Memorie van toelichting : Herdruk memorie van toelichting
35 535 Herimplementatie van onderdelen van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging van de Overleveringswet)
Nr. 3 HERDRUK1
MEMORIE VAN TOELICHTING
Op 12 mei 2004 is de Overleveringswet in werking getreden. De wet strekt tot implementatie
van het kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees
aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PbEG 2002,
L 190). De Overleveringswet is sinds zijn inwerkingtreding een aantal malen inhoudelijk
gewijzigd ten gevolge van EU-regelgeving ter versterking van de rechten van verdachten,
zoals het recht op informatie, tolken en vertaling en rechtsbijstand die geheel of
gedeeltelijk ook voor opgeëiste personen gelden, éénmaal ten gevolge van een wijziging
van het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van
overlevering tussen de lidstaten (voortaan: het kaderbesluit EAB) zelf en éénmaal
ten gevolge van het arrest van 27 mei 2019 van het Hof van Justitie van de Europese
Unie (voortaan: het Hof) in de gevoegde zaken C-508/18 OG en C-82/19 PPU PI, ECLI:EU:C:2019:456
en ECLI:EU:C:2019:457.
De Overleveringswet bestaat dus ruim 16 jaren en wordt zeer frequent toegepast. In
de jaren 2004 tot en met 2018 is door het Internationaal rechtshulpcentrum Amsterdam
(voortaan: het IRC) en de internationale rechtshulpkamer van de rechtbank Amsterdam
(voortaan: de IRK) in totaal meer dan 10.000 keer een Europees aanhoudingsbevel (voortaan:
EAB) behandeld. Nederland behoort met Spanje, Frankrijk en Duitsland tot de top vier
van de lidstaten die de meeste EAB’s ontvangen. Nederland ontvangt, zoals sommige
andere lidstaten, de meeste EAB’s uit Polen, hetgeen door het feit dat veel Poolse
onderdanen zich in Nederland hebben gevestigd niet zo vreemd is. De buurlanden België
en Duitsland staan in Nederland op de tweede respectievelijk derde plaats.
Een kaderbesluit lijkt veel op een richtlijn. Beide EU-wetgevingsinstrumenten hebben gemeen dat ze verbindend zijn ten aanzien van het te bereiken
resultaat, maar dat aan de nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm
en middelen te kiezen. De wetgeving van de lidstaten die strekt tot implementatie
van het kaderbesluit EAB is, doordat lidstaten vorm en middelen mogen kiezen, niet
eenvormig. Veelal is bij de opstelling van die wetgeving rekening gehouden met het
nationale recht waarin de nieuwe regels worden ingepast. Nederland heeft de Overleveringswet
als zelfstandige wet, andere lidstaten namen de nieuwe regels op in hun Wetboek van
Strafvordering of als onderdeel in wetten over internationale strafrechtelijke samenwerking.
Ook de uitvoering van die regelgeving kan door elke lidstaat naar eigen inzichten
worden georganiseerd. Alleen Nederland kent een centralisatie van de behandeling van
EAB’s bij één gerecht; in alle andere lidstaten vindt de behandeling gedecentraliseerd
plaats. In de EU zijn dus vele honderden rechters bevoegd tot de behandeling van een
EAB. Een en ander leidt ertoe dat niet altijd sprake is van een uniforme uitleg van
het kaderbesluit EAB. Naarmate meer ervaring werd opgedaan met de overleveringsprocedure
werden de verschillen duidelijker.
Verschillen in uitleg zijn onwenselijk, omdat ze de toepassing van het Unierecht kunnen
verstoren. Dat doet afbreuk aan de effectiviteit. Dit geldt ook voor het kaderbesluit
EAB, hetgeen pregnant bleek bij overlevering na een verstekprocedure. Het kaderbesluit
EAB bevatte in artikel 5, eerste lid, een garantiestelsel in verband met verstekprocedures.
In de praktijk liepen het vragen om een garantie en het verlenen van garanties door
lidstaten sterk uiteen, hetgeen was terug te voeren op uiteenlopende uitlegging van
wat wel en niet onder het begrip verstekprocedure viel. Daarop is deze bepaling vervangen
door artikel 4bis van het kaderbesluit EAB dat een meer uitgewerkte regeling bevat.
Voor het overige worden verschillen in uitleg door middel van samenwerking tussen
de nationale rechters en het Hof tegengegaan. Nationale rechters treden bij het toepassen
van Unierecht op als Unierechters en zij bevorderen de eenheid van uitleg van het
Unierecht door in concrete zaken aan het Hof prejudiciële vragen te stellen over de
correcte uitleg van Unierecht. Het Hof is krachtens artikel 267 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (voortaan: VWEU) bevoegd die vragen te beantwoorden.
Voor zover hier van belang houdt die bepaling in, dat indien in een geding een vraag
wordt opgeworpen over de uitlegging van de EU verdragen en daarop gebaseerde secundaire
wetgeving voor een rechterlijke instantie in een lidstaat, die rechter, indien hij
een beslissing op dit punt noodzakelijk acht voor het wijzen van zijn vonnis, het
Hof kan verzoeken over deze vraag een uitspraak te doen. Nationale rechters zijn daartoe
verplicht als tegen hun beslissing geen hoger beroep openstaat. De vierde paragraaf
van artikel 267 bepaalt dat in zaken betreffende personen die gedetineerd zijn, het
Hof zo spoedig mogelijk uitspraak doet. Sinds 1 maart 2008 bestaat de zogeheten prejudiciële
spoedprocedure (procédure préjudicielle d'urgence, voortaan: PPU). Het Hof maakt daar
in zaken betreffende het kaderbesluit EAB veelvuldig gebruik van. De doorlooptijd
in PPU-zaken is volgens het jaarverslag 2019 van het Hof gemiddeld 3,1 maanden tegenover
gemiddeld 14,4 maanden voor de normale prejudiciële procedure.
Het Hof heeft vanaf 2004 tot nu toe in 46 zaken vragen over de uitleg van het kaderbesluit
in behandeling genomen. In de eerste tien jaren werd slechts 12 keer vragen aan het
Hof voorgelegd. De reden is dat onder het Verdrag van Amsterdam de bevoegdheid van
het Hof om prejudiciële beslissingen te geven op het terrein van de strafrechtelijke
samenwerking beperkt was, doordat de lidstaten deze door middel van een verklaring
bij dat verdrag moesten aanvaarden. Na de invoering van de spoedprocedure nam het
aantal vragen aan het Hof wel iets toe. Per 1 december 2014 werd ten gevolge van artikel
10 van Protocol 36 bij het Verdrag van Lissabon het Hof echter algemeen bevoegd en
konden voortaan de nationale rechters van alle lidstaten vragen stellen in EAB-zaken.
Sedertdien is het aantal vragen sterk toegenomen. Zo heeft op 27 mei 2019 het Hof
in de hierboven aangehaalde gevoegde zaken C-508/18 OG en C-82/19 PPU PI arrest gewezen,
waarin prejudiciële vragen van het Supreme Court en het High Court van Ierland zijn
beantwoord. Naar aanleiding van deze uitspraak is de Overleveringswet aangepast waardoor
de rechter-commissaris is gaan fungeren als uitvaardigende autoriteit, indien ten
behoeve van een Nederlandse strafzaak een Europees aanhoudingsbevel wordt gericht
aan de justitiële autoriteiten van een andere lidstaat. Ten gevolge van deze uitspraak
konden in Nederland EAB’s namelijk niet langer worden uitgevaardigd door officieren
van justitie. Ook de IRK die in Nederland in EAB-zaken als hoogste rechter fungeert,
maakt frequent gebruik van deze mogelijkheid en stelde inmiddels in 12 zaken vragen.
Momenteel loopt nog een procedure bij het Hof2, maar uit de jurisprudentie van het Hof is ook voor Nederland al gebleken dat onderdelen
van de Overleveringswet niet verenigbaar zijn met de door het Hof gegeven uitleg aan
bepalingen van het kaderbesluit EAB. Uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende
de Europese Unie (voortaan: VEU) dat handelt over loyale samenwerking, vloeit voort
dat de nationale wetgeving dan behoort te worden aangepast. Het voorliggende voorstel
tot wijziging van de Overleveringswet en enkele andere wetten strekt daartoe. Daarnaast
is op twee punten uitvoering gegeven aan aanbevelingen op EU-niveau, waaraan in de
praktijk ook behoefte bleek te bestaan. De voorgestelde wijzigingen strekken derhalve
grotendeels tot het corrigeren van de oorspronkelijke implementatie van het kaderbesluit
EAB. Daarom beschouwt de regering dit wetsvoorstel als een herimplementatie van het
kaderbesluit EAB en is dit ook in het opschrift ervan tot uitdrukking gebracht.
In 2003 werd de Overleveringswet na intensief overleg met vertegenwoordigers van het
IRC en de rechtbank Amsterdam opgesteld. Ter voorbereiding van het opstellen van dit
wetsvoorstel is eind 2017 en begin 2018 vier keer gesproken met vertegenwoordigers
van het IRC en de IRK over de Hof jurisprudentie en over de toepassing van de Overleveringswet
in de praktijk.
Consultatie
Het wetsvoorstel is in concept voor advies gezonden aan het College van procureurs-generaal
en aan de Raad voor de rechtspraak. Het College heeft kennisgenomen van het wetsvoorstel,
onderkent de noodzaak van het wetsvoorstel ten gevolge van de jurisprudentie van het
Hof, maar ziet geen aanleiding tot het maken van op- of aanmerkingen3. De Raad voor de rechtspraak onderkent eveneens het belang van het wetsvoorstel maar
heeft in zijn advies een aantal bezwaren tegen het voorgelegde concept geformuleerd
en verzocht om aanpassing dan wel aanvulling4. Aan dit advies is grotendeels tegemoetgekomen door middel van een aantal aanpassingen
die het door de Raad beoogde effect zullen hebben. Daarvoor wordt verder verwezen
naar de artikelsgewijze toelichting. De Raad is in punt 2 van zijn advies van oordeel
dat het conceptwetsvoorstel een lacune bevat. Echter bij de aanbieding van het conceptwetsvoorstel
aan de Raad was aangegeven dat de wijziging van artikel 6 niet is opgenomen in verband
met nog lopende zaken bij het Hof. Inmiddels heeft het Hof uitspraak gedaan en is
een alomvattende wijziging van artikel 6 noodzakelijk. Deze wijziging wordt opgenomen
in een nota van wijziging. Deze nota van wijziging wordt aan de Afdeling advisering
van de Raad van State voorgelegd. Het advies van de Raad bevat onder punt 2 ook drie
voorstellen tot wijziging zonder verdere toelichting. Voor de wijziging van artikel
67 van de Overleveringswet, is gelet op de doorgevoerde wijzigingen in artikel 36
geen aanleiding. De voorgestelde wijziging van artikel 36 is door de Raad later ingetrokken.
De opvatting van de Raad dat artikel 9 in strijd zou zijn met het kaderbesluit EAB,
is ten slotte in het hierboven vermelde overleg aan de orde geweest en daarbij is
gebleken dat de zienswijzen daarover uiteenlopen. Het artikel dat overigens zelden
wordt toegepast, beoogt overlevering juist te bevorderen en levert derhalve naar het
oordeel van de regering geen strijd op met het kaderbesluit.
Financiële gevolgen
Zoals uit het advies van de Raad voor de rechtspraak blijkt, acht de Raad de werklast
voor de rechtspraak niet substantieel. Wat betreft de door de Raad gesignaleerde werklast
ten gevolge van frequente beslissingen over verlenging van termijnen, verzocht de
Raad mede tegen deze achtergrond om een zekere differentiatie. Daaraan is tegemoetgekomen
door de frequentie van de te nemen verlengingsbeslissingen aanzienlijk te verminderen
(artikel 22). Bovendien is het mogelijk gemaakt om deze beslissingen ook in de raadkamer
te nemen (artikel 30). Wat betreft de werklast van de IRK is in het advies onderbelicht
gebleven dat het voorstel ook maatregelen bevat die strekken tot het bevorderen van
de zogeheten verkorte procedure die zonder de tussenkomst van de IRK verloopt (artikelen
40–43) en dus de werklast van de IRK in gunstige zin kunnen beïnvloeden. Tegen deze
achtergrond wordt het wetsvoorstel als kostenneutraal aangemerkt.
Overzicht van de belangrijkste wijzigingen
Ter bevordering van het overzicht over de aard van de voorgestelde wijzigingen, alsmede
de juridische achtergrond daarvan volgt hier een korte omschrijving van de belangrijkste
wijzigingen en de aanleiding daarvoor. In de artikelsgewijze toelichting wordt dit
verder uitgewerkt.
– Voorrang voor overlevering ten behoeve van een strafvervolging van een burger van
de Unie die gebruik heeft gemaakt van het vrij verkeer aan de lidstaat van zijn nationaliteit
boven uitlevering aan een derde staat (artikelen 2, 23 en 31 Overleveringswet en artikelen
22b, 23, 35 en 42 Uitleveringswet) ten gevolge van de arresten van 6 september 2016
in de zaak C-182/15 Petruhhin, ECLI:EU:C:2016:630 en van 10 april 2018 in de zaak
C-191/16 Pisciotti, ECLI:EU:C:2018:222.
– Dubbele strafbaarheid zonder aanvullende eisen (artikel 7) ten gevolge van de beschikking
van 25 september 2015 in de zaak C-463/15 A, ECLI:EU:C:2015:634.
– Aanvulling met accessoire overlevering (artikel 7) zoals opgenomen in het Handboek
voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel, paragraaf 2.3, PbEU 2017,
C 335/1.
– Uitstel van overlevering bij dreigende schending van mensenrechten (artikel 11) ten
gevolge van de arresten van 5 april 2016 in de gevoegde zaken C-404/15 Aranyosi en
C-659/15 PPU Caldararu, ECLI:EU:C:2016:198 en van 25 juli 2018 in de zaak C-220/18
PPU ML, ECLI:EU:C:2018:589 en in de zaak C-216/18 PPU LM, ECLI:EU:C:2018:586.
– Facultatieve in plaats van verplichte weigeringsgrond bij verstekprocedures (artikel
12) ten gevolge van de arresten van 24 mei 2016 in de zaak C-108/16 PPU Dworzecki,
ECLI:EU:C:2016:346 en 10 augustus 2017 in de zaak C-271/17 PPU Zdziaszek, ECLI:EU:C:2017:629.
– Precisering van de termijnen voor de behandeling van een EAB en van de verlenging
van die termijnen (artikelen 22 en 27) ten gevolge van het arrest van 30 mei 2013
in de zaak C-168/13 PPU Jeremy F, ECLI:EU:C:2013:358 en van 12 februari 2019 in de
zaak C-492/18 PPU TC.
– Het behoud van de bescherming van het specialiteitsbeginsel na overlevering door middel
van de verkorte procedure (artikel 39, 40 en 43) conform de aanbeveling uit de EU-evaluatie
van 2009;
– Wijziging van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende
en voorwaardelijke sancties ten gevolge van het arrest van 11 maart 2020 in de zaak
C-314/18 SF, ECLI:EU:C:2020:191.
Artikelsgewijze toelichting
ARTIKEL I
De voorgestelde wijzigingen van de Overleveringswet worden als volgt toegelicht.
Artikel 2
De aanvulling van artikel 2 met het voorgestelde derde lid vloeit rechtstreeks voort
uit de arresten van 6 september 2016 in de zaak C-182/15 Petruhhin, ECLI:EU:C:2016:630
en van 10 april 2018 in de zaak C-191/16 Pisciotti, ECLI:EU:C:2018:222. Deze arresten
zien op de situatie waarin een burger van de Europese Unie gebruik heeft gemaakt van
zijn recht om vrij in de Unie te reizen en in een lidstaat waarvan hij niet de nationaliteit
heeft, is aangehouden op grond van een door die lidstaat ontvangen verzoek van een
derde staat tot uitlevering ter fine van strafvervolging. Bijna alle lidstaten kennen
een algeheel verbod op uitlevering van eigen onderdanen aan derde staten, terwijl
Nederland uitlevering van eigen onderdanen ter fine van strafvervolging kan toestaan.
Dat verbod in de andere lidstaten heeft tot gevolg dat een uitlevering wordt geweigerd
uitsluitend omdat de gezochte persoon een eigen onderdaan is van die lidstaat, terwijl
dat verbod niet geldt ten aanzien van onderdanen van een andere lidstaat. Zodoende
wordt in die lidstaten onderscheid gemaakt tussen hen en de eigen onderdanen. Dit
onderscheid is niet verenigbaar met het discriminatieverbod van artikel 18 VWEU. In
de zaak Petruhhin betrof het een uitlevering van een Estse staatsburger van Letland
naar Rusland. Die uitlevering wordt niet beheerst door een verdrag tussen de EU en
Rusland en behoort zodoende tot de bevoegdheid van de lidstaten. Daardoor moest het
Hof eerst de vraag beantwoorden of die uitlevering binnen de werkingssfeer van artikel
18 VWEU valt. Het Hof wijst erop dat, teneinde de werkingssfeer van de verdragen in
de zin van artikel 18 VWEU te kunnen beoordelen, deze bepaling in samenhang met de
bepalingen van het VWEU inzake het burgerschap van de Unie moet worden gelezen. Daartoe
behoren, aldus het Hof, met name die situaties welke betrekking hebben op de in artikel
21 VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te
verblijven. Het Hof oordeelt dat de ongelijke behandeling die erin bestaat dat een
burger van de Unie die onderdaan is van een andere lidstaat kan worden uitgeleverd
aan een derde land, tot een beperking van het vrije verkeer in de zin van artikel
21 VWEU leidt. Een dergelijke beperking kan slechts worden gerechtvaardigd indien
zij is gebaseerd op objectieve overwegingen en evenredig is aan het door het nationale
recht rechtmatig nagestreefde doel. Het Hof onderkent dat het doel van uitlevering
is, het voorkomen van straffeloosheid en dat dit doel als zodanig als een evenredig
en rechtmatig nagestreefd doel kwalificeert. Desondanks dient volgens het Hof te worden
onderzocht of er geen alternatieve maatregel bestaat die de uitoefening van de bij
artikel 21 VWEU verleende rechten minder aantast en waarmee op even doeltreffende
wijze het doel van het voorkomen van straffeloosheid kan worden bereikt. Het Hof komt
tot het oordeel dat indien een derde land een lidstaat waarnaar een burger van de
Unie die onderdaan is van een andere lidstaat zich heeft begeven, verzoekt om uitlevering
ter fine van strafvervolging en er tussen die lidstaat en het derde land een uitleveringsverdrag
bestaat, de aangezochte lidstaat de lidstaat waarvan de burger van de Unie de nationaliteit
heeft op de hoogte dient te brengen van dat uitleveringsverzoek. Dit biedt de lidstaat
van nationaliteit de mogelijkheid een EAB uit te vaardigen, waarna de lidstaat waar
betrokkene is aangehouden hem dient over te leveren overeenkomstig het kaderbesluit
EAB. Voorwaarde is wel dat de lidstaat van nationaliteit ingevolge zijn nationale
recht bevoegd is om zijn onderdanen te vervolgen voor buiten zijn nationale grondgebied
gepleegde feiten. In het arrest Pisciotti heeft het Hof nader aangegeven dat onder
het vrije reizen als bedoeld in artikel 21 VWEU ook valt het gebruik maken van een
luchthaven in een andere EU-lidstaat als transitluchthaven en voorts dat zelfs indien
er een uitleveringsverdrag tussen de Unie en het derde land van toepassing is, de
lidstaat van nationaliteit in de gelegenheid dient te worden gesteld een Europees
aanhoudingsbevel uit te vaardigen.
Nederland levert eigen onderdanen uit ter fine van strafvervolging, zij het onder
voorwaarden. Verder heeft Nederland bij het Europees verdrag betreffende uitlevering
van 13 december 1957 van de Raad van Europa (Trb. 1965, 9) een verklaring afgelegd over de uitlevering van eigen onderdanen. In die verklaring
is aangegeven dat Nederland met eigen onderdanen gelijkstelt buitenlanders die zijn
geïntegreerd in de Nederlandse samenleving, mits Nederland rechtsmacht kan uitoefenen
voor de feiten die ten grondslag liggen aan het uitleveringsverzoek en mits zij hun
verblijfstitel niet verliezen door de veroordeling. In de uitleveringspraktijk wordt
in navolging van het overleveringsrecht bij de toepassing van deze bepaling in elk
geval een rechtmatig verblijf van vijf jaren gehanteerd. Derhalve zal er in Nederland
niet bij voorbaat sprake zijn van discriminatie. Echter, ten gevolge van het arrest
Pisciotti dient elke EU-onderdaan die van zijn recht op vrij verkeer gebruik heeft
gemaakt, te worden behandeld als een eigen onderdaan. Dit betekent voor Nederland
dat alleen in de gevallen waarin een dergelijke EU-onderdaan die niet gelijk kan worden
gesteld met een Nederlander, de lidstaat waarvan hij onderdaan is in de gelegenheid
moet stellen een EAB uit te vaardigen. Dit leidt ertoe dat de Overleveringswet en
de Uitleveringswet enige aanpassing behoeven. In het nieuwe derde lid van artikel
2 wordt in algemene termen vastgelegd dat de lidstaat van nationaliteit van de burger
van de Unie een EAB kan uitvaardigen voor dezelfde feiten als die welke aan het uitleveringsverzoek
ten grondslag liggen met als doel de uitlevering te voorkomen. Door middel van wijzigingen
in de artikelen 22b, 23, 31 en 35 van de Uitleveringswet wordt aan de door het Hof
voorgeschreven procedure verder uitvoering gegeven. Verwezen wordt naar de toelichting
op die artikelen.
De Raad voor de rechtspraak refereert in zijn advies aan het arrest van het Hof van
13 november 2018 in de zaak Raugevicius (ECLI:EU:C:2018:898) en vraagt om differentiatie
tussen uitlevering ter fine van strafvervolging en strafexecutie door middel van verdere
aanvulling van de wet. In dit arrest gaat het wederom in relatie tot uitlevering over
de artikelen 18 en 21 VWEU en de daaruit voortvloeiende noodzaak van gelijke behandeling
van eigen onderdanen en onderdanen van andere EU-lidstaten. In deze zaak wordt de
uitlevering verzocht ter fine van de tenuitvoerlegging van een onherroepelijk vonnis
waarbij een vrijheidsstraf is opgelegd. Het Hof komt tot het oordeel dat wanneer de
uitlevering van eigen onderdanen uitsluitend op grond van de nationaliteit wordt geweigerd,
hetgeen op grond van uitleveringsverdragen als regel is toegestaan, dit ook zou moeten
gelden voor onderdanen van andere EU-lidstaten. Het Hof hanteert hierbij wel een zwaarder
criterium voor de gelijkstelling met eigen onderdanen. Anders dan bij een uitlevering
ter fine van strafvervolging is het niet voldoende dat de betrokken EU-onderdaan gebruik
heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer, de opgeëiste persoon moet permanent
verblijven in de lidstaat waaraan de uitlevering is verzocht en aldus blijk geven
van een zekere mate van integratie in die lidstaat. Het Hof verwijst daarbij naar
zijn arrest van 6 oktober 2009 in de zaak C-136/08 Wolzenburg (EU:C:2009:616), waarin
onder meer is aangegeven dat een rechtmatig verblijf van vijf jaren als criterium
mag worden gehanteerd. Indien er geen sprake is van permanent verblijf wordt – aldus
het Hof in deze zaak – de uitlevering geregeld door het toepasselijke nationale en
internationale recht.
Het Hof gaat er in zijn arrest vanuit dat na weigering van de uitlevering van een
eigen onderdaan de overname van de tenuitvoerlegging van de straf die aan het uitleveringsverzoek
ten grondslag ligt, zal volgen. In de voorliggende casus is dat volgens het Hof mogelijk.
In het uitleveringsverkeer is dit echter in het geheel geen vanzelfsprekendheid. Ten
eerste bevatten uitleveringsverdragen geen verplichting om na een weigering wegens
de nationaliteit van de betrokkene de strafexecutie over te nemen. Ten tweede zal
de overname van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel
op grond van de voor deze vorm van samenwerking ontwikkelde verdragen moeten plaatsvinden.
Die verdragen kennen echter hun beperkingen, reden waarom overname van de tenuitvoerlegging
van de straf na weigering van de uitlevering uitsluitend omdat betrokkene een eigen
onderdaan is, nauwelijks voorkomt. De eerste beperking is, dat de verdragen over overdracht
van de tenuitvoerlegging van strafvonnissen die in de relatie van lidstaten met derde
landen van toepassing zijn, slechts voorzien in overdracht van de tenuitvoerlegging
van vonnissen indien de veroordeelde zich op dat moment nog in de staat van veroordeling
bevindt. In dit kader wordt verwezen naar het Verdrag inzake gevonniste personen van
18 december 1979 van de Raad van Europa (Trb. 1983, 74) dat wereldwijd het meeste wordt toegepast. Uitzondering vormt het aanvullende protocol
bij dat Verdrag van 18 augustus 1998 (Trb. 1998, 202) dat voorziet in de mogelijkheid van overdracht nadat de veroordeelde zich door middel
van ontvluchting uit de staat van veroordeling heeft onttrokken aan de tenuitvoerlegging
in die staat. Het toepassingsbereik van dat verdrag tussen EU-lidstaten en derde landen
is echter gering, omdat er slechts zeven derde landen partij bij zijn. Een tweede
beperking is dat de bedoelde verdragen zien op overdracht van de tenuitvoerlegging
van vonnissen die zijn gewezen tegen de eigen onderdanen van de staat aan wie de overdracht
plaats kan vinden. Alleen het genoemde verdrag van de Raad van Europa voorziet in
de mogelijkheid om door middel van het afleggen van een verklaring de personele werking
uit te breiden tot anderen dan eigen onderdanen. Nederland behoort tot de weinige
landen die een dergelijke verklaring heeft afgelegd en de werking van het verdrag
aldus hebben uitgebreid tot onder andere vreemdelingen die in Nederland hun vaste
verblijfplaats hebben en hun verblijfsrecht niet verliezen ten gevolge van de tenuitvoerlegging
van de buitenlandse straf. Ten slotte is nog een belangrijke beperking de vereiste
medewerking van de derde staat, die immers zal moeten verzoeken om de overname van
de tenuitvoerlegging.
Bezien we tegen deze achtergrond de gevolgen van het arrest voor Nederland dan geldt
het volgende. Uit artikel 4 van de Uitleveringswet volgt dat uitlevering van eigen
onderdanen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van een in het buitenland opgelegde
vrijheidsstraf niet wordt toegestaan. EU-onderdanen die in Nederland permanent verblijven
kunnen, gelet op de verklaring van Nederland bij artikel 6 van het Europees uitleveringsverdrag,
gelijk gesteld worden met Nederlanders, mits zij aan de voorwaarden genoemd in de
verklaring voldoen. Een verblijfsduur van vijf jaren is voldoende en de twee andere
voorwaarden over het uitoefenen van rechtsmacht en het niet verliezen van de verblijfstitel
vormen geen belemmering. Sinds de invoering van artikel 7, eerste en derde lid, van
het Wetboek van Strafrecht kan Nederland namelijk na een weigering van de uitlevering
in de hier bedoelde gevallen rechtsmacht uitoefenen. Bovendien gelden voor het verlies
door een EU-burger van zijn recht op verblijf na een rechtmatig verblijf van vijf
jaren of meer zeer hoge drempels, zodat ook aan die voorwaarde wordt voldaan. Uitlevering
op basis van multilaterale verdragen waarbij Nederland partij is, vindt ingevolge
artikel 51a, derde lid, van de Uitleveringswet plaats met in achtneming van de bepalingen
van het Europees uitleveringsverdrag. Voor uitlevering op grond van bilaterale uitleveringsverdragen
gelden de restricties van artikel 4 van de Uitleveringswet. Het arrest Raugevicius
leidt ertoe dat Nederland gehouden is om ook bij toepassing van deze verdragen EU-onderdanen
die permanent in Nederland verblijven met Nederlanders gelijk te stellen. Nederland
zal in voorkomend geval daarbij de criteria van de verklaring bij artikel 6 van het
Europees uitleveringsverdrag hanteren.
Dit alles overziende luidt de conclusie dat Nederland zonder wetswijziging bij een
verzoek tot uitlevering ter fine van strafexecutie van een EU-onderdaan van een andere
lidstaat aan een derde staat kan voldoen aan het bepaalde in de artikelen 18 en 21
VWEU. Aan het advies van de Raad van de rechtspraak tot aanvulling van de wet wordt
dan ook geen gevolg gegeven.
Artikel 7
Het bestaande artikel 7 strekt tot uitvoering van artikel 2, eerste, tweede en vierde
lid, en artikel 4, eerste lid, van het kaderbesluit EAB, dat de regels bevat omtrent
de toetsing aan de dubbele strafbaarheid van de feiten die aan een EAB ten grondslag
liggen. Er worden twee wijzigingen van deze bepaling voorgesteld.
De wijziging van het eerste lid, onderdeel a, onder 2°, vloeit voort uit de beschikking
van 25 september 2015 in de zaak C-463/15 A, ECLI:EU:C:2017:468, en betreft het volgende.
Het vierde lid van artikel 2 van het kaderbesluit EAB bepaalt dat de toetsing van
dubbele strafbaarheid alleen is toegestaan voor zover het om andere dan de in het
tweede lid bedoelde lijstfeiten gaat. Het bestaande artikel 7, eerste lid, onderdeel
a, onder 2°, van de Overleveringswet bevat de toetsing aan de dubbele strafbaarheid
en stelt de eisen dat het feit zowel naar het recht van de uitvaardigende lidstaat
als naar dat van Nederland strafbaar is en dat daarop naar het recht van beide landen
een vrijheidsstraf met een maximum van ten minste twaalf maanden is gesteld. Echter,
bij genoemde beschikking heeft het Hof bepaald dat artikel 2, vierde lid, en artikel
4, eerste lid, van het kaderbesluit EAB in die zin moeten worden uitgelegd dat zij
zich ertegen verzetten dat voor de overlevering op basis van een Europees aanhoudingsbevel
in de uitvoerende lidstaat niet alleen de voorwaarde wordt gesteld dat het feit waarvoor
dat aanhoudingsbevel is uitgevaardigd strafbaar is naar het recht van die lidstaat,
maar ook dat dit feit volgens het recht van deze uitvoerende lidstaat kan worden bestraft
met een vrijheidsstraf met een maximum van ten minste twaalf maanden. Over deze beschikking
en de daaraan te verbinden gevolgen is met de Tweede Kamer van gedachten gewisseld.
Verwezen wordt naar de brieven van de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie
van respectievelijk 13 oktober 2015 en 24 augustus 20165 en de algemeen overleggen met de Vaste Commissie voor Veiligheid en Justitie en de
Vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal ter voorbereiding
van de JBZ-Raad van 2 en 3 december 2015 en van 5 oktober 20166.
De tweede materiële wijziging van artikel 7 betreft de aanvulling met een nieuw vierde
lid. In de overleveringspraktijk komt het vaker voor dat een EAB is uitgevaardigd
met het oog op een strafvervolging of strafexecutie voor verschillende strafbare feiten.
Vervolgens blijkt dat de overlevering kan worden toegestaan, maar niet voor alle feiten.
Tot deze gevallen behoren ook zaken waarin de gedeeltelijke weigering uitsluitend
het gevolg is van de omstandigheid dat bepaalde feiten naar het recht van de uitvaardigende
staat, niet voldoen aan de strafdrempel van een jaar of van vier maanden. De overlevering
kan nu slechts gedeeltelijk worden toegestaan en moet gedeeltelijk worden geweigerd.
Dat betekent dat de opgeëiste persoon na overlevering niet kan worden berecht of een
hem opgelegde vrijheidsstraf kan ondergaan voor de feiten waarvoor de overlevering
is geweigerd. Dit heeft voor de opgeëiste persoon tot gevolg dat er ook na overlevering
bepaalde lichtere feiten tegen hem blijven open staan of dat de hem opgelegde vrijheidsstraf
niet geheel kan worden tenuitvoergelegd. Dit is niet in zijn belang en doet ook afbreuk
aan een effectieve rechtspleging. In het uitleveringsrecht heeft men daar al lang
geleden een oplossing voor gevonden in de vorm van de zogeheten accessoire uitlevering,
waardoor gedeeltelijke weigeringen als hier bedoeld worden voorkomen. Het kaderbesluit
EAB is indertijd in zeer korte tijd in de Raad onderhandeld en de figuur van accessoire
overlevering is toen over het hoofd gezien. Uit het Handboek voor het uitvaardigen
van een Europees aanhoudingsbevel, PbEU 2017, C 335/1, blijkt dat inmiddels twaalf
lidstaten hun nationale wet hebben aangevuld met een bepaling over de accessoire overlevering.
De regering is nu ook in de Nederlandse praktijk de behoefte daaraan gebleken, er
voorstander van dit voorbeeld te volgen en stelt daarom het nieuwe vierde lid van
artikel 7 voor. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat er anders dan in het uitleveringsrecht
geen noodzaak bestaat de accessoire overlevering uit te breiden tot feiten waarop
geldboetes zijn gesteld of voor de tenuitvoerlegging van geldboetes, omdat ingevolge
artikel 14, eerste lid, van de Overleveringswet het specialiteitsbeginsel ter zake
van die feiten niet geldt.
Artikel 11
Het bestaande artikel 11 van de Overleveringswet verbiedt de overlevering wanneer
er een gegrond vermoeden bestaat dat inwilliging van het verzoek zou leiden tot flagrante
schending van fundamentele rechten van de betrokken persoon, zoals die worden beschermd
door het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (voortaan: EVRM). Deze weigeringsgrond behoort niet tot de limitatief in
de artikelen 4 en 4a van het kaderbesluit EAB opgenomen weigeringsgronden, reden waarom
artikel 11 – zo blijkt uit navolgende arresten van het Hof – niet in zijn bestaande
vorm kan worden gehandhaafd. Dit betekent allerminst dat in het kader van de overleveringsprocedure
voorbij kan worden gegaan aan de bescherming van mensenrechten. Het tegendeel is het
geval. Vanaf 2004 gold voor de lidstaten al de verplichting tot naleving van het EVRM.
Echter sedert 2010 is het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (voortaan:
het Handvest) verheven tot het primaire Unierecht. Het Handvest is gericht ook tot
de lidstaten, meer in het bijzonder wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer
leggen, zo is vastgelegd in artikel 51, eerste lid, van het Handvest. Met andere woorden
nu schrijft Unierecht zelf voor dat aan mensenrechten getoetst moet worden. Artikel
52, derde lid, van het Handvest bepaalt dat voor zover het Handvest rechten bevat
die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte
ervan dezelfde zijn als die welke er door het verdrag aan zijn toegekend. Artikel
52 sluit zelfs een ruimere bescherming door het recht van de Unie niet uit. Tegen
deze achtergrond blijft er dus wel ruimte voor een bepaling over de bescherming van
de mensenrechten in de Overleveringswet, zij het in gewijzigde vorm.
Voor de formulering daarvan is een aantal arresten van het Hof relevant. Dit geldt
in de eerste plaats voor het arrest van 5 april 2016 in de gevoegde zaken C-404/15
Aranyosi en C-659/15 PPU Caldararu, ECLI:EU:C:2016:198. In dit arrest heeft het Hof
expliciet aangegeven hoe in het kader van overlevering de beoordeling van een reëel
gevaar van schending van artikel 4 van het Handvest wegens detentieomstandigheden
moet plaatsvinden en hoe die schending moet worden voorkomen. In zijn arrest van 25 juli
2018 in de zaak C-220/18 PPU ML, ECLI:EU:C:2018:589 heeft het Hof de toetsing van
detentieomstandigheden nader ingevuld. In zijn arrest van 25 juli 2018 in de zaak
C-216/18 PPU LM, ECLI:EU:C:2018:586, is het Hof ingegaan op de toetsing van een reëel
gevaar van schending van de door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde rechten.
Alvorens op de details van deze uitspraken in te gaan, is het volgende van belang.
Het Hof gaat in deze arresten uit van de Unie als waardengemeenschap als bedoeld in
artikel 2 van het VEU. Het in de Unie geldende beginsel van wederzijds vertrouwen
is gebaseerd op de vooronderstelling dat alle lidstaten de waarden van de Unie respecteren.
De wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen zoals het Europees aanhoudingsbevel
is op wederzijds vertrouwen gestoeld. Daarom is – aldus het Hof – de erkenning van
een EAB regel en is er buiten de limitatief in het kaderbesluit opgesomde weigeringsgronden
geen ruimte voor weigering van de erkenning. Het Hof van Justitie onderkent tegelijkertijd
dat het wederzijdse vertrouwen geen blind vertrouwen is en dat uitzonderlijke situaties
afbreuk kunnen doen aan dat vertrouwen en reden kunnen zijn om het vertrouwen te beperken.
Aangezien het wederzijds vertrouwen bepalend is voor de juridische structuur van de
Unie kan een inperking van dat beginsel echter geen aanleiding zijn voor een permanent
wantrouwen tussen lidstaten. Een inperking moet daarom niet alleen beperkt blijven
tot uitzonderlijke situaties, het moet ook zo mogelijk gericht zijn op het herstel
van het vertrouwen in de toekomst.
In het arrest in de zaken Aranyosi en Caldararu gaat het om het reële gevaar van schending
van artikel 4 van het Handvest ten gevolge van de detentieomstandigheden in de uitvaardigende
lidstaat. Het Hof van Justitie bepaalt eerst hoe verweren van die strekking dienen
te worden beoordeeld. Ten eerste dient de uitvoerende justitiële autoriteit aan de
hand van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens,
wat de detentieomstandigheden in de uitvaardigende lidstaat betreft, na te gaan of
deze duiden op gebreken die hetzij structureel of fundamenteel zijn, hetzij bepaalde
groepen van personen raken, hetzij bepaalde detentiecentra betreffen. Indien blijkt
dat van structurele of fundamentele gebreken sprake is, dient zij vervolgens concreet
en nauwkeurig na te gaan of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan
om aan te nemen dat de opgeëiste persoon vanwege de omstandigheden van zijn detentie
in die lidstaat een reëel gevaar zal lopen te worden onderworpen aan een onmenselijke
of vernederende behandeling, in de zin van artikel 4 van het Handvest, wanneer hij
wordt uitgeleverd aan die lidstaat. Voor die concrete vaststelling dient de uitvoerende
justitiële autoriteit gebruik te maken van de mogelijkheid van het vragen van aanvullende
inlichtingen aan de uitvaardigende justitiële autoriteit. De uitvaardigende justitiële
autoriteit krijgt daardoor de gelegenheid om haar visie op de zaak te geven en dus
ook om aan te tonen dat er in het voorliggende geval geen risico op schending bestaat.
De uitvaardigende justitiële autoriteit kan met het oog op het verstrekken van gevraagde
informatie binnen de gestelde termijn tevens een beroep doen op de centrale autoriteit
in zijn lidstaat. Vervolgens moet de uitvoerende justitiële autoriteit een beslissing
nemen over de overlevering. Echter, kan zij niet tot overlevering besluiten, dan dient
zij de overlevering niet te weigeren, maar deze uit te stellen, zo bepaalde het Hof
in deze arresten. Dat uitstel is ingegeven door de gedachte dat de omstandigheden
kunnen wijzigen waardoor op een later moment de overlevering wel mogelijk is, doordat
de uitvoerende justitiële autoriteit aanvullende gegevens verkrijgt op grond waarvan
zij het bestaan van het gevaar op schending kan uitsluiten. Indien het gevaar echter
niet binnen redelijke termijn kan worden uitgesloten, dient zij te beslissen of de
overleveringsprocedure moet worden beëindigd. In dit arrest vormt het vereiste van
objectieve informatie een rode draad. Volgens het Hof kan deze worden ontleend aan
uitspraken van internationale gerechten, in het bijzonder het EHRM, aan rapporten
en andere officiële documenten van internationale organisaties zoals de Raad van Europa
en de Verenigde Naties, maar ook aan uitspraken van rechters uit de verzoekende lidstaat.
In zijn arrest ML dat eveneens over dreigende schending van artikel 4 van het Handvest
ging, bevestigde het Hof dat bij een reëel gevaar van schending van de rechten van
de opgeëiste persoon niet moet worden geweigerd, maar dat de beslissing moet worden
uitgesteld. In de zaak ML stelde de verwijzende rechter, als vervolg op het arrest
Aranyosi en Caldararu, gedetailleerde vragen over de wijze waarop hij moet onderzoeken
of er sprake is van een reëel gevaar van schending van artikel 4 Handvest ten aanzien
van de opgeëiste persoon. Het Hof oordeelde dat de uitvoerende justitiële autoriteit
pas na constatering dat er sprake is van structurele gebreken die het risico van schending
in zich bergen het vervolgonderzoek of de opgeëiste persoon een reëel gevaar loopt,
dient uit te voeren. Dat vervolgonderzoek kan zij niet doen uitstrekken tot de detentieomstandigheden
in alle penitentiaire inrichtingen van de uitvaardigende lidstaat. Zij moet zich richten
op de detentieomstandigheden voor de opgeëiste persoon in die inrichtingen waar betrokkene,
ook al is dit tijdelijk, na de overlevering wordt gedetineerd. Daarbij kan de uitvoerende
justitiële autoriteit niet voorbij gaan aan inlichtingen afkomstig van een andere
bevoegde autoriteit uit de uitvaardigende lidstaat dan de uitvaardigende justitiële
autoriteit, dat de opgeëiste persoon niet aan een vernederende of onmenselijke behandeling
als bedoeld in artikel 4 van het Handvest zal worden blootgesteld.
Op dezelfde dag als het arrest ML wees het Hof een belangrijk arrest over een ander
grondrecht. Dat arrest wordt aangeduid met de letters LM. In het arrest LM wenst de
verwijzende rechter, aldus het Hof, in essentie te vernemen of artikel 1, derde lid,
van het kaderbesluit EAB aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de uitvoerende justitiële
autoriteit die moet beslissen over de overlevering ter fine van strafvervolging, over
gegevens beschikt, die erop wijzen dat er een reëel gevaar van schending van het door
artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht op een eerlijk
proces wegens structurele of fundamentele gebreken bestaat, wat de onafhankelijkheid
van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat betreft, die autoriteit ook
nog concreet en nauwkeurig moet nagaan of er zwaarwegende en op feiten berustende
gronden bestaan om aan te nemen dat de betrokkene een dergelijk gevaar zal lopen na
overlevering aan laatstbedoelde lidstaat. In geval van een bevestigend antwoord verzoekt
de verwijzende rechter het Hof om verduidelijking van de voorwaarden waaraan een dergelijke
verificatie moet voldoen. Het Hof gaat allereerst na of het de verwijzende rechter
is toegestaan om net als bij een reëel gevaar van schending van artikel 4 van het
Handvest bij wijze van uitzondering geen gevolg te geven aan een EAB wanneer er een
reëel gevaar van schending van het grondrecht van de betrokkene op een onafhankelijk
gerecht is en derhalve van zijn grondrecht op een eerlijk proces als neergelegd in
artikel 47, tweede alinea, van het Handvest. Het Hof wijdt uitvoerige overwegingen
aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als onderdeel van de gemeenschappelijke
waarde van de rechtstaat en stelt dat de hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten
waarop het systeem van het Europees aanhoudingsbevel berust, is gebaseerd op de premisse
dat de strafrechters van de andere lidstaten, die na de overlevering de opgeëiste
persoon moeten berechten of betrokken zullen zijn bij de tenuitvoerlegging van een
straf of maatregel, evenals het strafproces zelf, aan de vereisten van effectieve
rechterlijke bescherming, met name de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van genoemde
rechters, voldoen. Het Hof komt tot het oordeel dat bij wijze van uitzondering geen
uitvoering aan het EAB kan worden gegeven, wanneer niet kan worden uitgesloten dat
de opgeëiste persoon na overlevering een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op
een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden en derhalve zijn door artikel 47,
tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht op een eerlijk proces in de
kern zal worden aangetast. Om tot dat oordeel te komen dient de uitvoerende justitiële
autoriteit evenals in het arrest Aranyosi twee stappen te doorlopen en daarbij rekening
te houden met de mate van het beschermingsniveau van het door artikel 47, tweede lid,
van het Handvest gewaarborgde grondrecht. Wat betreft de eerste stap wijst het Hof
bij het vereiste van de onafhankelijkheid van rechterlijke instanties, kort samengevat,
op het externe aspect van de volledige autonome uitoefening van de taken van de rechters
en het interne aspect van onpartijdigheid van rechters en gaat uitvoerig in op de
vereisten die daaraan ten grondslag liggen. De uitvoerende justitiële autoriteit dient
op grond van objectieve gegevens, zoals het met reden omklede voorstel van de Commissie
op grond van artikel 7, eerste lid, VEU, vast te stellen dat er in de uitvaardigende
lidstaat een reëel gevaar dreigt dat het grondrecht op een eerlijk proces in de kern
wordt aangetast wegens structurele of fundamentele gebreken wat de rechterlijke macht
betreft, die de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties van die lidstaat
in gevaar brengen. Het Hof wijst uitdrukkelijk af dat met de eerste stap zou kunnen
worden volstaan om van de overlevering af te zien, omdat dit neer zou komen op een
opschorting van het kaderbesluit jegens een lidstaat. Het Hof stoelt dit op overweging
10 van het kaderbesluit EAB waarin is gesteld dat de toepassing van het kaderbesluit
slechts door de Raad kan worden opgeschort na vaststelling van een ernstige en voortdurende
schending door een lidstaat van de in artikel 2 van het VEU vastgelegde beginselen.
Een dergelijke schending moet door de Europese Raad zijn geconstateerd overeenkomstig
artikel 7, eerste lid, van het VEU en volgens de procedure van artikel 7, tweede lid,
van dat verdrag. Derhalve moet de uitvoerende justitiële autoriteit de tweede stap
doorlopen en concreet en nauwkeurig beoordelen of er in de omstandigheden van het
specifieke geval zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen
dat voor de gezochte persoon een reëel gevaar op schending na zijn overlevering aan
de uitvaardigende lidstaat bestaat. Daarbij dient de uitvoerende justitiële autoriteit
na te gaan of er, gelet op de persoonlijke omstandigheden van de opgeëiste persoon,
de aard van het feit waarvoor hij wordt vervolgd, de feitelijk context die aan het
EAB ten grondslag ligt, alsmede het resultaat van de inlichtingen die hij aan de uitvaardigende
justitiële autoriteit heeft gevraagd zwaarwegende en op feiten berustende gronden
bestaan om aan te nemen dat de betrokkene een dergelijk gevaar zal lopen in geval
van overlevering. Als een en ander er niet toe leidt dat het gevaar van schending
kan worden uitgesloten dan dient de uitvoerende justitiële autoriteit – aldus het
Hof – geen gevolg te geven aan het Europees aanhoudingsbevel. In dit arrest heeft
het Hof afgezien van de figuur van het uitstellen van de beslissing.
Tegen de achtergrond van deze arresten en gelet op het advies van de Raad voor de
rechtspraak is artikel 11 opnieuw geformuleerd. In het eerste lid is bewust gekozen
voor de door het Hof gebruikte formulering van het geen gevolg geven aan een Europees
aanhoudingsbevel, teneinde deze vorm van afdoening te onderscheiden van de toepassing
van een weigeringsgrond. Voor weigeren wordt in de wet de term «niet toestaan» gebruikt.
Aangezien het om implementatie van EU-recht gaat, is de verwijzing naar het EVRM vervangen
door een verwijzing naar het Handvest. Zoals uit het arrest ML blijkt dient de rechtbank
binnen de termijnen te beslissen en komt toepassing van het eerste lid aan de orde
als er een reëel gevaar op schending van de grondrechten van de opgeëiste persoon
niet kan worden uitgesloten. In het tweede lid is, indachtig de hiervoor beschreven
arresten over detentie-omstandigheden, de figuur van uitstel van de beslissing geregeld.
Daarvoor is in het wetsvoorstel aansluiting gezocht bij de figuur van de aanhouding.
De rechtbank zal moeten afwegen of daartoe aanleiding bestaat en daarbij eventuele
verdere ontwikkeling van de jurisprudentie van het Hof op dit punt dienen te betrekken.
De aanhouding dient ertoe om samen met de uitvaardigende autoriteit na te gaan of
er toch mogelijkheden zijn om het gevaar op schending af te wenden en vergt dus van
de rechtbank nadere stappen. Zo kan de rechtbank ook uit andere objectieve informatie
afleiden dat het gevaar op een later tijdstip kan worden uitgesloten. Het derde en
het vierde lid bepalen wat er na de aanhouding van de beslissing moet gebeuren.
Teneinde na een aanhouding als bedoeld in dit artikel de redelijke termijn te bewaken,
zijn de artikelen 22, zesde lid, en 27, derde lid, van de Overleveringswet aangevuld.
Verwezen wordt naar de toelichting op die artikelen.
Artikel 12
Het bestaande artikel 12 strekt tot uitvoering van artikel 4bis van het kaderbesluit
EAB, dat de regels bevat voor de toetsing van een EAB dat is uitgevaardigd met het
oog op de tenuitvoerlegging van een vonnis, terwijl de opgeëiste persoon niet in persoon
is verschenen op het proces dat tot dat vonnis heeft geleid. Het artikel is tot stand
gekomen bij de wet van 12 mei 2011, Stb. 232
7 tot implementatie van het kaderbesluit 2009/299 JBZ (PbEU 2009, L 81). In laatstbedoeld
kaderbesluit is een nieuw artikel 4bis van het kaderbesluit ingevoegd. Ofschoon artikel
4bis kan worden gekwalificeerd als een facultatieve weigeringsgrond, is artikel 12
geformuleerd als een verplichte weigeringsgrond. De reden voor deze wijze van implementatie
was toentertijd de overweging dat zich buiten de in dit artikel opgesomde uitzonderingen
geen situaties voordoen waarin overlevering kan worden toegestaan terwijl de opgeëiste
persoon niet aanwezig noch vertegenwoordigd werd door zijn raadsman op het proces
dat tot de beslissing heeft geleid.
De voorgestelde wijzigingen in de aanhef van het eerste lid vloeien rechtstreeks voort
uit de arresten van 24 mei 2016 in de zaak C-108/16 PPU Dworzecki, ECLI:EU:C:2016:346
en van 10 augustus 2017 in de zaak C-271/17 PPU Zdziaszek ECLI:EU:C:2017:629. In het
arrest Dworzecki heeft het Hof niet alleen gewezen op het facultatieve karakter van
artikel 4bis, maar ook aangegeven dat de uitvoerende justitiële autoriteit hoe dan
ook, zelfs na te hebben vastgesteld dat de uitzonderingen als bedoeld in artikel 4bis
niet zien op de concrete situatie, rekening kan houden met andere omstandigheden aan
de hand waarvan zij zich ervan kan vergewissen dat de overlevering van de betrokkene
geen schending van zijn rechten van verdediging impliceert. Zo kan de uitvoerende
justitiële autoriteit bij zijn beoordeling ook de handelwijze van de betrokkene waaronder
een eventueel kennelijk gebrek aan zorgvuldigheid van de opgeëiste persoon, met name
wanneer blijkt dat hij heeft getracht te ontkomen aan de betekening van de aan hem
gerichte informatie, betrekken. Dit laatste is door de regering bij de wijziging van
artikel 12 in 2011 niet meegewogen. In het arrest Zdziaszek heeft het Hof nog eens
bevestigd dat het kaderbesluit EAB, zoals gewijzigd, de uitvoerende justitiële autoriteit
niet belet om rekening te houden met alle omstandigheden die de betrokken zaak kenmerken,
om zich ervan te vergewissen dat de rechten van verdediging van de opgeëiste persoon
tijdens de relevante procedure of procedures zijn geëerbiedigd. Tegen deze achtergrond
komt het verplichtende karakter van deze weigeringsgrond te vervallen, zodat er voortaan
sprake is van een facultatieve weigeringsgrond.
Aangezien het Hof in een aantal zaken, waaronder de zaak Zdziaszek, nadere uitleg
heeft gegeven aan het in artikel 4bis gebruikte begrip «proces dat tot de beslissing
heeft geleid», wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt in het gehele artikel 12 «behandeling
ter terechtzitting» te vervangen door «het proces» en «vonnis» door «beslissing».
De Raad van de rechtspraak adviseerde overeenkomstig.
Ten slotte wordt opgemerkt dat deze beide arresten ook van belang zijn voor de uitvaardiging
van een EAB. Meer in het bijzonder dat het met het oog op de beoordeling van de al
dan niet toepasselijkheid van artikel 4bis door de uitvoerende justitiële autoriteit,
belangrijk is bij het uitvaardigen van een EAB voor de tenuitvoerlegging van een vonnis
dat tot stand is gekomen in een proces waarbij de opgeëiste persoon niet of niet in
alle fasen aanwezig is geweest, meteen in het EAB-formulier duidelijk de omstandigheden
van de aan het vonnis voorafgaande procesgang te vermelden. Dit voorkomt de noodzaak
van het vragen van aanvullende inlichtingen door de uitvoerende justitiële autoriteit.
Verder is van belang voor de praktijk, dat het Hof nog eens heeft onderstreept dat
er op de uitvaardigende autoriteit de taak rust om in het geval aanvullende inlichtingen
worden gevraagd, deze binnen de gestelde tijd zo volledig mogelijk te verstrekken,
teneinde de uitvoerende justitiële autoriteit in staat te stellen een beslissing over
de overlevering te nemen. De uitvoerende justitiële autoriteit is voor die beslissing
immers gebonden aan de in artikel 17 van het kaderbesluit EAB gestelde termijnen.
In artikel 45a van de Overleveringswet kan worden volstaan met aanpassing van de terminologie,
opdat deze meer aansluit bij artikel 4bis van het kaderbesluit.
Artikel 22
Het bestaande artikel 22 strekt tot uitvoering van artikel 17 van het kaderbesluit
EAB, waarin de termijnen waarbinnen over de overlevering moet worden beslist, zijn
vastgelegd. Naleving van de termijnen die aan de overleveringsprocedure zijn gesteld,
zijn van groot belang voor de effectiviteit van dit instrument van wederzijdse erkenning.
De voorgestelde wijzigingen in artikel 22 zijn het gevolg van de arresten van 30 mei
2013 in de zaak C-168/13 PPU Jeremy F ECLI:EU:C:2013:358, van 10 augustus 2017 in
de zaak C-271/17 PPU Zdziaszek ECLI:EU:C:2017:629, van 16 juli 2015 in de zaak C-237/15
PPU Lanigan ECLI:EU:C:2015:474 en van 12 februari 2019 in de zaak C-492/18 PPU TC
en de hierboven bij artikel 11 behandelde arresten van het Hof.
Voor een goed begrip van de redenen voor de wijzigingen in artikel 22 is het volgende
van belang. Voor zover een opgeëiste persoon niet instemt met zijn overlevering via
de verkorte procedure dient ingevolge artikel 17, derde lid, van het kaderbesluit
EAB de beslissing binnen 60 dagen na diens aanhouding te worden genomen. Het derde
lid staat in specifieke gevallen een verlenging toe met 30 dagen. Het zevende lid,
ten slotte, onderkent dat in uitzonderlijke omstandigheden deze termijnen niet kunnen
worden nageleefd. In de praktijk staat de termijn van 60 dagen onder spanning door
de prejudiciële procedure en door het vragen om aanvullende inlichtingen. Met de prejudiciële
procedure kon in 2002 bij de vaststelling van het kaderbesluit geen rekening worden
gehouden. Dit houdt verband met het feit dat ten tijde van de opstelling van het kaderbesluit
EAB, in 2002, de prejudiciële procedure slechts in zeer beperkte mate kon worden toegepast.
Verwezen wordt naar hetgeen daarover in de inleiding van deze memorie is opgemerkt.
Inmiddels is de toepassing verruimd en staat het belang van die procedure voor de
eenvormige uitleg van het kaderbesluit EAB buiten kijf. In de praktijk past het Hof
in EAB-zaken zeer vaak de spoedprocedure met een doorlooptijd van 3,1 maanden toe,
maar er zijn ook zaken waarin dat achterwege blijft en de doorlooptijd gemiddeld 14,4
maanden bedraagt. In het geval de IRK een prejudiciële vraag stelt, heeft dat niet
alleen gevolgen voor de behandelingsduur van de desbetreffende zaak, maar in voorkomend
geval ook voor andere soortgelijke zaken. Daarnaast kunnen prejudiciële vragen van
gerechten uit andere lidstaten voor de IRK aanleiding zijn om zaken aan te houden.
Een en ander betekent dat in zaken die geraakt worden door prejudiciële procedure
het niet mogelijk is binnen de termijn van 60 of 90 dagen te beslissen over de overlevering.
Uitgangspunt bij de overlevering is, dat de in het standaardformulier voor het EAB
te vermelden gegevens de uitvoerende justitiële autoriteit in staat stellen een beslissing
over de overlevering te nemen. In artikel 15, tweede lid, van het kaderbesluit EAB
is voorzien in de mogelijkheid om aanvullende inlichtingen te vragen, maar dit is
door de Uniewetgever als uitzondering bedoeld. Het vragen van aanvullende inlichtingen
moet met voortvarendheid gebeuren. De Uniewetgever bepaalde immers al dat daarbij
rekening moet worden gehouden met de termijnen van artikel 17 van het kaderbesluit
EAB.
Het Hof heeft in zijn arrest in de zaak Jeremy F het belang van naleving van de termijnen
van artikel 17 onderstreept en erop gewezen dat alleen in specifieke gevallen de termijn
van 60 dagen kan worden verlengd met 30 dagen en dat het slechts in uitzonderlijke
omstandigheden mogelijk is om deze termijnen niet na te leven. Uitzondering vormt,
aldus het Hof, het geval dat de rechter besluit om een prejudiciële vraag voor te
leggen aan het Hof.
Met betrekking tot het vragen van aanvullende inlichtingen heeft het Hof in diverse
uitspraken op het belang van deze voorziening gewezen voor die gevallen waarin die
aanvullende inlichtingen de uitvoerende justitiële autoriteit in staat kunnen stellen
een beslissing te nemen. Het vragen en ontvangen van adequate aanvullende inlichtingen
vraagt tijd, maar dit betekent niet – aldus het Hof – dat de termijnen van artikel
17 opzij kunnen worden gezet. Het Hof heeft dat in zijn arrest in de zaak Zdziaszek
nog eens bevestigd door te overwegen dat indien de uitvoerende justitiële autoriteit
meent dat zij niet over voldoende gegevens beschikt om rechtsgeldig over de overlevering
van de betrokkene te kunnen beslissen, zij gebruik dient te maken van artikel 15,
tweede lid, van het kaderbesluit EAB. Echter, als de autoriteit na ontvangst daarvan
nog niet over voldoende informatie beschikt, zo volgt uit de uitspraak, dan heeft
zij de mogelijkheid de overlevering te weigeren. In dat geval, aldus het Hof, kan
niet van de uitvaardigende justitiële autoriteit worden verlangd dat met overschrijding
van de termijnen nogmaals aanvullende informatie wordt gevraagd.
Meer recent zijn de hierboven bij artikel 11 aangehaalde arresten in de zaken Aranyosi
en Caldararu en in de zaak LM gewezen, waarin het Hof heeft aangegeven dat de uitvoerende
justitiële autoriteit in voorkomend geval een reëel gevaar van schending van een door
het Handvest gewaarborgd recht van de opgeëiste persoon moet kunnen uitsluiten wil
zij de overlevering kunnen toestaan. Daartoe moet de uitvoerende justitiële autoriteit
onderzoek doen. Het Hof heeft de kaders voor een dergelijk onderzoek aangegeven en
bovendien ook uitgesproken dat de uitvaardigende autoriteit gehouden is om daaraan
mee te werken. Het Hof houdt ook in die gevallen in beginsel vast aan de termijnen
van artikel 17, zo blijkt uit punt 97 van het arrest in de zaken Aranyosi en Caldararu.
Dit is in feite een opdracht aan de uitvoerende en de uitvaardigende autoriteit om
snel te handelen.
Voor de volledigheid wordt er nog op gewezen dat het Hof in het arrest Lanigan heeft
aangegeven dat termijnoverschrijding geen rechtsgevolgen heeft voor de bevoegdheid
van de uitvoerende justitiële autoriteit om een beslissing over de overlevering te
nemen. Dit arrest neemt twijfels weg over het voortbestaan van de bevoegdheid van
de uitvoerende justitiële autoriteit om na een termijnoverschrijding nog over de overlevering
te beslissen, maar is niet bedoeld als legitimatie voor een overschrijding. Het belang
van deze uitspraak geldt vooral voor de zaken waarin wegens prejudiciële vragen termijnoverschrijding
onvermijdelijk is.
De wijziging van het derde lid strekt ertoe nauwer aan te sluiten bij de terminologie
van het artikel 17, vierde lid, van het kaderbesluit.
Het huidige vierde lid van artikel 22 komt te vervallen en daarmee ook de daarin opgenomen
verplichte schorsing van de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon na 90 dagen.
Dit houdt verband met de overige wijzigingen van deze bepaling, maar ook met het arrest
in de zaak TC. In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat de in artikel 22, vierde
lid, van de Overleveringswet dwingend voorgeschreven schorsing van de hechtenis onder
voorwaarden ter voorkoming van vlucht na 90 dagen niet verenigbaar is met het kaderbesluit
in geval er een zeer groot vluchtgevaar bestaat dat niet door het opleggen van passende
maatregelen tot aanvaardbare proporties kan worden teruggebracht. Voor het huidige
vierde lid komen een nieuw vierde lid en vijfde lid in de plaats. Voor de goede orde
wordt hier opgemerkt dat ten gevolge van de wijziging van het vierde lid van artikel
22, de opschorting en schorsing van de vrijheidsbeneming voortaan uitsluitend in artikel
64 van de Overleveringswet is geregeld.
In het nieuwe vierde lid strekt het gebruik van de term «uitzonderlijke omstandigheden»
ertoe om nauwer aan te sluiten bij de terminologie van artikel 17, zevende lid, van
het kaderbesluit. Verder wordt in dat nieuwe artikellid de hierboven aangehaalde jurisprudentie
gecodificeerd. Het nieuwe vierde lid is toegesneden op de situatie dat er op het moment
van toepassing ervan relevante prejudiciële vragen in behandeling zijn bij het Hof.
Met andere woorden, het moet gaan om vragen die binnen de termijnen van artikel 17
van het kaderbesluit zijn gesteld hetzij door de IRK, hetzij door een rechter in een
andere lidstaat. De Raad voor de rechtspraak heeft er aandacht voor gevraagd dat wanneer
prejudiciële vragen niet via de spoedprocedure worden behandeld de doorlooptijd kan
oplopen tot ruim een jaar en vraagt of in die gevallen de verlenging van de termijn
met bijvoorbeeld negentig dagen kan plaatsvinden. In reactie daarop wordt hier nog
eens herhaald dat het Hof veel gebruik maakt van de spoedprocedure. Er resteren echter
ook zaken waarin dat niet het geval is. Bij die procedures betekent een maandelijkse
verlenging van de termijn door de rechtbank wel een belasting. Daarentegen vormt een
verlengingsmogelijkheid met telkens negentig dagen een te schril contrast met het
feit dat negentig dagen de maximumtermijn is waarbinnen over een EAB moet zijn beslist.
Een termijn van drie maanden bergt ook een risico in zich, omdat op het tijdstip van
de verlenging de datum waarop het Hof uitspraak doet niet altijd vooraf bekend zal
zijn. Bij een verlenging met negentig dagen duurt het lang voordat de zaak weer op
de rol komt, terwijl het juist dringend gewenst is dat de aangehouden zaak of zaken
na het arrest van het Hof voortvarend worden afgehandeld. Verder wordt de spoedprocedure
door het Hof toegepast na een daartoe strekkend verzoek van de verwijzende rechter,
maar het duurt altijd enige tijd nadat de vragen zijn gesteld voordat het duidelijk
is of het Hof dat verzoek honoreert. Wordt het een spoedprocedure dan is een verlenging
met telkens negentig dagen evenmin proportioneel. Alles afwegende wordt het verantwoord
geacht om met het oog op prejudiciële vragen een verlengingstermijn van telkens zestig
dagen voor te stellen.
Het nieuwe vijfde lid vloeit voort uit de hierboven vermelde wijziging van artikel
11 van de Overleveringswet en bevat de nadere uitwerking van het uitstel van de beslissing
over de overlevering wegens dreigende schending van mensenrechten. Aangezien de rechtbank
bij dit onderzoek zelf de omvang en duur van zijn onderzoek kan bepalen en daarbij
– aldus het Hof – binnen de termijnen dient te blijven, wordt de verlengingsmogelijkheid
beperkt tot telkens dertig dagen. Het zesde lid ziet op de situatie waarin naar het
oordeel van de rechtbank sprake is van zowel een reëel gevaar op schending van grondrechten
van de opgeëiste persoon maar er ook een mogelijkheid bestaat dat door wijziging van
omstandigheden dat gevaar kan worden uitgesloten. Aangezien het hierbij gaat om wijzigingen
die binnen een redelijke termijn dienen op te treden lijkt een verlengingsmogelijkheid
van telkens dertig dagen erg kort. Reden waarom ook in deze gevallen een termijn van
zestig dagen verantwoord is.
Over de in artikel 22 bestaande mogelijkheden tot verlenging dient te worden beslist
door rechters die ervaring hebben in overleveringszaken en daardoor ook doordrongen
zijn van de noodzaak om zoveel mogelijk binnen zestig dagen uitspraak te doen. Van
de in het vierde tot en met zesde lid voorgestelde mogelijkheden tot verlenging dient
zeer terughoudend gebruik te worden gemaakt. Een en ander betekent niet dat deze beslissingen
altijd op de zitting van de rechtbank moeten worden genomen. Teneinde de rechtbank
te ontlasten zijn in artikel 30, waarin de overeenkomstige toepassing van diverse
bepalingen van het Wetboek van Strafvordering geregeld is, de artikelen 21 tot en
met 25 van dat wetboek toegevoegd.
Voor de goede orde wordt hier nog opgemerkt dat een andere mogelijkheid zou zijn geweest
in artikel 66 de grondslag voor het opschorten van de termijnen van artikel 22 te
verruimen. Daarvoor is uitdrukkelijk niet gekozen, omdat de naleving van de beslistermijnen
voorop dient te staan en het kaderbesluit ook geen ruimte biedt voor het opschorten
van die termijnen. Bovendien zou er bij opschorting geen verplichting zijn periodiek
de voortgang van de zaak te bewaken en dan is het risico groot dat het zicht op een
opgeschorte zaak verloren gaat.
De mededelingsplicht aan Eurojust, voorgesteld in het nieuwe zesde lid, vloeit rechtstreeks
voort uit artikel 17, zevende lid, van het kaderbesluit EAB. Bij nader inzien lijkt
het beter om die plicht die per zaak geldt, maar in de praktijk van het IRC slechts
periodiek wordt ingevuld, in de Overleveringswet vast te leggen. Het ligt voor de
hand om daarbij dan ook in de wet vast te leggen dat de uitvaardigende autoriteit
wordt geïnformeerd.
Artikelen 23 en 31
Met de voorgestelde wijzigingen in de artikelen 23 en 31 wordt evenals met het voorgestelde
derde lid van artikel 2 de procedure die het Hof heeft voorgeschreven in de arresten
Petruhhin en Pisciotti wettelijk verankerd. Voor een nadere toelichting op genoemde
arresten wordt verwezen naar de toelichting onder artikel 2. De voorgestelde aanvulling
van het tweede lid van artikel 23 strekt ertoe de IRK te informeren over de samenloop
van het aan de IRK voorgelegde EAB met een concurrerend uitleveringsverzoek dat is
ontvangen en in behandeling is gegeven bij de bevoegde rechtbank.
De voorgestelde aanvulling van artikel 31 schrijft de Minister van Justitie en Veiligheid
voor om na een beslissing van de IRK tot overlevering en ondanks de inwilligbaarheid
van het concurrerende uitleveringsverzoek voorrang te geven aan de uitspraak van de
IRK.
Artikel 27
Het bestaande artikel 27 strekt tot uitvoering van artikel 12 van het kaderbesluit.
De opschorting of schorsing van de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon wordt
voortaan uitsluitend beheerst door het bestaande artikel 64 van de Overleveringswet.
Dat blijkt uit het feit dat de bestaande verwijzing in het tweede lid naar artikel
22 is komen te vervallen. Die verwijzing zag op de in het vierde lid van artikel 22
opgenomen verplichting tot schorsing van de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon
na negentig dagen. Die verplichting is komen te vervallen, waardoor de verwijzing
zinloos is geworden.
Het nieuwe derde lid strekt ertoe dat bij elke verlenging van de termijnen als bedoeld
in artikel 22 tevens de noodzaak van de voortzetting van de vrijheidsbeneming van
de opgeëiste persoon wordt bezien. Er wordt van uitgegaan dat de rechtbank bij die
beoordeling de verhouding tussen de duur van de overleveringsdetentie en het doel
waarvoor de overlevering wordt gevraagd betrekt en ook nagaat of er aanleiding is
voor toepassing van opschorting of schorsing van de vrijheidsbeneming als bedoeld
in artikel 64.
Artikel 28
De aanvulling van artikel 28, derde lid, vloeit voort uit de voorgestelde wijziging
van artikel 11, eerste lid.
Artikel 36
Het bestaande artikel 36 strekt tot uitvoering van artikel 24 van het kaderbesluit
EAB en betreft uitgestelde of voorwaardelijke overlevering. Hiervan kan sprake zijn
in geval van samenloop van een lopende Nederlandse strafvervolging of tenuitvoerlegging
van een aan de opgeëiste persoon opgelegde vrijheidsstraf.
Het nieuwe derde lid bevat de uitwerking van de te stellen voorwaarden die wat betreft
onderdeel a is ingegeven door het arrest van 14 februari 2017 van het Europese Hof
van de Rechten van de Mens in de zaak Hokkeling tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2017:0214JUD003074912
waarin het aanwezigheidsrecht van de verdachte is aangescherpt.
De aanvulling van deze bepaling met een vijfde en zesde lid is ingegeven door de ervaringen
die inmiddels met de voorlopige terbeschikkingstelling zijn opgedaan. Gebleken is
dat het in geval van een lopende Nederlandse strafvervolging kan gaan om feiten, die
niet of niet langer aanleiding vormen voor respectievelijk het bevelen of handhaven
van de voorlopige hechtenis van de opgeëiste persoon. Dat betekent, dat wanneer hij
na berechting in de uitvaardigende lidstaat wordt teruggezonden naar Nederland er
voor de voortzetting van de Nederlandse strafvervolging geen detentietitel beschikbaar
is. Dit is ongewenst indien betrokkene inmiddels in de uitvaardigende lidstaat tot
een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf is veroordeeld. Een dergelijke situatie leidt
er nu toe dat bij voorbaat wordt afgezien van een voorwaardelijke terbeschikkingstelling.
Dat is minder wenselijk, zeker in het geval de overlevering is verzocht voor de strafvervolging
ter zake van ernstige strafbare feiten. De voorgestelde nieuwe detentietitel die is
gekoppeld aan het bestaan van een buitenlandse detentietitel, beoogt de beschreven
belemmering voor een voorwaardelijke terbeschikkingstelling op te heffen.
Artikelen 39, 40 en 43
De bestaande artikelen 39 tot en met 43 strekken tot uitvoering van artikel 13 van
het kaderbesluit EAB en bevatten de regeling voor overlevering via de verkorte procedure.
De verkorte procedure wordt toegepast indien de opgeëiste persoon na zijn aanhouding
en na te zijn geïnformeerd over het EAB en de rechtsgevolgen van zijn instemming tegenover
de rechter-commissaris, instemt met zijn overlevering en de officier van justitie
geen bezwaar daartegen heeft. In die gevallen volgt binnen tien dagen de overlevering.
Naar Nederlands recht is aan de toepassing van de verkorte procedure het rechtsgevolg
verbonden dat de opgeëiste persoon na zijn overlevering geen aanspraak kan maken op
bescherming door het specialiteitsbeginsel. Dit komt overeen met het systeem van de
Uitleveringswet. Het specialiteitsbeginsel houdt – kort gezegd – in, dat een opgeëiste
persoon na zijn overlevering niet kan worden vervolgd voor andere feiten dan waarvoor
hij is overgeleverd en geen andere straf kan ondergaan dan waarvoor hij is overgeleverd.
Bovendien kan de opgeëiste persoon niet worden verdergeleverd aan een andere (lid)staat.
Deze verboden kunnen slechts worden opgeheven na toestemming van de bevoegde autoriteit
van de lidstaat door wie hij is overgeleverd. In Nederland is dat de officier van
justitie bij het arrondissementsparket Amsterdam. Artikel 13 van het kaderbesluit
EAB biedt de lidstaten ook de mogelijkheid om na een verkorte procedure de bescherming
van het specialiteitsbeginsel te handhaven of de opgeëiste persoon daarvan expliciet
afstand te laten doen. Diverse lidstaten hebben van een van deze twee mogelijkheden
gebruik gemaakt.
In zijn brief van 16 februari 20098 heeft de toenmalige Minister van Justitie gereageerd op een in de periode van september
2007 tot januari 2009 doorgevoerde EU-evaluatie van de implementatie en uitvoering
van het kaderbesluit door Nederland. Een van de aanbevelingen betrof de verkorte procedure
en had de strekking daaraan niet automatisch het verval van het recht op bescherming
van het specialiteitsbeginsel te koppelen. Doel van die aanbeveling was de overlevering
via de verkorte procedure te stimuleren. Tijdens de in het kader van de evaluatie
gehouden interviews waren het EU-evaluatieteam en leden van het Amsterdamse parket
het erover eens dat meer personen zouden instemmen als het specialiteitsbeginsel gehandhaafd
zou blijven. Het evaluatieteam steunde zijn redenering op het feit dat de cijfers
voor Nederland over toepassing van de verkorte procedure verhoudingsgewijs lager lagen
dan die van andere lidstaten. Uit de brief van mijn ambtsvoorganger blijkt dat het
EU-team bij die vergelijking geen aandacht heeft besteed aan het feit dat in Nederland
het percentage overleveringen van eigen onderdanen tussen de 25 en 30% bedroeg. Eigen
onderdanen zijn niet op de vlucht, maar wonen in Nederland en verblijven meestal niet
in overleveringsdetentie. Zij hebben alleen al daarom minder behoefte aan de verkorte
procedure. Verder wees de Minister er onder meer op dat de werkwijze van het Amsterdamse
parket (het IRC) sterk zou moeten wijzigen, doordat men gehouden zou zijn eenduidig
en schriftelijk vast te leggen voor welke feiten betrokkene precies wordt overgeleverd.
Dat stuk zou vervolgens zowel aan betrokkene moeten worden uitgereikt als aan de uitvaardigende
justitiële autoriteit moeten worden gezonden. Dit alles zou dan moeten gebeuren binnen
de voorgeschreven termijn van 10 dagen. Tevens zou voor Nederlanders, binnen die termijn,
de vereiste terugkeergarantie moeten worden verkregen. Mijn ambtsvoorganger kwam tot
het oordeel dat de noodzaak van deze aanbeveling en de uitvoerbaarheid ervan verdere
studie vergden en hij gaf aan de kwestie in overleg met het openbaar ministerie te
Amsterdam nader te bezien.
In het hierboven genoemde overleg met het IRC en de IRK ter voorbereiding van dit
wetsvoorstel heeft het IRC herinnerd aan de aanbeveling van het EU-evaluatieteam uit
2009 en nogmaals aangegeven dat naar zijn verwachting een wetswijziging op dit punt
de toepassing van de verkorte procedure zal stimuleren en dat de voorziene extra werkzaamheden
geen problemen voor het IRC zullen opleveren.
Overlevering via de verkorte procedure vindt in Nederland thans gemiddeld in 20% van
de gevallen plaats. Duitsland, Frankrijk en Spanje handhaven bij de verkorte procedure
de bescherming van het specialiteitsbeginsel al dan niet met de mogelijkheid daarvan
afstand te doen. In die landen wordt de verkorte procedure in ruim 50% van de zaken
toegepast. Het percentage overgeleverde eigen onderdanen ligt in Nederland nog steeds
tussen 25% en 30%. Zij stemmen nog steeds nauwelijks in met de verkorte procedure.
Daarentegen is het aantal eigen onderdanen dat door Spanje en Duitsland wordt overgeleverd
zeer gering. Frankrijk komt met een percentage van ruim 15% het dichtst in de buurt
van Nederland. Toch wil de regering nu de aanbeveling uit 2009 opvolgen. De redenen
daarvoor zijn dat toename van de verkorte procedure de samenwerking met andere lidstaten
bevordert en bovendien het aantal zaken dat door de IRK moet worden behandeld, vermindert.
Dat zal bij het hoge aantal EAB’s die jaarlijks worden ontvangen een verlichting betekenen.
Verder speelt een belangrijke rol de bereidheid van het IRC om zorg te dragen voor
een adequate schriftelijke vastlegging van de genomen beslissing.
Dit leidt tot wijzigingen in de artikelen 39, 40 en 43 van de Overleveringswet.
In het vijfde lid van artikel 39, over de voorlichting aan de opgeëiste persoon over
de rechtsgevolgen van de toepassing van de verkorte procedure voorafgaand aan zijn
instemming, wordt de verwijzing naar het van rechtswege vervallen van de bescherming
van het specialiteitsbeginsel geschrapt.
In artikel 40 wordt een nieuw derde lid toegevoegd, dat de verplichting van de officier
van justitie bevat om in zijn beslissing nauwkeurig aan te geven voor welke feiten
de opgeëiste persoon wordt overgeleverd en het vereiste van voorafgaande toestemming
bij verderlevering, alsmede in voorkomend geval de garantie van de uitvaardigende
lidstaat tot terugzending van de opgeëiste persoon, als bedoeld in artikel 6, eerste
lid, van de Overleveringswet. Het vierde lid wordt aangevuld, zodat verzekerd is dat
ook de opgeëiste persoon de beslissing ontvangt.
In artikel 43, ten slotte, wordt het van rechtswege vervallen van de bescherming van
het specialiteitsbeginsel bij toepassing van de verkorte procedure geschrapt.
Artikel 45a
Deze bepaling hangt samen met artikel 12. Voorgesteld wordt in artikel 45a dezelfde
bewoordingen te gebruiken, teneinde ook de tekst van artikel 45a beter aan te laten
sluiten bij de tekst van artikel 4bis van het kaderbesluit.
Op het belang van grote zorgvuldigheid bij het uitvaardigen van een EAB ingeval van
een verstekvonnis is hierboven in de toelichting op artikel 12 al ingegaan.
Artikel 64
De meldingsplicht in het nieuwe derde lid bevordert dat de uitvaardigende justitiële
autoriteit ook van dit aspect van de behandeling van het door hem uitgevaardigde EAB
op de hoogte blijft. Deze is toegevoegd, omdat het Hof in zijn jurisprudentie bij
herhaling heeft gewezen op de noodzaak van uitwisseling van informatie tussen de bevoegde
justitiële autoriteiten.
ARTIKEL II
De voorgestelde wijzigingen van de Uitleveringswet worden als volgt toegelicht.
Artikel 22b
Het voorgestelde artikel 22b beoogt uitvoering te geven aan de arresten Petruhhin
en Pisciotti. Ingevolge artikel 20 van de Uitleveringswet is de behandeling van uitleveringsverzoeken
niet geconcentreerd bij één rechtbank, maar zijn alle rechtbanken in Nederland bevoegd
uitleveringsverzoeken te behandelen. Daarin brengt deze bepaling ook geen wijziging.
Wel voorziet de voorgestelde bepaling op inschakeling van de expertise van het IRC
Amsterdam bij de beoordeling van de noodzaak om de lidstaat van nationaliteit van
de opgeëiste persoon de gelegenheid te bieden een EAB uit te vaardigen. Behalve expertise
beschikt het IRC Amsterdam ook over rechtstreekse contacten die het met voor de uitvaardiging
en uitvoering van EAB’s bevoegde justitiële autoriteiten in de andere EU-lidstaten
onderhoudt. Tenslotte ligt een rol voor het IRC Amsterdam voor de hand, omdat het
belast zal zijn met de behandeling van het EAB dat in voorkomend geval wordt ontvangen.
Artikel 23
De toevoeging aan het eerste lid vormt het spiegelbeeld van de toevoeging aan het
eerste lid van artikel 23 van de Overleveringswet.
Artikel 35
Het nieuwe tweede lid ziet op de samenloop van een uitleveringsverzoek ter fine van
strafvervolging met een EAB dat overeenkomstig artikel 22b is uitgelokt. Het bevat
de verplichting voor de Minister van Justitie en Veiligheid om de uitlevering te weigeren
teneinde voorrang te geven aan de tenuitvoerlegging van de door de IRK toegestane
overlevering.
Het vernummerde derde lid ziet op de overige gevallen van samenloop van een uitleveringsverzoek
met een EAB, waarvoor geen voorrangsregel voor het EAB geldt.
Artikel 42
Deze bepaling is aangevuld teneinde te voorkomen dat de officier van justitie instemt
met de uitlevering via de verkorte procedure, terwijl het bepaalde in artikel 22b
van toepassing is.
ARTIKEL III
Dit artikel strekt tot wijziging van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging
vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (WETS). De wijziging houdt in dat het
huidige vijfde lid van artikel 2:11 van die wet komt te vervallen. Dit artikellid
bevatte een uitzondering op het algemene uitgangspunt in de WETS dat de tenuitvoerlegging
van de opgelegde straf in Nederland integraal wordt voortgezet. Voor veroordeelden,
die aan een andere lidstaat van de Europese Unie (EU) ter fine van vervolging zijn
overgeleverd onder garantie van teruglevering als bedoeld in artikel 6, eerste lid,
van de Overleveringswet, gold dat bij de tenuitvoerlegging van de opgelegde vrijheidsbenemende
sanctie werd bezien of die sanctie overeenkomt met de sanctie die in Nederland voor
het begane feit zou zijn opgelegd en dat de duur van die sanctie, zo nodig, werd aangepast.
Deze wijziging is noodzakelijk doordat het Hof van Justitie van de EU in een uitspraak
van 11 maart 2020 in de zaak C-314/18 SF (ECLI:EU:C:2020:191) naar aanleiding van
prejudiciële vragen van de rechtbank Amsterdam heeft geoordeeld dat – kort samengevat
– de hiervoor weergegeven uitzondering geen grondslag heeft in het Europees recht.
Ook wanneer de tenuitvoerlegging van een met het oog op strafvervolging uitgevaardigd
Europees aanhoudingsbevel afhankelijk wordt gesteld van een terugleveringsgarantie
geldt, zo heeft het Hof overwogen, dat de tenuitvoerleggingsstaat de duur van de opgelegde
vrijheidsbenemende sanctie alleen kan aanpassen onder de strikte voorwaarden van artikel
8, tweede lid, van Kaderbesluit 2008/909 van 27 november 2008 inzake de toepassing
van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen
of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging
ervan in de EU. Dit houdt in dat de mogelijkheden om de straf aan te passen beperkt
zijn tot:
1. de gevallen waarin de duur van de opgelegde vrijheidsbenemende sanctie het wettelijk
strafmaximum voor het desbetreffende strafbare feit in de uitvoerende lidstaat overstijgt;
en
2. de gevallen waarin de aard van de opgelegde straf onverenigbaar is met het recht van
de uitvoerende lidstaat.
Door de voorgestelde wijziging geldt ook voor veroordeelden die onder garantie van
teruglevering, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Overleveringswet, zijn
overgeleverd, voortaan dat de duur van de opgelegde vrijheidsbenemende sanctie slechts
naar beneden kan worden bijgesteld tot het naar Nederlands recht geldende wettelijke
strafmaximum voor het desbetreffende feit. Ook deze veroordeelden vallen voortaan
onder de algemene bepaling van het vierde lid van artikel 2:11 van de WETS.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker
Transponeringstabel
Artikel Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel
Gewijzigde bepaling Overleveringswet
Omschrijving beleidsruimte
Toelichting bij keuzen invulling beleidsruimte
1, lid 3,
11
n.v.t
2, lid 1,
7, lid 1, onder b,
7, lid 1, onder a, onder 1,
n.v.t
4 bis
12
45a
n.v.t.
n.v.t.
17, lid 4,
22, leden 3 tot en met 7
n.v.t.
24, lid 2,
36, lid 3
36, leden 6 tot en met 7
n.v.t
27, lid 1,
39, lid 5,
43, lid 3, vervalt
n.v.t.
–
2, lid 3, en
31, lid 2, nieuw
n.v.t.
–
23, lid 2,
n.v.t.
–
27, lid 2,
n.v.t.
27, lid 3, nieuw
n.v.t.
28, lid 3,
n.v.t.
30
n.v.t.
40, lid 3, nieuw
n.v.t.
64, lid 3, nieuw
n.v.t
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
F.B.J. Grapperhaus, minister van Justitie en Veiligheid -
Mede ondertekenaar
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen | Niet deelgenomen |
|---|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor | |
| PVV | 20 | Tegen | |
| CDA | 19 | Voor | |
| D66 | 19 | Voor | |
| GroenLinks | 14 | Voor | |
| SP | 14 | Voor | |
| PvdA | 9 | Voor | |
| ChristenUnie | 5 | Voor | |
| PvdD | 4 | Voor | |
| 50PLUS | 3 | Voor | |
| DENK | 3 | Voor | |
| SGP | 3 | Voor | |
| FVD | 2 | Niet deelgenomen | |
| Krol | 1 | Voor | |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.