden
met een eventueel op te leggen geldboete of andere maatregel. Dit verzoek heeft aanleiding
gegeven tot schrapping van de desbetreffende opmerking; de voorgestelde maatregel
staat los van een op te leggen straf als een geldboete.

De politie heeft in reactie op de consultatieversie van het wetsvoorstel, waarin een
daartoe strekkende wijziging van de WED was opgenomen, geadviseerd het opleggen van
de maatregel kostenverhaal ook mogelijk te maken als een verdachte of veroordeelde
overlijdt voordat een onherroepelijke uitspraak is gedaan bij delicten op grond van
de Ow en de Wwm. Laatstgenoemde wetten kennen thans – anders dan de WED – nog geen
mogelijkheden tot het opleggen van straffen of maatregelen na het overlijden van de
verdachte of de veroordeelde. Uitgangspunt van het Wetboek van Strafrecht is dat het
recht tot uitvoering van de straf of maatregel vervalt door de dood van de veroordeelde,
met uitzondering van de maatregel tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel
(art. 75 Sr). Een verdere verruiming van de afwijking van dit uitgangspunt, zoals
voorgesteld door de politie, vergt een zorgvuldige afweging, die buiten het bestek
valt van dit wetsvoorstel. Het advies van de politie is om die reden niet overgenomen.
De voorgestelde wijziging van de WED is geschrapt zodat thans de voorgestelde regeling
van de maatregel kostenverhaal in de verschillende wetten overeenkomt.

De NOvA heeft aangegeven dat de tenuitvoerlegging van de maatregel onttrekking aan
het verkeer bij uitstek een overheidstaak is en heeft geadviseerd dit voorstel te
schrappen. Aan dit advies is geen gevolg gegeven; in paragraaf 3.3.1 is nader ingegaan
op de door de NOvA naar voren gebrachte bezwaren.

De VNG zou graag zien dat de gemeenten worden toegevoegd aan de instanties die door
middel van een maatregel kostenverhaal de kosten op de veroordeelde kunnen verhalen.
Dit advies is niet overgenomen. De maatregel kostenverhaal ziet op de kosten die verband
houden met de vernietiging van inbeslaggenomen voorwerpen. Het gaat om inbeslagneming
in het kader van een strafrechtelijke procedure, door het openbaar ministerie en de
opsporingsinstanties. Voor de druggerelateerde criminaliteit betreft dit de kosten
rond het opruimen van drugslaboratoria en hennepkwekerijen, en niet de kosten rond
het opruimen van drugsafval (dumping). Uitbreiding van de maatregel met de gemeenten
zal dan ook geen soelaas bieden voor het verhaal van de kosten rond de druggerelateerde
criminaliteit, waar de gemeenten mee worden geconfronteerd. Hier komt bij dat de opbrengst
van de maatregel kostenverhaal ten goede komt van de staat. Voor de gemeenten lijkt
het dan aantrekkelijker om zich te wenden tot de bestuursrechter, de civiele rechter
of zich – in een voorkomend geval – als benadeelde partij te voegen in een strafzaak,
zodat de te verhalen kosten ten goede komen van de desbetreffende gemeente.

Het CJIB heeft geadviseerd te voorzien in een uniforme wijze van tenuitvoerlegging
van de maatregel kostenverhaal. Dit advies is overgenomen en in paragraaf 3.3.2 nader
besproken.

Het Platform BOD en de NVvR hebben aandacht gevraagd voor consequent gebruik van de
termen «openbaar ministerie» of «officier van justitie» en «rechtbank» of «rechter».
Naar aanleiding hiervan zijn het wetsvoorstel en de toelichting aangepast. Gekozen
is voor de termen openbaar ministerie en rechter om tot uitdrukking te brengen dat
de maatregel kostenverhaal niet alleen in eerste aanleg kan worden gevorderd en opgelegd.

5.5 Onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde

De VNG heeft gevraagd oog te houden voor de capaciteit die nodig is om substantiële
financiële stromen te volgen. Ook wijst zij op het belang van de inzet op het afpakken
van crimineel verkregen vermogen, de aanpak van fraude en het bestrijden van witwassen.
In reactie hierop wordt opgemerkt dat de voorgestelde uitbreiding van het SEO ertoe
dient beter zicht te verkrijgen op het vermogen van veroordeelden die grote geldbedragen
niet betalen terwijl ze wel over geld lijken te beschikken. Voorop moet staan dat
de capaciteit die nodig is om hier uitvoering aan te kunnen geven, niet ten koste
mag gaan van de capaciteit die nodig is om aan de voorkant – gedurende het opsporingsonderzoek –
de financiële positie van de verdachte in kaart te brengen en direct beslag te leggen.

De NOvA heeft de zorg geuit dat de uitbreiding van het SEO ertoe zal leiden dat vergaande
bevoegdheden worden toegepast in alle gevallen waarin de executie van rechterlijke
uitspraken niet het beoogde resultaat heeft. In reactie op dit advies wordt opgemerkt
dat het SEO alleen in zeer specifieke gevallen kan worden toegepast. Vereist is een
machtiging van de rechter-commissaris die enkel wordt afgegeven indien het gaat om
een resterende betalingsverplichting van aanzienlijk belang en er aanwijzingen zijn
dat de veroordeelde over voorwerpen beschikt waarop verhaal kan worden genomen. Wat
onder een aanzienlijk belang moet worden verstaan, zal van geval tot geval verschillen.
De rechter-commissaris zal de hoogte van het bedrag dat niet kan worden geïncasseerd
betrekken bij zijn besluit over het verlenen van een machtiging in het kader van de
toetsing van de proportionaliteit van het SEO. Daarbij zal hij beoordelen of de beoogde
inzet van bevoegdheden zal kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van het doel van
het onderzoek, namelijk of hiermee de omvang van het vermogen waarop verhaal kan worden
genomen, inzichtelijk kan worden (Kamerstukken II 2009/10, 32 194, nr. 3). Dit is een belangrijke waarborg waarmee wordt gegarandeerd dat vergaande bevoegdheden
enkel kunnen worden ingezet als er daadwerkelijk een verwachting is dat dit ertoe
leidt dat een grote vermogenssanctie wordt voldaan. Dit is in paragraaf 3.4 van de
toelichting verhelderd.

Het Platform BOD heeft gevraagd om uitbreiding van de mogelijkheden, namelijk dat
het SEO gelijk wordt gesteld aan een regulier opsporingsonderzoek, zodat opsporingsambtenaren
zelf beslag kunnen leggen op roerende zaken. In reactie op dit advies moet erop worden
gewezen dat een dergelijke beslagbevoegdheid niet goed past in de systematiek van
de wet, omdat het verhaal op voorwerpen die niet in beslag zijn genomen in de executiefase
in beginsel geschiedt krachtens een dwangbevel (art. 6:4:5 Sv). Dit betekent dat het
dwangbevel in handen van de gerechtsdeurwaarder wordt gesteld teneinde overeenkomstig
de bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering executoriaal beslag
en verhaal te doen plaatsvinden (art. 430 e.v. Rv). De deurwaarder dient er tevens
voor te zorgen dat in geval van meerdere schuldeisers die gelijktijdig beslag willen
leggen, een correcte verdeling plaatsvindt tussen de verschillende schuldeisers (art. 480
Rv) en moet dus ook eventuele voorrangsregelingen toepassen (art. 3:277 e.v. BW).
In artikel 6:4:5 Sv is daarom uitdrukkelijk aangesloten bij het burgerlijk procesrecht
voor de regeling van het verhaal in geval er geen beslag is gelegd op de desbetreffende
voorwerpen. De invoering van aanvullende strafvorderlijke opsporings- en inbeslagnemingsbevoegdheden
spoort niet met het uitgangspunt van de tenuitvoerlegging van de ontnemingsbeslissing,
dat beslag en de afhandeling daarvan volgens het civiele recht geschieden. Overigens
zijn met de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen de bevoegdheden
verruimd die in het kader van het SEO kunnen worden ingezet. Nieuw is onder meer dat
de officier van justitie kan vorderen dat de rechter-commissaris een plaats doorzoekt
met het oog op het veilig stellen van voorwerpen die voor verhaal vatbaar zijn (voorgestelde
artikel 6:4:23 Sv; huidige artikel 6:4:10 Sv). Indien tijdens de doorzoeking voor
verhaal vatbare voorwerpen worden aangetroffen kan de opsporingsambtenaar in afwachting
van de komst van de deurwaarder de maatregelen nemen die redelijkerwijs nodig zijn
om deze voorwerpen veilig te stellen.

