Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 27 mei 2020 en het nader rapport d.d. 6 juli 2020, aangeboden aan de Koning door
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 20 maart 2020, no. 2020000573, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende instelling
van een adviescollege op het terrein van de rechtspositie van politieke ambtsdragers
(Wet adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt de instelling van een permanent adviescollege op het terrein
van de (financiële) rechtspositie voor politieke ambtsdragers. Inhoudelijke deskundigheid
en politieke onafhankelijkheid zijn de belangrijkste argumenten die ten grondslag
liggen aan dit voorstel. Het voorstel regelt de voorwaarden voor de samenstelling
van het college, de reikwijdte van de taak van het college, en het moment van inwerkingtreding
van wetgeving die volgt uit adviezen van het college.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het nut van de instelling
van een onafhankelijk adviescollege voor deze materie. Zij heeft een aantal opmerkingen
bij het voorstel. De Afdeling adviseert om de reikwijdte van de adviestaak van het
adviescollege te verduidelijken. Daarnaast geeft de zij in overweging om als uitgangspunt
een periodieke herijking van de rechtspositie voor politieke ambtsdragers door het
college op te nemen. Verder adviseert de Afdeling om in het voorstel te regelen dat
leden van het college niet onder de WNT-norm mogen vallen. In verband hiermee is aanpassing
wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 maart 2020, no. 20200000124071,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermeld
voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 27 mei
2020, no. W04.20.0065/I, bied ik u hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) onderschrijft het
nut van de instelling van een onafhankelijk adviescollege voor deze materie. Zij heeft
evenwel een aantal opmerkingen bij het voorstel. De Afdeling adviseert om de reikwijdte
van de adviestaak van het adviescollege te verduidelijken. Daarnaast geeft zij in
overweging om als uitgangspunt een periodieke herijking van de rechtspositie voor
politieke ambtsdragers door het college op te nemen. Verder adviseert de Afdeling
om in het voorstel te regelen dat leden van het college niet onder de WNT-norm mogen
vallen. Deze opmerkingen geven het kabinet aanleiding tot de volgende overwegingen.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

Het wetsvoorstel betreft de oprichting van een permanent adviescollege op het terrein
van de rechtspositie voor politieke ambtsdragers. De adviezen van dit college betreffen
het beloningsniveau, de onderlinge beloningsverhoudingen en overige geldelijke aanspraken
van volksvertegenwoordigers en bestuurlijke ambtsdragers op het niveau van het (Konink)rijk
(inclusief de Hoge Colleges van Staat), provincie, waterschappen, openbare lichamen
en gemeenten.2 Het belang van het op te richten college ligt volgens de toelichting in zowel de
inhoudelijke deskundigheid als de gedepolitiseerde en onafhankelijke oordeelsvorming.
Op basis daarvan moet het college komen tot zwaarwegende adviezen die ten goede komen
aan de rechtspositie van politieke ambtsdragers. Dit is van belang voor het functioneren
van de parlementaire democratie, aldus de toelichting.3

In 2004 adviseerde de Commissie-Dijkstal over de rechtspositie van politieke ambtsdragers
en topambtenaren.4 De adviezen van deze commissie hielpen regering en Staten-Generaal om tot wetgeving
te komen. Zoals de toelichting aangeeft is het niet eenvoudig om beslissingen te nemen
met betrekking tot de eigen rechtspositie.5 Uit de ervaringen met de Commissie-Dijkstal vloeide de wens voort om tot een permanent
adviescollege te komen. In 2006 deed de regering een eerste voorstel voor een adviescollege
rechtspositie politieke ambtsdragers en topambtenaren.6 Dit voorstel werd in 2009 op grond van financiële overwegingen ingetrokken.7

In 2015 kwam de regering met een integrale visie op de rechtspositie van politieke
ambtsdragers waarin het zich positief uitsprak over een adviescommissie.8 Op basis daarvan gaf de regering in 2018 aan met een voorstel te komen voor de oprichting
van een adviescommissie voor de geldelijke aanspraken van politieke ambtsdragers.9 Het wetsvoorstel geeft daaraan nu uitvoering.

De Afdeling onderschrijft het nut van de instelling van een onafhankelijk adviescollege.
Terecht wordt in de toelichting in dat verband het belang van zowel inhoudelijke deskundigheid
en onafhankelijke oordeelsvorming onderstreept. Zij merkt over het wetsvoorstel nog
het volgende op.

2. Reikwijdte van de adviestaak

Volgens het voorstel en de toelichting zal het permanente adviescollege zich buigen
over alle financiële aanspraken van politieke ambtsdragers. Dit betreft niet alleen
de beloning maar ook andere geldelijke aanspraken.10 Daarbij is onduidelijk welke onderwerpen nu precies vallen onder «geldelijke aanspraken».
Hierop is ook gewezen door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). De VNG heeft
gevraagd om verduidelijking of een onderwerp zoals de sollicitatieplicht voor politieke
ambtsdragers, waar de Commissie-Dijkstal destijds over adviseerde, onder de adviestaak
valt.11

De toelichting stelt in reactie hierop dat financiële aspecten uitgangspunt zijn en
dat voor daarmee samenhangende zaken de aard van het betreffende onderwerp bepaalt
of het college hierover kan adviseren.12 Daarmee staat niet zonder meer vast of een onderwerp, zoals bijvoorbeeld door de
VNG genoemd, valt onder de reikwijdte van de adviestaak. In dit kader verdient het
aanbeveling om aan te sluiten bij de definitie van «geldelijke voorzieningen» zoals
volgt uit artikel 63 van de Grondwet voor wat betreft de rechtspositie van de leden
van de Staten-Generaal.13 Het wetsvoorstel voor het instellen van een permanent adviescollege maakt overigens
geen inbreuk op dit artikel.14

Verder blijkt uit de toelichting dat het college dient te adviseren over majeure,
structurele wijzigingen in de rechtspositie van politieke ambtsdragers in bredere
zin.15 Dit blijkt niet uit de tekst van het wetsvoorstel. Bovendien wordt niet toegelicht
wat wordt verstaan onder «majeure, structurele» wijzigingen, bijvoorbeeld aan de hand
van voorbeelden. Daarmee wordt veel ruimte gelaten voor de regering om per voorstel
te bepalen of dit wel of niet aan het college ter advisering moet worden voorgelegd.
De vraag is of dit niet in te veel gevallen kan leiden tot discussie over de vraag
of over een voorstel advies moet worden gevraagd. Gelet op de aanleiding voor het
instellen van het permanente adviescollege, te weten dat dit een onafhankelijk en
gedepolitiseerd oordeel kan geven over het aansprakenniveau,16 lijkt dit niet wenselijk.

De Afdeling adviseert om de reikwijdte van de adviestaak in de toelichting te verduidelijken
en zo nodig het voorstel aan te passen.

2. Reikwijdte van de adviestaak

De Afdeling adviseert om de reikwijdte van de adviestaak van het adviescollege te
verduidelijken. Het kabinet acht de voorgestelde wetstekst op dit punt toereikend
omdat een sluitende opsomming wordt gegeven van de arbeidsvoorwaardelijke aspecten
waarover het college moet gaan adviseren. Naar aanleiding van dit advies is wel de
uiteenzetting in de memorie van toelichting over de reikwijdte van de adviestaak aangepast.
Toegelicht is dat de adviestaak betrekking heeft op arbeidsvoorwaardelijke onderwerpen
met een financiële dimensie. Ook zijn voor de adviestaak van het college voorbeelden
gegeven van majeure en structurele wijzigingen in de rechtspositie van politieke ambtsdragers
waarover geadviseerd dient te worden.

3. Periodieke herijking rechtspositie politieke ambtsdragers

Uit de toelichting blijkt de verwachting dat het college in ieder geval eenmaal per
kabinetsperiode advies uitbrengt.17 De toelichting gaat daarbij niet in op de vraag of en hoe deze verwachting in de
praktijk zal worden gerealiseerd. In het voorstel zelf is hierover geen bepaling opgenomen.
De vraag rijst in hoeverre, gelet op de periodieke herijking van de financiële rechtspositie
die de regering kennelijk voor ogen heeft, deze verwachting in het wetsvoorstel zou
moeten worden vastgelegd. Op deze wijze zou kunnen worden voorkomen dat het college
in een politiek debat terecht komt over de vraag of en wanneer het tot een advies
zou moeten komen.

In dit kader wijst de Afdeling op het in de toelichting genoemde voorbeeld van Canada.
Daar is bepaald dat er zo snel mogelijk na de verkiezingen van het parlement wordt
gestart met een periodieke herijking.18 Kenmerk hiervan is dat een dergelijke herijking relatief vroeg in een kabinetsperiode
gereed kan zijn, waardoor eventuele aanpassingen in de regelgeving tijdig voor de
volgende verkiezingen tot stand kunnen komen. Indien deze praktijk in Nederland zou
worden gevolgd, zou mogelijk worden voorkomen dat regering en Tweede Kamer kort voor
verkiezingen van de Tweede Kamer over de eigen financiële rechtspositie moeten besluiten.
Dit sluit aan bij de keuze in het voorstel dat aanpassingen pas in werking treden
na installatie van nieuwe Kamerleden en bewindspersonen.19

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en zo nodig het voorstel
aan te passen.

3. Periodieke herijking rechtspositie politieke ambtsdragers

In het advies merkt de Afdeling op dat uit de toelichting blijkt dat de verwachting
van de regering is dat het college in ieder geval eenmaal per kabinetsperiode advies
uitbrengt. De Afdeling leidt hieruit af dat de regering kennelijk een periodieke herijking
van de financiële rechtspositie van politieke ambtsdragers voor ogen heeft. De Afdeling
vraagt zich daarbij af in hoeverre dit in het wetsvoorstel zou moeten worden vastgelegd.
Volgens de Afdeling zou het vastleggen van een periodieke herijking kunnen voorkomen
dat het adviescollege in een politiek debat terecht komt over de vraag of wanneer
het tot een advies zou moeten komen. De Afdeling wijst in dit kader op het in de toelichting
aangehaalde voorbeeld van Canada, waar zo snel mogelijk na de verkiezingen van het
parlement wordt gestart met een herijking en stelt dat Nederland deze praktijk zou
kunnen volgen.

In de memorie van toelichting is de verwachting en niet de verplichting uitgesproken
dat eenmaal tijdens een kabinetsperiode een advies wordt uitgebracht. Met het voorstel
is beoogd een adviescollege in te stellen dat – gegeven de adviesaanvragen van de
regering – ook juist zelf op eigen instigatie adviezen kan uitbrengen. Het opnemen
van een vaste termijn waarbinnen of een moment waarop het adviescollege periodiek
met een advies zou moeten komen is, gegeven deze onafhankelijke positie, volgens het
kabinet daarom niet wenselijk. Het vastleggen van een adviesverplichting in de wet
in lijn met de praktijk in Canada is bovendien lastig gegeven de onvoorspelbaarheid
van de duur van een kabinetsperiode in de Nederlandse verhoudingen. Het opnemen van
een bepaalde termijn waarbinnen of een moment waarop periodiek een advies moet worden
uitgebracht zou er om deze reden toe kunnen leiden dat uitgerekend een advies wordt
verwacht tijdens een demissionaire periode van een kabinet.

4. Onafhankelijkheid van het adviescollege

De toelichting stelt dat leden van het college die afkomstig zijn uit de wetenschap
niet onderhevig mogen zijn aan de norm in de Wet Normering Topinkomens (WNT).20 Dit om te voorkomen dat zij indirect over hun eigen salaris adviseren. De (WNT) regelt
hoeveel salaris topfunctionarissen in de (semi)publieke sector maximaal mogen verdienen.
Enkele sectoren hebben een eigen maximum voor het salaris van topfunctionarissen.
De WNT definieert een aantal specifieke topfuncties bij de overheid.21 Voor andere WNT-instellingen wordt een meer algemene definitie gehanteerd:

«Topfunctionarissen zijn degenen die behoren tot het hoogste uitvoerende of toezichthoudende
orgaan van een rechtspersoon of instelling, alsmede de hoogste ondergeschikte of de
leden van de groep hoogste ondergeschikten aan dat orgaan of degenen belast met de
dagelijkse leiding van de gehele rechtspersoon of instelling.»22

Voor topfunctionarissen geldt dat een verhoging van het salaris van de Ministers kan
leiden tot een verhoging van de WNT-norm. Om die reden is begrijpelijk dat gesteld
wordt dat de leden die uit de wetenschap afkomstig zijn geen topfunctionaris kunnen
zijn in de zin van de WNT. Deze incompatibiliteit is echter niet in het voorstel zelf
opgenomen. Tevens is niet duidelijk waarom dit alleen zou moeten gelden voor leden
uit de wetenschap en niet voor alle leden. Nu de reikwijdte van de WNT periodiek ter
discussie staat kan bovendien niet worden uitgesloten dat ook andere leden van het
college, dan zij afkomstig uit de wetenschap, onder deze definitie en daarmee de bezoldigingsnorm
(gaan) vallen.

De Afdeling adviseert in het voorstel te bepalen dat leden van het college niet onder
de reikwijdte van de WNT mogen vallen.

4. Onafhankelijkheid van het adviescollege

Verder adviseert de Afdeling om in het voorstel te regelen dat leden van het college
niet onder de WNT-norm mogen vallen. In lijn met dit advies is in artikel 3 een nieuw
vierde lid ingevoegd waarin is bepaald dat een lid van het adviescollege niet tevens
een functie als topfunctionaris in de zin van de WNT mag bekleden. De uiteenzetting
in de toelichting over onverenigbare betrekkingen van de leden van de adviescommissie
is op dit punt aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren