Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 3 augustus 2018, no. W04.18.0153/I en de reactie van de initiatiefnemer d.d.
2 maart 2020, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 21 juni 2018
heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Nijboer, Beckerman en Smeulders
tot wijziging van de Woningwet teneinde te voorkomen dat het aantal sociale- huurwoningen
in gemeenten daalt als gevolg van prestatieafspraken (Wet voldoende betaalbare woningen),
met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt ertoe in de Woningwet een bepaling op te nemen dat het aantal
sociale huurwoningen van een corporatie in een gemeente ten minste op peil blijft.
Daartoe wordt in een nieuw artikel 44, vierde lid, van de Woningwet bepaald dat de
jaarlijkse afspraken tussen huurders, gemeente en woningcorporaties over het gemeentelijke
huisvestingsbeleid niet als resultaat mogen hebben dat het aantal sociale huurwoningen
van een corporatie afneemt.

Volgens de toelichting is het voorstel nodig omdat er sprake is van een geleidelijke
uitholling van de sociale huurvoorraad. De indieners achten inkrimping van de sociale
huursector een onverstandige ontwikkeling gelet op de toekomstige woningbehoefte als
gevolg van de toename van het aantal huishoudens. Volgens de indieners is er niet
behoefte aan minder sociale huurwoningen, maar juist aan meer, diverse, betaalbare
huurwoningen.

De Afdeling is van oordeel dat vooralsnog niet aannemelijk is gemaakt dat het voorstel
recht doet aan reële knelpunten die zich voordoen op de woningmarkt en daarvoor een
zinvolle en bruikbare oplossing biedt. Voorts concludeert zij dat het voorstel ingrijpt
in het decentrale stelsel, zoals dat is neergelegd in de Woningwet, zonder dat de
noodzaak daartoe vast is komen te staan.

1. Noodzaak

De toelichting stelt dat sprake is van een geleidelijke uitholling van de sociale
huurmarkt,1 maar geeft geen nadere analyse van de situatie in deze huurmarkt, mede in het licht
van de situatie op de woningmarkt als geheel. Daardoor kan de Afdeling niet beoordelen
voor welk probleem het voorstel nu precies een oplossing beoogt te bieden en welke
betekenis het voorstel daarbij moet worden toegekend.

Op basis van de verschillende rapportages en onderzoeken heeft de Afdeling het volgende
beeld van de situatie op de woningmarkt.2 Nederland heeft, internationaal vergeleken, een grote sociale huursector, terwijl
de vrije huursector, vergeleken met andere landen, juist klein van omvang is.3 Dit is een gevolg van overheidsbeleid, dat zowel de sociale huursector als de koopsector
stimuleert.

De kleine omvang van de vrije huursector vormt in toenemende mate een belemmering
voor een goed functionerende woningmarkt als geheel.4 Gebrek aan alternatieven (betaalbare koopwoningen, betaalbare vrije huursector) beperkt
de doorstroom vanuit de sociale huursector. Het gebrek aan doorstroming leidt ertoe
dat er te weinig sociale huurwoningen beschikbaar zijn voor diegenen voor wie deze
bestemd zijn. De toelichting constateert terecht dat voor sociale huurwoningen vaak
lange wachtlijsten bestaan.5 Dat is evenwel niet zo zeer het gevolg van een tekort aan sociale huurwoningen, alswel
van het gegeven dat deze bewoond worden door anderen dan de doelgroep. De omvang van
de sociale-huursector lijkt dan ook niet als zodanig het probleem te zijn, als wel
het gebrek aan doorstroming op de woningmarkt.6

De initiatiefnemers hebben kennis genomen van het advies van de Raad van State en
danken de Afdeling advisering voor het snelle advies. De conclusie van de Afdeling
dat lange wachtlijsten worden veroorzaakt door een gebrek aan alternatieven (betaalbare
koopwoningen, betaalbare vrije huursector) en beperkte doorstroom uit de sociale huursector,
is volgens de initiatiefnemers echter niet terecht.

De initiatiefnemers menen dat er sprake is van woningnood op veel plaatsen in het
land. Het huidige stelsel leidt tot onvoldoende betaalbare woningen over de gehele
linie. Huizenprijzen stijgen tot historische hoogtes, ouderen kunnen slecht doorverhuizen,
starters hebben geen kans, wachtlijsten lopen op. Dat wordt zowel maatschappelijk,
wetenschappelijk als politiek breed onderkend. Indieners stellen dat de huidige regels
onvoldoende of niet functioneren en zien een afname van het aantal sociale huurwoningen,
mede veroorzaakt door het overmatig liberaliseren van sociale huurwoningen. De initiatiefnemers
concluderen daarom dat er wel degelijk sprake is van een uitholling van de sociale
huurmarkt. Er is zowel sprake van een absolute als een relatieve afname van het aantal
sociale huurwoningen. Eind 2016 waren er 340 corporaties met ongeveer 2,4 miljoen
huurwoningen. Ondanks dat alle corporaties in 2016 bij elkaar ongeveer 8 duizend woningen
meer bijbouwden dan dat zij sloopten, en dus woningen toevoegden aan de totale woningmarkt,
nam het totale woningbezit van de corporaties met 3 duizend wooneenheden af.7 Dit betekent dat er meer woningen werden verkocht dan het aantal dat zij aankochten
of bijbouwden.

Naast een absolute daling van het aantal sociale huurwoningen, is er sprake van een
relatieve afname van het aantal sociale huurwoningen per inwoner. Ondanks dat het
aantal inwoners al jaren stijgt, bleef de voorraad sociale huurwoningen in de afgelopen
jaren ongeveer gelijk. Volgens de vereniging van woningcorporaties, Aedes, beheren
de corporaties al jaren om en nabij 2,4 miljoen sociale huurwoningen, terwijl het
aantal inwoners van Nederland toenam van 16,5 miljoen in 2010 naar 17,3 miljoen in
2019. Het aantal corporatiewoningen betrof in 2018 2,219 miljoen woningen.8 Meer mensen moesten gebruik maken van hetzelfde aantal sociale huurwoningen. Voor
de woningmarkt is niet alleen de bevolkingsgroei, maar vooral de toename van het aantal
huishoudens van belang. Doordat huishoudens steeds kleiner worden en het aantal alleenwonenden
toeneemt, stijgt het aantal huishoudens nog sneller dan de bevolkingsgroei. Het aantal
huishoudens ging omhoog van 7,3 miljoen huishoudens in 2013, naar 7,8 miljoen huishoudens
in 2018.9 Het relatieve aantal sociale huurwoningen nam de afgelopen jaren af. Voor de toekomst
staan deze nog verder onder druk.

Daarnaast is ook de inkomensontwikkeling van belang. Zo is bijvoorbeeld het aantal
mensen dat recht heeft op huurtoeslag toegenomen de afgelopen jaren. In 2010 werd
1,173 miljoen huishoudens huurtoeslag toegekend. In 2017 waren dat 1,392 miljoen huishoudens.10 De primaire doelgroep voor sociale huurwoningen, zoals deze benoemd is in de Woningwet,
is dus gegroeid, terwijl het aantal sociale huurwoningen is afgenomen.

Bovendien zijn mensen die een urgentieverklaring krijgen omdat zij in een extra kwetsbare
positie zitten, bijvoorbeeld omdat zij uit de maatschappelijke opvang komen, of een
zorg nodig hebben, aangewezen op sociale huurwoningen. Voor hen is een koopwoning
of een duurdere huurwoning geen alternatief. Momenteel zijn er opstoppingen in de
doorstroming bij vrouwen- en daklozenopvang omdat er onvoldoende sociale huurwoningen
beschikbaar zijn.

De genoemde ontwikkeling hebben tot gevolg dat de wachtlijsten langer worden en wachttijden
toenemen. Inmiddels zijn wachtlijsten opgelopen tot gemiddeld negen jaar.11 In grote steden zie je dat de afgelopen jaren de gemiddelde wachttijd enorm is gestegen,
in Amsterdam steeg de gemiddelde inschrijfduur van 12 jaar in 2013, naar 15 jaar in
2017. In Utrecht steeg de wachttijd van 8,2 jaar in 2013 naar 10,1 jaar in 2017.12 Maar niet alleen in de grote steden neemt de wachttijd toe, ook in de Achterhoek
is de wachttijd voor een sociale huurwoning sinds 2013 verdubbeld.13 De situatie is momenteel zo nijpend dat ook mensen met een urgentieverklaring moeten
wachten op een woning.14

De initiatiefnemers maken zich echter niet alleen zorgen om de huidige uitholling
van de sociale woningvoorraad, maar ook om de uitholling van de sociale woningvoorraad
in de nabije toekomst. De prognose van het CBS is dat de Nederlandse bevolking de
komende jaren verder zal groeien, in 2029 zal het inwonertal van Nederland naar verwachting
de 18 miljoen bereiken.15 Het CBS voorspelt bovendien dat tot 2025 het aantal huishoudens in Nederland met
630 duizend zal toenemen tot 8,2 miljoen.16 Deze cijfers worden ondersteund door prognoses van in Primos 2016 en De Staat van
de Woningmarkt; in Primos 2016 wordt uitgegaan van een stijging van 592.000 huishoudens
voor de komende tien jaar.17 De Staat van de Woningmarkt 2018 gaat uit van een stijgende behoefte aan woningen
met 667 duizend voor de periode 2017–2030.18

Voldoende woningen om te beantwoorden aan de stijgende woningbehoefte kunnen ook worden
gerealiseerd door het bijbouwen van sociale huurwoningen, in plaats van het tegengaan
van liberalisatie. En gelukkig investeren corporaties inmiddels weer in nieuwe woningen.19 Maar het aantal gebouwde corporatiewoningen blijft achter op de ambities van woningcorporaties
en de ambities zoals verwoord in de door de Minister gepresenteerde Woonagenda.20 Door stijgende bouwkosten en gebrek aan locaties kunnen woningcorporaties minder
nieuwe woningen bouwen, blijkt uit een enquête die de vereniging voor woningcorporaties
Aedes heeft afgenomen onder haar leden. Deze belemmeringen in combinatie met de steeds
hogere belastingen voor corporaties brengen hun ambitie om de nieuwbouwproductie op
te schroeven naar 34.000 sociale huurwoningen per jaar in gevaar. In 2018 werden slechts
zo’n 17.000 nieuwe huizen gebouwd.21 Daarom moet ook door middel van een rem op de verkoop van sociale huurwoningen en
het voorkomen van verdere liberalisering van woningen de voorraad worden beschermd.

De initiatiefnemers ontkennen hiermee niet dat de oververhitte woningmarkt

gebaat zou kunnen zijn bij een toename van betaalbare koopwoningen en huurwoningen
in de private sector om doorstroming te bevorderen, maar dat neemt niet weg dat er
sprake is van een groot tekort aan betaalbare huurwoningen dat in de toekomst verder
zal oplopen. De woningnood dient te worden opgelost. Dit initiatiefwetsvoorstel is
daarbij slechts een van de oplossingen en focust zich op de knellende sociale huursector
en wil een oplossing bewerkstellingen voor mensen die op basis van hun inkomen geen
alternatief hebben, ook niet bij een goed functionerende private huurmarkt.

Dat vergt vooral een focus op het creëren van reële alternatieven voor diegenen die
niet (meer) tot de doelgroep van de sociale huursector behoren. Het creëren van dergelijke
alternatieven behoort echter nu juist niet tot de kerntaken van woningcorporaties.
Mede als gevolg van de Europese staatssteunbeschikking is het beleid er immers op
gericht dat woningcorporaties zich bij uitstek dienen te richten op huisvesting van
de doelgroep. Zo kan uit artikel 42 Woningwet worden afgeleid dat woningcorporaties
hun middelen bij voorrang in dienen te zetten ten behoeve van de volkshuisvesting,
dat wil zeggen voor huisvesting van de doelgroep. Er lijkt dan ook niet op voorhand
reden te zijn om te veronderstellen dat woningcorporaties de beschikbare middelen
anders dan daarvoor zouden inzetten en dat dientengevolge aanvullende maatregelen
nodig zouden zijn.

Tot slot moet worden geconstateerd dat de situatie op de woningmarkt grote regionale
en lokale verschillen kent. Niet alleen is sprake van krimp- en groeigebieden, maar
ook is sprake van verschillen in de samenstelling van de doelgroep (jongeren, ouderen
e.d.). In de consultatiereacties wordt dan ook voor maatwerkoplossingen gepleit. Dat
laat zich moeilijk verenigen met een centrale, uniforme aanpak als voorgesteld.

De initiatiefnemers zijn zich terdege bewust van het feit dat de woningmarkt grote
regionale en lokale verschillen kent. Prognoses van de woningbehoefte per provincie
voor de periode 2016–2026 lopen sterk uiteen, in Friesland (9.700), Zeeland (7.500)
en Groningen (14.300) stijgt de woningbehoefte minder snel dat in Noord-Holland (133.500),
Zuid-Holland (130.500) en Noord-Brabant (86.800). Maar we zien dat ook in de regio’s
met een lagere prognose woningbehoefte de wachttijden voor een sociale huurwoning
langer worden. Zo is de wachttijd in West-Friesland toegenomen,22 en ook op Walcheren is er sprake van een wachttijd van 2,5 jaar.23

De initiatiefnemers zijn zich bewust van de regionale en lokale verschillen op de
woningmarkt en dat is de reden dat de initiatiefnemers in het wetsvoorstel hebben
opgenomen dat de Minister op verzoek van de toegelaten instelling gemotiveerd kan
besluiten om de sociale huurwoningen van die toegelaten instelling in een of meerder
gemeenten uit te zonderen van de voorgestelde hoofdregel. Te denken valt dan bijvoorbeeld
aan krimpregio’s.

De Afdeling komt dan ook tot de conclusie dat vooralsnog niet aannemelijk is gemaakt
dat het voorstel recht doet aan reële knelpunten die zich voordoen op de woningmarkt
en daarvoor een zinvolle en bruikbare oplossing biedt.

2. Decentraal beleid

Daarenboven roept het voorstel vragen van meer bestuurlijke aard op. In het stelsel
van de Woningwet hebben gemeenten een belangrijke regiefunctie in het volkshuisvestingsbeleid.
Woningcorporaties dienen met hun werkzaamheden bij te dragen aan de uitvoering van
het volkshuisvestingsbeleid dat geldt in de desbetreffende gemeente waar zij feitelijk
werkzaam zijn.24 Zij zetten hun middelen in de eerste plaats in om aan die (gemeentelijke) volkshuisvestingsdoelen
te voldoen.25 Met het oog op een adequate uitvoering van het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid
vindt jaarlijks overleg plaats tussen woningcorporaties, het betrokken college van
burgemeester en wethouders, betrokken huurdersorganisaties en bewonerscommissies om
afspraken te maken over de uitvoering van het geldende volkshuisvestingsbeleid voor
het daaropvolgende jaar.26 De Minister (van BZK) heeft in dezen geen (sturende) rol, behalve die van arbiter
ingeval partijen er niet (tijdig) in slagen tot afspraken te komen.27

Wettelijk ingrijpen, centraal van bovenaf, zoals beoogd met het voorstel, is in de
decentrale verhoudingen van de Woningwet niet op voorhand uit te sluiten, maar ligt
alleen in de rede, wanneer daarvoor een concrete aanleiding bestaat. Zoals de Afdeling
hiervoor in punt 1 heeft uiteengezet, ziet zij die aanleiding voor wettelijk ingrijpen
vooralsnog niet. Bovendien ligt centraal ingrijpen temeer niet in de rede, nu tussen
gemeenten in dezen aanzienlijke verschillen bestaan. In het algemeen is weliswaar
sprake van een toename van het aantal huishoudens, maar die groei is zeer ongelijk
verdeeld. In verschillende regio’s zal naar verwachting juist sprake zijn van krimp
van het aantal huishoudens.28

De Afdeling concludeert dat het voorstel ingrijpt in het decentrale stelsel, zoals
dat is neergelegd in de Woningwet, zonder dat de noodzaak daartoe vast is komen te
staan.

Dit wetsvoorstel sluit aan bij de huidige systematiek, waarin de Minister systeemverantwoordelijkheid
draagt. Gemeenten, huurders en woningbouwcorporaties maken in overleg met elkaar prestatieafspraken.
Dat zijn afspraken over de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid in de gemeente,
naar aanleiding van de woonvisie van de gemeente en het activiteitenoverzicht van
de woningbouwcorporatie. In de prestatieafspraken kan een breed scala aan onderwerpen
aan de orde komen. Daaronder inbegrepen afspraken over de sociale-woningvoorraad.
Men kan daarbij denken aan afspraken over nieuwbouw, sloop, verkoop, toewijzing van
sociale-huurwoningen en de betaalbaarheid. De Woningwet stelt op dit moment geen eisen
aan de uitkomsten van de onderhandelingen over prestatieafspraken. Dat betekent dat
ook in het geval er prestatieafspraken zijn, de voorraad sociale-huurwoningen kan
afnemen. Door verkoop, sloop, of liberalisering zonder dat daar voldoende compenserende
nieuwbouw, aankopen of huurverlagingen, waardoor een woning niet langer geliberaliseerd
is, tegenover staan. Uit voorgaande is gebleken dat er steeds meer behoefte aan sociale
huurwoningen is, terwijl de voorraad afneemt.

Die leemte in de wet wordt met dit wetsvoorstel ingevuld. Het wetsvoorstel stelt dat
de uitkomst van de onderhandelingen over de prestatieafspraken in beginsel niet mag
zijn dat het aantal sociale-huurwoningen van de betrokken woningcorporaties daalt.
Dit betekent dat de voorraad op peil moet blijven. Sloop, liberalisatie en verkoop
blijven toegestaan, mits gelijktijdig maatregelen worden genomen om de voorraad weer
aan te vullen. Dit kan zijn nieuwbouw, maar ook aankoop of anderszins. De Minister
kan op verzoek gemotiveerd besluiten gemeenten uit te zonderen van de hoofdregel.
Hierbij kan worden gedacht aan gemeenten in krimpgebieden.

De vice-president van de Raad van State,

J.P.H. Donner

De initiatiefnemers,

Nijboer

Beckerman

Smeulders