Het Platform BOD heeft tevens gevraagd of de termijnen waarvoor de rechter-commissaris
de machtiging kan verlenen, aaneengesloten dienen te zijn of dat deze kunnen worden
onderbroken en hervat. In paragraaf 3.4 is nader toegelicht dat deze termijnen niet
aaneengesloten hoeven te zijn.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I (Wijziging Wetboek van Strafrecht)

Onderdeel A (Nieuw artikel 138aa Sr)

Eerste lid

De voorgestelde bepaling heeft betrekking op een besloten plaats voor distributie,
opslag of overslag voor goederen. Dit betreft een plaats in of op een haven, luchthaven
of spoorwegemplacement, waar goederen worden gedistribueerd, opgeslagen of overgeslagen.
Hieronder valt ook de beveiligde ruimte bestemd voor de ontvangst en bewaring van
vracht op een luchthaven, waarover een luchtvaartmaatschappij moet beschikken (art. 37n,
eerste lid, Luchtvaarwet). Het begrip luchthaven wordt eveneens gebruikt in de artikelen 162a
en 385d Sr, die laatstelijk zijn gewijzigd ter uitvoering van het Verdrag tot bestrijding
van wederrechtelijke gedragingen betreffende burgerluchtvaart en het Aanvullend Protocol
bij het Verdrag (Stb. 2015, 185). Een luchthaven is een terrein dat is ingericht voor het opstijgen en landen
van luchtvaartuigen en de bijbehorende infrastructuur. Het begrip haven wordt eveneens
gebruikt in artikel 438, tweede lid, Sr. Een haven is een terrein dat is ingericht
voor het afmeren van schepen en de bijbehorende infrastructuur. Een spoorwegemplacement
is een terrein dat is ingericht voor het verrichten van handelingen aan treinen of
wagons en de bijbehorende infrastructuur.

Met de term «besloten» wordt tot uitdrukking gebracht dat de plaats kenbaar van de
omgeving is afgescheiden, door middel van een omheining, een hek, open water, de plaatsing
van verbodsborden of anderszins. Voor strafbaarheid is vereist dat het verblijf op
de besloten plaats wederrechtelijk is. Het bestanddeel wederrechtelijk moet worden
begrepen als «tegen de wil van de rechthebbende». Dat het verblijf tegen de wil van
de rechthebbende is kan blijken uit het feit dat de plaats kenbaar van de omgeving
is afgescheiden, zodat het voor onbevoegden duidelijk is dat het betreden van de plaats
uitsluitend rechtmatig is met toestemming van de rechthebbende.

Ten aanzien van de strafbedreiging wordt voorgesteld een gevangenisstraf van ten hoogste
een jaar. Dit is gelijk aan de gevangenisstraf van ten hoogste een jaar voor de huis-
erf- of lokaalvredebreuk. Hiermee wordt de ernst van het misdrijf tot uitdrukking
gebracht. Tevens wordt voorgesteld een geldboete van de derde categorie. Dit betreft
een bedrag van € 8.300 (art. 23, vierde lid, Sr). Dit is gelijk aan de geldboete voor
huisvredebreuk. Zoals in het algemeen deel van deze toelichting aan de orde is gekomen,
is een adequate bestraffing van de criminele binnendringers van essentieel belang
voor de bestrijding van de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit; uiteindelijk
zijn criminelen voor de instandhouding van hun criminele netwerk afhankelijk van de
diensten van de criminele binnendringers.

Tweede lid

Dit lid bevat een strafverhogingsgrond. Er is grond voor verhoging van de maximumstraf
als de verdachte zich toegang verschaft tot de besloten plaats door middel van handelingen
die in artikel 138 Sr worden aangemerkt als «binnendringen». De opsomming is deels
gelijk aan die van artikel 138 Sr, waarbij enkele gedragingen zijn toegevoegd vanwege
het met het voorgestelde artikel specifiek te beschermen belang. Met de term «braak»
wordt gedoeld op elke vorm van beschadiging die het binnentreden moet mogelijk maken.
Voor de betekenis van de term «inklimming» kan worden verwezen naar artikel 89 Sr.
Tevens zijn enkele gedragingen toegevoegd. Dit betreft allereerst het gebruik van
een valse of niet aan betrokkene toebehorende toegangspas. Het gebruik van een valse
sleutel omvat het onbevoegd gebruik van een toegangspas of een ander middel waarmee
een toegang wordt verkregen tot de besloten plaats. Niettemin is, in navolging van
artikel 62a van de Luchtvaartwet, het gebruik van een valse of niet aan betrokkene
toebehorende toegangspas expliciet als grond voor strafverhoging opgenomen omdat het
in de praktijk dikwijls voorkomt dat criminele binnendringers toegang verkrijgen tot
het terrein door middel van een toegangspas op naam van een personeelslid van de rechthebbende
of een code die een personeelslid toegang geeft tot het terrein. Ook het gebruik van
de eigen pas buiten werktijd moet worden aangemerkt als een vorm van onbevoegd gebruik.
Dit betreft verder het gebruik van een valse hoedanigheid of misleiding van een persoon,
belast met de bewaking van die plaats. Hiervan is sprake als een criminele binnendringer
toegang verkrijgt tot het terrein door zich te verbergen in een voertuig dat via een
bewakingspoort wordt toegelaten, een valse toegangspas toont of onbevoegd gebruik
maakt van bedrijfskleding van het bedrijf van de rechthebbende.

Tevens wordt voorgesteld een geldboete van de vierde categorie. Dit betreft een bedrag
van € 20.400 (art. 23, vierde lid, Sr). De aard en ernst van de gedraging en de gevolgen
voor de maatschappelijke veiligheid, de volksgezondheid en het economisch verkeer
rechtvaardigen een dergelijke categorie. Hierboven is melding gemaakt van de activiteiten
van de criminele binnendringers, die van essentieel belang zijn voor het welslagen
van drugstransporten. Een kilo hard drugs vertegenwoordigt een groothandelswaarde
van ongeveer € 25.000 (de marktprijs ligt ongeveer driemaal zo hoog). Deze waarde
wordt weerspiegeld in de vergoeding voor de criminele binnendringers, die per transport
kan variëren van enkele tienduizenden tot honderdduizend euro. Met de voorgestelde
verhoging van de geldboete tot de vierde categorie wordt de strafbedreiging in evenwicht
gebracht met de ernst van de gedragingen.

Derde lid

Vanwege de specifieke aard van deze gedraging worden enkele strafverhogingsgronden
voorgesteld. Dit betreft in de eerste plaats het zich verschaffen van toegang tot
een gebouw, ruimte of vervoermiddel bedoeld voor distributie, opslag of overslag van
goederen op de in het eerste lid omschreven besloten plaats, waarbij de schuldige
zich de toegang heeft verschaft door middel van braak of inklimming, van valse sleutels,
van een valse order of een vals kostuum. Onder gebouw, ruimte of vervoermiddel bedoeld
voor de opslag van goederen moet ook worden verstaan een container die zich op de
besloten plaats bevindt. Onder een vervoermiddel vallen alle objecten, geschikt om
personen of goederen van de ene plaats naar de andere te transporteren. Dit begrip
omvat ook vaartuigen. Het binnendringen is noodzakelijk om voorwerpen in een container
achter te laten of deze daar juist uit te halen.

Het OM heeft erop gewezen dat in het derde lid een aantal wijzen van zich toegang
verschaffen werd genoemd maar dat ook een aantal wijzen ontbraken die wel in het tweede
lid worden genoemd, namelijk het gebruik van een valse pas, het gebruik van een valse
hoedanigheid of misleiding van bewakingspersoneel. Het College ziet enkele opties
om dit op te lossen, waarbij de voorkeur uit gaat naar het volledig achterwege laten
van de beschrijving van de middelen. In reactie hierop moet worden opgemerkt dat het
zich verschaffen van toegang tot een afgesloten gebouw of container op een bedrijventerrein
geschiedt met behulp van een speciale dopsleutel of anderszins met behulp van een
koevoet of ander breekmateriaal. Het gebruik van een valse pas of valse hoedanigheid
is daarbij niet aan de orde. Daarom is dit advies niet overgenomen.

Dit betreft in de tweede plaats het plegen van het misdrijf door twee of meer verenigde
personen. Dit naar het model van de strafverzwarende omstandigheden bij andere strafbare
feiten, zoals discriminatie (art. 137g Sr), huis- erf, of lokaalvredebreuk (art. 138,
vierde lid, Sr), kraken (art. 138a, derde lid, Sr) en diefstal (artikelen 311, eerste
lid, onder 4°, en 312, tweede lid, onder 2°, Sr). Hiervoor is opzettelijke samenwerking
vereist. Een voorafgaande afspraak of overeenkomst is niet nodig. Zodra er feitelijk
en opzettelijk wordt samengewerkt, is er sprake van handeling van verenigde personen.
De strafverhoging bedraagt een derde van de in het eerste en tweede lid bepaalde gevangenisstraf.
Dit betekent dat de maximumstraf op overtreding van het eerste lid wordt verhoogd
tot een gevangenisstraf van ten hoogste 16 maanden, de maximumstraf op overtreding
van het tweede lid is een gevangenisstraf van 32 maanden.

De strafverhoging geldt uitsluitend voor de gevangenisstraf, niet voor de geldboete.

Onderdeel B (Wijziging artikel 285 Sr)

Eerste lid

De maximale gevangenisstraf voor het bedreigen met de in artikel 285, eerste lid,
Sr opgesomde ernstige misdrijven is thans twee jaren. Voorgesteld wordt om de strafbedreiging
te verhogen tot een maximumstraf van drie jaren of geldboete van de vierde categorie.
Zoals in het algemeen deel van deze toelichting aan de orde is gekomen, doet een verhoging
van de wettelijke strafbedreiging recht aan de ontwikkeling in de ernst en impact
van bedreiging en het leed dat met dit delict wordt toegebracht aan de betrokkenen
en de samenleving.

Vijfde lid

Met dit lid wordt een nieuwe strafverhogingsgrond geïntroduceerd. Deze strafverhogingsgrond
betreft de bedreiging van een specifieke groep ambts- en gezagsdragers: ministers,
staatssecretarissen, commissarissen van de Koning, gedeputeerden, burgemeesters, wethouders
of leden van een algemeen vertegenwoordigend orgaan. De groep van functionarissen
in dit lid komt overeen met de groep van functionarissen waarvoor in artikel 363,
derde lid, Sr een gekwalificeerde vorm van passieve omkoping is opgenomen. Aan het
openbaar ambt dat zij vervullen is een bepaalde status verbonden, omdat zij worden
gezien als vertegenwoordiger van een publiek orgaan dat een essentiële functie vervult
in het democratisch bestel. Van personen in deze posities wordt dan ook een hoge mate
van loyaliteit en inzet voor de publieke zaak verwacht. Het beeld van deze functionarissen
als representant van het openbaar orgaan maakt deze functionarissen een aantrekkelijk
doelwit voor criminelen. In hun functie worden ze daarom geconfronteerd met gedrag
van burgers die het goed uitoefenen van hun functie bemoeilijken en erger nog, de
persoonlijke vrijheid beperken. Dit rechtvaardigt een specifieke strafverhogingsgrond
voor bedreiging van deze personen.

Naar aanleiding van de vraag van de NOvA welke functionarissen worden bedoeld met
leden van een algemeen vertegenwoordigend orgaan wordt opgemerkt dat bij het benoemen
van deze functionarissen is aangesloten bij artikel 363, derde lid, Sr. Aan de functiebenamingen
moet dan ook dezelfde invulling worden gegeven als bij voormeld artikel. Onder algemeen
vertegenwoordigende organen moet in ieder geval worden verstaan de Kamers der Staten-Generaal,
de provinciale staten en de gemeenteraden.

Mede naar aanleiding van het advies van de NVvR wordt voorgesteld deze nieuwe strafverhogingsgrond
uit te breiden, zodat deze ook de bedreiging van rechterlijke ambtenaren en advocaten
betreft. Dit voorstel is toegelicht in paragraaf 2.1. Rechters en officieren van justitie
zijn rechterlijke ambtenaren, daarom is in de bepaling, in aansluiting op artikel 1,
onderdeel b, van de Wet op de rechterlijke organisatie, de term «rechterlijk ambtenaar»
opgenomen. Met advocaten wordt gedoeld op de advocaten die zijn ingeschreven op het
tableau van de Nederlandse orde van advocaten (art. 1, eerste lid, Advocatenwet).

Met de formulering dat de bedreiging moet zijn gericht tegen een persoon in diens
hoedanigheid van Minister, Staatssecretaris, commissaris van de Koning, gedeputeerde,
burgemeester, wethouder of lid van een algemeen vertegenwoordigend orgaan, rechterlijk
ambtenaar of advocaat wordt bedoeld dat de bedreiging samenhangt met de functie van
het slachtoffer als ambts-, gezags- of togadrager. Dit kan blijken uit de verklaring
van de verdachte maar ook uit verklaringen van het slachtoffer of van getuigen of
uit de omstandigheden van het geval. Als een ambts-, gezags- of togadrager wordt bedreigd
terwijl hij als burger deelneemt aan het maatschappelijk verkeer, bijvoorbeeld in
het verkeer, dan is het eerste lid van toepassing.

Voorgesteld wordt de maximale gevangenisstraf in geval van bedreiging van deze ambts-,
gezags- en togadragers met een derde te verhogen. Deze verhoging betreft de feiten
die in het eerste, tweede en derde lid strafbaar zijn gesteld, indien deze tot één
van de genoemde functionarissen is gericht. De maximale gevangenisstraf in het tweede
lid wordt verhoogd met een derde als de bedreiging schriftelijk is gericht aan een
ambts-, gezags- of togadrager, bijvoorbeeld per e-mail of door het sturen van een
bericht via sociale media, en concreet wordt aangegeven wat er van de bedreigde persoon
wordt verlangd (art. 285, tweede lid, Sr). De maximale gevangenisstraf wordt eveneens
met een derde verhoogd indien het feit, dat is strafbaar gesteld in het derde lid
van artikel 285 Sr (bedreiging met een terroristisch misdrijf of bedreiging met het
oogmerk om een terroristisch misdrijf voor te bereiden of gemakkelijk te maken) wordt
gepleegd tegen een ambts-, gezags- of togadrager. De strafverhogingsgronden uit het
vierde en vijfde lid kunnen gelijktijdig van toepassing zijn. Dit betekent dat in
geval de bedreiging met het oogmerk om een terroristisch misdrijf voor te bereiden
of gemakkelijk te maken (art. 285, vierde lid, Sr) tegen een ambts-, gezags- of togadrager
wordt gepleegd, de maximale gevangenisstraf in het eerste of tweede lid tweemaal met
een derde wordt verhoogd. De maximale gevangenisstraf betreft dan respectievelijk
64 en 80 maanden.

Artikel II (Wijziging Wetboek van Strafvordering)

Onderdeel A (Wijziging artikel 67 Sv)

Voorgesteld wordt artikel 67 Sv aan te vullen met het voorgestelde artikel 138aa Sr.
Artikel 67 Sv bevat de gevallen waarin een bevel tot voorlopige hechtenis kan worden
gegeven, te weten een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf
van vier jaar of meer is gesteld of een aantal specifiek opgesomde misdrijven. Dwangmiddelen
als aanhouden buiten heterdaad, inverzekeringstelling en voorlopige hechtenis kunnen
nodig zijn bij de bestrijding van het in het voorgestelde artikel 138aa Sr omschreven
misdrijf van het wederrechtelijk verblijf op een besloten plaats voor de distributie,
opslag en overslag van goederen. Het bevel kan tevens worden gegeven indien geen vaste
woon- of verblijfplaats in Nederland van de verdachte kan worden vastgesteld en hij
verdacht wordt van een misdrijf waarvan de rechtbanken kennis nemen en waarop, naar
de wettelijke omschrijving, gevangenisstraf is gesteld (art. 67, tweede lid, Sv).

De eerdergenoemde criminele binnendringers die op het terrein van een containerbedrijf
worden aangetroffen in het bezit van verdovende middelen, maken zich schuldig aan
overtreding van de Ow. Als zij echter (nog) niet in het bezit zijn van verdovende
middelen dan is strafbaar handelen met betrekking tot de Ow dikwijls lastig aan te
tonen, omdat de criminele binnendringers doorgaans de nodige voorzorgsmaatregelen
treffen om te voorkomen dat zij in verband kunnen worden gebracht met de containers.
De mobiele telefoons die informatie bevatten ter identificatie van de containers waarin
de verdovende middelen zijn verborgen, zijn doorgaans prepaid en worden weggegooid
of vernietigd zodra dit mogelijk is. Om de stap te kunnen zetten naar de overtreding
van de Ow en het faciliteren van de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit is
doorgaans het nodige recherchewerk vereist naar de relaties tussen de criminele binnendringer
en de andere leden van een crimineel netwerk.

Vanwege het op dit misdrijf gestelde strafmaximum van, afhankelijk van de omstandigheden,
12 tot 32 maanden wordt voorgesteld dit misdrijf op te nemen in artikel 67, eerste
lid, onderdeel b, Sv, als een misdrijf bij verdenking waarvan een bevel tot voorlopige
hechtenis kan worden gegeven. Voorlopige hechtenis kan worden toegepast wanneer uit
feiten of omstandigheden blijkt van ernstige bezwaren tegen de verdachte. De toepassing
van voorlopige hechtenis biedt de mogelijkheid nader onderzoek te verrichten naar
de (criminele) achtergrond van de criminele binnendringer en de relaties met, en tussen,
criminele groeperingen die actief zijn op het gebied van de internationale criminaliteit,
ook als van de verdachte een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland kan worden
vastgesteld. Ingeval van ernstige bezwaren kan DNA-onderzoek worden verricht, dat
is gericht op het vergelijken van DNA-profielen, zodat op het terrein aangetroffen
materialen en voorwerpen kunnen worden gerelateerd aan de verdachte (art. 195d, eerste
lid, Sv).

Onderdeel B (Wijziging artikel 6:4:3 Sv)

De voorgestelde wijziging van artikel 6:4:3 Sv maakt mogelijk dat als betaling van
een opgelegde geldboete of schadevergoedingsmaatregel niet binnen de daarvoor gestelde
termijn plaatsvindt, een opsporingsambtenaar in afwachting van de komst van de deurwaarder
de maatregelen kan nemen die redelijkerwijs nodig zijn om voor verhaal vatbare voorwerpen
veilig te stellen en dat deze maatregelen de vrijheid kan beperken van personen die
zich ter plaatse bevinden.

Deze bevoegdheid kan op dit moment alleen worden toegepast ten behoeve van de tenuitvoerlegging
van de maatregel tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel (huidige artikel 6:4:9,
tweede lid Sv). Met de voorgestelde uitbreiding van het strafrechtelijk executie onderzoek,
waardoor dit ook kan worden ingesteld ten behoeve van de inning van een opgelegde
geldboete of een schadevergoedingsmaatregel, wordt voorgesteld toepassing van deze
bevoegdheid ook in deze situaties mogelijk te maken, zodat voorwerpen die voor verhaal
vatbaar zijn, kunnen worden veiliggesteld.

Onderdeel C (Wijziging artikel 6:4:9 Sv)

Dit betreft een technische wijziging. Door de wijziging van artikel 6:4:3 Sv geldt
het huidige tweede lid van artikel 6:4:9 ook in geval een opgelegde geldboete of schadevergoedingsmaatregel
niet binnen de daarvoor gestelde termijn plaatsvindt. Dit betekent dat een opsporingsambtenaar
in afwachting van de komst van de deurwaarder de maatregelen kan nemen die redelijkerwijs
nodig zijn om voor verhaal vatbare voorwerpen veilig te stellen. Het nieuwe tweede
lid van artikel 6:4:3 Sv wordt van overeenkomstige toepassing verklaard indien een
opgelegde ontnemingsmaatregel niet binnen de daarvoor gestelde termijn plaatsvindt.
Reden voor deze technische aanpassing is dat dit beter aansluit bij artikel 6:4:9,
eerste lid, Sv, waarin ook het huidige eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing
is verklaard.

Onderdeel D (Vervallen artikelen 6:4:10 tot en met 6:4:17 Sv)

De huidige artikelen 6:4:10 tot en met 6:4:17 Sv worden verplaatst naar een nieuwe
Vijfde titel in Hoofdstuk 4 van Boek 6. Deze artikelen komen daarom te vervallen.

Onderdeel E (Wijziging artikel 6:4:21 Sv)

Dit betreft een technische wijziging. De leden van artikel 6:4:3 Sv worden vernummerd
(onderdeel B), daarom wordt de verwijzing naar dit artikel aangepast van vijfde lid
naar zesde lid.

Onderdeel F (Boek 6, Hoofdstuk 4, Vijfde titel)

Voorgesteld wordt dat het SEO niet alleen kan worden ingesteld ten behoeve van de
inning van een opgelegde ontnemingsmaatregel maar ook ten behoeve van de inning van
een opgelegde geldboete of een schadevergoedingsmaatregel, indien deze niet binnen
de door de Minister gestelde termijn wordt betaald. Hiertoe worden de bepalingen uit
Boek 6, Hoofdstuk 4, Tweede titel (Ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel)
die betrekking hebben op het SEO ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de maatregel
tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, verplaatst naar een nieuwe Vijfde
titel (Onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde) in Hoofdstuk 4 van Boek 6.
Deze titel regelt het SEO ten behoeve van de inning van een opgelegde ontnemingsmaatregel,
geldboete of een schadevergoedingsmaatregel. De inhoud van de regeling wijzigt niet,
de bepalingen uit de Tweede titel in Hoofdstuk 4 van Boek 6 (Ontneming van wederrechtelijk
verkregen voordeel) zijn inhoudelijk ongewijzigd overgenomen. Wel is de omschrijving
van het doel van het SEO verruimd, in artikel 6:4:22, tweede lid, Sv, waardoor het
ook in voornoemde situaties kan worden toegepast. De voorwaarden voor het instellen
van een onderzoek zijn gelijk aan de voorwaarden voor het instellen van een SEO ten
behoeve van de tenuitvoerlegging van de maatregel tot ontneming van wederrechtelijk
verkregen voordeel. Dit betekent onder meer dat een machtiging van de rechter-commissaris
nodig is, dat het moet gaan om een geldboete of schadevergoedingsmaategel van aanzienlijk
belang en dat er aanwijzingen moeten zijn dat de veroordeelde over vermogen beschikt
(art. 6:4:22, vierde lid, Sv). Een SEO kan dan gelijktijdig zijn gericht op de tenuitvoerlegging
van verschillende opgelegde straffen en maatregelen.

Ook de bevoegdheid van de opsporingsambtenaar om maatregelen te treffen die redelijkerwijs
nodig zijn om voor verhaal vatbare voorwerpen veilig te stellen in afwachting van
de komst van de deurwaarder, kan worden toegepast ten behoeve van het innen van de
geldboete of schadevergoedingsmaatregel (art. 6:4:3, tweede lid, Sv). Omwille van
de helderheid van de systematiek van de regeling voor de inning van geldboetes en
schadevergoedingsmaatregelen wordt voorgesteld deze bepaling te verplaatsen van het
huidige artikel 6:4:9, tweede lid, naar artikel 6:4:3, tweede lid, Sv.

In deze nieuwe Titel zijn twee technische wijzigingen aangebracht, ten opzichte van
de huidige regeling. De volgorde van de voorgestelde artikelen 6:4:22 en 6:4:23 Sv
(huidige artikelen 6:4:10 en 6:4:11 Sv) is omgewisseld in verband met de leesbaarheid.
Daarnaast is in artikel 6:4:22, zesde lid, Sv «eigener beweging» vervangen door «ambtshalve».
Hiermee is geen inhoudelijke wijziging beoogd.

Onderdeel G

Eerste lid

Vanwege de vernummering van de vijfde lid van artikel 6:4:3 Sv tot zesde lid (onderdeel
B), wordt de verwijzing in het eerste lid van artikel 6:5:1 Sv aangepast.

Tweede lid

In dit onderdeel wordt een regeling voorgesteld voor de tenuitvoerlegging van verbeurdverklaring,
naar het model van de tenuitvoerlegging van de geldboete en de schadevergoedingsmaatregel
in onderdeel F. Indien binnen de daarvoor bepaalde termijn geen uitlevering van verbeurd
verklaarde voorwerpen die niet in beslag zijn genomen plaats heeft en de geschatte
waarde ook niet wordt betaald, kan verhaal worden genomen op het vermogen van de veroordeelde
(art. 6:5:1, tweede lid jo. 6:4:3, Sv) en zijn de bepalingen van de nieuwe Vijfde
titel in Hoofdstuk 4 van Boek 6 (Onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde)
van overeenkomstige toepassing. Dit betekent dat een SEO kan worden ingesteld dat
(mede) is gericht op de vaststelling van de omvang van het vermogen van de veroordeelde
waarop verhaal kan worden genomen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van verbeurdverklaring.

Indien tijdens het SEO verbeurdverklaarde voorwerpen worden aangetroffen, zal in eerste
instantie uitlevering van deze voorwerpen worden verzocht. In afwachting van de komst
van de deurwaarder kunnen ook in deze situatie maatregelen worden getroffen die redelijkerwijs
nodig zijn om voor verhaal vatbare voorwerpen veilig te stellen (art. 6:4:3, tweede
lid, Sv is van overeenkomstige toepassing; art. 6:5:1, tweede lid, Sv). Hiervoor wordt
verwezen naar de toelichting op onderdeel F.

Artikel III (Wijziging Opiumwet)

Eerste lid

Met het voorgestelde artikel 13b wordt in de Ow de grondslag voor kostenverhaal geregeld.
Op vordering van het openbaar ministerie kan de rechter, bij het doen van de einduitspraak,
direct ook over het opleggen van de maatregel beslissen. Dat de maatregel eerst na
een daartoe strekkende vordering kan worden opgelegd, brengt tot uitdrukking dat het
initiatief tot het verhalen van kosten bij het openbaar ministerie ligt. Het ambtshalve
opleggen van de maatregel door de rechter is daarmee uitgesloten. Dit sluit aan bij
de voorziene praktijk. Het is immers niet aannemelijk dat de rechter uit het dossier
standaard voldoende informatie kan ontlenen om de maatregel kostenverhaal op te kunnen
leggen.

De redactie van het artikel maakt duidelijk dat oplegging van de maatregel eerst dan
aan de orde is indien de betrokken persoon is veroordeeld. In het algemeen deel is
toegelicht dat de maatregel uitsluitend betrekking heeft op zaken waarin vervolging
plaats heeft op grond van één of meer van de drie bijzondere wetten. In dit artikel
wordt verwezen naar de bepalingen uit de Ow op grond waarvan de maatregel kostenverhaal
kan worden opgelegd. Dit betreft het al dan niet opzettelijk handelen met een middel,
als bedoeld in de bij de Ow behorende lijsten I en II, strafbaar gesteld in de artikelen 10,
10a, eerste lid, 11, eerste tot en met vijfde lid, 11a of 11b, van de Ow. Dit zijn
strafbare feiten waarbij in de regel voorwerpen in beslag worden genomen die ernstig
gevaar opleveren voor de leefomgeving of voor de volksgezondheid en waarbij de vernietiging
van deze voorwerpen met hoge kosten gepaard gaat. Inbeslagneming op grond van de algemene
bevoegdheden van het Wetboek van Strafvordering doet niet af aan de mogelijkheid om
de voorgestelde maatregel te vorderen en op te leggen; anders zou de reikwijdte van
de maatregel onnodig worden beperkt.

Het voorgestelde artikel ziet op kosten die ten laste komen van de staat, in verband
met de vernietiging van voorwerpen ten aanzien waarvan de maatregel tot onttrekking
aan het verkeer is opgelegd of had kunnen worden opgelegd maar waarvoor door het openbaar
ministerie een machtiging tot vernietiging is verleend of waarvan door de beslagene
afstand is gedaan. Deze voorwerpen zijn van zodanige aard dat het ongecontroleerde
bezit daarvan in strijd is met de wet of het algemeen belang. Hiervoor is al aan de
orde gekomen dat onder deze kosten zowel de kosten vallen van de vernietiging als
zodanig als de kosten in verband met de vernietiging. Deze laatste categorie omvat
de kosten voor het verzamelen, de opslag en het transport en de daarmee samenhangende
personeelskosten. In het geval van de ontmanteling van een xtc-laboratorium kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan de kosten die worden gemaakt om de grondstoffen te verzamelen,
te vervoeren naar de locatie voor vernietiging en de vernietiging – vaak in de vorm
van verbranding – van die grondstoffen.

Het OM heeft gevraagd of de voorgestelde maatregel ook zou moeten kunnen worden opgelegd
in geval van onttrekking aan het verkeer bij een afzonderlijke rechterlijke beschikking
(art. 36b, eerste lid, onder 4, Sv). Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat als
de onttrekking aan het verkeer wordt opgelegd bij een afzonderlijke rechterlijke beschikking,
niet is vereist dat iemand is veroordeeld of dat is vastgesteld dat een strafbaar
feit is begaan. De kosten die verband houden met de vernietiging van inbeslaggenomen
voorwerpen kunnen behoorlijk hoog zijn, daarom betreft het een maatregel die is gekoppeld
aan een veroordeling voor een strafbaar feit.

Tweede lid

In dit lid is vastgelegd dat de rechter het te betalen bedrag lager kan vaststellen
dan de kosten die ten laste van de staat komen in verband met de vernietiging van
voorwerpen ten aanzien waarvan de maatregel van onttrekking aan het verkeer is opgelegd
of had kunnen worden opgelegd omdat deze van zodanige aard zijn dat het ongecontroleerde
bezit daarvan in strijd is met de wet of het algemeen belang. In het algemeen deel
is het uitgangspunt belicht dat degene die strafbare feiten pleegt ook de verantwoordelijkheid
draagt voor de kosten van het ongedaan maken van de gevolgen van deze strafbare gedragingen
voor de leefomgeving en de volksgezondheid. Als er meerdere daders worden veroordeeld
voor betrokkenheid bij het strafbare feit naar aanleiding waarvan voorwerpen in beslag
zijn genomen en vervolgens vernietigd vanwege ernstig gevaar voor de leefomgeving
of de volksgezondheid, kan het van belang zijn om bij het bepalen van de betalingsverplichting
rekening te kunnen houden met het aantal daders en hun rol bij het strafbare feit.
Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen een hoofddader of initiator van het
strafbare feit dat heeft geleid tot de vernietiging van de voorwerpen en degene die
een meer uitvoerende of faciliterende rol heeft vervuld. Mede gelet op het belang
van resocialisatie wordt voorgesteld tevens de mogelijkheid op te nemen dat de rechter
bij de vaststelling van het te betalen bedrag rekening kan houden met de draagkracht
van de veroordeelde en het te betalen bedrag bij de oplegging van de maatregel kan
matigen indien de huidige en de redelijkerwijs te verwachten toekomstige draagkracht
van de veroordeelde niet toereikend zullen zijn om het te betalen bedrag te voldoen.
Voor de regeling is aangesloten bij die voor de oplegging van een betalingsverplichting
terzake van de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Op grond van artikel 36e,
vijfde lid, van het Wetboek van Strafrecht kan de rechter, op het gemotiveerde verzoek
van de veroordeelde, indien de huidige en de redelijkerwijs te verwachten toekomstige
draagkracht van de veroordeelde niet toereikend zullen zijn om het te betalen bedrag
te voldoen, bij de vaststelling van het te betalen bedrag daarmee rekening houden.
Bij het ontbreken van zodanig verzoek kan de rechter ambtshalve of op vordering van
de officier van justitie deze bevoegdheid toepassen. De vordering respectievelijk
het verzoek worden in een contradictoire procedure in het openbaar behandeld. In geval
van herhaalde verzoeken van de veroordeelde die bij gebreke van nieuwe argumenten
bij voorbaat als zinloos kunnen worden aangemerkt, blijft dit voorschrift buiten toepassing
om geen beslag op zittingscapaciteit te doen (Kamerstukken 2001/02, 28 079, nr. 3, blz. 29).

Derde lid

Dit lid regelt dat de tenuitvoerlegging van de maatregel kostenverhaal, opgelegd bij
een veroordeling voor een feit strafbaar gesteld in de artikelen 10, 10a, eerste lid,
11, eerste tot en met vijfde lid, 11a of 11b van de Ow, geschiedt conform de tenuitvoerlegging
van de maatregel tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Vanwege de
overeenkomsten tussen deze instrumenten, wordt voor de tenuitvoerlegging van de maatregel
kostenverhaal aangesloten bij de wijze van tenuitvoerlegging van de maatregel tot
ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Dit betekent dat de bepalingen uit
het Wetboek van Strafvordering die zien op de tenuitvoerlegging van de maatregel tot
ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel (art. 6:4:9 e.v. Sv) van toepassing
zijn en dat, in het geval betaling uitblijft, een SEO kan worden gevorderd en de bijbehorende
bevoegdheden kunnen worden ingezet.

Indien volledig verhaal overeenkomstig de artikelen 6:4:4, 6:4:5 en 6:4:6 Sv niet
mogelijk blijkt kan het OM een vordering instellen om te worden gemachtigd het dwangmiddel
gijzeling jegens de veroordeelde toe te passen (art. 6:6:25 Sv). Op vordering van
het OM, of op schriftelijk en gemotiveerd verzoek van de veroordeelde of van een benadeelde
derde, kan de rechter het in de opgelegde maatregel kostenverhaal vastgestelde bedrag
verminderen of kwijtschelden (art. 6:6:26 Sv). De veroordeelde tot het betalen van
de maatregel kostenverhaal zal dan aannemelijk moeten maken dat hij niet in staat
is aan de hem opgelegde verplichting tot betaling van dat geldbedrag te voldoen, en
dat dus niet slechts sprake is van betalingsonwil. Daarom moet het verzoek gemotiveerd
worden gedaan. In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als de betrokkene heeft afgezien
van rechtsbijstand of als hij geen enkel inzicht heeft in zijn financiële situatie,
kan de rechter ambtshalve of op vordering van de officier van justitie van zijn matigingsbevoegdheid
gebruik maken. Voordeel voor de staat is dat dit de kosten en de moeite bespaart van
verder onderzoek naar de financiële positie van de veroordeelde.

Artikel IV (Wijziging Wet op de economische delicten)

Onderdeel A (Wijziging artikel 1, onder 1°, WED)

Voorgesteld wordt de in artikel 4a Wvmc omschreven strafbare feiten op te nemen in
de lijst van artikel 1, onder 1°, van de WED. Door de in deze wet omschreven strafbare
feiten op te nemen in de lijst van artikel 1 van de WED worden de bijzondere bepalingen
van die wet ten aanzien van de toepasselijke straffen en maatregelen en de bevoegdheden
van opsporingsambtenaren van toepassing.

Met de toevoeging van het verbod van artikel 4a, eerste lid, Wvmc, aan artikel 1,
onder 1°, van de WED, wordt aangesloten bij de systematiek van de Wvmc en de REACH-verordening.
Het handelen in strijd met een groot aantal voorschriften van Verordening nr. 273/2004
en Verordening nr. 111/2005 is reeds strafbaar gesteld op grond van artikel 1, onder
1°, van de WED. Dit betreft de zwaardere categorie van overtredingen; onder meer voorschriften
die betrekking hebben op het handelen rond geregistreerde stoffen zonder vergunning,
of het handelen in strijd met een vergunning. Ditzelfde geldt voor de strafbaarstelling
van overtredingen van de REACH-verordening, op grond van artikel 1, onder 1°, WED.
In aansluiting op de geldende regeling voor geregistreerde stoffen en stoffen die
in de Europese Unie worden geproduceerd of geïmporteerd ligt het in de rede om het
illegaal handelen met niet-geregistreerde stoffen op een soortgelijke wijze te sanctioneren.
Het betreft immers stoffen waarvan geen legale toepassingen bekend zijn en waarvan
het ongecontroleerde bezit grote risico’s met zich mee kan brengen voor de volksgezondheid
en het leefmilieu. Dit rechtvaardigt een soortgelijke sanctionering als die voor het
handelen in strijd met de voorschriften voor de geregistreerde stoffen.

De economische delicten, bedoeld in artikel 1, onder 1°, van de WED, zijn misdrijven,
voor zover zij opzettelijk zijn begaan. Voor zover deze economische delicten geen
misdrijven zijn, zijn zij overtredingen. Degene die een economisch delict begaat kan
worden gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, taakstraf of geldboete
van de vijfde categorie. In geval van een overtreding kan de overtreder worden gestraft
met hechtenis van ten hoogste een jaar, taakstraf of geldboete van de vierde categorie
(art. 6, eerste lid, onder 4°, WED). Als bijkomende straf is mogelijk de verbeurdverklaring
van voorwerpen (art. 7, onder d, WED). Als maatregel zijn mogelijk de onttrekking
aan het verkeer, ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel en de schadevergoeding
(art. 8, onder a, WED). Na aanvaarding van dit wetsvoorstel zal tevens mogelijk zijn
de maatregel kostenverhaal (art. 8, onder d, WED).

De opsporingsambtenaren beschikken op grond van de WED over specifieke bevoegdheden
tot opsporing, zoals: de inbeslagneming van voorwerpen (art. 18, eerste lid, WED),
het vorderen van inzage van gegevens en bescheiden (art. 19, eerste lid, WED), de
toegang tot elke plaats (art. 20 WED), het onderzoeken van zaken en het daartoe openen
van verpakkingen (art. 21, eerste en tweede lid, WED) en het onderzoeken van vervoermiddelen
en de lading (art. 23, eerste en tweede lid, WED).

Onderdeel B (Wijziging artikel 8 WED)

Artikel 8 WED bevat maatregelen, specifiek voor de economische delicten. Met de voorgestelde
wijziging van dit artikel wordt de maatregel kostenverhaal opgenomen in de WED. De
redactie van dit artikel verschilt in geringe mate van de bepalingen voor de Ow en
de Wwm, in de artikelen III en VI van dit wetsvoorstel, in die zin dat in dit artikel
niet is opgenomen dat de maatregel door de officier van justitie moet worden gevorderd
en door de rechter kan worden opgelegd en dat de maatregel bij de einduitspraak kan
worden opgelegd. Hieraan ligt een redactionele overweging ten grondslag; de voorgestelde
formulering sluit aan bij de redactie van de andere maatregelen in artikel 8 WED.
In een nieuw artikel 8a zijn deze vereisten opgenomen, waardoor het voorstel inhoudelijk
overeenkomt met de bepalingen voor de Ow en de Wwm.

De maatregel tot verrichting van hetgeen wederrechtelijk is nagelaten, tenietdoening
van hetgeen wederrechtelijk is verricht en verrichting van prestaties tot het goedmaken
van een en ander, op kosten van de veroordeelde, in artikel 8, onderdeel c, WED, gaat
ervan uit dat de verdachte zelf verantwoordelijk is voor het herstel van de rechtmatige
toestand. Met illegaal vuurwerk zou dit bijvoorbeeld betekenen dat degene die strafrechtelijk
wordt vervolgd zelf over het vuurwerk moet beschikken teneinde dit te kunnen vernietigen.
Gelet op de aard van deze voorwerpen is het echter niet wenselijk dat deze langer
in het maatschappelijk verkeer blijven dan strikt noodzakelijk. De maatregel kostenverhaal
in de WED biedt de mogelijkheid om de voorwerpen die ernstig gevaar opleveren voor
de leefomgeving of voor de volksgezondheid na inbeslagneming te vernietigen en de
kosten in verband met de vernietiging op de veroorzaker te verhalen. De vaststelling
dat iemand voorwerpen als professioneel vuurwerk voor particulier gebruik voorhanden
heeft gehad of heeft opgeslagen, geschiedt op basis van de bepalingen in het Vuurwerkbesluit.
Via de wettelijke grondslag van dit besluit, onder meer in de Wm (art. 9.2.2.1 Wm),
is overtreding van deze bepalingen als economisch delict strafbaar gesteld (art. 1a,
onder 1°, WED).

Vanwege de uiteenlopende aard van de gedragingen die in de WED strafbaar zijn gesteld
is in het voorgestelde artikel 8, onderdeel d, expliciet het vereiste opgenomen dat
de maatregel enkel kan worden opgelegd in geval van vernietiging van voorwerpen die
ernstig gevaar opleveren voor de leefomgeving of voor de volksgezondheid. Hierbij
moet onder meer worden gedacht aan illegaal vuurwerk en illegale gewasbestrijdingsmiddelen.

Net als de artikelen I en III geldt dat de inbeslagneming niet op grond van de WED
behoeft te hebben plaatsgevonden. Ook indien de inbeslagneming op algemene, strafvorderlijke
basis plaats heeft gehad kan de maatregel worden gevorderd en opgelegd, mits aan de
voorwaarde is voldaan dat de veroorzaker op grond van de WED is veroordeeld.

Onderdeel C (nieuw artikel 8a WED)

Eerste lid

De maatregel kostenverhaal kan door de rechter worden opgelegd na een daartoe strekkende
vordering van het openbaar ministerie. Evenals bij oplegging van de maatregel kostenverhaal
op grond van de Ow of de Wwm, geldt dat het initiatief tot het verhalen van kosten
bij het openbaar ministerie ligt. Zoals is de toelichting bij onderdeel B is vermeld,
ligt aan het opnemen van deze vereisten in een nieuwe artikel 8a, in plaats van in
het voorgestelde artikel 8, onder d, een redactionele overweging ten grondslag.

Tweede lid

In dit lid is geregeld dat de rechter het te betalen bedrag lager kan vaststellen
dan het bedrag van de kosten die ten laste van de staat komen in verband met de vernietiging
van voorwerpen ten aanzien waarvan de maatregel van onttrekking aan het verkeer is
opgelegd of had kunnen worden opgelegd omdat deze van zodanige aard zijn dat het ongecontroleerde
bezit daarvan in strijd is met de wet of het algemeen belang. De rechter kan ook rekening
houden met de draagkracht van de veroordeelde bij het vaststellen van het te betalen
bedrag. Voor de toelichting op deze mogelijkheid wordt verwezen naar de toelichting
bij artikel III.

Onderdeel D (Wijziging artikel 9 WED)

In artikel 9 WED is geregeld dat de maatregel van de onderbewindstelling van de onderneming
van de veroordeelde en de verplichting tot verrichting van hetgeen wederrechtelijk
is nagelaten, tenietdoening van hetgeen wederrechtelijk is verricht en verrichting
van prestaties tot het goedmaken van een en ander, tezamen met andere straffen en
maatregelen kunnen worden opgelegd. De voorgestelde wijziging maakt mogelijk dat de
maatregel kostenverhaal eveneens in combinatie met andere straffen en maatregelen
kan worden opgelegd.

Onderdeel E (Wijziging artikel 14 WED)

Met de voorgestelde wijziging van artikel 14 WED wordt geregeld dat de tenuitvoerlegging
van de maatregel kostenverhaal geschiedt op de wijze van tenuitvoerlegging van de
ontnemingsmaatregel. Dit komt overeen met de wijze van tenuitvoerlegging van de maatregel
kostenverhaal die is opgelegd vanwege een feit dat strafbaar is gesteld in de Ow en
de Wwm. Daardoor is gijzeling mogelijk als de veroordeelde niet voldoet aan de betalingsverplichting
(art. 6:6:25, eerste lid, Sv). Een eenduidige tenuitvoerlegging van de maatregel kostenverhaal
komt overigens ten goede aan uitvoerbaarheid van deze maatregel door het CJIB.

Artikel V (Wijziging Wet voorkoming misbruik chemicaliën)

Eerste lid

In dit lid is het verbod neergelegd op het invoeren, uitvoeren, vervoeren of voorhanden
hebben van een stof die op grond van het tweede lid is aangewezen. Zoals in paragraaf
2.2 van deze toelichting aan de orde is gekomen, laat deze bepaling de toepassing
van artikel 10a Ow onverlet.

Met de begrippen «invoer» en «uitvoer» wordt gedoeld op het binnen respectievelijk
buiten het grondgebied van Nederland brengen.

Het «voorhanden hebben» is een begrip dat ook in het Wetboek van Strafrecht wordt
gebruikt (onder meer in de artikelen 46, eerste lid, 96, tweede lid, onder 3°, 139d,
tweede lid, onder a° en b°, 161sexies, tweede lid, onder a° en b°, 214, 223, 225,
tweede lid en 226, tweede lid, Sr). Hieronder wordt verstaan ieder feitelijk aanwezig
hebben met welk doel of krachtens welke titel dan ook.

Het begrip «vervoeren» moet feitelijk worden uitgelegd en betreft het transporteren,
ofwel het van de ene plaats naar de andere brengen.

Tweede lid

In dit lid is de bevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
voor Medische Zorg vastgelegd om bij ministeriële regeling een niet-geregistreerde
stof aan te wijzen indien aan enkele voorwaarden is voldaan. De eerste voorwaarde
is dat een stof niet is geregistreerd of is opgenomen op een lijst van niet-geregistreerde
stoffen op grond van de verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005. De tweede voorwaarde
is dat is gebleken dat de stof kan worden gebruikt voor de illegale vervaardiging
van verdovende middelen of psychotrope stoffen. Dit betreft een wijziging ten opzichte
van de consultatieversie, waarin werd gesproken van «wordt gebruikt». Daarmee zou
echter de indruk kunnen ontstaan dat voor een veroordeling voor overtreding van het
voorgestelde verbod vastgesteld zou moeten worden dat de inbeslaggenomen stof daadwerkelijk
is gebruikt voor de illegale productie van drugs. Dit zou aanleiding kunnen geven
tot het verweer van verdachten dat zij weliswaar precursoren voorhanden hebben gehad
maar dat zij niet strafbaar zijn omdat bij de aanwijzing van de stof noch bij hun
aanhouding is gebleken van het daadwerkelijke gebruik van die stoffen voor de productie
van drugs. Hieronder wordt nader ingegaan op de vaststelling dat een stof kan worden
gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen. De derde voorwaarde
is dat van die stof geen legale toepassing bekend is.

Dit vereist een zorgvuldige voorbereiding om te voorkomen dat met het verbod van een
stof ook stoffen worden verboden die in het handelsverkeer legaal worden gebruikt.
Daarom worden de stoffen uitsluitend aangewezen – en dus op de lijst geplaatst – na
rapportage door een groep van deskundigen. De groep zal zijn samengesteld uit vertegenwoordigers
van de instanties die zijn belast met de handhaving van de Wvmc en de Ow en deskundigen
op het terrein van de chemische substanties en chemische processen die benodigd zijn
voor de vervaardiging van synthetische drugs. Dit betreft vertegenwoordigers van het
openbaar ministerie, de politie, de FIOD, het NFI en de Douane. Om voldoende deskundigheid
ten aanzien van het bekende legale gebruik van stoffen te garanderen zullen ook vertegenwoordigers
van een representatieve brancheorganisatie voor de productie van en/of handel in chemische
producten worden uitgenodigd om aan de deskundigengroep deel te nemen. Dit betreft
vertegenwoordigers van het VHCP en de Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie
(VNCI). Niettemin zal de deskundigengroep voor de meerderheid bestaan uit vertegenwoordigers
van overheidsinstanties. De deskundigengroep zal worden ingesteld bij Besluit van
de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister voor Medische Zorg. De groep
zal tot taak krijgen te rapporteren over het gebruik van een stof als precursor voor
drugs, over de vraag of van die stof een legale toepassing bekend is en over het risico
van die stof voor de volksgezondheid. De deskundigengroep zal naar verwachting enkele
malen per jaar bijeenkomen om de ontwikkelingen op het gebied van de illegale handel
in precursoren te bespreken en te beoordelen of een stof, die kan worden gebruikt
als precursor voor de illegale productie van drugs en psychotrope stoffen, een legale
toepassing kent. Er gelden geen specifieke regels voor de besluitvorming in de deskundigengroep
(meerderheid of consensus); als uit de inbreng van een deskundige blijkt van een legale
toepassing van de stof wordt de stof niet aangewezen op grond van het voorgestelde
artikel 4a Wvmc.

Op basis van de rapportage van de deskundigen kan door de Minister van Justitie en
Veiligheid en de Minister voor Medische Zorg worden besloten tot het aanwijzen van
de stof op grond van het voorgestelde artikel 4a, tweede lid, Wvmc, omdat gebleken
is dat deze stof kan worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende
middelen of psychotrope stoffen. Dat stoffen bestemd zijn voor de illegale vervaardiging
van verdovende middelen of psychotrope stoffen kan blijken uit het feit dat deze stoffen
zijn aangetroffen op plaatsen of in het bezit van personen, waarbij op grond van de
feiten en omstandigheden waaronder deze stoffen zijn aangetroffen kan worden aangenomen
dat deze stoffen bestemd zijn voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen.
Dit kan het geval zijn indien op grond van informatie van de opsporingsdiensten of
anderszins aanwijzingen zijn dat criminele groeperingen gebruik maken van een nieuwe
stof die kan worden gebruikt voor de illegale productie van verdovende middelen, die
voor wat betreft de chemische structuur afwijkt van de stoffen waarvoor reeds een
verbod geldt. Daarnaast moet worden vastgesteld dat er geen legale toepassing van
de stof bekend is. Als uit de rapportage van de deskundigen blijkt dat een legale
toepassing bekend is dan zal de stof dus niet worden verboden.

Nadat de deskundigengroep een rapportage heeft uitgebracht, kan de stof door de Minister
van Justitie en Veiligheid en de Minister voor Medische Zorg worden aangewezen. De
aanwijzing bij ministeriële regeling wordt bekendgemaakt door plaatsing in het Staatscourant,
zodat dit voor eenieder kenbaar is (art. 4 Bekendmakingswet).

De aanwijzing van een stof uit hoofde van dit wetsvoorstel moet op grond van de notificatierichtlijn
worden aangemerkt als een regel rond de vervaardiging, de invoer, de verhandeling
of het gebruik van een product als bedoeld in die richtlijn, zodat de notificatieplicht
van toepassing is (art. 1, eerste lid, onderdeel f, Rl 2015/1535). De notificatieplicht
heeft betrekking op technische voorschriften ten behoeve van de bescherming van de
interne markt. Daarbij moet een standstillbepaling in acht worden genomen van drie
maanden (art. 6, eerste lid, Rl 2015/1535). De verplichting tot uitstel is echter
niet van toepassing als een lidstaat om dringende redenen wegens een ernstige en onvoorziene
situatie die verband houdt met – onder meer – de veiligheid op zeer korte termijn
technische voorschriften moet uitwerken en deze onmiddellijk daarop moet vaststellen
en invoeren, zonder dat raadpleging mogelijk is. In een dergelijk geval kan de lidstaat
bij de notificatie een beroep doen op de zogenaamde spoedprocedure. De Commissie spreekt
zich zo spoedig mogelijk hierover uit. Indien de Commissie instemt met het oordeel
van de lidstaat geldt het standstillvereiste van drie maanden niet (art. 6, zevende
lid, Rl 2015/1535).

Op grond van Verordening nr. 111/2005 verbieden de bevoegde instanties van de lidstaten
het binnenbrengen van zendingen in het douanegebied van de Unie of het buiten dit
gebied brengen van niet-geregistreerde stoffen, indien er voldoende bewijs is dat
deze stoffen bestemd zijn voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of
psychotrope stoffen (art. 26, lid 3bis, Vo. nr. 111/2005). De bevoegde autoriteit
is verplicht de andere lidstaten en de Commissie daarvan in kennis te stellen, zodat
deze stof op grond van Verordening nr. 111/2005 wordt geacht te zijn voorgesteld voor
opname in de lijst van niet-geregistreerde stoffen (art. 26, lid 3bis, Vo. nr. 111/2005).
Dit betreft een geregeld bijgewerkte lijst van niet-geregistreerde stoffen om de industrie
in staat te stellen vrijwillig op de handel in deze stoffen toe te zien (art. 10,
lid 2, Vo. nr. 111/2005). Op grond van deze kennisgeving kan ook worden besloten om
de stof te reguleren op grond van Verordening nr. 273/2004.

De Commissie wordt op grond van de Richtlijn 2015/1535 genotificeerd voordat een stof
wordt aangewezen. Daarbij zal in voorkomend geval een beroep worden gedaan op de spoedprocedure.
Zodra de ministeriële regeling in werking is getreden zal de Commissie hiervan op
grond van Verordening nr. 111/2005 in kennis worden gesteld. Op basis van deze registratie
kan worden besloten tot opname van de stof op de lijst van niet-geregistreerde stoffen
of tot regulering op grond van Verordening nr. 273/2004. Ingeval van plaatsing op
deze lijst of van regulering komt het verbod te vervallen; dit komt hieronder aan
de orde bij de toelichting op het derde lid.

De Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister voor Medische Zorg kunnen de
aanwijzing van een stof doen vervallen door middel van intrekking of wijziging van
de ministeriële regeling. Dit kan aan de orde zijn als onverhoopt zou blijken dat
een stof reeds een legale toepassing kent of die stof inmiddels een legale toepassing
heeft gekregen en het verbod op grond van dit wetsvoorstel zou leiden tot belemmering
van het reguliere handelsverkeer binnen de Europese Unie. De intrekking van het verbod
bij ministeriële regeling wordt eveneens bekend gemaakt door plaatsing in de Staatscourant,
zodat dit voor eenieder kenbaar is.

Derde lid

In dit lid is geregeld dat indien een aangewezen stof wordt geregistreerd op grond
van Verordening nr. 273/2004 of Verordening nr. 111/2005, de aanwijzing van die stof
van rechtswege komt te vervallen. Ditzelfde geldt indien een stof vanwege de grootschaligheid
van het legaal gebruik niet wordt geregistreerd maar op een lijst van vrijwillig toezicht
wordt geplaatst. Eerdergenoemde verordeningen bieden een volledig geharmoniseerd kader
voor de invoer, de uitvoer of het in de handel brengen van stoffen ten aanzien waarvan
een besluit is genomen over het regime dat daarvoor dient te gelden. Als een stof
op grond van deze verordeningen wordt gereguleerd of wordt geplaatst op een lijst
van vrijwillig toezicht bestaat er geen ruimte meer voor een nationaal verbod, zodat
dit onverwijld moet komen te vervallen. Van het vervallen van de aanwijzing van de
stof wordt mededeling gedaan in de Staatscourant, met het oog op de kenbaarheid van
de wettelijke regeling.

Artikel VI (Wijziging Wet wapens en munitie)

Eerste lid

Dit artikel sluit inhoudelijk nauw aan bij artikel III. In artikel III wordt voorgesteld
de maatregel kostenverhaal op te nemen in een nieuw artikel in de Ow, dat volgt op
de bepalingen over verbeurdverklaring, onttrekking aan het verkeer (art. 13a Ow) en
bestuursdwang (art. 13b en 13c Ow). De Wwm kent geen bepalingen die voorzien in een
specifieke, op deze bijzondere wet toegespitste maatregel en evenmin is daarin in
een paragraaf opgenomen waarin een dergelijke maatregel logisch past. Om die reden
is de maatregel neergelegd in een nieuwe paragraaf «Maatregelen», die volgt op de
reeds bestaande paragraaf over strafbepalingen.

In dit artikel wordt verwezen naar de bepalingen uit de Wwm op grond waarvan de maatregel
kostenverhaal kan worden opgelegd. Dit betreft het handelen met een wapen of munitie,
strafbaar gesteld in de artikelen 54 en 55 Wwm. Wapens en munitie kunnen een ernstig
gevaar opleveren voor de leefomgeving en de volksgezondheid. Indien deze voorwerpen
in verband met een in de artikelen 54 of 55 Wwm strafbaar gestelde gedraging in beslag
worden genomen zullen deze doorgaans om die reden worden vernietigd. Ook hier is een
vereiste dat de betrokkene is veroordeeld op grond van één van de in het artikel genoemde
bepalingen uit de Wwm, maar behoeft de inbeslagneming van de voorwerpen niet per sé
te zijn gebaseerd op de Wwm.

Tweede lid

In dit lid is geregeld dat de rechter het te betalen bedrag lager kan vaststellen
dan het bedrag van de kosten die ten laste van de staat komen in verband met de vernietiging
van voorwerpen ten aanzien waarvan de maatregel van onttrekking aan het verkeer is
opgelegd of had kunnen worden opgelegd omdat deze van zodanige aard zijn dat het ongecontroleerde
bezit daarvan in strijd is met de wet of het algemeen belang. De rechter kan ook rekening
houden met de draagkracht van de veroordeelde bij het vaststellen van het te betalen
bedrag. Voor de toelichting op deze mogelijkheid wordt verwezen naar de toelichting
bij artikel III.

Derde lid

Gelijk aan de tenuitvoerlegging van de maatregel kostenverhaal die is opgelegd vanwege
het plegen van een feit strafbaar gesteld in de Ow, geschiedt de tenuitvoerlegging
van de maatregel kostenverhaal, opgelegd vanwege het plegen van een feit strafbaar
gesteld in de artikelen 54 of 55 van de Wwm, conform de tenuitvoerlegging van de maatregel
tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Dit betekent dat de bepalingen
uit het Wetboek van Strafvordering die zien op de tenuitvoerlegging van de maatregel
tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel (art. 6:4:9 e.v. Sv) van toepassing
zijn. In het geval betaling uitblijft kan een SEO worden gevorderd en kunnen de bijbehorende
bevoegdheden kunnen worden ingezet. Op vordering van het openbaar ministerie of op
verzoek van de veroordeelde of een benadeelde derde kan de rechter het vastgestelde
bedrag van het kostenverhaal verminderen of kwijtschelden. Hiervoor kan worden verwezen
naar de toelichting bij artikel III.

Artikel VII (Evaluatie)

Er wordt een wettelijke evaluatiebepaling voorgesteld die ertoe strekt dat de werking
van de maatregel kostenverhaal in de praktijk wordt geëvalueerd. Hiervoor ligt een
termijn van vijf jaar in de rede. Op basis van deze bepaling kunnen de eerste ervaringen
worden geanalyseerd en kan worden vastgesteld of de regeling zijn doel heeft bereikt.

Artikel VIII (Inwerkingtreding)

Voor de inwerkingtredingsbepaling is aangesloten bij het model van de Aanwijzingen
voor de regelgeving (Ar. 4.21). Daarbij is voorzien in de mogelijkheid om voor de
verschillende artikelen of onderdelen van dit wetsvoorstel een verschillend tijdstip
van inwerkingtreding vast te stellen (Ar. 4.22, onder C).

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus