Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel beoogt bij te dragen aan een goede positionering van de Eerste Kamer
in het tweekamerstelsel en een heldere rolverdeling tussen de beide Kamers der Staten-Generaal.
Daartoe wordt een aanpassing van de verkiezingswijze van de Eerste Kamer voorgesteld.
Dit voorstel is aangekondigd in het standpunt van het kabinet over het eindrapport
van de staatscommissie parlementair stelsel.1

Dat de Staten-Generaal uit twee Kamers bestaan die hun bevoegdheden onafhankelijk
van elkaar uitoefenen, versterkt het stelsel van checks and balances, dat een van de fundamenten is van de Nederlandse staatsinrichting. Een tweekamerstelsel
vergt dat er een zekere samenhang is tussen de werkzaamheden van de Kamers. Die samenhang
wordt bevorderd door een duidelijke rolverdeling. Met de staatscommissie benadrukken
wij het belang van evenwicht in het tweekamerstelsel. Dit moet vooral tot uitdrukking
komen in de opstelling van actoren als regering, Raad van State, Kamers en fracties
en hun leden, maar tevens in een uitgebalanceerde institutionele vormgeving.

Er bestaat al geruime tijd een vrij grote mate van consensus over de gewenste rolverdeling,
die onderschreven wordt in het eindrapport van de staatscommissie. Binnen die rolverdeling
ligt het politieke primaat bij de direct gekozen Tweede Kamer,2 dat onder meer tot uitdrukking komt in een groter aantal bevoegdheden en vooral ook
in een intensiever gebruik van die bevoegdheden. De Tweede Kamer neemt vanuit dit
politieke primaat na de verkiezingen ook het initiatief voor de vorming van een kabinet.
Het regeerakkoord is een overeenkomst tussen fracties in de Tweede Kamer. In het functioneren
van de Eerste Kamer ligt het zwaartepunt op de heroverweging van wetsvoorstellen vanuit
een grotere distantie tot het kabinet en het regeerakkoord en met bijzondere aandacht
voor rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.3

Het functioneren van de Eerste Kamer binnen dit stelsel creëert onvermijdelijk spanning
tussen enerzijds het politieke karakter dat zij als (getrapt) gekozen orgaan nu eenmaal
heeft en anderzijds haar rol als chambre de réflexion die niet gebaat is bij een sterke politieke profilering. Deze inherente spanning
ligt aan de basis van de terughoudendheid die de opstelling van de Eerste Kamer doorgaans
kenmerkt en van haar focus op de kwaliteit van de wetsvoorstellen.

De rolvastheid van de hoofdrolspelers bepaalt in grote mate de werking van het tweekamerstelsel.
De staatscommissie roept de actoren in dit verband op om in het feitelijk handelen
de rolverdeling te respecteren. Senatoren zouden niet aan het regeerakkoord gebonden
moeten zijn (of worden), Tweede Kamerleden zouden niet de indruk moeten wekken dat
zij het stemgedrag van hun partijgenoten in de Eerste Kamer bepalen en de Eerste Kamer
zou bijvoorbeeld terughoudendheid moeten betrachten bij het houden van beleidsdebatten.4 Wij onderschrijven het belang van dergelijk feitelijk en rolvast handelen voor een
goede werking van het stelsel. Verantwoordelijkheid hiervoor ligt allereerst bij de
Kamers zelf, die deze verschillende rollen in hun handelen accentueren. De regering
draagt daarvoor mede een verantwoordelijkheid, die onder meer inhoudt dat er alleen
bij uitzondering gebruik wordt gemaakt van zogenoemde novelles om tegemoet te komen
aan wensen van de Eerste Kamer en terughoudendheid wordt betracht bij het doen van
toezeggingen aan de Eerste Kamer.

De institutionele vormgeving is hierbij echter ook van belang. In het kabinetsstandpunt
over het eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel heeft het kabinet
een aantal onderdelen van de Grondwet geïdentificeerd die een goede werking van het
tweekamerstelsel kunnen verhinderen. Het gaat onder andere om de wijze van verkiezing
van de Eerste Kamer.

De verkiezingswijze van de Eerste Kamer waar in 1983 voor gekozen is, leidt ertoe
dat iedere vier jaar de vraag prominent aan de orde is of de coalitiepartijen een
meerderheid behalen in de Eerste Kamer via de verkiezing van de provinciale staten.
Niet alleen raakt hierdoor het provinciale aspect van de statenverkiezingen uit zicht,
maar er komt zo ook te veel de nadruk te liggen op het politieke karakter van de Eerste
Kamer. In haar Tussenstand wees de staatscommissie op de mogelijkheid om terug te keren naar de wijze van verkiezing
die gold tussen 1922 en 1983. Zij wees erop dat het conceptueel niet past bij de verhouding
tussen de Kamers dat de Eerste Kamer af en toe over een recenter mandaat beschikt
dan de Tweede Kamer en dat de huidige wijze van verkiezing de Eerste Kamer meer in
verband brengt met de mogelijkheid om af te rekenen met de coalitie die is gevormd
op basis van de voorgaande Tweede Kamerverkiezingen.5

De regering maakt op dit punt een andere afweging dan de staatscommissie in haar eindrapport
doet en stelt voor om terug te keren naar de wijze van verkiezing die tot 1983 werd
gebruikt. Hierbij wordt elke drie jaar de helft van de leden van de Eerste Kamer voor
zes jaar gekozen. Wij menen dat deze minder directe koppeling aan een concrete verkiezingsuitslag
meer recht doet aan de eigen legitimatie die de Eerste Kamer verkrijgt doordat zij
gekozen wordt door de leden van provinciale staten. In combinatie met de verlenging
van de zittingstermijn van de leden past dit bij een indirect gekozen volksvertegenwoordiging
die functioneert vanuit een zekere afstand tot de dagelijkse politiek.

Ook de huidige vormgeving van de behandeling van Grondwetsherzieningen in tweede lezing
creëert een risico op een verstoring van het evenwicht tussen de Kamers. Naar aanleiding
van het debat in de Eerste Kamer op 4 februari 2020 over het eindrapport van de staatscommissie
is besloten om dit onderwerp in een apart wetsvoorstel te regelen.6

Met het oog op de positie van de Eerste Kamer beval de staatscommissie tevens aan
om de Eerste Kamer een terugzendrecht toe te kennen. Het kabinet deelt de conclusie
van de staatscommissie dat er behoefte is aan invoering van een terugzendrecht. Deze
aanvullende bevoegdheid moet goed passen bij een rolvaste Eerste Kamer die zich, met
enige distantie ten opzichte van de dagelijkse politiek, richt op het beoordelen van
de kwaliteit van wetsvoorstellen op criteria als rechtsstatelijkheid, handhaafbaarheid
en uitvoerbaarheid.7

2. De wijze van verkiezing van de Eerste Kamer

In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld dat de leden van de Eerste Kamer een zittingstermijn
hebben van zes jaren en dat om de drie jaren beurtelings achtendertig leden en zevenendertig
leden worden gekozen. Deze aanpassing heeft als oogmerk om de zittingstermijn en de
wijze van verkiezing van de leden van de Eerste Kamer beter aan te laten sluiten bij
de staatkundige positie van de Eerste Kamer, haar eigen legitimatie en de rolverdeling
in het tweekamerstelsel.

In veel andere tweekamerstelsels wordt de rolverdeling tussen de kamers ondersteund
door een verschil in de zittingstermijn en de wijze van verkiezing. Het is niet ongebruikelijk,
zeker in eenheidsstaten zoals Nederland, dat de ene kamer (lagerhuis) direct wordt
gekozen door de kiezers terwijl de legitimatie van de andere kamer (hogerhuis of senaat)
via een andere procedure tot stand komt. Dit gebeurt bijvoorbeeld via verkiezing door
regionale of lokale volksvertegenwoordigers (Frankrijk), door afvaardiging van deelstaatbestuurders
(Duitsland) of via benoemingen door de regering (Verenigd Koninkrijk, Canada).

Het idee hierachter is dat de senaat in samenstelling moet afwijken van het lagerhuis
om zijn toegevoegde waarde te verzekeren. Naast een andere wijze van verkiezing wordt
in dit licht soms ook gekozen voor een langere zittingstermijn van de leden.8 Een langere zittingstermijn benadrukt tevens dat het gezag van een hogerhuis mede
wordt ontleend aan de ervaring en deskundigheid van zijn leden. Een langere zittingstermijn
is verder een stabiliserende factor in het politieke systeem. In aansluiting hierop
is het internationaal niet ongebruikelijk om het hogerhuis in delen te kiezen,9 wat eveneens wordt gezien als bevorderlijk voor de continuïteit.10

Dit alles leidt tot een legitimatie voor een hogerhuis die afwijkt van het mandaat
van het direct gekozen lagerhuis en die past bij de reflecterende rol die vaak wordt
toegedicht aan een hogerhuis. De wijze van verkiezing is aldus onderdeel van een streven
naar een evenwicht tussen enerzijds een invloedrijke, specifiek gelegitimeerde senaat
en anderzijds duidelijkheid over de vraag bij welke verkiezingen de kiezer een effectief
oordeel kan geven over het gevoerde regeringsbeleid en een voorkeur kan uitspreken
voor toekomstig beleid.

De staatscommissie constateert in dit licht dat een directe verkiezing van de Eerste
Kamer een bedreiging vormt voor een goed functioneren van het tweekamerstelsel. Ook
de opties van een gelote Eerste Kamer of een verkiezing door de gemeenteraden worden
door de staatscommissie afgeraden. Met de staatscommissie zijn wij van mening dat
de verkiezing van de Eerste Kamer door de provinciale staten (en de kiescolleges in
de Caribische openbare lichamen) de voorkeur heeft.11 Wel zien wij – anders dan de staatscommissie – goede redenen om verschil te maken
tussen de zittingstermijn van de leden van de Eerste Kamer en de Tweede Kamer.

Tot 1983 verschilde in Nederland de zittingstermijn van Eerste Kamerleden altijd van
die van Tweede Kamerleden. Toen Nederland in 1848 koos voor invoering van de directe
verkiezing van de Tweede Kamer is tegelijk een indirecte verkiezing van de Eerste
Kamer ingevoerd, waarbij de zittingstermijn op negen jaar werd gesteld, en om de drie
jaar een derde van de senatoren werd gekozen. De Kamers moesten niet teveel op elkaar
gaan lijken en de Eerste Kamer moest meer «vastheid» hebben.12 Vanaf 1922 werden senatoren gekozen voor zes jaar, waarbij om de drie jaar de helft
werd gekozen. Ook toen was het argument dat de Eerste Kamer zich mede in de zittingstermijn
van haar leden moest onderscheiden van de Tweede Kamer. Voorkomen moest worden dat
de Eerste Kamer een doublure zou worden van de Tweede Kamer.13 Hiermee zou immers de grond voor een tweekamerstelsel, en het bestaansrecht van de
Eerste Kamer aangetast worden.

De staatscommissies-Van Schaik en -Cals/Donner adviseerden echter om over te stappen
op een vierjaarlijkse verkiezing van de Eerste Kamer als geheel. De commissies zagen
een nadeel in het onregelmatige tempo waarin de verkiezingen elkaar opvolgden. Soms
vonden de Eerste Kamerverkiezingen snel na de statenverkiezingen plaats, maar daar
kon ook één, twee of drie jaar tussen zitten. Doordat de provincies in de toenmalige
Kieswet in vier kiesgroepen waren ingedeeld, waarbij beurtelings twee kiesgroepen
de helft van de Eerste Kamer kozen, kon het bovendien voorkomen dat sommige provinciale
staten niet konden deelnemen aan een Eerste Kamerverkiezing. Deze bezwaren waren nog
wel te accepteren als de behoefte aan «een grotere duurzaamheid» van de Eerste Kamer
nog zou bestaan, maar dat was naar het oordeel van de staatscommissies toen niet het
geval. Ook werd betoogd dat de heterogene natuur van de beide delen van het parlement
geen versterking behoefde door verschillende zittingstermijnen of een niet-collectieve
verkiezing van een der delen.14 Deze argumentatie vormde voor de regering de basis om de huidige regeling in de Grondwet
voor te stellen.15

Bij de parlementaire behandeling van het desbetreffende grondwetsvoorstel is er echter
al op gewezen dat deze regeling ongewenste gevolgen zou kunnen hebben voor de verhouding
tussen beide kamers. Tegenstanders vreesden dat de verkiezing van de Eerste Kamer
uiterlijk binnen drie maanden na de verkiezing van de provinciale staten zou kunnen
leiden tot een sterkere positie van de Eerste Kamer.16

De afgelopen decennia is het politieke karakter van de Eerste Kamer meer naar voren
gekomen, zoals tegenstanders van de wijziging als voorzienbaar gevolg hadden genoemd.
De integrale verkiezing van de Eerste Kamer, die steeds kort na de provinciale statenverkiezing
plaatsvindt,17 benadrukt sinds 1983 het politieke karakter van de Eerste Kamer. Tegelijk is de gemiddelde
anciënniteit van senatoren afgenomen.18 Beide ontwikkelingen verhouden zich minder goed tot de rol van de Eerste Kamer als
college van reflectie en heroverweging. Sindsdien is een aantal malen voorgesteld
om terug te keren naar het stelsel van vóór 1983, ook om het eigen karakter van de
directe verkiezingen voor provinciale staten meer betekenis te geven.19

Een langere zittingsperiode van de Eerste Kamerleden en een gefaseerde doorwerking
van de nationale wijzigingen in de electorale verhoudingen versterken naar onze mening
het noodzakelijke evenwicht tussen het politieke karakter van de Eerste Kamer enerzijds
en haar rol als instantie van heroverweging en reflectie anderzijds. Met de voorgestelde
wijze van verkiezing zal de Eerste Kamer (als geheel) doorgaans niet over een recenter
politiek mandaat van de kiezer beschikken dan de Tweede Kamer. Het onderhavige voorstel
ondersteunt derhalve de rolverdeling tussen Tweede Kamer en Eerste Kamer.

Welke effecten zijn te verwachten?

De belangrijkste beoogde effecten van de versterkte rolzuiverheid en verbeterde werking
van het tweekamerstelsel zijn hierboven reeds toegelicht.

Daarnaast valt ook te verwachten dat de voorgestelde wijze van verkiezing ertoe zal
leiden dat de verkiezing van de provinciale staten minder wordt overschaduwd door
de verkiezing van de Eerste Kamer en de aandacht voor landelijke thema’s die daar
mede een gevolg van zijn. Hiermee wordt recht gedaan aan het belang van een zo zuiver
mogelijk politiek mandaat voor besluitvorming op provinciaal niveau.

Minder waarschijnlijk is dat een wijziging van de zittingstermijn van de Eerste Kamerleden
substantiële gevolgen heeft voor de verschillen tussen de politieke samenstelling
van de Kamers. Het wordt soms wel aangenomen dat de huidige wijze van verkiezing deze
verschillen vergroot, of dat deze verschillen meer schoksgewijs optreden. De staatscommissie
parlementair stelsel heeft berekend hoe de Eerste Kamer zou zijn samengesteld als
de zittingstermijn in 1983 niet was aangepast en de uitslagen van de provinciale statenverkiezingen
hetzelfde waren geweest. De verschillen tussen de Kamers bleken niet sterk beïnvloed
te worden door de verandering in zittingstermijn.20

De Afdeling advisering van de Raad van State wijst er in haar advies op dat de vertraagde
doorwerking van verkiezingsuitslagen in de samenstelling van de Eerste Kamer gevolgen
kan hebben voor de ervaren democratische legitimiteit van de beslissingen van de Eerste
Kamer. Een daarmee samenhangend effect kan zijn dat het soms iets langer zal duren
voordat de opkomst van nieuwe politieke stromingen in volle omvang tot uitdrukking
komt in de samenstelling van de Eerste Kamer.21 Deze enigszins vertraagde doorwerking van veranderingen in het partijlandschap past
naar onze mening bij de eigensoortige rol van de Eerste Kamer in het staatsbestel.
Het politieke primaat ligt bij de Tweede Kamer. De verkiezing van deze Kamer – en
niet de verkiezingen voor de provinciale staten – vormt tevens de democratische basis
voor nieuw beleid op nationaal niveau.

Een effect van het stelsel voor 1983 was dat sommige provinciale staten in bepaalde
gevallen niet stemden voor de Eerste Kamer, omdat zij deel uitmaakten van een groep
die niet aan de beurt kwam tijdens hun vierjarige zittingstermijn. Dit sloot aan bij
de uitgangspunten van het stelsel maar was hiervan geen dwingend gevolg omdat het
berustte op een wijze van uitwerking in de toenmalige Kieswet. Het is aan de wetgever
om hierin een keuze te bepalen bij de wijziging van de Kieswet die noodzakelijk is
als de thans voorgestelde wijziging van de Grondwet gerealiseerd wordt.

Een gevolg van het onderhavige voorstel is dat er bij elke afzonderlijke verkiezing
minder zetels verdeeld worden dan nu het geval is (37 of 38 in plaats van 75). Op
zichzelf zou dit tot gevolg hebben dat partijen die één zetel behalen als er 75 zetels
te verdelen zijn, minder vaak een zetel zouden behalen. De concrete effecten van deze
verandering zullen echter voor een belangrijk deel afhangen van de vraag of en hoe
kiezers, partijen en provinciale statenleden hun gedrag aanpassen. Ook zal de nadere
vormgeving van de wijze van verkiezing de uiteindelijke effecten beïnvloeden. In de
paragraaf over de uitwerking van het voorstel in de Kieswet (zie hieronder bij punt
5) wordt besproken welke keuzes de wetgever kan maken en welke gevolgen daarvan te
verwachten zijn. In elk geval is ook bij een verkiezing in twee helften de evenredigheid
gewaarborgd. Ook vóór 1983 bepaalde de Grondwet reeds dat de Eerste Kamer werd gekozen
op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging.

Een laatste aspect betreft de ontbinding van de Eerste Kamer. Op grond van de huidige
regeling kan een ontbinding en tussentijdse verkiezing van de Eerste Kamer slechts
onder bepaalde omstandigheden enig effect hebben voor de politieke verhoudingen binnen
de Kamer. Bij een zittingstermijn van zes jaar waarbij om de drie jaar de helft van
de Kamer gekozen wordt, kan een tussentijdse ontbinding naar verwachting in bepaalde
omstandigheden feitelijk een groter effect hebben op de samenstelling van de Kamer.
Tussen 1922 en 1983, toen dit stelsel bestond, is echter behoudens de destijds voorgeschreven
ontbindingen wegens herziening van de Grondwet nooit gebruikgemaakt van de bevoegdheid
tot ontbinding van de Eerste Kamer.22

3. Financiële gevolgen

De financiële gevolgen van het voorstel om de zittingstermijn van de leden van de
Eerste Kamer te wijzigen, zijn verwaarloosbaar. De verkiezingen voor de Eerste Kamer
worden primair georganiseerd door de provincies en de Caribische openbare lichamen.
De organisatie van de verkiezingen en de vaststelling van de uitslag zijn eenvoudig,
aangezien alleen de leden van provinciale staten en de kiescolleges in Caribisch Nederland
kiesgerechtigd zijn. Zoals hiervoor en in de toelichting op onderdeel A van artikel II
is opgemerkt, wordt het aan de gewone wetgever overgelaten op welke wijze de driejaarlijkse
verkiezing van de achtendertig onderscheidenlijk zevenendertig leden van de Eerste
Kamer zal plaatsvinden. Indien wordt gekozen voor driejaarlijkse verkiezingen in een
deel van de provincies en de Caribische openbare lichamen, hoeven de provincies en
de Caribische openbare lichamen nog slechts een keer in de zes jaren – in plaats van
een keer in de vier jaren – een verkiezing te organiseren en nemen de uitgaven dus
navenant af. Indien wordt gekozen voor driejaarlijkse verkiezingen in alle provincies
en Caribische openbare lichamen, zullen zij elke drie jaren een verkiezing moeten
organiseren en nemen de uitgaven dus iets toe.

4. Gevolgen regeldruk

De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de regeldruk. Het Adviescollege
toetsing regeldruk deelt deze conclusie.

5. Nadere vormgeving

De voorgestelde verkiezingswijze van de Eerste Kamer vergt nadere vormgeving. Die
wordt op grond van artikel 59 van de Grondwet bij wet (de Kieswet) geregeld. De wetgever
zal een uitwerking van het stelsel moeten regelen binnen de kaders die de Grondwet
stelt. Hierbij moet niet alleen acht worden geslagen op de voorgestelde aanpassing
van artikel 52, maar ook op de artikelen 4 (kiesrecht) en 53 (evenredige vertegenwoordiging,
stemgeheim).

In de nadere vormgeving moet in de eerste plaats bepaald worden op welke wijze de
provinciale staten en de kiescolleges in Caribisch Nederland gaan deelnemen aan de
Eerste Kamerverkiezing.23 In grote lijnen zijn hierbij twee opties. Ten eerste kunnen de staten in groepen
worden verdeeld, waarbij de ene helft om de drie jaar 38 senatoren kiest en de andere
groep om de drie jaar 37 senatoren. Het is ook mogelijk om een groter aantal groepen
te vormen. Tussen 1922 en 1983 bestonden er vier groepen, die elk een wettelijk bepaald
aantal leden van de Eerste Kamer kozen. De bedoeling van dit stelsel was dat het een
band zou bevorderen tussen senatoren en provincies, maar in de praktijk werd dit effect
niet bereikt.24 Wel zorgt een groepenstelsel ervoor dat het geregeld voorkomt dat de helft van de
provinciale staten tijdens hun zittingsduur niet kunnen deelnemen aan een Eerste Kamerverkiezing
omdat hun groep niet aan de beurt is. Dit betekent dat de voorkeuren van de kiezers
die in de betreffende provincies wonen, zoals tot uitdrukking gebracht bij de statenverkiezingen,
niet van invloed zijn op de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer die tijdens
die periode plaatsvindt. Een ander nadeel van het groepenstelsel is dat het negatieve
gevolgen kan hebben op de evenredige vertegenwoordiging van provincies, als de demografische
ontwikkelingen niet in alle provincies gelijk opgaan.

Een andere mogelijke invulling van de beurtelingse verkiezing is dat alle provinciale
staten iedere drie jaar deelnemen aan de Eerste Kamerverkiezing. Het kan dan niet
gebeuren dat provinciale staten tijdens hun zittingstermijn niet kunnen deelnemen
aan een Eerste Kamerverkiezing. Wel zullen de provinciale staten dan om de 12 jaar
tijdens hun zittingsduur twee keer deelnemen aan Eerste Kamerverkiezingen. In dat
geval zal de samenstelling van de gehele Eerste Kamer zijn terug te voeren op de uitslag
van één provinciale statenverkiezing. Onder het huidige stelsel is dat steeds het
geval, maar als gevolg van de beurtelingse verkiezing en de zittingstermijn van zes
jaar, zal die uitslag van de provinciale statenverkiezingen om de 12 jaar extra lang
doorwerken.

Bij deze keuze moet ook acht worden geslagen op de evenredige vertegenwoordiging van
de bevolking. Een verdeling in twee groepen provincies die 38 en 37 zetels kiezen,
kan gunstig uitpakken voor kleine partijen die relatief sterk vertegenwoordigd zijn
in één van de groepen, en ongunstig voor kleine partijen die in elke provincie ongeveer
evenveel steun hebben. Bij een keuze voor het groepenstelsel is het daarom een belangrijk
aandachtspunt dat de indeling van de groepen gebeurt aan de hand van een objectief
criterium en niet met het oogmerk om de vertegenwoordiging van bepaalde politieke
stromingen te bevoordelen of te benadelen.

Een tweede keuze die de wetgever zal moeten maken bij de nadere vormgeving betreft
de restzetelverdeling. In het groepenstelsel dat tussen 1922 en 1983 bestond, waarbij
de provincies in vier groepen waren verdeeld, werd het systeem van grootste overschotten
gebruikt omdat er in elk van de groepen slechts een klein aantal zetels te verdelen
was. Als gekozen wordt om in één keer 38 of 37 Kamerleden te kiezen, kan gekozen worden
voor het stelsel van grootste gemiddelden, dat ook nu gebruikt wordt bij de Eerste
Kamerverkiezingen en andere verkiezingen waarbij 19 of meer zetels verdeeld worden.25

In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft
dr. S.P. Otjes in kaart gebracht welke gevolgen deze keuzes kunnen hebben, met name
voor de vertegenwoordiging van partijen die met de huidige verkiezingswijze niet meer
dan één zetel halen.26 Dr. Otjes heeft op basis van de uitslagen van de provinciale statenverkiezingen tussen
1986 en 2019 berekend welke effecten de verschillende keuzes zouden hebben gehad op
de samenstelling van de Eerste Kamer. Het stelsel van grootste overschotten zou ertoe
leiden dat kleine partijen geregeld twee zetels zouden hebben gehaald in plaats van
de één zetel die ze in werkelijkheid haalden. Ook het zogeheten systeem-Sainte-Laguë
zou dit effect hebben. In de berekening op basis van grootste gemiddelden zouden deze
partijen juist vaak geen zetel hebben gehaald.

Dr. Otjes heeft ook een gemengd stelsel van restzetelverdeling doorgerekend, waarbij
om de drie jaar grootste overschotten of grootste gemiddelden wordt gebruikt. Een
dergelijk stelsel zou per saldo neutraal uit kunnen pakken ten opzichte van de huidige
situatie, omdat kleine partijen met een continue electorale steun om de zes jaar een
restzetel zouden halen, als grootste overschotten worden gebruikt. Maar een gemengd
stelsel maakt het kiesstelsel wel ingewikkelder.

Een belangrijke aantekening bij deze berekeningen is dat niet bekend is of en hoe
kiezers, partijen en statenleden zich zouden aanpassen aan een veranderde verkiezingswijze,
terwijl dit gedrag in belangrijke mate bepalend is voor de verdeling van de restzetels.

6. Consultatie en advies27

Er is in september 2019 een wetsontwerp in consultatie gebracht dat niet alleen het
onderhavige onderwerp betrof, maar tevens regelde dat de tweede lezing van Grondwetswijzigingen
voortaan in een verenigde vergadering van Eerste en Tweede Kamer wordt behandeld.
Dit tweede deel is naar aanleiding van het debat met de Eerste Kamer op 4 februari
2020 over het eindrapport van de Staatscommissie28 opgenomen in een separaat voorstel. In de onderstaande paragrafen wordt alleen verslag
gedaan van de resultaten van de consultatie- en adviesronde voor zover die betrekking
hebben op het voorstel om de verkiezingswijze van de Eerste Kamer aan te passen.

Internetconsultatie

De internetconsultatie liep van 3 september tot 9 oktober 2019. Er kon op alle aspecten
van het voorstel worden gereageerd. Er zijn 56 reacties binnengekomen, waarvan er
46 door de indieners openbaar zijn gemaakt. Naast individuele reacties is er ook gereageerd
door of namens een aantal politieke partijen: de Frysk Nasjonale Partij (FNP), Provinciaal
Belang Fryslân, Lokaal-Limburg, de Onafhankelijke Partij Zundert en Lokaal Perspectief.

De meeste aandacht richtte zich in de internetconsultatie op het effect van de Eerste
Kamerverkiezing in helften op de positie van kleine partijen. Daarnaast zijn er opmerkingen
gemaakt over andere effecten, met name op de verhouding tussen de Kamers. Een aantal
respondenten heeft uitgewerkte alternatieven aangedragen of aandacht gevraagd voor
aspecten van het voorstel die in deze toelichting nog niet belicht werden. Op deze
aspecten en alternatieven wordt hieronder ingegaan.

Veel van de reacties onderschrijven weliswaar de doelen van het kabinetsvoorstel,
maar vrezen de gevolgen voor kleine partijen als er per verkiezing minder zetels te
verdelen zijn. Een aantal respondenten heeft voorstellen gedaan om dit effect in de
uitwerking van het stelsel te beperken. De wijze van toedeling van zetels en de verdeling
van restzetels worden in de Kieswet geregeld. Indien de onderhavige Grondwetswijziging
wordt aangenomen, zal bij de uitwerking in de Kieswet worden bezien of de effecten
op kleine partijen kunnen worden beperkt, waarbij de aangedragen varianten zullen
worden overwogen voor zover die passen binnen het Grondwettelijk kader.

Een deel van de respondenten wijst op alternatieve verkiezingswijzen van de Eerste
Kamer waarvan zij verwachten dat die meer zullen bijdragen aan het bereiken van de
gestelde doelen zonder effect te hebben op de positie van kleine partijen. De FNP
stelt een variant voor waarin ieder jaar, gespreid over het jaar, in drie provincies
statenverkiezingen worden gehouden. Na vier jaar hebben dan in alle provincies verkiezingen
plaatsgevonden. Vervolgens kiezen de statenleden de Eerste Kamer, op dezelfde wijze
als nu.

Deze variant heeft als nadeel dat er een vaste volgorde moet worden bepaald waarin
de provincies stemmen. Er zal dus een provincie zijn waarvan de kiezersvoorkeuren
steeds pas na bijna vier jaar doorwerken in de samenstelling van de Eerste Kamer.
En er zal ook een provincie zijn waarvan de kiezersvoorkeuren bijna meteen doorwerken
in de samenstelling van de Eerste Kamer. Een dergelijk onderscheid valt niet te rechtvaardigen.
Een andere consequentie zou zijn dat het vrijwel permanent verkiezingstijd zou zijn,
zij het dat de verkiezingscampagne zich steeds verplaatst door het land. De onrust
die dit met zich meebrengt, lijkt ons niet wenselijk. Het is verder de vraag of deze
verkiezingswijze positief zou uitwerken op het opkomstpercentage bij de statenverkiezingen.

Overigens delen wij niet de mening van de FNP dat deze wijze van verkiezing zou passen
binnen de huidige Grondwet. De tweede volzin van het huidige artikel 55 betekent onmiskenbaar
dat de Eerste Kamer binnen drie maanden na de statenverkiezingen moet worden gekozen.
Het past niet binnen die bepaling om de verkiezing van de Eerste Kamer uit te stellen
tot bijna vier jaar nadat in de eerste provincie statenverkiezingen hebben plaatsgevonden.

Een tweede alternatief dat door verschillende respondenten is ingebracht, is een verkiezing
door de leden van de gemeenteraden. Een voordeel van deze variant is dat het aantal
kiezers toeneemt. Er zijn immers veel meer raadsleden dan statenleden. Deze variant
draagt echter op zichzelf niet bij aan de doelen die het kabinet nastreeft. Daar komt
nog bij dat deze variant als consequentie heeft dat buitenlandse ingezetenen invloed
krijgen op de samenstelling van de Eerste Kamer.29 Bij de Grondwetsherziening om de inwoners van Caribisch Nederland invloed te geven
op de samenstelling van de Eerste Kamer, is duidelijk uitgesproken dat het niet acceptabel
is als niet-Nederlanders invloed krijgen op de samenstelling van de Eerste Kamer.30

Een derde variant die is ingebracht, is een directe verkiezing van de Eerste Kamer
door de bevolking, in combinatie met een beperking van de bevoegdheid om wetsvoorstellen
te verwerpen. De sterkere democratische legitimatie die een rechtstreekse verkiezing
oplevert, vormt een bedreiging voor het functioneren van ons tweekamerstelsel. De
rolverdeling in dat stelsel komt onder meer tot uitdrukking in de rechtstreekse verkiezing
van de Tweede Kamer tegenover de getrapte verkiezing van de Eerste Kamer.

Een respondent wijst erop dat de samenstelling van de Eerste Kamer soms voor de helft
gebaseerd zal zijn op een recentere verkiezing dan die van de Tweede Kamer. Een andere
respondent heeft berekend dat het onder bepaalde omstandigheden zelfs kan voorkomen
dat het mandaat van de Eerste Kamerleden gemiddeld van recenter datum is dan dat van de Tweede. Deze situaties zullen zich echter niet
vaak voordoen. Het is daarnaast ook van belang om het voorstel in zijn geheel te bezien
en in combinatie met de aspecten die niet aangepast worden, dat wil zeggen: een langere
zittingstermijn en een getrapte verkiezing in helften waardoor de Eerste Kamerverkiezingen
een eigen ritme volgen dat losstaat van andere verkiezingen. Dit alles tezamen is
ondersteunend aan het evenwicht binnen het tweekamerstel en aan provinciale statenverkiezingen
die minder overschaduwd worden door de landelijke politiek. Dat de Eerste Kamerleden
ook met de voorgestelde verkiezingswijze een enkele keer gemiddeld genomen een recenter
mandaat zullen hebben, zien wij niet als een dermate groot bezwaar dat het zou moeten
leiden tot een aanpassing van het wetsvoorstel.

Er is door een van de respondenten op gewezen dat het voorstel slechts drie kwart
van de tijd zal slagen in het dempen van de doorwerking van grote electorale verschuivingen
in de samenstelling van de Eerste Kamer. Elke twaalf jaar zal het één keer voorkomen
dat er tijdens de zittingstermijn van de provinciale staten twee keer verkiezingen
voor de Eerste Kamer plaatsvinden. Als er zich voorafgaand aan die periode plotseling
een grote verschuiving voordoet in de kiezersvoorkeuren, zal deze schok wel vertraagd
worden, maar niet gedempt. Het effect van de veranderde kiezersvoorkeuren zal zich
dan immers niet direct maar na drie à vier jaar wel volledig manifesteren in een andere
samenstelling van de Eerste Kamer. Het is inderdaad denkbaar, zoals deze respondent
signaleert, dat een zeer volatiele uitslag van een provinciale statenverkiezing dan
langere tijd doorwerkt in de verhoudingen tussen de Kamers. Een oogmerk van het onderhavige
voorstel – dat zoals gezegd in zijn geheel moeten worden bezien – is om het politieke
karakter van de Eerste Kamer minder te benadrukken ten gunste van de rol van de Eerste
Kamer als chambre de réflexion. Als er een goed evenwicht bestaat tussen deze twee aspecten van de Eerste Kamer
wordt het minder relevant dat de samenstelling van de Eerste Kamer incidenteel (sterk)
afwijkt van de Tweede Kamer – iets wat overigens met de huidige wijze van verkiezing
ook mogelijk is.

Enkele reacties gaan in op het vertragende effect van de voorgestelde wijze van verkiezing.
Dit effect leidt ertoe dat de stem van een kiezer bij de provinciale statenverkiezing
tot wel negen jaar kan doorwerken in de samenstelling van de Eerste Kamer. Er is ook
op gewezen dat de kans toeneemt dat de voorkeur die een kiezer uitspreekt bij de statenverkiezingen
niet één-op-één leidt tot een stem op een kandidaat van dezelfde partij bij de Eerste
Kamerverkiezingen. Statenleden kunnen immers tijdens hun zittingstermijn van voorkeur
of partijlidmaatschap veranderen. Wat ons betreft is dit echter inherent aan een getrapte
wijze van verkiezing. Dat de leden van de Eerste Kamer gekozen worden door een eigen
electoraat (de statenleden) geeft de Eerste Kamer de gewenste eigen legitimatie die
past bij de eigensoortige positie van de Eerste Kamer in het staatsbestel.

Een ander aspect dat relatief veel aandacht kreeg, was de rolverdeling tussen de Eerste
en Tweede Kamer. Dat de Kamers een verschillende rol spelen (en behoren te spelen)
is een uitgangspunt dat door de respondenten nauwelijks wordt bestreden. Minder eensgezindheid
was er onder de respondenten over de vraag welke wijze van verkiezing het beste aansluit
bij deze rolverdeling. Meer algemeen wordt ook de vraag gesteld of een verandering
in de wijze van verkiezing (veel) invloed heeft op het gedrag van de gekozenen. Sommigen
zijn van mening dat dit doel alleen bereikt kan worden door een aanpassing van de
bevoegdheden van de Eerste Kamer, met name de invoering van een terugzendrecht. Zoals
hiervoor in paragraaf 2 aangegeven, deelt het kabinet de conclusie van de staatscommissie
dat er behoefte is aan een terugzendrecht.

Sommige respondenten vroegen zich af of het voorstel er werkelijk toe zal leiden dat
de provinciale statenverkiezingen niet meer overschaduwd zullen worden door de landelijke
politiek. Op zichzelf zal een institutionele verandering dit resultaat moeilijk kunnen
bewerkstelligen. Het onderhavige voorstel beoogt een institutionele verandering door
te voeren die faciliterend werkt voor een ontwikkeling in de richting van een situatie
waarin de provinciale verkiezingen beheerst worden door provinciale thema’s en niet
gedomineerd door de landelijke politiek.

Kiesraad

De Kiesraad beschouwt de vraag of een andere wijze van verkiezing van de leden van
de Eerste Kamer wenselijk of noodzakelijk is, als een beleidsmatige keuze en niet
als een uitvoeringstechnische aangelegenheid. Pas bij de uitwerking van de andere
wijze van verkiezing in de Kieswet zullen de concrete gevolgen voor de procedure van
de verkiezing van de Eerste Kamer duidelijk worden. De Kiesraad brengt op dat moment
graag in meer detail advies uit over deze uitwerking.31

De Kiesraad adviseert om in deze memorie van toelichting reeds op hoofdlijnen te schetsen
hoe de afzonderlijke verkiezing door de statenleden plaats zal vinden, of anders voordat
er in tweede lezing wordt gestemd over de voorgenomen grondwetswijzing, zodat voor
de Grondwetgever meer duidelijkheid bestaat welke mogelijke neveneffecten van deze
andere wijze van verkiezing kunnen hebben op de samenstelling van de Eerste Kamer.
Deze opmerking van de Kiesraad zal in het kader van de tweede lezing van deze Grondwetswijziging
worden betrokken.

Unie van Waterschappen

De Unie van Waterschappen heeft aandacht gevraagd voor het feit dat de waterschapsverkiezingen
op dezelfde datum plaatsvinden als de verkiezing van de provinciale staten. De Unie
vindt het positief dat naar verwachting meer regionale thema’s een rol gaan spelen
bij de verkiezingen voor provinciale staten en waterschappen. Zij ziet echter mogelijk
ook als negatief gevolg dat de opkomst (veel) lager zal uitvallen.32

Wij verwachten niet dat het onderhavige voorstel een negatief effect zal hebben op
de opkomst. Als de vaste koppeling van de provinciale statenverkiezingen aan de Eerste
Kamerverkiezing een sterk effect zou hebben op het opkomstpercentage, zou dat percentage
na de Grondwetswijziging van 1983 gestegen zijn. In werkelijkheid was de opkomst in
1986 juist iets lager dan in 1982. Hoe dan ook is belangrijker voor de opkomst dat
er tijdens verkiezingen duidelijke alternatieven op thema’s voorhanden zijn, aldus
ook het advies van de staatscommissie parlementair stelsel.33

Interprovinciaal Overleg

Het Bestuur en de Algemene Vergadering van het Interprovinciaal Overleg (IPO) hebben
aangegeven dat zij het van groot belang vonden om alle provinciale staten te consulteren
alvorens een reactie te geven. Het Bestuur heeft de vervolgens ontvangen reacties
van de provinciale staten doorgezonden aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
met het verzoek om kennis te nemen van de reacties.34

De reacties betreffen deels de gevolgde procedure. Sommige fracties spreken waardering
uit voor het feit dat de provinciale staten geconsulteerd worden. Andere menen dat
het debat over het voorstel gevoerd moet worden in de Tweede en de Eerste Kamer en
niet in de provinciale staten.

De reden waarom het IPO geconsulteerd is, is dat de provinciale staten een belangrijke
rol spelen in de verkiezing van de Eerste Kamer. Deze consultatie komt niet in de
plaats van het debat in de Tweede en Eerste Kamer maar gaat daaraan vooraf.

In de reacties van de provinciale staten worden als argumenten voor het voorstel genoemd
dat een zittingsduur van zes jaar de reflectiekracht van de Eerste Kamer versterkt,
dat de verkiezing van de provinciale staten minder overschaduwd zal worden door de
Eerste Kamerverkiezing, en dat het beter past bij de functie van de Eerste Kamer als
hoeder van de Grondwet.

Als bezwaren worden genoemd dat het niet zeker is dat de provinciale verkiezingen
minder overschaduwd zullen worden, dat de gevolgen voor kleine partijen mogelijk negatief
zullen zijn en dat de staatscommissie adviseerde om de verkiezingswijze niet aan te
passen. Sommige fracties pleiten ervoor om de adviezen van de staatscommissie integraal
te behandelen. Andere pleiten voor een directe verkiezing van de Eerste Kamer.

Deze argumenten vóór en tegen worden deels besproken en gewaardeerd in paragraaf 2
van het algemeen deel van deze toelichting. Deels zijn de ingebrachte vraagpunten,
wensen en alternatieve oplossingen ook tijdens de internetconsultatie of door de Kiesraad
of de Unie van Waterschappen ingebracht en hierboven besproken in paragraaf 6 van
deze memorie van toelichting.

Artikelsgewijs deel

Artikel II, onderdeel A (artikel 52)

Op dit moment is de zittingsduur van beide Kamers vier jaren. De zittingsduur van
de Tweede Kamer blijft vier jaren. Zoals in het algemeen deel is toegelicht strekt
het wetsvoorstel ertoe de zittingstermijn van de leden van de Eerste Kamer te verlengen
tot zes jaren, waarbij elke drie jaren een verkiezing plaatsvindt van een deel van
de Eerste Kamer. Beide elementen zijn opgenomen in het tweede lid van artikel 52.

De formulering van de tweede volzin van dit artikellid is ontleend aan die van artikel 101
van de Grondwet naar de tekst van 1972. Dat artikel liet het aan de wetgever over
om te bepalen op welke wijze de driejaarlijkse verkiezing van de achtendertig onderscheidenlijk
zevenendertig leden van de Eerste Kamer plaatsvond. Op grond van de Kieswet vonden
de verkiezingen plaats in vier groepen van provincies en werden elke drie jaar in
twee van die groepen de leden van de Eerste Kamer gekozen. Een andere invulling, bijvoorbeeld
een waarbij de verkiezingen elke drie jaar in alle provincies plaatsvinden, was ook
mogelijk geweest.

Ook het onderhavige wetsvoorstel laat het aan de wetgever over om de verkiezingswijze
nader te regelen. Artikel 59 van de Grondwet biedt hiervoor de grondslag. Daarbij
moet worden aangetekend dat, anders dan vóór 1983, het kiesrecht voor de Eerste Kamer
niet uitsluitend toekomt aan de leden van provinciale staten, maar op grond van artikel 55
van de Grondwet eveneens aan de leden van de kiescolleges in de Caribische openbare
lichamen.

Het tweede lid van het huidige artikel 52 bepaalt dat indien voor de provinciale staten
bij de wet een andere zittingsduur dan vier jaren wordt vastgesteld, daarbij de zittingsduur
van de Eerste Kamer in overeenkomstige zin wordt gewijzigd. Aangezien het onderhavige
wetsvoorstel de zittingsduur van de Eerste Kamer niet langer koppelt aan die van de
provinciale staten, bestaat aan deze bepaling niet langer behoefte.

Om de interne consistentie in de formulering van artikel 52 te bewaren, wordt voorgesteld
om in het eerste lid te bepalen dat de zittingstermijn van de leden van de Tweede
Kamer vier jaren is. Deze wijziging heeft geen inhoudelijke betekenis.

Artikel II, onderdeel B (artikel 55)

De tweede volzin van het huidige artikel 55 van de Grondwet bepaalt dat de verkiezing
van de Eerste Kamer (behoudens in geval van ontbinding) wordt gehouden binnen drie
maanden na de verkiezing van de leden van provinciale staten. Nu het onderhavige wetsvoorstel
de zittingsduur van de Eerste Kamer niet langer koppelt aan die van de provinciale
staten, maar voorziet in een driejaarlijkse verkiezing van een deel van de Eerste
Kamer, dient deze bepaling te vervallen.

Artikel II, onderdeel C (artikel 64)

Ingevolge artikel 64, eerste lid, van de Grondwet kan elk der kamers bij koninklijk
besluit worden ontbonden. In dat geval vindt een nieuwe verkiezing voor de ontbonden
kamer plaats (tweede lid). Het vierde lid van artikel 64 regelt de gevolgen voor de
zittingsduur van een na ontbinding optredende kamer. De laatste volzin van dit artikellid
bepaalt thans dat de zittingsduur van een na ontbinding optredende Eerste Kamer eindigt
op het tijdstip waarop de zittingsduur van de ontbonden kamer zou zijn geëindigd.
Deze bepaling houdt verband met de koppeling van de zittingsduur van de Eerste Kamer
aan die van de provinciale staten. Die koppeling wordt als gezegd met het onderhavige
wetsvoorstel losgelaten. Daarom kan ook deze volzin vervallen.

De eerste volzin van artikel 64, vierde lid, bevat een grondslag voor een wettelijke
regeling van de (maximale) zittingsduur van een na ontbinding optredende Tweede Kamer.
Die is bedoeld om de verkiezingen van de Tweede Kamer zoveel mogelijk in een vaste
periode van het jaar te kunnen laten plaatsvinden. Voorgesteld wordt om deze grondslag
te verbreden, zodat de wet ook de zittingstermijn van de leden van een na ontbinding
optredende Eerste Kamer vaststelt. Op dit moment is de maximale zittingsduur van een
na ontbinding optredende Tweede Kamer vijf jaar en dus een jaar langer dan de reguliere
zittingsduur van vier jaar (artikel 52, eerste lid, Grondwet). Hierbij wordt in het
onderhavige wetsvoorstel aangesloten: de zittingstermijn van de leden van een na ontbinding
optredende Kamer is ten hoogste een jaar langer dan de in artikel 52 genoemde termijnen.
Hiermee wordt ook gedoeld op de in de tweede volzin van het voorgestelde artikel 52,
tweede lid, genoemde termijn van drie jaren (waarna beurtelings achtendertig leden
en zevenendertig leden aftreden). Dit maakt het mogelijk om bij wet te bepalen dat
na een ontbinding van de Eerste Kamer een deel van de leden drie jaren voor het einde
van de zittingstermijn van de overige leden zal aftreden Net als vóór 1983, wordt
het aan de wetgever overgelaten om te regelen hoe bepaald wordt welke leden na een
ontbinding worden gekozen voor de volledige termijn en welke voor de kortere termijn.

Artikel III (additioneel artikel III)

Dit artikel strekt ertoe de voorgestelde wijziging van de zittingstermijn van de leden
van de Eerste Kamer pas te laten ingaan op het moment dat de zittingsduur eindigt
van de Eerste Kamer die in functie is op het moment dat deze wijziging in werking
treedt. Nadat deze grondwetswijziging is aanvaard en bekrachtigd, zal de Kieswet nog
op een aantal punten moeten worden aangepast voordat Eerste Kamerleden daadwerkelijk
voor een periode van zes jaar kunnen worden gekozen en voordat om de drie jaren beurtelings
achtendertig leden en zevenendertig leden af kunnen treden. Daarom is in het eerste
lid een voorziening opgenomen om te voorkomen dat de wijziging van de Grondwet in
werking treedt op het moment dat de Kieswet nog niet is aangepast.

De zittingsduur van de Eerste Kamer, ook die van een na ontbinding optredende Eerste
Kamer, eindigt op grond van de huidige Grondwet binnen drie maanden na de verkiezing
van de leden van provinciale staten. In deze periode van drie maanden wordt de verkiezing
van de leden van de Eerste Kamer voorbereid en vindt de stemming plaats. Om te voorkomen
dat dit proces zou worden verstoord, bepaalt het tweede lid dat als de onderhavige
wijziging van de Grondwet in werking treedt in deze periode, de Eerste Kamer nog gewoon
volgens de huidige regeling wordt gekozen. Pas de daaropvolgende Eerste Kamer zal
volgens de nu voorgestelde regeling worden gekozen.

Indien de onderhavige wijziging van de Grondwet in werking treedt in de periode waarin
de verkiezing van de leden van de provinciale staten wordt voorbereid, maar voor de
dag waarop de stemming plaatsvindt, wordt de volgende Eerste Kamer volgens de nu voorgestelde
nieuwe regeling gekozen. Met het oog hierop wordt in dit onderdeel de term «gekozen»
gebruikt, in plaats van de term «verkiezing». De grondwetgever verstaat onder die
laatste term namelijk «het totaal der verkiezingshandelingen, dus kandidaatstelling
én stemming».35

De eerste keer dat de Eerste Kamer volgens de nieuwe regeling wordt gekozen, worden
achtendertig leden gekozen voor een duur van zes jaren en worden zevenendertig leden
gekozen voor een duur van drie jaren. Aangezien dit afwijkt van de hoofdregel van
artikel 52 (nieuw) is dit in artikel III expliciet geregeld. Het wordt overgelaten
aan de Kieswet om te regelen hoe bepaald wordt welke leden voor drie jaar en welke
voor zes jaar worden gekozen.

Het derde lid strekt ertoe dat het additionele artikel (van rechtswege) vervalt nadat
het is uitgewerkt.

Artikel IV

De in artikel II van dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingsopdrachten kunnen niet onverkort
worden gehandhaafd als het Grondwetsvoorstel dat ertoe strekt ten behoeve van Nederlanders
die geen ingezetenen zijn een kiescollege voor de Eerste Kamer te introduceren eerder
in werking treedt dan het onderhavige.

Artikel 138, eerste lid, onderdeel a, van de Grondwet biedt weliswaar een grondslag
om in tweede lezing aangenomen voorstellen tot verandering in de Grondwet bij wet
voor zoveel nodig aan elkaar aan te passen, maar om te zijner tijd vertraging te voorkomen
is ervoor gekozen nu reeds een samenloopbepaling op te nemen.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren