Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 22 april 2020 en het nader rapport d.d. 26 juni 2020, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 24 januari 2020, no. 2020000149, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het
versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen, met
memorie van toelichting.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 januari 2020, nr. 202000149,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 22 april 2020, nr. W04.20.0015/I bied ik U hierbij aan.

Het wetsvoorstel beoogt de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen
te versterken. Het gaat daarbij om de kaderstellende en controlerende rol van met
name gemeenteraden, maar ook van provinciale staten en algemene besturen van waterschappen
bij de uitvoering van taken in gemeenschappelijke regelingen. Om de gewenste versterking
te bereiken, introduceert het wetsvoorstel een aantal aanpassingen van en aanvullingen
op bestaande instrumenten van de volksvertegenwoordiging. Daarnaast richt het wetsvoorstel
zich op het vergroten van participatiemogelijkheden van burgers en belanghebbenden
bij de besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
wetsvoorstel. Deze hebben onder andere betrekking op de rollen die de verschillende
bestuursorganen binnen – met name – de gemeente hebben te vervullen en de uitvoerbaarheid
van het voorstel.2 Ook adviseert de Afdeling om op een meer fundamentele wijze te bezien op welke wijze
de democratie op lokaal en regionaal niveau structureel kan worden versterkt. In verband
daarmee is enige aanpassing van het voorstel en de toelichting wenselijk.

1. Inhoud en achtergrond van het wetsvoorstel

Overheden werken op verschillende niveaus en manieren met elkaar samen om maatschappelijke
opgaven te realiseren, onder andere door middel van gemeenschappelijke regelingen.
Het bestuur van gemeenschappelijke regelingen heeft geen rechtstreekse democratische
legitimatie. De controle op het bestuur geschiedt door de afzonderlijke deelnemers.
Daarmee is de legitimatie van gemeenschappelijke regelingen direct gekoppeld aan de
mogelijkheden die de betreffende vertegenwoordigende organen hebben om controle uit
te oefenen op, en kaders te stellen bij, het samenwerkingsverband waaraan zij deelnemen.3

De regering stelt dat gemeenteraden deze controlerende en kaderstellende rol onvoldoende
kunnen waarmaken. Dat is problematisch, aangezien gemeenten steeds meer samenwerken
om de maatschappelijke opgaven het hoofd te bieden. In het regeerakkoord is daarom
afgesproken dat de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) wordt aangepast
om de politieke verantwoording over gemeentelijke samenwerking te verbeteren en gemeenteraden
in staat te stellen hun controlerende rol beter uit te voeren.4 Dit wetsvoorstel geeft invulling aan die afspraak.

Het wetsvoorstel voorziet onder andere in verruiming van de zienswijzeprocedure en
de introductie van gemeenschappelijke advies- en onderzoekscommissies.

Naast de instrumenten in het wetsvoorstel – waarvan sommige facultatief zijn – neemt
de regering ook diverse maatregelen ter ondersteuning van raadsleden en griffiers
op het gebied van regionale samenwerking.5

De Afdeling onderschrijft het belang van controlerende en kaderstellende taken van
gemeenteraden in gemeenschappelijke regelingen. Het beginsel van «verlengd lokaal
bestuur» brengt met zich dat gemeenten greep willen houden op de samenwerkingsverbanden
waaraan zij deelnemen. Het gaat immers om gemeentelijke taken die samen met andere
gemeenten worden uitgevoerd. De Afdeling betwijfelt echter of de instrumenten in dit
wetsvoorstel hieraan een wezenlijke bijdrage zullen leveren.

Dit neemt niet weg dat de Afdeling – met de regering – onderkent dat er een spanningsveld
bestaat tussen de schaal van de maatschappelijke opgaven en de schaal waarop veel
gemeenten (en gemeenteraden) werken. De Afdeling wees hier eerder op.6 Dit spanningsveld bestaat al jaren en is met de overheveling van rijkstaken aan gemeenten
de laatste jaren alleen maar pregnanter geworden. Daarom acht de Afdeling het van
groot belang dat de komende tijd fundamenteel wordt bezien op welke wijze de democratie
op lokaal en regionaal niveau structureel kan worden versterkt. De Afdeling gaat hier
onder punt 6 van dit advies nader op in. Eerst bespreekt dit advies de werking van
de instrumenten in het wetsvoorstel (punten 2 tot en met 5).

2. Kaderstelling en controle

a. Nieuwe instrumenten

Het wetsvoorstel voorziet in een uitbreiding van de zienswijzeprocedure.7

Wanneer in een gemeenschappelijke regeling is opgenomen dat voor het nemen van een
bepaald besluit een zienswijzeprocedure moet worden gevolgd, kan de raad van een deelnemende
gemeente bij het dagelijks bestuur een zienswijze indienen. Het dagelijks bestuur
moet daar vervolgens schriftelijk en inhoudelijk op reageren.8

Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid een gemeenschappelijke adviescommissie
in te stellen.9 In die commissie hebben raadsleden van deelnemende gemeenten zitting. Zij volgen
een gemeenschappelijke regeling en geven advies aan het bestuur van een samenwerkingsverband en aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Ook kan deze commissie
zienswijzen van de raden met betrekking tot de gemeenschappelijke regeling voorbereiden.

Verder wordt een «actieve informatieplicht» van gemeenschappelijke regelingen naar
de betrokken gemeenteraden voorgesteld.10 Tussen het bestuur van een gemeenschappelijke regeling en de gemeenteraad ontstaat
daardoor op dit punt een vergelijkbare verhouding als die van het college van burgemeester
en wethouders (hierna: college) tot de gemeenteraad.

b. Bestaande verantwoordings- en informatieplichten

De Afdeling zet vraagtekens bij de introductie van deze instrumenten in het licht
van het uitgangspunt dat aan de Wgr ten grondslag ligt. Dat uitgangspunt is verlengd
lokaal bestuur. Hierbij vervullen de gemeenteraden hun kaderstellende en controlerende
rol in beginsel door het aansturen en controleren van de eigen gemeentelijke vertegenwoordiger(s)
in het algemeen bestuur van de betreffende gemeenschappelijke regeling. Wie die vertegenwoordiger
is, hangt af van het soort regeling op grond van de Wgr: een raadsregeling, collegeregeling,
burgemeestersregeling of een gemengde regeling. Aangezien in de praktijk de collegeregeling
– dat wil zeggen met collegeleden in het algemeen bestuur – verreweg het meest voorkomt,
gaat de Afdeling daarop in het navolgende verder in.11

Bij een collegeregeling geldt dat de leden van het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke
regeling inlichtingen verschaffen en verantwoording afleggen aan het college dat hen
heeft aangewezen.12 Verder zijn de leden van het algemeen bestuur inlichtingen en verantwoording verschuldigd
aan (de leden van) de raden in de gemeente waaruit zij afkomstig zijn.13 Daarnáást zijn deze leden van het algemeen bestuur in hun hoedanigheid van lid van
het college aan de gemeenteraad verantwoording verschuldigd en geven zij de raad alle
inlichtingen die hij voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.14

Het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling – dat wordt gekozen door
en uit de leden van het algemeen bestuur – legt slechts aan het algemeen bestuur verantwoording
af.

Al met al bestaat er dus een directe informatie- en verantwoordingsplicht van leden
van het algemeen bestuur van een collegeregeling jegens gemeenteraadsleden (op grond
van de Wgr). Daarnaast is er een indirecte informatie- en verantwoordingsplicht via
de colleges waarvan de leden van het algemeen bestuur deel uitmaken (op grond van
de Gemeentewet). Dit zorgt ervoor dat kaderstelling en controle door de gemeenteraad
in de praktijk nu al ingewikkeld kunnen zijn. Dat heeft te maken met de rolverdeling
tussen de gemeenteraad enerzijds en het college en het bestuur van de gemeenschappelijke
regeling – die beide bestaan uit collegeleden, maar wel in een andere hoedanigheid
– anderzijds. De Afdeling ziet een risico van nog meer rolonduidelijkheid als gevolg
van de nieuwe instrumenten in dit wetsvoorstel.

c. Risico van rolonduidelijkheid

De voorgestelde zienswijzeprocedure maakt het mogelijk dat gemeenteraden rechtstreeks
betrokken raken bij het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Zienswijzen
worden door gemeenteraden gegeven aan het dagelijks bestuur dat daarop ook moet reageren.
Dit leidt er in de eerste plaats toe dat raadsleden te maken krijgen met een «nieuwe»
verhouding. Naast de rechtstreekse relatie tussen dagelijks bestuur en algemeen bestuur,
wordt nu een rechtstreekse relatie tussen dagelijks bestuur en gemeenteraden geïntroduceerd.

In de tweede plaats brengt de zienswijzeprocedure met zich dat raadsleden zich rechtstreeks
inhoudelijk kunnen mengen in besluiten van een gemeenschappelijke regeling. Dit raakt
aan de beleidsmatige bevoegdheden van de colleges. De Vereniging Nederlandse Gemeenten
(VNG) wijst hier ook op in haar reactie op de consultatieversie van het wetsvoorstel.15 Hierdoor ontstaat het risico dat de rolverdeling tussen raad, college en het bestuur
van een gemeenschappelijke regeling nog onduidelijker wordt.

Dat geldt tevens ten aanzien van de introductie van de adviescommissie, die niet alleen
het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling van advies kan voorzien,
maar bijvoorbeeld ook gemeenteraden kan bijstaan bij het opstellen van zienswijzen
die aan het dagelijks bestuur worden gegeven. Vergroting van de rolonduidelijkheid
wringt te meer omdat uit de onderzoeken die ter voorbereiding van het wetsvoorstel
zijn uitgevoerd, juist naar voren komt dat velen «onduidelijkheid ten aanzien van
taken en verantwoordelijkheden» nu reeds als knelpunt zien.

De actieve informatieplicht leidt ertoe dat het bestuur van een gemeenschappelijke
regeling – dat wil zeggen het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur én de voorzitter16 – een actieve informatieplicht heeft jegens de gemeenteraden van deelnemende gemeenten.17 Ook hiervan kan het gevolg zijn dat rolonduidelijkheid optreedt tussen het bestuur
van een gemeenschappelijke regeling en het college in hun verhouding tot gemeenteraden.
Niet duidelijk is namelijk hoe de actieve informatieplicht zich tot de reeds bestaande
inlichtingenplicht verhoudt. Evenmin is duidelijk hoe de actieve informatieplicht
de verhouding tussen gemeenteraden en het dagelijks bestuur en de voorzitter van een
gemeenschappelijke regeling beïnvloedt. In praktische zin kan de actieve informatieplicht
bovendien moeilijk werkbaar blijken voor een bestuur van een gemeenschappelijke regeling,
zeker wanneer een gemeenschappelijke regeling veel deelnemers heeft.

De Afdeling adviseert nader te bezien of de voorgestelde instrumenten aansluiten bij
het hiervoor genoemde uitgangspunt, namelijk dat kaderstelling en controle in het
kader van verlengd lokaal bestuur, primair plaatsvindt door de eigen gemeentelijke,
bestuurlijke kring. De Afdeling adviseert ook om nader te bezien of de voorgestelde
instrumenten bijdragen aan het verduidelijken van taken en verantwoordelijkheden van
de betrokken actoren en aan een betere werkwijze. Als deze aansluiting en bijdrage
niet worden bereikt, adviseert de Afdeling het voorstel aan te passen.

3. Mogelijke vertraging van de besluitvorming

De Afdeling constateert dat het aanvragen, voorbereiden en indienen van zienswijzen
of het adviseren door de gemeenschappelijke adviescommissie, zoals in het wetsvoorstel
is voorzien, de nodige tijd kost.18 Die tijd zal nog langer zijn wanneer deelnemende raden tegengestelde zienswijzen
hebben en nader overleg nodig is. De voorgestelde zienswijzeprocedure en de adviescommissie
kunnen aldus leiden tot aanzienlijke vertraging in de besluitvorming van een gemeenschappelijke
regeling.

Het risico dat het dagelijks bestuur zijn slagkracht verliest, is daarmee niet denkbeeldig.
Vertraging kan problematisch zijn bij urgente besluiten. Juist in die gevallen ligt
het voor de hand dat de gemeenteraden zich hierover willen uitspreken. Als gevolg
van deze vertraging en een gebrek aan slagkracht bij het bestuur van de gemeenschappelijke
regeling, komt het behalen van de gewenste maatschappelijke resultaten mogelijk onder
druk te staan. De vraag is of de op zichzelf positief te duiden versterking van de
inbreng van gemeenteraden die dit voorstel beoogt, daartegen opweegt. Uiteindelijk
gaat het om de verhoging van de democratische legitimiteit als geheel en het vinden
van een goede balans. Hier maken maatschappelijke resultaten ook deel van uit.19 Uit de toelichting blijkt niet hoe deze afweging is gemaakt.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het wetsvoorstel
aan te passen.

4. Praktische uitvoerbaarheid

Een effectieve inzet van het zienswijze-instrument en de regionale adviescommissie
staat of valt met de capaciteit bij gemeenteraden om die voor te bereiden. Weliswaar
vermeldt de toelichting dat diverse maatregelen zullen worden genomen ter versterking
van de toerusting en ondersteuning van raadsleden en griffiers, maar of dit ook voldoende
zal zijn, is de vraag. Gemeenteraadsleden zijn nu al zwaar belast.20 De vraag rijst daarom of de voorgestelde, nieuwe instrumenten in de praktijk daadwerkelijk
zullen worden ingezet. Ze zijn immers facultatief. Ook is de vraag in hoeverre de
inzet daarvan ten koste zal gaan van andere zaken.

Verder wijst de Afdeling op de toenemende politieke fragmentatie van gemeenteraden.
Deze maakt het proces voor de gemeenteraden om regionaal tot overeenstemming te komen
ingewikkelder. De politieke wil en mogelijkheden van de gemeenteraden om samen te
werken vormen een belangrijke randvoorwaarde om instrumenten als de zienswijze effectief
te kunnen inzetten. De vraag rijst hoe groot de kans is dat in de praktijk aan die
voorwaarde wordt voldaan. Indien het de raden van de deelnemende gemeenten niet lukt
om tot een eensgezinde zienswijze te komen, bestaat het risico dat het algemeen bestuur
van de gemeenschappelijke regeling de afwijkende wensen van een raad makkelijk terzijde
schuift. Het algemeen bestuur functioneert immers met een meerderheidssysteem.21 Dit kan tot gevolg hebben dat gemeenteraden op voorhand afzien van een dergelijke
tijdsinvestering. Ook kan dit het draagvlak voor intergemeentelijke samenwerking verminderen,
terwijl de noodzaak daartoe steeds groter wordt.

De Afdeling adviseert aan de genoemde uitvoerbaarheidskwestie in de toelichting aandacht
te besteden en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

5. Evaluatie

Hoewel de instrumenten waarin het wetsvoorstel voorziet volgens de regering zullen
bijdragen aan een versterking van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke
regelingen, vermeldt de toelichting óók dat uit de voorbereidende gesprekken is gebleken
dat er binnen de huidige kaders van de Wgr al veel mogelijkheden zijn om invloed en
controle uit te oefenen op het bestuur van gemeenschappelijke regelingen: het zou veeleer gaan om het vinden van goede manieren om daar gebruik van
te maken.22

Gelet hierop, en gezien de hiervoor gemaakte opmerkingen van meer fundamentele aard
en die over de uitvoerbaarheid van de instrumenten, adviseert de Afdeling om te voorzien
in een deugdelijke evaluatie van de werking van de nieuwe instrumenten in de praktijk.

6. Breder vraagstuk

Uit het voorgaande blijkt dat de Afdeling principiële opmerkingen heeft bij de keuze
van de instrumenten en kanttekeningen plaatst bij de te verwachten opbrengst ervan.
De Afdeling vermoedt daarom dat het wetsvoorstel hooguit marginale veranderingen teweeg
zal brengen en in de praktijk extra complicerend kan uitwerken.

Tegelijkertijd groeit het spanningsveld tussen de maatschappelijke opgaven waarvoor
gemeenten zich zien gesteld en de schaal waarop gemeenten werken. Daarom moet de democratische
legitimatie van samenwerkingsverbanden in een breder verband worden bezien. Hoewel
ook de regering onderkent dat een fundamentele discussie over de ontwikkelrichting
van het binnenlands bestuur nodig is, gaan het wetsvoorstel en de toelichting daar
niet op in. Deze discussie kan echter niet langer uit de weg worden gegaan. De Afdeling
doet in het navolgende een poging aan te geven waar het in die discussie in ieder
geval over zou moeten gaan. Daarbij is het van belang om deze onderwerpen in onderlinge
samenhang te bezien en op te lossen.

a. Knelpunten gemeenteraden

Zoals de regering in de toelichting opmerkt, biedt de Wgr al veel mogelijkheden om
invloed en controle uit te oefenen op het bestuur van gemeenschappelijke regelingen.
Het gaat vooral om het vinden van manieren om daar gebruik van te maken. Dit is in
essentie een kwestie van kunnen en willen. Op beide aspecten blijken gemeenteraden
kwetsbaar. Diverse onderzoeken laten zien dat het nogal eens ontbreekt aan expertise,
ondersteuning, tijd en prioriteit om voldoende aandacht aan de gemeenschappelijke
regelingen te besteden. Dit geldt ook voor andere onderwerpen op de agenda van de
gemeenteraden die losstaan van de gemeenschappelijke regelingen.23 Daarom kan worden betwijfeld of het zinvol is om aan de wetgeving over gemeenschappelijke
regelingen te sleutelen: dit lost de achterliggende, bredere problemen niet op.

b. Decentralisatieparadox

De Afdeling wijst in het kader van die bredere problematiek in de eerste plaats op
de zogenoemde decentralisatieparadox: als taken worden uitgevoerd op een kleinere
schaal (van nationaal naar lokaal), noopt dat snel tot schaalvergroting (van lokaal
naar regionaal).

De afgelopen jaren heeft op grote schaal decentralisatie van rijkstaken plaatsgevonden,
met als doel om deze taken dichterbij burgers te brengen. Deze decentralisaties stellen
hoge eisen aan de ambtelijke en bestuurlijke capaciteit van gemeenten. Gemeenten moeten
beschikken over de kennis en menskracht die voor de uitvoering van deze taken nodig
zijn, terwijl tegelijk een zo efficiënt mogelijke inzet van ambtelijke capaciteit
is vereist vanwege de bezuinigingstaakstellingen die met decentralisaties gepaard
gaan.24

De uitvoering van veel van deze taken noopt daarom tot een bovengemeentelijke aanpak:
gemeenten zijn individueel niet bij machte om deze taken uit te voeren of het is efficiënter
om het samen te doen. Daarnaast worden gemeenten meer rechtstreeks en indirect door
de wetgever tot samenwerking gedwongen. Tegelijk is er formeel gezien geen bovenlokale
of regionale bestuurslaag, maar alleen de samenwerking die op grond van de Wgr kan
plaatsvinden of een specifieke wettelijke grondslag kent.

Om de toevloed van nieuwe taken het hoofd te bieden, zoeken gemeenten dus veelal hun
heil in samenwerking met omliggende gemeenten. Dit leidt tot een vorm van recentralisatie.
Hoewel wordt beoogd om taken door middel van decentralisatie dichter bij de burgers
te laten uitvoeren, wordt dat doel uiteindelijk juist niet bereikt.

Voor zover deze regionalisatie leidt tot regionale samenwerking heeft de Afdeling
er al eerder op gewezen dat niet langer sprake is van verlengd lokaal bestuur als
de beleids- en besluitvorming feitelijk regionaal geschieden en gemeenten nauwelijks
nog ruimte overhouden voor eigen beleid. Dan doet sluipend een nieuwe bestuursvorm
zijn intrede zonder een eigen democratische inbedding.25

Zo ontstaat als het ware een dubbel democratisch tekort. Op rijksniveau kan het parlement
de Minister niet meer op alles aanspreken en op gemeentelijk niveau speelt hetzelfde:
de gemeenschappelijke regeling gaat erover, de gemeente maar deels.

c. Standaardisering versus maatwerk

Achter de wens om taken dichtbij de burgers te laten uitvoeren, ligt ook de gedachte
dat het dan gemakkelijker is om «maatwerk» te leveren. Dat wil zeggen: om bij de uitvoering
van die taken rekening te houden met de bijzondere omstandigheden waarmee individuele
burgers te maken hebben.26 De vraag is in hoeverre gemeenten – als bestuurslaag die het dichtst bij de burgers
opereert – in de praktijk ook echt in staat zijn om het beoogde maatwerk daadwerkelijk
te leveren.

In de eerste plaats noemt de Afdeling de hiervoor besproken recentralisatie. De Raad
voor het Openbaar Bestuur (ROB) merkt op dat deze ontwikkeling niet bijdraagt aan
het democratische debat over het beleid in het sociaal domein.27 Het gevolg daarvan is dat het leveren van maatwerk aan burgers moeilijker kan worden.
De afstand tot de burger wordt immers groter, waardoor ook de neiging tot standaardisering
van beleid en uitvoering toeneemt. De toekenning van voorzieningen krijgt hierdoor
een meer technocratisch en protocollair karakter, terwijl het leveren van maatwerk
juist een belangrijke doelstelling van decentralisatie was.

In de tweede plaats kan ook los van de de- en recentralisatietendens worden betwijfeld
of gemeenten bij hun taakuitoefening altijd in staat zullen zijn om maatwerk te leveren.
Besluiten op gemeentelijk niveau worden doorgaans in mandaat door ambtenaren genomen
en moeten steeds in overeenstemming zijn met het gelijkheidsbeginsel en het verbod
van willekeur.28 Dit kan gemakkelijk tot gevolg hebben dat de discretionaire ruimte die regelgeving
laat voor maatwerk, op gemeentelijk niveau toch weer wordt ingevuld met beleidsregels.
Dat staat het leveren van maatwerk in de weg.

d. Rol rijksoverheid

Versterking van de decentrale democratie is niet alleen een zaak voor de decentrale
overheden en hun burgers. De rijksoverheid heeft hier een eigen verantwoordelijkheid.
Enerzijds heeft de Minister van BZK de primaire zorg voor het goed functioneren van
het openbaar bestuur. Anderzijds zijn diverse vakministers in het sociale en fysieke
domein verantwoordelijk voor de taakoverhevelingen aan gemeenten. Zij behouden een
zogenoemde stelsel- of systeemverantwoordelijkheid. Vaak is echter onduidelijk wat
deze precies inhoudt en hoeveel beleidsvrijheid gemeenten of andere uitvoeringsinstanties
dan nog gelaten wordt. Dit leidt in de praktijk tot misverstanden tussen rijk en gemeenten,
terwijl een heldere rolverdeling tussen beide bestuurslagen juist van groot belang
is voor een goede taakuitoefening.

De toegenomen taakoverhevelingen hebben laten zien dat de mogelijkheden voor (zeker
kleinere) gemeenten om aan deze nieuwe taken zelfstandig vorm en inhoud te geven als
gevolg van bovengenoemde ontwikkelingen uiterst beperkt zijn. Verder is relevant dat
steeds meer interbestuurlijke samenwerking plaatsvindt buiten de Wgr om. Hierbij kan
worden gewezen op de Regionale Energie Strategieën of de regiodeals. Ook in deze gevallen
is de formele en informele betrokkenheid en invloed van de gemeenteraad vaak beperkt.
Een wijziging van de Wgr verhelpt dit uiteraard niet.

Al met al rijst – zoals de toelichting ook vermeldt – de vraag of wel kan worden volstaan
met marginale aanpassingen binnen het huidige kader van verlengd lokaal bestuur, of
dat andere bestuurlijke inrichtingsvormen nodig zijn om de democratische legitimatie
van regionale samenwerkingsverbanden te borgen. Beantwoording van die vraag vergt
een fundamentele discussie met alle betrokkenen over de inrichting van het openbaar
bestuur en de vraag hoe we de democratische legitimatie van de steeds omvangrijker
wordende regionale samenwerking op de lange termijn kunnen borgen.29

De Minister heeft recent in de zogenoemde Thorbeckebrief op de noodzaak van een fundamentele
discussie gewezen, nu de grenzen van wat binnen de Wgr mogelijk is in beeld komen.30 Aan die constatering is vooralsnog echter geen gevolg gegeven, terwijl de urgentie
daartoe naar het inzicht van de Afdeling onverminderd aanwezig is.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de door de regering noodzakelijk
geachte fundamentele discussie nu daadwerkelijk te voeren en in de toelichting aan
te geven op welke wijze zij dit zal doen en hoe op basis van de uitkomsten tot structurele
oplossingen zal worden gekomen. Essentieel daarbij is de vraag hoe de democratie op
lokaal en regionaal niveau kan worden versterkt.

De Afdeling ziet een risico van nog meer rolonduidelijkheid als gevolg van de nieuwe
instrumenten in dit wetsvoorstel, en vraagt zich af of het voorstel past bij het principe
van verlengd lokaal bestuur.

In dit voorstel wordt vastgehouden aan het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur.
De leden van het algemeen bestuur van een regeling verantwoorden zich richting het
bestuursorgaan namens wie zij zitting nemen. In veel gemeenschappelijke regelingen
wordt het algemeen bestuur gevormd door wethouders. In dat geval leggen deze leden
dus primair verantwoording af aan het college van hun eigen gemeente. De wethouders
verantwoorden zich daarbij over hun eigen handelen ook richting de eigen gemeenteraad.
Met dit wetsvoorstel krijgen gemeenteraden geen directe zeggenschap over besluiten
van gemeenschappelijke regelingen waar zij zelf niet aan deelnemen. Als dat wel zou
gebeuren, zouden raden directe zeggenschap krijgen over bevoegdheden waar zij op gemeentelijk
niveau ook niet over gaan omdat deze bevoegdheden bij het college rusten. Dat zou
de dualistische verhoudingen tussen raad en college doorbreken. Om recht te doen aan
die dualistische verhoudingen, moet de raad echter wel in staat zijn daadwerkelijk
sturing en controle uit te kunnen oefenen op het college. Die mogelijkheid tot sturing
en controle geldt ongeacht of taken door de gemeente zelf, of binnen een samenwerkingsverband
worden uitgeoefend. Dat is de essentie van het verlengd lokaal bestuur. Een cruciaal
verschil tussen verlengd lokaal bestuur en gemeentelijke taakuitvoering door het college
zelf, is dat bij verlengd lokaal bestuur bijsturing veel ingewikkelder is. Waar dat
op gemeentelijk niveau vrij eenvoudig kan, is een nieuw besluit van een algemeen bestuur
van een gemeenschappelijke regeling veel moeilijker te organiseren dan een nieuw collegebesluit.
Dit verschil aan mogelijkheden van de raad rechtvaardigt een sterkere (informatie)positie
op die onderwerpen en bij die gemeenschappelijke regelingen waar raden dat nodig vinden.

Daarom wordt de (informatie)positie van gemeenteraden, ook bij besluitvorming in de
gemeenschappelijke regeling versterkt en worden mogelijkheden gecreëerd voor raden
om, voordat een besluit genomen wordt, inbreng te kunnen leveren. De formele besluitbevoegdheid
verandert daarmee niet. Besluiten worden nog steeds genomen in de organen van de gemeenschappelijke
regeling en de gemeentelijke vertegenwoordigers daarin leggen verantwoording af aan
hun achterban. Wel wordt een verandering aangebracht in de informatievoorziening.
Deze verandering zorgt ervoor dat raden meer in positie komen om kaders te kunnen
stellen, te kunnen controleren bij gemeenschappelijke regelingen. Bijvoorbeeld wanneer
een mandaat wordt meegegeven aan de eigen vertegenwoordiger in de regeling. Anders
dan de Afdeling advisering van de Raad van State, ben ik niet van mening dat de voorgestelde
maatregelen in strijd zijn met verlengd lokaal bestuur of leiden tot rolonduidelijkheid.
De formele besluitvormings- en verantwoordingsrelaties blijven immers gelijk. Een
op enkele vlakken versterkte informatiepositie die de mogelijkheid geeft voor eerdere
betrokkenheid van gemeenteraden dan nu het geval is, ondersteunt de raad in zijn verantwoordelijkheden
en houdt de raad aan het hoofd van de gemeente.

De opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State zijn aanleiding geweest
de memorie van toelichting bij dit voorstel zo aan te vullen dat nadrukkelijker wordt
toegelicht hoe de drie voorstellen waar de Afdeling opmerkingen over maakt, zich verhouden
tot het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur.

De Afdeling adviseert nader te bezien of de voorgestelde instrumenten zoals de zienswijzeprocedure
aansluiten bij het uitgangspunt dat kaderstelling en controle in het kader van verlengd
lokaal bestuur. De Afdeling adviseert ook om nader te bezien of de voorgestelde instrumenten
bijdragen aan het verduidelijken van taken en verantwoordelijkheden van de betrokken
actoren en aan een betere werkwijze.

Het systeem van de Wgr brengt met zich dat, wanneer sprake is van een openbaar lichaam,
besluiten worden voorbereid door het dagelijks bestuur. De voorgestelde verplichting
om afspraken te maken over zienswijzenprocedures en de mogelijkheid een gemeenschappelijke
adviescommissie in te stellen, hebben betrekking op het goed voorbereiden van voorstellen
voordat het algemeen bestuur een besluit neemt. Het dagelijks bestuur moet duidelijk
maken hoe in het uiteindelijke voorstel aan het algemeen bestuur is omgegaan met ingebrachte
zienswijzen. Dat geldt zowel voor zienswijzen van gemeenteraden als eventuele zienswijzen
van adviescommissies. Deze rolverdeling betekent niet dat gemeenteraden op de stoel
van het dagelijks of algemeen bestuur gaan zitten. Het betekent wel dat gemeenteraden
beter geïnformeerd zijn over voorgenomen besluiten, daar waar in regelingen gebruik
is gemaakt van deze instrumenten. Ook betekenen deze voorstellen dat de opvatting
van de gemeenteraden of adviescommissie meegewogen is in de belangenafweging die aan
het conceptbesluit ten grondslag ligt. Het dagelijks bestuur maakt daarbij inzichtelijk
of zienswijzen hebben geleid tot aanpassing of leggen uit waarom er niet is aangepast.
Daarmee zijn de leden van het algemeen bestuur hiervan op hoogte als zij een besluit
nemen. Aan de formele besluitvormingsprocedures wordt derhalve niets veranderd. De
plek van de zienswijzeprocedure en de adviescommissie en de rol richting het dagelijks
bestuur, past bij een zorgvuldige voorbereiding van besluiten. De verantwoordelijkheid
voor die voorbereiding ligt reeds bij het dagelijks bestuur en wordt versterkt. De
vormgeving sluit aan bij de reeds bestaande zienswijzeprocedure voor de begroting
in artikel 35 Wgr waarin is bepaald dat het dagelijks bestuur raden een zienswijze
vraagt, acht weken voordat de concept begroting aan het algemeen bestuur wordt aangeboden.
In de vormgeving van de nieuwe zienswijzeprocedure is hierbij aangesloten.

Voor de vormgeving van de actieve informatieplicht is aangesloten bij de vormgeving
van de passieve informatieplicht die reeds in artikel 17 van de Wgr is opgenomen.
De aanvulling is dat het bestuur van een regeling niet alleen informatie verstrekt
naar aanleiding van vragen van raadsleden, maar dit ook op eigen initiatief doet waar
dat relevant is. Er wordt hiermee dus geen nieuwe informatierelatie gecreëerd. Omdat
bij de introductie van deze nieuwe bevoegdheden is aangesloten bij reeds bestaande
constructies en verhoudingen in de Wgr, verwacht ik geen rolonduidelijkheid.

Een bijkomende overweging is dat met de bepaling over onder meer zienswijzen in dit
voorstel geen nieuwe bevoegdheid wordt geïntroduceerd. Wat verandert is dat bepalingen
over zienswijzen een verplicht onderdeel worden van de afspraken die bij het aangaan
van een gemeenschappelijke regeling worden gemaakt. Deze afspraken worden daarmee
expliciet en inzichtelijk voor de raden van deelnemende gemeenten. Daarmee wordt een
gesprek georganiseerd voorafgaand aan het treffen van een regeling. Deze verandering
is wezenlijk, omdat deze afweging bijdraagt aan de mogelijkheden van raden na het
aangaan van een gemeenschappelijke regeling, maar verandert op zich niets aan de positie
en bevoegdheidsverdeling, ook omdat het nu al mogelijk is dit in een regeling op te
nemen.

De memorie van toelichting is in deze zin aangevuld.

De Afdeling maakt opmerkingen over het risico van vertraging van het besluitvormingsproces
en adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het wetsvoorstel
aan te passen.

Ik wil in dit verband het facultatieve karakter van de voorgestelde maatregelen benadrukken.
Het gaat om besluitvorming (zoals zienswijzen en de regionale adviescommissie) waarover
vooraf, in de regeling, afspraken gemaakt worden. Dit wordt niet pas per geval bekeken
op het moment dat een besluit zich voordoet. Zienswijzeprocedures gelden dus alleen
voor besluiten of categorieën van besluiten als dat in de gemeenschappelijke regeling,
het document dat ten grondslag ligt aan de samenwerking, is afgesproken. Het bestuur
van een samenwerkingsverband kan hier dus rekening mee houden bij het inrichten van
het proces om te komen tot besluiten waar een zienswijzeprocedure geldt.

Het risico op vertraging is ook aanleiding geweest om in het voorstel te expliciteren
dat zienswijzen door het dagelijks bestuur worden opgevraagd. De vergaderfrequentie
van het dagelijks bestuur ligt doorgaans hoger dan dat van het algemeen bestuur. Dat
verschil in vergaderritme biedt mogelijkheden voor het inpassen van bijvoorbeeld zienswijzen
en eventueel de gemeenschappelijke adviescommissie waar het gebruik van deze instrumenten
in de regeling is opgenomen. Dit is nader aangevuld in de memorie van toelichting.

De Afdeling adviseert aan de uitvoerbaarheidskwestie in de toelichting aandacht te
besteden en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Terecht signaleert de Afdeling dat de wijzigingen die met dit voorstel worden geïntroduceerd
vooral werken om de positie van gemeenteraden te versterken indien het raden lukt
om intern en ook samen met andere raden tot gedeelde opvattingen te komen. Dit vraagstuk
is echter niet uniek voor het verlengd lokaal bestuur. De essentie van de lokale democratie
is nu eenmaal dat deze pas kan functioneren wanneer de betrokken organen de door de
wet geboden bevoegdheden en mogelijkheden tot controle effectief inzetten. Ook bij
de voorbereiding en uitvoering van zuiver lokale vraagstukken is het aan de raad zelf
om zijn rol waar te maken en invloed uit te oefenen. Zoals gezegd acht ik het echter
noodzakelijk de mogelijkheden om invloed uit te oefenen op taken die bij een samenwerkingsverband
zijn belegd uit te breiden. Dit voorstel draagt naar mijn mening bij aan de randvoorwaarden
voor deze invloed, maar de praktijk zal moeten uitwijzen of het (alle) raden lukt
hiervan gebruik te maken. Ook dit zal onderwerp van de evaluatie zijn.

Dit voorstel verbetert de legitimatie van gemeenschappelijke regelingen niet direct.
Wat dit voorstel doet is het verbeteren van de middelen en randvoorwaarden om tot
betere legitimatie te komen. De winst die dit oplevert, hangt af van de toepassing
in de praktijk. Het advies van de Afdeling om deze wijziging te evalueren wordt overgenomen.
De toepassing in de praktijk zal onderdeel van die evaluatie zijn.

De memorie van toelichting is in deze zin aangevuld.

De Afdeling adviseert om te voorzien in een deugdelijke evaluatie van de werking van
de nieuwe instrumenten in de praktijk.

Dit advies van de Afdeling wordt overgenomen. Voorgesteld wordt de wijziging na vier
jaar te evalueren. De implementatietermijn die in het voorstel is opgenomen bedraagt
twee jaar. Een eerdere evaluatie geeft te weinig zekerheid dat bestaande regelingen
reeds zijn aangepast aan de wijzigingen en maakt de waarde van een evaluatie te beperkt.
Door voor vier jaar te kiezen is elke regeling aangepast en wordt ten minste twee
jaar gebruik gemaakt van de nieuw geïntroduceerde mogelijkheden en verplichtingen.

De memorie van toelichting is in deze zin aangevuld.

De Afdeling adviseert een fundamentele discussie over de inrichting en het schaalniveau
van het decentraal niveau te voeren en in de toelichting aan te geven op welke wijze
zij dit zal doen en hoe op basis van de uitkomsten tot structurele oplossingen zal
worden gekomen.

De toekomstdiscussie die de Afdeling benoemt is van belang en moet gevoerd worden.
Zo’n discussie gaat tijd vragen, in het verslag schriftelijk overleg Democratie en
openbaar bestuur, verkiezingen en desinformatie is nader ingegaan op deze discussie.
Maar dat deze discussie gevoerd moet worden staat niet in de weg aan de noodzaak om
reeds op korte termijn de legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te verbeteren.
Er worden nu gebreken ervaren waar de voorgestelde maatregelen naar mijn mening aan
tegemoet kunnen komen. De wenselijkheid of noodzaak van een fundamentelere discussie
mag niet in de weg staan aan verbeteringen op korte termijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren