Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel beoogt een verbetering aan te brengen in de wijze van behandeling
van voorstellen tot herziening van de Grondwet in tweede lezing. Dit voorstel is aangekondigd
in het standpunt van het kabinet over het eindrapport van de staatscommissie parlementair
stelsel.1 In het kabinetsstandpunt is een aantal onderdelen van de Grondwet geïdentificeerd
die een goede werking van het tweekamerstelsel kunnen verhinderen. Het gaat onder
andere om de wijze waarop voorstellen tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing
door de Staten-Generaal behandeld worden.

De staatscommissie wijst erop dat in tweede lezing de situatie kan ontstaan dat een
beperkte minderheid van de getrapt gekozen Eerste Kamer een Grondwetswijziging verhindert
die gesteund wordt door een grote meerderheid (van ten minste twee derden) van de
Tweede Kamerleden die direct gekozen zijn in verkiezingen die mede tot doel hebben
om kiezersinvloed op die Grondwetswijziging mogelijk te maken. Hiermee kan een impasse
ontstaan in de verhouding tussen de Kamers onderling, mede in relatie tot het kabinet
en de kiezers. Deze situatie achten wij met de staatscommissie onwenselijk.

2. De tweede lezing van voorstellen tot wijziging van de Grondwet

Voorgesteld wordt om de tweede lezing van Grondwetswijzigingen voortaan in een verenigde
vergadering te behandelen en niet meer in de beide Kamers afzonderlijk. Het doel van
dit voorstel is het wegnemen van een kwetsbaarheid in de huidige procedure, met behoud
van de waarborgen voor een zorgvuldige procedure van Grondwetswijziging, met inbegrip
van twee lezingen, een tweede lezing na directe verkiezingen en een versterkte meerderheid
in de Staten-Generaal.2

Voorstellen tot herziening van de Grondwet doorlopen eerst de normale wetsprocedure
(dit wordt de eerste lezing genoemd). Nadat er een nieuwe Tweede Kamer is gekozen,
moet het voorstel nogmaals aanvaard worden door de Staten-Generaal en de regering
(tweede lezing). Bijzonder aan deze tweede lezing is dat de regering en de Tweede
Kamer het voorstel niet meer mogen wijzigen3 en dat er in beide Kamers een meerderheid voor het voorstel moet zijn van ten minste
twee derde van de uitgebrachte stemmen.4

De Tweede Kamerverkiezingen die moeten plaatsvinden tussen de eerste en de tweede
lezing bieden de kiezer de mogelijkheid om de Grondwetsherziening te laten meewegen
in de stemkeuze. Het is een waarborg voor versterkte volksinvloed op fundamentele
beslissingen. In de praktijk is het effect van deze regeling vooral dat er gedurende
een langere periode brede politieke steun moet zijn voordat een wijziging tot stand
kan komen. Dit neemt niet weg dat de procedure kiezers de garantie biedt dat zij hun
stem mede kunnen laten bepalen door een voor hen belangrijke Grondwetsherziening.
Hierdoor «blijft de kiezersraadpleging een waarborg die onder omstandigheden haar
volle betekenis kan herkrijgen».5

De Eerste Kamerverkiezingen bieden geen mogelijkheid voor de kiezer om de uitkomst
van een procedure van Grondwetswijziging te beïnvloeden. De Eerste Kamer wordt sinds
1995 niet meer verplicht ontbonden wegens een herziening van de Grondwet, omdat de
vierjaarlijkse integrale verkiezing van de Eerste Kamer een tussentijdse ontbinding
vrij betekenisloos maakte. Een terugkeer naar de wijze van verkiezing van de Eerste
Kamer van voor 1983, zoals in het kabinetsstandpunt aangekondigd, zou daarin enigszins
verandering brengen, maar niet in het feit dat de Eerste Kamer gekozen wordt door
provinciale statenleden die niet zijn gekozen met het oog op een tweede lezing van
een voorstel tot herziening van de Grondwet door de Eerste Kamer. De Eerste Kamer
ontbeert om deze reden «de verhoogde representativiteit» van de na een eerste lezing
van een voorstel tot herziening van de Grondwet herkozen Tweede Kamer.6 Dit alles betekent dat de democratische legitimatie van de Kamers in het kader van
de tweede lezing verschillend van aard is.

De staatscommissie wijst erop dat dit verschil in democratische legitimatie problematisch
wordt als het debat in de Kamers tot verschillende uitkomsten leidt, in het bijzonder
als een voorstel in tweede lezing niet wordt aangenomen omdat de drempel van twee
derde van de uitgebrachte stemmen in de Eerste Kamer nét niet gehaald wordt.7 In die situatie verhindert een beperkte minderheid van de senatoren een wijziging
die gesteund wordt door een meerderheid van de Eerste Kamer en een ruime meerderheid
van de Tweede Kamer die (anders dan de Eerste Kamer) gekozen is om de tweede lezing
mogelijk te maken. Deze situatie doet zich niet vaak voor, maar is zeer onwenselijk.
Zij gaat rechtstreeks in tegen een van de bedoelingen van de tweede lezing, namelijk
het faciliteren van volksinvloed via een verplichte tussenliggende Tweede Kamerverkiezing.
Een dergelijke situatie maakt de Eerste Kamer als instituut kwetsbaar voor kritiek.
Het probleem wordt echter niet veroorzaakt door de Eerste Kamer of door het stemgedrag
van senatoren, maar door de institutionele vormgeving.

Voorgeschiedenis

In het verleden hebben voorgaande kabinetten als alternatief voor de huidige procedure
van herziening van de Grondwet voorgesteld om de tweede lezing af te schaffen,8 of om Grondwetswijzigingen in een speciale Grondwetskamer te behandelen.9 Ook bij de Grondwetsherziening van 1983 is het probleem van de tweede lezing aan
de orde gesteld. De Staatscommissie-Cals/Donner adviseerde om de tweede lezing in
de verenigde vergadering te behandelen. Zij koppelde dit aan haar advies om de Eerste
Kamer rechtstreeks te gaan kiezen. Indien zou worden vastgehouden aan de getrapte
verkiezing, adviseerde de Staatscommissie om voor de Eerste Kamer in de tweede lezing
niet langer het vereiste van een twee derde meerderheid te hanteren. Die Kamer zou
dan immers vanwege haar verkiezing door de provinciale staten niet kunnen beschikken
over het bijzondere mandaat dat de nieuwgekozen Tweede Kamer heeft met betrekking
tot een Grondwetsherziening. De stem van de Eerste Kamer zou dan niet even zwaar behoren
te wegen als die van de Tweede Kamer.10

Het toenmalige kabinet gaf er de voorkeur aan om de Eerste Kamer helemaal geen rol
meer te geven in de tweede lezing. Die zou alleen nog in de Tweede Kamer moeten plaatsvinden.11 Het kabinet zag echter af van een wetsvoorstel op dit punt, nadat bleek dat de Tweede
Kamer geen veranderingen wilde in de bevoegdheden van de Eerste Kamer. Op vragen vanuit
de Tweede Kamer, waar meerdere fracties wel belangstelling toonden voor een behandeling
in de verenigde vergadering, antwoordde het kabinet dat het – in lijn met het advies
van de Staatscommissie – niet wenselijk was als de getrapt gekozen Eerste Kamerleden
in de verenigde vergadering op dezelfde wijze zouden meebeslissen over een Grondwetsherziening
als de Tweede Kamerleden.

De uitkomst van dit debat was dat er in 1983 geen wijzigingen werden aangebracht in
de procedure van tweede lezingen van Grondwetswijzigingen. De bezwaren tegen de huidige
vormgeving zijn sindsdien meermaals aan de orde geweest,12 zonder dat dit leidde tot het indienen van een wijzigingsvoorstel.

Overwogen alternatieven

Afgezien van verdergaande alternatieven die een bredere heroverweging van de herzieningsprocedure
zouden vergen die het bestek van het onderhavige voorstel te buiten gaan, zoals de
invoering van een Grondwetskamer of een volksraadpleging, zijn er twee alternatieven
overwogen.

Ten eerste is dat het laten vervallen van het vereiste van een twee derde meerderheid
voor de Eerste Kamer tijdens de tweede lezing. Het vereiste van een twee derde meerderheid
zou dan alleen voor de Tweede Kamer blijven gelden. Dit alternatief werd in het kader
van de Grondwetsherziening van 1983 door de Staatscommissie-Cals/Donner en de Raad
van State aanbevolen. Dit alternatief kan gezien worden als een verbetering ten opzichte
van de huidige vormgeving. Echter blijft dan de mogelijkheid bestaan dat de Eerste
Kamer als apart instituut een wijziging verhindert waarvoor in een zorgvuldig en democratisch
proces grote steun is verworven.

Het tweede alternatief houdt in dat de tweede lezing nog slechts door de Tweede Kamer
wordt behandeld. Een dergelijk voorstel is eerder door de regering opgenomen in de
reactie op het advies van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet
(Commissie Cals/Donner). Wij geven er echter de voorkeur aan dat een Grondwetswijziging
in de tweede lezing wordt aangenomen door de Staten-Generaal als geheel.

Inhoud van het voorstel

Met de staatscommissie parlementair stelsel hechten wij eraan dat de hoofdelementen
van de huidige procedure behouden blijven, dat wil zeggen: twee lezingen met een tussentijdse
verkiezing van de Tweede Kamer, waarbij in tweede lezing een versterkte meerderheid
vereist is en de inbreng van de Eerste Kamer ook in de tweede lezing gewaarborgd is.
Zo heeft de kiezer de mogelijkheid om een wijziging van de Grondwet mee te laten wegen
in zijn stemkeuze en wordt voorkomen dat er op basis van één verkiezingsuitslag drastische
veranderingen in het staatsbestel worden doorgevoerd. Dat vergroot de weerbaarheid
van de democratische rechtsstaat.13

De staatscommissie beveelt op basis van deze uitgangspunten aan om de tweede lezing
niet langer in beide Kamers afzonderlijk te behandelen maar in een verenigde vergadering.
De Eerste Kamer kan zo niet meer in de situatie komen dat een minderheid van haar
leden een verandering blokkeert waarvoor op democratische wijze brede steun in de
Staten-Generaal is verworven.

De leden van de Eerste Kamer kunnen aldus volop participeren in het debat en de besluitvorming
in tweede lezing. Gezien de bijzondere aandacht die in de Eerste Kamer doorgaans bestaat
voor de rechtsstatelijkheid en de juridische kwaliteit van wetsvoorstellen, is het
een bijkomend voordeel dat de inbreng van de Eerste Kamerleden in een verenigde vergadering
tevens van directe invloed kan zijn op de stembepaling van de leden van de Tweede
Kamer. Eerste Kamerleden krijgen in de verenigde vergadering verder de bevoegdheid
om voor te stellen om een wijzigingsvoorstel te splitsen, een bevoegdheid die nu alleen
toekomt aan de regering en leden van de Tweede Kamer.14 Mede gelet op de directe, actuele en specifieke legitimatie van de opnieuw gekozen
Tweede Kamer tijdens de tweede lezing is het redelijk dat de stemverhoudingen in de
Tweede Kamer (als gevolg van het groter aantal leden) in de verenigde vergadering
zwaarder meewegen dan de verhoudingen in de Eerste Kamer.

De verenigde vergadering

De Grondwet regelt dat bij een verenigde vergadering de Kamers als één worden beschouwd.15 In de Grondwet wordt bepaald over welke aangelegenheden in een verenigde vergadering
wordt beraadslaagd en besloten. De regering hanteerde bij de Grondwetsherziening van
1983 als criterium dat beraadslaging en besluitvorming in de verenigde vergadering
dient te geschieden als de aard van de aangelegenheid zodanig is, dat het ongewenst
zou zijn indien de Kamers tot onderling afwijkende besluiten komen.16 Bij de aangelegenheden die in de Grondwet zijn aangewezen, gaat het om concrete beslissingen,
die zich niet of nauwelijks lenen voor amendering.

Zoals hiervoor uiteengezet, gaat het in de tweede lezing van een Grondwetswijziging
om een aangelegenheid waarbij het zeer ongewenst kan zijn als de Kamers tot verschillende
besluiten komen. Net als bij de nu reeds door de Grondwet aangewezen aangelegenheden
gaat het om een situatie waarin de Kamers niet meer kunnen amenderen en waarin van
hen een concrete beslissing gevraagd wordt. Daarom past de voorgestelde wijziging
goed in het bestaande stelsel en bij het criterium dat in 1983 is gehanteerd. De bijeenkomst
van de Staten-Generaal in een verenigde vergadering benadrukt – door de zeldzaamheid
ervan en door de inherente afwijking van de normale parlementaire procedures – ook
in symbolisch opzicht het bijzondere karakter van de tweede lezing.

Zoals in de paragraaf over de voorgeschiedenis is beschreven, is bij de herziening
van 1983 desondanks niet besloten om de tweede lezing van Grondwetswijzigingen aan
de verenigde vergadering op te dragen, in afwijking van het advies van de Staatscommissie-Cals/Donner.
Naast de hiervoor reeds genoemde overwegingen die destijds een rol speelden, motiveerde
het toenmalige kabinet zijn beslissing door een scenario te schetsen waarin een voorstel
tot Grondwetswijziging in de verenigde vergadering niet de vereiste meerderheid zou
halen, terwijl er onder de Tweede Kamerleden wel een twee derde meerderheid was. Volgens
het toenmalige kabinet zou het denkbaar zijn, dat de Eerste Kamer het in zo’n geval
binnen de huidige procedure niet op een verwerping zou laten aankomen.

Los van de vraag naar de juistheid van deze inschatting, moet opgemerkt worden dat
het onderhavige voorstel niet bedoeld is om het makkelijker te maken om de Grondwet
te wijzigen. In de voorgestelde procedure is het inderdaad zo dat een voorgestelde
wijziging van de Grondwet niet tot stand kan komen als de Staten-Generaal in de tweede
lezing tot de conclusie komt dat minder dan twee derde van haar leden het voorstel
steunt. In dat geval ontbreekt eenvoudigweg de brede steun die naar onze mening vereist
is voor een Grondwetswijziging.

Als er in de Eerste Kamer tijdens de tweede lezing bij een meerderheid van de leden
ernstige bezwaren bestaan tegen een wijziging waarvoor in de nieuwgekozen Tweede Kamer
juist brede steun bestaat, dan biedt een verenigde vergadering een uitgelezen forum
om deze bezwaren te bespreken en te laten meewegen in het eindoordeel van ieder Kamerlid.
Aldus wordt verzekerd dat alle relevante argumenten, overwegingen en inzichten worden
meegewogen in het besluit van de Staten-Generaal om de Grondwetswijziging wel of niet
aan te nemen.

3. Financiële gevolgen

De voorgestelde wijziging heeft geen financiële gevolgen.

4. Gevolgen regeldruk

De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de regeldruk. Het Adviescollege
toetsing regeldruk deelt deze conclusie.

5. Internetconsultatie

Tussen 3 september en 9 oktober 2019 heeft internetconsultatie plaatsgevonden over
een wetsontwerp dat niet alleen het onderhavige onderwerp betrof, maar tevens regelde
dat de zittingstermijn van de leden van de Eerste Kamer zes jaar wordt, waarbij om
de drie jaar de helft van de leden wordt gekozen. Dit tweede onderdeel van het oorspronkelijke
wetsontwerp is naar aanleiding van het debat met de Eerste Kamer op 4 februari 2020
over het eindrapport van de staatscommissie17 opgenomen in een separaat voorstel. Er kon op alle aspecten van het voorstel gereageerd
worden. Vijf respondenten hebben gereageerd op het voorstel om de tweede lezing van
Grondwetswijzigingen voortaan in een verenigde vergadering te behandelen.

Tijdens dezelfde periode liep de internetconsultatie over een voorstel om te regelen
welke Tweede Kamer bevoegd is om de tweede lezing van een Grondwetswijziging te behandelen.
Twee reacties bij de internetconsultatie over dat voorstel hadden evident betrekking
op het onderhavige voorstel en zijn bij dit voorstel meegenomen.

Een aantal respondenten heeft uitgewerkte alternatieven aangedragen of aandacht gevraagd
voor aspecten van het voorstel die in deze toelichting nog niet belicht werden. Op
deze aspecten en alternatieven wordt hieronder ingegaan.

Een van de respondenten heeft ingebracht dat kiezers niet altijd weten dat er bij
een Tweede Kamerverkiezing een wijziging van de Grondwet voorligt en dat een stem
op een kandidaat ongeschikt zou zijn om kiezers een uitspraak te laten doen over de
Grondwetswijziging. In de praktijk is het effect van de tweede lezing doorgaans inderdaad
niet dat de Tweede Kamerverkiezingen kunnen worden beschouwd als een specifieke kiezersuitspraak
over een Grondwetswijziging. Dit neemt niet weg dat de procedure kiezers de garantie
biedt dat kiezers in een voorkomend geval hun stem mede kunnen laten bepalen door
een voor hen belangrijke Grondwetsherziening. In die zin biedt de tweede lezing wel
degelijk een mogelijkheid – en een waarborg – voor kiezersinvloed op de inhoud van
de Grondwet.

Het alternatief dat door deze respondent is ingebracht begrijpen wij zo dat een Grondwetswijziging
in één lezing tot stand zou komen, tenzij het voorstel (in een van de Kamers) met
minder dan twee derde van de uitgebrachte stemmen wordt aangenomen. In dat geval zou
na de Tweede Kamerverkiezingen alsnog een tweede lezing moeten worden gehouden, waarbij
opnieuw een tweede derde meerderheid in beide Kamers vereist is. Het kabinet hecht
echter aan een procedure die altijd uit twee lezingen bestaat omdat zo verzekerd wordt
dat er gedurende een langere periode brede steun is voor een Grondwetswijziging en
het niet mogelijk is om op basis van één verkiezingsuitslag grote wijzigingen te maken
in het staatsbestel. Het alternatief lost ook niet het probleem op dat de staatscommissie
signaleert, namelijk dat het onwenselijk is dat de Kamers in de tweede lezing tegenover
elkaar komen te staan.

Een van de andere respondenten stelt voor om de tweede lezing te vervangen door een
referendum, omdat er – anders dan bij de Tweede Kamerverkiezingen – een ondubbelzinnig
verband zou bestaan tussen de uitslag van een referendum en het onderwerp waarover
het referendum ging. Zoals hiervoor aangegeven hecht het kabinet echter aan de zelfstandige
waarde van een tweede lezing met een tussengelegen verkiezing van de Tweede Kamer.

Artikelsgewijs deel

Artikel II, onderdeel A (wijziging artikel 137)

De wijziging in het vierde lid van artikel 137 van de Grondwet is in het algemeen
deel van deze memorie van toelichting toegelicht. Het vijfde lid van artikel 137 bepaalt
thans dat de Tweede Kamer een grondwetsvoorstel in tweede lezing kan splitsen. Wij
stellen voor de splitsingsbevoegdheid toe te kennen aan de verenigde vergadering;
dit sluit aan bij artikel 84 van de Grondwet, op grond waarvan een voorstel van wet
dat door de verenigde vergadering moet worden behandeld, door haar kan worden gewijzigd.

Artikel II, onderdeel B (wijziging artikel 138)

Artikel 138 bevat een voorziening die gebruikt kan worden nadat een Grondwetswijziging
in tweede lezing is aangenomen. Op dat moment kan blijken dat de aangenomen wijziging
het noodzakelijk maakt om artikelen die niet gewijzigd worden, aan te passen. Deze
aanpassing kan bij wet geschieden, maar een dergelijke wet kunnen de Kamers slechts
met twee derde meerderheid aannemen. Toen deze voorziening in 1972 in de Grondwet
werd opgenomen, wilde de Grondwetgever voorkomen dat deze voorziening gebruikt zou
kunnen worden om de zin en strekking van de aan te passen voorschriften te wijzigen.
De waarborg daarvoor werd gezocht in het vereiste van een wet die alleen met twee
derden kan worden aangenomen. Zo werd nauw aangesloten bij de normale herzieningsprocedure.18 Alleen het vereiste van een tweede lezing na ontbinding van de Tweede Kamer verviel.
Om deze aansluiting op de normale herzieningsprocedure te handhaven, wordt voorgesteld
om ook de aanpassingen in de zin van artikel 138, eerste lid onder a, te behandelen
in de verenigde vergadering.

Artikel III (additioneel artikel IV)

Het in de wet van 1 november 2017, houdende verandering in de Grondwet, strekkende
tot het opnemen van een constitutionele basis voor Caribische openbare lichamen en
het regelen van een kiescollege voor de Eerste Kamer (Stb. 2017, 426) opgenomen additionele artikel IV is van rechtswege uitgewerkt. Daarom kan dit artikel
worden benut voor een nieuwe overgangsrechtelijke voorziening.

Onderdeel 1

Het is heel goed mogelijk dat de onderhavige wijziging van de Grondwet in werking
treedt tijdens de zittingsduur van een Tweede Kamer die is gekozen na de bekendmaking
van een verklaringswet als bedoeld in artikel 137, eerste lid, van de Grondwet en
die op grond van het huidige vierde lid van dit artikel tot taak heeft het in de verklaringswet
opgenomen voorstel in tweede lezing te overwegen. Op grond van onderdeel 1 van artikel IV
wordt in dat geval de tweede lezing nog volgens de huidige herzieningsprocedure afgerond,
dat wil zeggen door de beide kamers afzonderlijk.

Onderdeel 2

Artikel 55, derde lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden bepaalt
dat indien en voor zover een voorstel tot wijziging van het Statuut afwijkt van de
Grondwet, het voorstel wordt behandeld op de wijze, als de Grondwet voor voorstellen
tot verandering in de Grondwet bepaalt, met dien verstande, dat de beide kamers in
tweede lezing de voorgestelde verandering bij volstrekte meerderheid der uitgebrachte
stemmen kunnen aannemen. De in dit wetsvoorstel voorgestelde besluitvorming in tweede
lezing door de verenigde vergadering is hiermee niet verenigbaar. In het licht van
artikel 5 van het Statuut, op grond waarvan de Grondwet de bepalingen van het Statuut
in acht neemt, bevat onderdeel 2 van artikel IV daarom een overgangsrechtelijke voorziening.
Die strekt ertoe dat in de situatie, bedoeld in artikel 55, derde lid, van het Statuut
besluitvorming in tweede lezing vooralsnog plaatsvindt in de beide kamers afzonderlijk.
Het streven is erop gericht om na de inwerkingtreding van de onderhavige wijziging
van de Grondwet artikel 55, derde lid, van het Statuut met deze wijziging in overeenstemming
te brengen.

Onderdeel 3

Dit onderdeel regelt de samenloop met het Grondwetsvoorstel dat ertoe strekt te bepalen
welke Tweede Kamer een besluit neemt over de tweede lezing van een voorstel tot verandering
in de Grondwet. Aangezien dat voorstel niet inhoudelijk samenhangt met het onderhavige,
heeft de regering ervoor gekozen de voorstellen op te nemen in afzonderlijke wetsvoorstellen.

Artikel IV

De in artikel II van dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingsopdracht kan niet onverkort
worden gehandhaafd als het Grondwetsvoorstel dat ertoe strekt te bepalen welke Tweede
Kamer een besluit neemt over de tweede lezing van een voorstel tot verandering in
de Grondwet eerder in werking treedt dan het onderhavige.

Artikel 138, eerste lid, onderdeel a, van de Grondwet biedt weliswaar een grondslag
om in tweede lezing aangenomen voorstellen tot verandering in de Grondwet bij wet
voor zoveel nodig aan elkaar aan te passen, maar om te zijner tijd vertraging te voorkomen
is ervoor gekozen nu reeds een samenloopbepaling op te nemen.

Deze bepaling is niet opgenomen in het voorgestelde additioneel artikel IV, omdat
zij slechts beoogt het onderhavige voorstel zelf (indien nodig) te wijzigen.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren