Brief regering : Moties en toezeggingen op het gebied van mensenhandel

Nr. 183
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2020

Aanleiding

Op 13 november 2019 informeerde ik u door middel van een voortgangsbrief1 over de voortgang van het programma Samen tegen mensenhandel (hierna het programma) dat in november 20182 van start is gegaan. In dit programma slaan de Ministeries van Justitie en Veiligheid
(JenV), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) en Buitenlandse Zaken (BZ) de handen ineen. Dit doen wij in nauw contact met
maatschappelijke organisaties die dagelijks slachtoffers van mensenhandel begeleiden,
met de politie, het Openbaar Ministerie en gemeenten. Jaarlijks maken we de balans
op waar we staan en informeer ik u daarover3.

De eerste voortgangsbrief over het programma is besproken tijdens het Algemeen Overleg
Mensenhandel op 5 december 2019. Tijdens dit overleg heb ik uw Kamer een aantal toezeggingen
gedaan. Door middel van deze brief kom ik terug op deze toezeggingen en een aantal
eerder door de Kamer aangenomen moties. Deze zal ik in het navolgende toelichten.
Eerst ga ik echter in op de implicaties van de coronacrisis voor het mensenhandeldomein.

Monitoren van de implicaties van de coronacrisis op mensenhandel

Op dit moment bevinden we ons in een situatie die we niet eerder hebben meegemaakt.
Corona zorgt ervoor dat bepaalde werkzaamheden geen doorgang kunnen vinden en dat
we anders moeten werken om onze doelen te bereiken. Dit geldt ook, en misschien wel
meer, binnen het mensenhandeldomein. Immers, mensenhandel is van zichzelf al een misdrijf
dat zich in de luwte en illegaliteit afspeelt. Het is een zogenaamd haaldelict, en
juist dat «halen» is gegeven de genomen coronamaatregelen momenteel lastig.

Omdat de precieze effecten van de coronacrisis en de coronamaatregelen voor het mensenhandeldomein
zich niet laten voorspellen, is er op initiatief van het Coördinatiecentrum tegen
Mensenhandel (hierna CoMensha) een werkgroep ingesteld waarin signalen van misstanden
en mogelijke uitbuiting gerelateerd aan de coronacrisis en de coronamaatregelen worden
gedeeld en besproken. Deelnemende partijen zijn tot nu toe de Nationaal Rapporteur
Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, politie, Inspectie SZW (ISZW), Expertisecentrum
Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM), Openbaar Ministerie, FairWork, COA, Watch Nederland,
Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (CKM), Leger des Heils en Lumens. Daarnaast
is ook het Ministerie van Justitie en Veiligheid vertegenwoordigd in deze projectgroep.
Het voornemen is om een monitor te ontwikkelen, zodat er zicht komt op de effecten
van de coronacrisis en de coronamaatregelen op mensenhandel. Op basis van de verkregen
inzichten kunnen indien nodig extra maatregelen genomen worden om slachtoffers van
mensenhandel te beschermen en de daders aan te pakken.

Moties en toezeggingen

In het navolgende ga ik allereerst in op de stand van zaken met betrekking tot een
aantal moties. Daarna behandel ik een aantal toezeggingen. Ik eindig met een verslag
van het jurisprudentie onderzoek dat ik uw Kamer tijdens het Algemeen Overleg van
5 december jl. heb toegezegd.

1. Maatregelen met betrekking tot klanten van minderjarigen

Bezien als economisch gedreven delict, is er sprake van een aanbod en een vraagkant
van mensenhandel. Ik constateer dat er ruimte is in het programma om nadrukkelijker
stil te staan bij juist de vraagkant van mensenhandel. Burgers en klanten kunnen namelijk
een belangrijke rol spelen in de bestrijding van mensenhandel. Enerzijds hebben zij
een signalerende functie en kunnen zij melding maken uitbuiting. Anderzijds kunnen
zij, als afnemers van diensten en producten, misstanden voorkomen. Zonder afnemers
van deze diensten en producten wordt de handel bemoeilijkt.

Gesterkt door uw motie om – kortgezegd – met een pakket van maatregelen te komen om
klanten die seks kopen van minderjarigen, te ontmoedigen4, zal ik mij allereerst richten op het ontmoedigen van klanten van één specifieke
vorm van mensenhandel bij een zeer kwetsbare doelgroep: seksuele uitbuiting van minderjarigen.
Het is belangrijk dat deze klanten in beeld komen en er voldoende aandacht is voor
de strafrechtelijke aanpak van deze groep daders. Mijn ministerie werkt daarin samen
met het CKM. In deze brief zal ik nader ingaan op een viertal aandachtsgebieden waarbinnen
nieuwe maatregelen te verwachten zijn en wil ik tevens een aantal concrete maatregelen
al benoemen. In de voortgangsbrief van het programma van november 2020 verwacht ik
de laatste concrete maatregelen te kunnen aankondigen, waarmee sprake is van een gebalanceerd
pakket maatregelen.

Aandachtsgebied 1: Bewustwording van (mogelijke) klanten

Het is van belang om (potentiële) afnemers van betaalde seks met een minderjarige
bewust te maken van de grote impact die hun gedrag heeft en de strafbaarheid hiervan.
Mijn ministerie verkent momenteel de mogelijkheden van twee bewustwordingsacties.
Doel van deze acties moet zijn om strafbare gedragingen te voorkomen. De eerste actie
zal gericht zijn op de voorlichting aan individuen die via online platforms (mogelijk)
op zoek zijn naar betaalde seks met minderjarigen. Ten tweede wordt er ingezet op
een bredere bewustwordingsstrategie gericht op het ontmoedigen van klanten van seksuele
uitbuiting van minderjarigen. Daarbij zoekt het ministerie de samenwerking met verschillende
partners van het programma5.

Aandachtsgebied 2: Het in beeld brengen van het klantenprofiel en strafoplegging.

Om (mogelijke) klanten doelmatig te kunnen ontmoedigen, is het van belang een scherper
beeld te krijgen van het profiel van deze doelgroep en van de wijze waarop deze doelgroep
momenteel strafrechtelijk wordt aangepakt. Zoals eerder aangekondigd, gaat het CKM
onderzoek doen naar 248b zaken (betaalde seks met een 16- of 17-jarige). Binnen dit
onderzoek zal onder meer gekeken worden naar de strafmaat. Daarbij kijkt het CKM ook
naar wie deze klanten zijn door de strafdossiers bij het Openbaar Ministerie te analyseren.
Hierdoor verwacht het CKM meer zicht te krijgen op wat deze klanten drijft en wat
hen afschrikt. Ook het WODC gaat in een breder onderzoek naar straffen voor seksueel
misbruik van minderjarigen expliciet aandacht besteden aan kenmerken en gedragspatronen
van klanten. Er volgt een analyse van zaken waarbij sprake was van betaalde seks met
minderjarigen, waarbij een beeld gevormd wordt van de strafvordering en strafoplegging.
De resultaten van deze twee onderzoeken worden uiterlijk in 2021 verwacht. De onderzoeken
bieden mogelijk nieuwe aangrijpingspunten voor beleidsontwikkeling.

Aandachtsgebied 3: Expliciet aanpakken van klanten voor uitbuiting van 16-minners

Minderjarigen die tegen betaling seks verrichten kunnen zich in een situatie van seksuele
uitbuiting bevinden, of daarin makkelijk terechtkomen. Ik vind het stuitend dat kinderen
het slachtoffer worden van betaalde seks. Dat geldt voor kinderen van 16 en 17 jaar,
maar natuurlijk evenzeer en zelfs in het bijzonder voor kinderen die nog jonger zijn.
Seks met kinderen beneden de leeftijd van zestien is een zedenmisdrijf. Klanten die
seks hebben met kinderen beneden de zestien kunnen strafrechtelijk worden aangepakt
op grond van de artikelen 244, 245 en 247 Sr6. Voor strafbaarheid van de klant is vereist dat bewezen kan worden dat seksuele interactie
heeft plaatsgevonden. Het feit dat de seks plaatsvond tegen betaling vormt een geen
te bewijzen bestanddeel, maar kan een rol spelen in de strafeis en -oplegging7.

Tijdens een expertsessie is het effectief aanpakken van betaalde seks met minderjarigen
onder de zestien jaar geagendeerd. Ik wil (juridisch) verkennen wat de mogelijkheden
zijn om seks met een minderjarige onder de zestien jaar oud nader te expliciteren
bij de vervolging van klanten.

Aandachtsgebied 4: De strafrechtelijke aanpak van klanten

Het sluitstuk van het pakket aan maatregelen wordt gevormd door de strafrechtelijke
aanpak. Eerder meldde ik u dat in het kader van de motie al een gesprek met politie
en het Openbaar Ministerie is gevoerd. Op korte termijn zal een verdiepende sessie
plaatsvinden. In dit gesprek wordt verkend welke aanvullende maatregelen nodig zijn
om de strafrechtelijke aanpak van klanten een verdere impuls te geven.

2. Verkenning naar de toedracht van de stijging van de aangiften mensenhandel

Tijdens het Verslag Algemeen Overleg op 4 juli 2019 is een motie aangenomen die de
regering verzoekt om de toedracht achter de stijging van het aantal B8 aanvragen nader
te verkennen (Kamerstuk 28 638, nr. 172). Hierover is in de voortgangsbrief van het najaar 20198, tijdens het AO van 5 december jl. en in de beleidsreactie9 op de Slachtoffermonitor 2014 – 2018 van 14 mei jl., aangegeven dat het verzoek tot
een verkenning eind vorig jaar is ingediend bij het WODC. Het WODC is daarbij verzocht
om de toedracht achter deze stijging inzichtelijk te maken, bijvoorbeeld door middel van interviews
met Dublinclaimanten die in die periode aangifte van mensenhandel hebben willen doen.

Als toedracht achter de stijging kunnen verschillende omstandigheden en combinaties
hiervan aan de orde zijn. Gedacht kan worden aan de mogelijkheid van achterliggende
criminele netwerken. Maar ook de verblijfsrechtelijke prikkel die uitging van de B8/3-regeling
doordat door het doen van aangifte een tijdelijke vergunning werd afgegeven, waarmee
de Dublinclaim verviel en Nederland verantwoordelijk werd voor de asielaanvraag kan
hieraan bijgedragen hebben.

Recent is duidelijk geworden dat het WODC het gevraagde onderzoek niet kan uitvoeren.
Volgens het WODC vraagt inzicht in de toedracht achter de stijging om de analyse van
opsporingsinformatie die in het bezit is van de (opsporings)diensten die samenwerken
in het expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM). Het WODC ziet in dit
geval geen meerwaarde van de eigen organisatie ten opzichte van de expertise van EMM
en de afzonderlijke diensten. De reden daarvan is dat er volgens het WODC geen vorm
van sociaalwetenschappelijk onderzoek mogelijk is die betrouwbare uitkomsten over
de toedracht achter de stijging in het aantal aangiftes kan opleveren. De belangrijkste
oorzaak hiervoor is de onmogelijkheid (vanwege vertrek uit Nederland en privacyregels)
om een verantwoorde groep respondenten samen te stellen die voldoende betrouwbare
uitspraken kan en wil doen over de toedracht.

In de lijn van de visie van het WODC moet ik concluderen dat wetenschappelijk onderzoek
naar de toedracht achter de stijging niet mogelijk is. Wel kan ik hier nader ingaan
op de wijze waarop de opsporingsdiensten voortdurend werken aan het verbeteren van
hun informatiepositie over deze groep aangevers en welke stappen ondernomen zijn om
zicht te krijgen op mogelijke achterliggende criminele netwerken.

Bij het (tijdelijke) in 2019 opgerichte Landelijk Coördinatiecentrum (LCC)10 van de Politie en het Landelijk Parket (LP) van het Openbaar Ministerie worden de
mensenhandel aangiften van Dublinclaimanten centraal in behandeling genomen. Indien
een stapeling van aangiften mogelijkheden biedt tot een opsporingsonderzoek of andersoortige
interventie wordt dit door het LCC en het LP gesignaleerd. Het Expertisecentrum Mensenhandel
en Mensensmokkel (EMM) wordt bevraagd of in de systemen signalen van Mensenhandel/smokkel
bekend zijn over de personen die inde aangiften voorkomen dan wel andere aanvullende
informatie. Daarbij hebben de opsporingsorganisaties ook aandacht voor internationale
onderzoeksmogelijkheden ten aanzien van de vreemdelingen die een B8-aangifte van mensenhandel
doen. Relevante opsporingsinformatie die betrekking heeft op een strafbaar feit in
een ander Europees land is via Europol met het betreffende land gedeeld. Waar de informatie
betrekking had op Italië is deze ook gedeeld met de OM liaison ter plaatse.

Daarnaast is binnen EMPACT Mensenhandel een werkgroep actief die zich bezighoudt met
een deelproject omtrent het tegengaan van Nigeriaanse mensenhandel. In dit kader wordt
actief informatie met elkaar gedeeld en geanalyseerd via Europol. Via het door Nederland
gefinancierde programma PROMIS, uitgevoerd door het VN Bureau voor Drugs en Criminaliteit
(UNODC) in West-Afrika, zijn twee Nigeriaanse aanklagers in Italië en Spanje gestationeerd.
De concrete resultaten van deze uitwisselingen tussen Nigeria en Europa zijn (eind
februari 2020) veertig lopende zaken op het gebied van mensenhandel, smokkel en gerelateerde
misdrijven, en nog eens dertig verzoeken om samenwerking die via de aanklagers zijn
gedaan. Ook voor het Nederlandse OM en politie is dit nuttig, doordat er makkelijker
achtergrondgesprekken kunnen worden gedaan en trends kunnen worden besproken.

Tijdens het vragenuur van 9 juni jl. (Handelingen II 2019/20, nr. heb ik u toegezegd
een fenomeenonderzoek uit te laten voeren naar de signalen van mensenhandel en -smokkel
in relatie tot vertrek uit de asielopvang. Op dit moment ben ik aan het onderzoeken
hoe hier het beste uitvoering aan gegeven kan worden. Ik zal uw Kamer na de zomer
informeren over de precieze invulling.

3. Intensivering opsporing mensenhandel

Het aantal in de Veiligheidsagenda afgesproken OM-verdachten op mensenhandel voor
2019 is niet gehaald11. Tijdens het nota overleg Veiligheid van 8 juni jl. van de Minister van Justitie
en Veiligheid met uw Kamer is dit onderwerp besproken.

Ik ben het met u eens dat deze daling gekeerd moet worden. Toch wil ik benadrukken
dat het aantal OM-verdachten niet het volledige beeld geeft van de inspanningen die
politie verricht binnen de aanpak van mensenhandel. De meeste aangiften mensenhandel
die zijn opgenomen in 2019 waren aangiften van buitenlandse slachtoffers, veelal Dublinclaimanten
(die door een gebrek aan opsporingsindicaties en/of rechtsmacht in Nederland niet
konden leiden tot OM-verdachten). Zoals eerder aan uw Kamer gemeld, is hier bij de
politie, Openbaar Ministerie en mijn ministerie de volle aandacht en inzet voor12. Deze aandacht en inzet moet worden vastgehouden. Het komende jaar wordt het fundament
voor de opsporing en vervolging op het domein van mensenhandel versterkt, onder meer
door het uitbreiden van de politiecapaciteit.

De gelden uit de motie van de leden Segers en Asscher (Kamerstuk 35 300, nr. 25) worden de komende jaren, in een opbouwende reeks, aan de politie ter beschikking
gesteld om de Afdeling Vreemdelingenpolitie Identificatie en Mensenhandel (AVIM) verder
op sterkte te brengen ten behoeve van de aanpak van mensenhandel. In het eerste halfjaarbericht
politie 202013 heb ik uw Kamer geïnformeerd dat het eerste deel van de gelden inmiddels overgeschreven
is naar de politie en dat zij zich voorbereidt op de werving van de benodigde capaciteit
die is gepland voor 2020.

De uitbreiding van de capaciteit van de AVIM vindt de komende jaren gefaseerd plaats,
gelijktijdig met de vervanging van grote aantallen medewerkers die met pensioen gaan
en andere omvangrijke uitbreidingen van de politiecapaciteit. De uitbreiding zal derhalve
enkele jaren in beslag nemen. De instroom van nieuwe medewerkers zal de inzetbaarheid
van de AVIM beslist ten goede komen.

In de komende jaren is het echter onvermijdelijk dat er druk blijft bestaan op de
inzetbare politiecapaciteit, ook bij de AVIM. Daarom heeft de Minister van Justitie
en Veiligheid in zijn brief van 17 december 2019 aangekondigd dat zowel hij als het
lokaal gezag extra keuzes moeten maken14. De Minister besloot eind vorig jaar onder meer om de beleidsdoelstellingen, waaronder
mensenhandel, in de Veiligheidsagenda uit 2019 in 2020 te handhaven en niet te intensiveren.
Daarnaast werd in het Landelijk Overleg Veiligheid en Politie (LOVP) besloten om de
vier beleidsdoelstellingen in de Veiligheidsagenda voor 2020 te herijken. De gesprekken
hierover vinden thans plaats. De Minister van Justitie en Veiligheid zal u deze zomer
nader informeren over de uitkomst.

4. Gesprek met CoMensha over de te ontvangen politiegegevens

Tijdens het Algemeen Overleg Mensenhandel van 5 december jl. heb ik de toezegging
gedaan om in gesprek te gaan met CoMensha inzake de wens om uitbreiding van te ontvangen
politiegegevens. Aanleiding was de vraag of ik bereid zou zijn om de lijst met te
registreren gegevens uit te breiden. Gesteld werd dat de opsporingsdiensten nu een
te beperkte lijst aanleveren bij CoMensha. Cruciale gegevens zoals plaats delict,
geboorteplaats, wervingsland en doorreisland ontbreken op de lijst, waardoor het zicht
op de aard van mensenhandel verloren zou gaan.

Mijn departement heeft zich de afgelopen periode samen met de politie gebogen over
het vraagstuk of het mogelijk was een uitbreiding van de te verstrekken gegevens te
realiseren. Gebleken is dat de lijst met gegevens die wordt verstrekt niet dwingend
limitatief is. Meer gegevens kunnen worden verstrekt zolang het politiegegevens betreft
over slachtoffers van mensenhandel en de aanmeldende autoriteit, die worden verwerkt
onder artikel 8 van de Wet politiegegevens en noodzakelijk zijn voor de coördinatie
van de opvang en verzorging van slachtoffers van mensenhandel en de registratie van
gegevens over mensenhandel door CoMensha.

Momenteel vinden er gesprekken plaats met CoMensha en de politie over de wijze waarop
de aanvullende gegevens met elkaar uitgewisseld kunnen worden.

5. Werkbezoek aan FIER

Op woensdag 15 januari jl. heb ik een werkbezoek gebracht aan Fier, één van de organisaties
die hulp bieden aan slachtoffers van seksuele uitbuiting. Mede naar aanleiding van
de toezegging die ik heb gedaan tijdens het Algemeen Overleg op 5 december 2019 is
tijdens dit werkbezoek aandacht besteed aan de Chat met Fier.

De chat is bedoeld voor zowel kinderen als volwassenen die te maken hebben (gehad)
met geweld, misbruik of uitbuiting. Fier heeft inzicht gegeven in de mogelijkheden
van de chat, de meerwaarde die deze biedt voor slachtoffers van mensenhandel, de wijze
waarop de chat is georganiseerd en het bereik ervan. Ik heb mijn waardering uitgesproken
over de aanpak van Fier. Met Fier ben ik van mening dat de chat slachtoffers de mogelijkheid
biedt om op laagdrempelige (en indien gewenst anonieme) wijze toegang te krijgen tot
hulpverlening. De chat past goed bij het overige ondersteuningsaanbod van Fier en
de digitale mogelijkheden die er tegenwoordig zijn voor zorg en ondersteuning in andere
sectoren zoals in het onderwijs of uitvoering van gemeentelijke taken.

De verantwoordelijkheid voor aanbod van hulpverlening aan slachtoffers van geweld,
misbruik of uitbuiting ligt – op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
en de Jeugdwet – bij gemeenten. Hier valt ook de Chat met Fier onder.

Een ander onderwerp dat aan bod kwam tijdens het werkbezoek was het «Online Outreach
programma» van het CKM (onderdeel van Fier), dat momenteel in ontwikkeling is. Een
proactieve «outreachende» benadering kan (mogelijke) slachtoffers helpen, zelfs wanneer
zij zichzelf nog niet zo zeer bewust als (mogelijk) slachtoffer beschouwen.

In het kader van preventie van slachtofferschap, wordt er steeds meer gezocht naar
mogelijkheden om door middel van proactieve benadering van kwetsbare groepen, slachtofferschap
te vermijden. In de Verenigde Staten zijn er hiervoor met het gebruik van online outreach
programma’s al positieve resultaten bereikt. In lijn met de motie van het lid Van
der Graaf c.s. (Kamerstuk 31 015, nr. 186). is mijn ministerie in gesprek met partners om de mogelijkheden van het ontwikkelen
van online outreach programma’s te bespreken. Ik hoop hier later dit jaar de Kamer
nader over te informeren.

6. Borging van de lessen van de pilot bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven

Tussen januari 2018 en juli 2019 is door het Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna
het Schadefonds) de pilot multidisciplinaire advisering slachtofferschap mensenhandel
uitgevoerd. Uw Kamer is op 13 november 2019 geïnformeerd over de uitkomsten van deze
pilot15. Op basis van de evaluatie van de pilot is besloten de pilotwerkwijze niet te continueren.
Daarbij is aangegeven dat de lessen uit de pilot zo goed mogelijk geborgd moeten worden
en waar mogelijk, geïmplementeerd in bestaande procedures. Tijdens het vragenuur van
9 juni 2020, heb ik tevens toegezegd om nogmaals kritisch te kijken naar het doorzetten
van deze pilot. Met deze brief kom ik terug op deze toezeggingen en ga ik in op de
wijze waarop de lessen uit de pilot zijn geborgd.

Ter verduidelijking, de pilot diende niet als vervanging van het aangifte proces.
Het doen van aangifte was en is belangrijk omdat deze aangiften helpen bij het aanpakken
van de daders van mensenhandel. Wat de pilot wel beoogde was om een werkwijze in te
richten waarbij het slachtofferschap van mensenhandel niet alleen via het strafrecht
zou kunnen worden vastgesteld. De pilot moest daarbij duidelijkheid brengen over de
vraag of een multidisciplinaire procedure toegevoegde waarde heeft voor een brede
groep van mogelijke slachtoffers en voor de betrokken partijen zoals de IND, het Schadefonds
en opvanginstellingen. Uit de evaluatie van de pilot bleek echter dat vooral buitenlandse
slachtoffers van mensenhandel een beroep hebben gedaan op de commissie en de deskundigenberichten
met name zijn ingebracht in verblijfsrechtelijke procedures. Hierdoor is de reikwijdte
van de pilot aanzienlijk beperkter gebleken dan vooraf beoogd.

In de afgelopen maanden is onderzocht hoe de lessen uit de pilot bij de IND geborgd
kunnen worden. Daarnaast heeft het Schadefonds bezien hoe zij de geleerde lessen kan
verankeren in haar reguliere processen. Hieronder ga ik nader in op de vervolgstappen
die door het Schadefonds en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) momenteel
genomen worden. Deze stappen zijn recent ook besproken met enkele leden van de subcommissie
die ten behoeve van de pilot was opgericht. Zij hebben daarbij nog enkele belangrijke
aandachtspunten meegegeven. De komende tijd worden deze vervolgstappen verder uitgewerkt
en geïmplementeerd.

Toetsingskader

Het Schadefonds en de IND werken aan het opstellen van toetsingskaders om de aannemelijkheid
van het slachtofferschap van mensenhandel (het Schadefonds) en de aannemelijkheid
van het mensenhandelrelaas (IND) binnen hun eigen werkprocessen te beoordelen.

De achtergronden van deze toetsingskaders zijn voor de IND en het Schadefonds verschillend.
Voor de IND draagt het toetsingskader bij aan de beantwoording van de vraag of het
slachtoffer in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning. De IND beoordeelt in
dat kader of de vreemdeling heeft onderbouwd dat op grond van bijzondere individuele
omstandigheden die rechtstreeks verband houden met mensenhandel, niet gevergd kan
worden dat de vreemdeling Nederland verlaat. Een onderdeel daarvan betreft de beoordeling
of het mensenhandelrelaas zoals de vreemdeling dit naar voren heeft gebracht, aannemelijk
wordt geacht. In voorkomende gevallen legt de IND in het besluit uit om welke reden
het mensenhandelrelaas zoals de vreemdeling dat naar voren heeft gebracht niet aannemelijk
wordt geacht. De IND laat zich in het besluit niet uit over het slachtofferschap an
sich. Naar aanleiding van de uitkomsten van de pilot wordt binnen de IND gewerkt aan
een openbare werkinstructie, waarin dit toetsingskader uiteengezet wordt.

Voor het Schadefonds is het toetsingskader van belang bij de beoordeling of het aannemelijk
is dat iemand slachtoffer is geworden van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf,
en derhalve in aanmerking komt voor een financiële tegemoetkoming. Daarbij is het
van belang dat de aanleiding, toedracht en omstandigheden duidelijk zijn, zodat het
Schadefonds kan beoordelen waarvan iemand slachtoffer is geworden.

Hoorzittingen

Daarnaast kwam uit de evaluatie van de pilot naar voren dat de in de pilot gehanteerde
werkwijze bijdraagt aan een gevoel van erkenning en positieve bejegening van slachtoffers.
De hoorzitting, die standaard onderdeel uitmaakte van de werkwijze, heeft volgens
de subcommissieleden16 een belangrijke rol hierin gespeeld. Daarom zijn de IND en het Schadefonds bezig
met het nadenken over het creëren van meer ruimte voor een hoorzitting binnen de bij
hen bestaande procedures.

Voor de IND betekent dit onderzoek naar de mogelijkheid om in de aanvraagfase vaker
een hoorzitting te organiseren indien dit nodig is om meer duidelijkheid te krijgen
omtrent het mensenhandelrelaas. Het Schadefonds onderzoekt de mogelijkheid van het
introduceren van hoorzittingen bij de behandeling van de primaire aanvraag van slachtoffers
van mensenhandel, maar ook in andere zaken waarin de aannemelijkheidsbeoordeling als
complex kan worden bestempeld, zoals zedenzaken.

Expertise op mensenhandel

De pilot maakte ook inzichtelijk dat het multidisciplinaire karakter van de subcommissie
van toegevoegde waarde was. Het Schadefonds onderzoekt daarom of zij gebruik kan gaan
maken van een multidisciplinair netwerk aan experts, die op ad hoc basis bevraagd
kunnen worden bij complexe aanvragen, waaronder mensenhandel en zedenzaken. Door de
IND wordt bezien of het mogelijk is om een professionaliseringsbijeenkomst met leden
van de subcommissie en beslismedewerkers die zich bezighouden met aanvragen voor voortgezet
verblijf te organiseren, om op die manier te leren van de aanpak van de subcommissie.

Communicatie

Uit de evaluatie van de pilot blijkt dat de slachtoffers van mening waren dat de subcommissie
zorgvuldig formuleerde en genuanceerd was in de manier van motiveren in geval van
een negatief deskundigenbericht. In de berichten werd er gemotiveerd dat er onvoldoende
informatie is om slachtofferschap aannemelijk te kunnen achten, in plaats van dat
slachtofferschap niet aannemelijk werd geacht. Het Schadefonds bekijkt daarom of het
mogelijk is om ook de formulering van de afwijzende beslissingen op het punt van de
aannemelijkheid aan te passen. Verder vindt de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven
het van belang om het doel van en de gang van zaken rondom de hoorzitting aan het
individuele slachtoffer, alsmede in het algemeen nader toe te lichten17. Op die manier kan de eventuele spanning en onduidelijkheid bij slachtoffers worden
weggenomen.

De pilot bij het Schadefonds heeft belangrijke kennis opgeleverd, met name daar waar
het gaat om de bejegening en erkenning van mogelijke slachtoffers, de communicatie
met slachtoffers en het voorkomen van revictimisatie. Juist deze lessen worden ook
geborgd in de vervolgstappen van de IND en het Schadefonds. Daarmee worden ook de
belangen van de slachtoffers mensenhandel geborgd bij die organisaties die het meest
betrokken waren bij de pilot. Ik blijf de verdere uitwerking van de vervolgstappen
met interesse volgen.

7. Aanpak van arbeidsuitbuiting

In het Algemeen Overleg Mensenhandel van 5 december jl. heb ik u toegezegd om in te
gaan op de brief van de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) over de aanpak van
arbeidsuitbuiting. Ik erken – samen met mijn collega bewindspersonen bij SZW – de
ernst van de problematiek van arbeidsuitbuiting zoals deze door de FNV wordt aangekaart.
Kwetsbare werkenden, waaronder veel arbeidsmigranten, worden nog te vaak benadeeld
door hun werkgever. Om deze reden is arbeidsuitbuiting ook als een aparte actielijn
opgenomen in het programma. Daarnaast is er, ook met oog op de laatste ontwikkelingen in relatie tot de coronacrisis,
een speciaal Aanjaagteam opgericht18. Dit team werkt aan onder meer aanbevelingen voor maatregelen ter bescherming van
arbeidsmigranten op de korte en (middel)lange termijn om de problematiek van registratie,
werk, huisvesting, vervoer, zorg en grenzen aan te pakken.

Ik kan mij daarom niet vinden in de stelling dat het kabinet geen urgentie zou voelen
om de problemen aan te pakken. Samen met mijn collega bewindspersonen bij SZW zet
ik mij in voor een integrale aanpak van de problematiek. Daarbij zoeken we nadrukkelijk
ook de samenwerking met de sociale partners en andere relevante stakeholders. Zo is
er een integrale aanpak van misstanden bij arbeidsmigranten waar ook de Ministeries
van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) bij zijn betrokken, om over de hele breedte misstanden, die neigen naar situaties
van arbeidsuitbuiting, aan te pakken19.

Daarnaast investeert het kabinet extra in de capaciteit van de handhavingsketen van
de Inspectie SZW door verhoging van het budget, geleidelijk oplopend naar 2022, met
structureel 50 miljoen euro. Na 2022 zal van het totale inspectiebudget ongeveer 50%
worden besteed aan het doel «eerlijk werk», waar de aanpak van arbeidsuitbuiting deel
vanuit maakt20.

De FNV stelt in haar brief ook dat er gekeken moet worden naar een nieuw wetsartikel
over arbeidsuitbuiting, waarmee maatschappelijk duidelijk wordt gemaakt dat het uitbuiten
van werknemers strafrechtelijke gevolgen heeft. In samenwerking met een breed pallet
aan stakeholders, onderzoeken JenV en SZW momenteel wat de meerwaarde van een dergelijk
artikel zou zijn. Uit deze analyse komt tot nu toe naar voren dat het in de praktijk
vooral gaat om situaties van ernstige benadeling, in plaats van arbeidsuitbuiting in strafrechtelijke zin. Tegen deze vormen van ernstige
benadeling kan al strafrechtelijk en bestuursrechtelijk worden opgetreden. Dit vergt
wel een integrale benadering van bijvoorbeeld de Inspectie SZW, politie en gemeenten.
Samen met het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) wordt momenteel
gewerkt aan een handreiking met handelingsperspectieven, die passen bij een gecoördineerde
integrale aanpak van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling. Dit moet helpen om
situaties die strafrechtelijk niet als mensenhandel kunnen worden beschouwd, maar
wel ernstig zijn, effectief aan te pakken met behulp van verschillende handhavingsinstrumenten.

Daarnaast werken de Ministeries van SZW en JenV ook samen om de aanpak van arbeidsuitbuiting
te verbeteren in wet- en regelgeving door middel van een verkenning. De FNV is hierbij
betrokken. De uitkomsten van deze verkenning zullen worden opgenomen in de volgende
voortgangsrapportage van het programma Samen tegen Mensenhandel.

8. Jurisprudentieonderzoek

Aanleiding voor een jurisprudentieonderzoek mensenhandel

In deze paragraaf doe ik gestand aan de toezegging een jurisprudentieonderzoek te
laten uitvoeren met betrekking tot de uitspraken in mensenhandelzaken gepubliceerd
vanaf 1 januari 2018 tot en met 30 juni 2019, waarbij bijzondere aandacht was gevraagd
voor een weergave van de tenlastelegging, de strafeis en uiteindelijk opgelegde straf21. Het onderzoek dat is gedaan beslaat 145 zaken in eerste aanleg (van de rechtbanken). Gezien
de omvang van de bevindingen worden deze hieronder enkel samengevat en van context
voorzien. Ook worden enkele algemene bevindingen uitgelicht. Op de daarbij eveneens
gedane toezegging informatie te overleggen over veroordeelden van mensenhandel die
nog een vrijheidsstraf uit moeten zitten, kom ik na de zomer terug.

Ik beperk mij in het navolgende in belangrijke mate tot een objectieve weergave van
bevindingen. Zoals ik tijdens het Algemeen Overleg al direct aangaf hecht ik sterk
aan de scheiding der machten en acht ik het vanuit mijn functie als de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid niet passend over individuele uitspraken van de rechter
een oordeel te geven. Er geldt een ruime straftoemetingsvrijheid voor de rechter,
zodat er steeds per individueel geval maatwerk geleverd kan worden en er een passende
straf opgelegd kan worden. Zoals ik eveneens al aangaf tijdens het Algemeen Overleg
doen strafrechters dat naar mijn idee uiterst consciëntieus en professioneel.

Voor een volledig overzicht verwijs ik naar bijlage 1, tabel A22. Hierin is per zaak het volgende weergegeven: tenlastelegging; strafeis; bewezenverklaring;
strafoplegging; (bewezenverklaarde) uitbuitingsduur; (bewezenverklaard) aantal slachtoffers;
motivering strafoplegging, inclusief overwegingen ten aanzien van (partiële) vrijspraak.

Tenlastelegging

In het overzicht in de bijlage is per zaak een korte omschrijving van de ten laste
gelegde feiten weergegeven23. Daarbij is ook vermeld – als er sprake van is – welke feiten naast mensenhandel
ten laste zijn gelegd. In het geval van mensenhandel is per geval aangegeven wat voor
soort uitbuiting het betreft24, hoeveel veronderstelde slachtoffers er zijn en gedurende welke periode de veronderstelde
uitbuiting heeft plaatsgevonden. Waar bekend zijn strafmaat beïnvloedende factoren
aangegeven. Zo vormen minderjarigheid en verstandelijke beperking van het slachtoffer
strafverzwarende omstandigheden die doorgaans worden meegenomen in de strafeis.

In 59 van de 145 zaken is enkel het feit mensenhandel tenlastegelegd. In de overige
zaken (circa 60%) wordt de verdachte mensenhandel in combinatie met één of meerdere
andere strafbare feiten primair verweten. In tabel 1 is weergegeven welke combinaties
van strafbare feiten voorkomen en de frequentie daarvan.

Tabel 1: Overzicht feitencombinaties in de tenlastelegging1

Delictscategorieën

Frequentie

enkel mensenhandel (art. 273f Sr)

59

i.c.m. deelneming criminele organisatie (art. 140 Sr)

7

i.c.m. kinderporno (art. 240b Sr)

5

i.c.m. mensensmokkel (art. 197a Sr)

5

i.c.m. zeden (art. 239 e.v. Sr)

5

i.c.m. witwassen (art. 420bis e.v. Sr)

4

i.c.m. valsheid in geschrifte (art. 255 Sr)

4

i.c.m. deelneming criminele organisatie (art. 140 Sr) en witwassen (art. 402bis e.v.
Sr)

3

i.c.m. kinderporno (art. 240b Sr) en zeden (art. 239 e.v. Sr)

3

i.c.m. wederrechtelijke vrijheidsberoving (art. 283 Sr)

3

overig2

47

Totaal

145

X Noot

1

Het delict «kinderporno» ziet op alle handelingen neergelegd in artikel 240b Sr die
verricht kunnen worden met betrekking tot de afbeelding van een seksuele gedraging.
Het delict «witwassen» ziet op alle witwasvormen ex artikel 420bis e.v. Sr. Het delict
«zeden» ziet op alle vormen van misdrijf tegen de zeden ex artikel 239 t/m 254a Sr,
met uitzondering van «kinderporno» ex artikel 420b Sr.

X Noot

2

De categorie «overig» kent een verscheidenheid aan combinaties van tenlastegelegde
feiten, die de voor dit overzicht gehandhaafde frequentie van minimaal drie zaken
niet hebben behaald. Deze tenlasteleggingen zijn nader gespecificeerd in bijlage 1,
tabel B.

Strafeis

Een strafeis is afhankelijk van de (verschillende) tenlastegelegde feiten en de omstandigheden
van het geval. Belangrijk om hierbij op te merken is dat de uiteindelijke strafeis
op de tenlastelegging als geheel ziet, waarbij niet wordt gespecificeerd welk «deel»
van de strafeis samenhangt met welke van de tenlastegelegde feiten. In de meerderheid
van de geanalyseerde uitspraken (60%) gaat het zoals aangegeven om mensenhandel in
combinatie met één of meerdere andere feiten. In die gevallen kan dus niet (op basis
van de tenlastelegging of uitspraak) aangegeven worden welk «deel» van de strafeis
voor de tenlastegelegde mensenhandel is.

Voor wat betreft het deel van de tenlastelegging dat ziet op mensenhandel houdt een
officier van justitie rekening met de bepalingen in de Richtlijn voor strafvordering
mensenhandel25. Hierin zijn uitgangspunten voor de te eisen straffen neergelegd. Daarnaast bevat
de richtlijn – in de vorm van strafbandbreedtes – basiseisen voor de verschillende
vormen van uitbuiting en zijn de verschillende strafmaat beïnvloedende omstandigheden
uitgewerkt.

De strafeisen lopen per zaak uiteen, mede als gevolg van de verschillende combinaties
tenlastegelegde feiten. In het merendeel van de geanalyseerde uitspraken (52%) is
enkel een onvoorwaardelijke gevangenisstraf geëist. De overige strafeisen zien op
een onvoorwaardelijk en een voorwaardelijk deel, een taakstraf, een maatregel of een
combinatie van straf of maatregel. In tabel 2 is een overzicht gegeven. Tabel 3 geeft
vervolgens een overzicht van de duur van het onvoorwaardelijk deel van een geëiste
straf.

Tabel 2: Straf en/of maatregel in de tenlastelegging

Straf- en/of maatregeltype1

Frequentie

onvoorwaardelijk

78

onvoorwaardelijk en voorwaardelijk

51

onvoorwaardelijk en maatregel

7

onvoorwaardelijk en taakstraf

1

onvoorwaardelijk en werkstraf

1

onvoorwaardelijk en voorwaardelijk en taakstraf

1

voorwaardelijk en taakstraf

1

maatregel

2

overig2

8

Totaal

1503

X Noot

1

De maatregel kan doelen op: maatregel terbeschikkingstelling of maatregel plaatsing
in een inrichting voor jeugdigen/jeugd-TBS.

X Noot

2

De categorie «overig» bestaat uit vijf zaken waarvan de strafmodaliteit en/of maatregel
onbekend is gebleven. In twee zaken vorderde de officier van justitie vrijspraak ten
aanzien van mensenhandel. In één zaak vorderde de officier van justitie naast een
onvoorwaardelijke ook een werkstraf en in een andere zaak vorderde de officier van
justitie ontslag van alle rechtsvervolging.

X Noot

3

De totale frequentie tenlasteleggingen (tabel 2) overstijgt het totaal aantal geanalyseerde
zaken (tabel 1) met een aantal van vijf (150 t.o.v. 145). Reden hiervoor is dat in
een van de geanalyseerde zaken meerdere verdachten voor min of meer dezelfde feitencomplexen
terechtstonden. In tabel 1 is de zaak vanwege overeenkomstige feitencomplexen meegeteld. In tabel 2 zijn vanwege verschillende
strafeisen ten aanzien van de verdachten de verdachten meegeteld.

Tabel 3: Duur onvoorwaardelijk deel strafeis1

1 De categorie «overig» bevat vijf zaken waarin de tenlastelegging onbekend is gebleven,
twee zaken waarin vrijspraak is geëist, een zaak waarin jeugddetentie voor de duur
van het voorarrest is geëist, een zaak waarin voorwaardelijke jeugddetentie is geëist,
een waarin oplegging van een maatregel plaatsing in een inrichting voor jeugdigen/jeugd-TBS
is geëist en een waarin de officier van justitie overging tot vordering ontslag van
alle rechtsvervolging.

Uitspraak en straftoemeting

Strafoplegging en vrijspraak

In het overzicht in de bijlage is een belangrijk deel aan de rechterlijke beslissing
gewijd. Daarbij is per zaak het volgende onderzocht: de uitspraak ten aanzien van
de tenlastegelegde feiten; bewezenverklaring; strafoplegging; (bewezenverklaarde)
uitbuitingsduur; (bewezenverklaard) aantal slachtoffers; motivering strafoplegging,
inclusief overwegingen ten aanzien van (partiële) vrijspraak. Daarnaast is er aandacht
voor de strafmaat beïnvloedende omstandigheden. Net als de officier van justitie houdt
de rechter hier bij het bepalen van de strafhoogte rekening mee. In de strafmotiveringen
wordt dit toegelicht.

De strafopleggingen kennen net als de strafeisen verschillende combinaties. Het overgrote
deel van de geanalyseerde uitspraken bevat strafopleggingen die bestaan uit een combinatie
van een onvoorwaardelijk en voorwaardelijk deel, vaak gevolgd door een proeftijd van
enkele jaren. De overige strafopleggingen bestaan uit een combinatie van onvoorwaardelijke
gevangenisstraf en taakstraf of maatregel of een geheel voorwaardelijke gevangenisstraf.
In tabel 4 is een overzicht van de strafopleggingscombinaties gegeven. Ten opzichte
van tabel 2 is een rij met het aantal vrijspraken toegevoegd.

In tabel 5 is vervolgens een overzicht gegeven van de duur van het onvoorwaardelijke
deel van de opgelegde gevangenisstraffen. Net als bij de strafeis geldt dat de uiteindelijke
strafoplegging ziet op het bewezenverklaarde als geheel, waardoor in de geanalyseerde
uitspraken niet aangegeven kan worden welk «deel» samenhangt met welke bewezen feiten.
In de gevallen waar naast mensenhandel één of meerdere andere feiten bewezen worden
verklaard, kan daardoor niet aangegeven worden welk «deel» van de opgelegde straf
voor de bewezenverklaarde mensenhandel is.

Bij dit onderzoek is gekeken naar alle mensenhandelzaken in eerste aanleg gedurende
een tijdvak van 18 maanden, zonder aanvullende selectiegrond. Iedere verzameling uitspraken
met een dergelijke omvang en brede selectie zal vanzelfsprekend te maken hebben met
een bepaald percentage volledig en gedeeltelijke vrijspraken. Belangrijk om op te
merken is dat enkel al daardoor de gemiddelde hoogte van de opgelegde straf statistisch
gezien altijd lager uitvalt dan die van de eis. De «verschuiving naar links» bij tabel
5 ten opzichte van tabel 3 valt in belangrijke mate hierdoor te verklaren.

Tabel 4: Opgelegde straffen en/of maatregelen

Straf- en/of maatregeltype1

Frequentie

onvoorwaardelijk

40

onvoorwaardelijk en voorwaardelijk

41

onvoorwaardelijk en maatregel

17

onvoorwaardelijk en voorwaardelijk en taakstaf

7

onvoorwaardelijk en voorwaardelijk en maatregel

8

vrijspraak

31

overig2

6

Totaal

1503

X Noot

1

De maatregel kan doelen op: maatregel terbeschikkingstelling ex artikel 37 e.v. Sr;
maatregel plaatsing in een inrichting voor jeugdigen/jeugd-tbs ex artikel 77s e.v.
Sr; contact- of gebiedsverbod ex artikel 14c, tweede lid, onder 5 en 6, Sr.

X Noot

2

De categorie «overig» bevat twee zaken waarin een onvoorwaardelijke straf en een taakstraf
is opgelegd, twee zaken waarin een onvoorwaardelijk straf en een werkstraf is opgelegd,
één zaak waarin een maatregel is opgelegd en één zaak waarin een voorwaardelijke straf
en werkstraf is opgelegd.

X Noot

3

De totale frequentie opgelegde straffen en/of maatregelen (tabel 4) overstijgt het
totaal aantal geanalyseerde zaken (tabel 1) met een aantal van vijf (150 t.o.v. 145).
Reden hiervoor is dat in een van de geanalyseerde zaken meerdere verdachten voor min
of meer dezelfde feitencomplexen terechtstonden. In tabel 1 is de zaak vanwege overeenkomstige feitencomplexen meegeteld. In tabel 4 zijn vanwege verschillende
strafeisen ten aanzien van de verdachten de verdachten meegeteld.

Tabel 5: Duur strafhoogte bij bewezenverklaring

1 De categorie «overig» bevat 31 zaken waarin mensenhandel is vrijgesproken, twee zaken
waarin een geheel voorwaardelijke gevangenisstraf is opgelegd en een zaak waarin de
maatregel plaatsing in een inrichting voor jeugdigen/jeugd-tbs is opgelegd.

Strafmaat beïnvloedende omstandigheden

Als aangegeven houdt de rechter net zoals de officier van justitie rekening met omstandigheden
die van invloed zijn op de strafhoogte. Dergelijke omstandigheden worden veelal toegelicht
in de strafmotivering, zonder dat aan de hand daarvan precies te herleiden is wat
de invloed van een omstandigheid op de strafhoogte is geweest. Ten aanzien van de
onderzochte zaken is daarom in de bijlage in algemene bewoordingen per uitspraak weergegeven
welke omstandigheden zijn meegenomen in de strafoverweging van de rechter.

Bestudering van de motiveringen laat in algemene zin zien dat de rechtbank het volgende
meeweegt: de ernst van de bewezenverklaarde uitbuiting, de persoon van het slachtoffer
en verdachte en de wijze waarop de uitbuitingssituatie is ontstaan, heeft plaatsgevonden
en in stand is gehouden. Van belang zijn daarbij de uitbuitingsduur en de omstandigheden.
Vaak wordt het de verdachte zwaar aangerekend dat door het handelen een zeer ernstige
inbreuk op de fundamentele rechten van het slachtoffer is gemaakt en dat de verdachte
zich niet heeft bekommerd om de langdurige en ernstige psychische gevolgen van de
uitbuiting. Andere omstandigheden die de verdachte in het bijzonder worden aangerekend
zien op de leeftijd en/of verstandelijke geestesgesteldheid van het slachtoffer, (dreigen
met) geweld, (de wijze van) misbruik van (de afhankelijkheidsrelatie) van het slachtoffer
en de rol van de verdachte. Uitbuiting in gestructureerd en georganiseerd verband
wordt zwaarder toegerekend. In zo een geval wordt gekeken naar de rol van de verdachte.
Ook tilt de rechtbank er zwaar aan als een verdachte geen inzicht van zijn handelen
heeft willen geven, geen verantwoordelijkheid ter zitting neemt, het strafbare van
zijn handelen niet onderkent of de feiten ontkent.

Mensenhandel is een delict dat vaak onzichtbaar blijft als er geen gerichte aandacht
voor is en het brengt vaak traumatische gevolgen voor de slachtoffers met zich mee.
Met alle partners binnen de overheid en ook die daarbuiten probeer ik continue aandacht
te generen voor dit belangrijke onderwerp. Met deze brief heb ik u geïnformeerd over
de uitvoering van een aantal moties en toezeggingen. Dit najaar ontvangt u in aanvulling
hierop een voortgangsbrief over het programma.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol