Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State

Nr. 9 MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING
ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

«Openbaarheid dat is de groote, algemeene school van politische opvoeding, waar zij
bestaat is de vorming van een afzonderlijken stand voor het staatsbestuur in het algemeen
niet meer nodig»1

J.R. Thorbecke

Algemeen deel

1. Inleiding

De Wet open overheid (hierna: Woo)2 wil een transparante en actief openbaar makende overheid. Dat doel blijft ongewijzigd.
Het bleek echter dat er zorgen bij overheden bestonden over de interpretatie, uitvoerbaarheid
en kosten van het wetsvoorstel. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de door hen
gewenste (cultuur)verandering niet zal worden bereikt als overheden zelf twijfels
hebben over deze aspecten van de wet. Met deze wijzigingswet worden daarom onduidelijkheden
in de Woo verhelderd, wordt een aantal inhoudelijke wijzigingen voorgesteld en wordt
een aantal technische verbeteringen geformuleerd.3 Het doel van de Woo blijft ongewijzigd. Het is en blijft belangrijk dat er een cultuurverandering
ten aanzien van de omgang met informatie plaatsvindt bij de overheid. Wel wordt de
Woo nu verduidelijkt en de uitvoerbaarheid verbeterd. Hiermee is steun voor het gewijzigde
wetsvoorstel gevonden bij zowel de rijksoverheid als bij de decentrale overheden.

Allereerst betreffen de wijzigingen het verbeteren van de uitvoerbaarheid door verduidelijking
van de omschrijving van de actief openbaar te maken documenten, door de bestuursorganen
meer tijd te geven voor het organiseren van die actieve openbaarmaking en door het
vervangen van het register door een meerjarenplan digitale informatiehuishouding,
waarmee het Rijk en de decentrale overheden hun digitale informatiehuishouding duurzaam
toegankelijk gaan maken, en de verplichting om een of meer contactpersonen aan te
wijzen die burgers kunnen informeren over de beschikbaarheid van overheidsinformatie.
Daarnaast wordt de Woo op onderdelen verduidelijkt waar is gebleken dat het voorstel
kan worden gelezen op een manier die niet is bedoeld of beoogd. Deze technische wijzigingen
en verduidelijkingen worden verantwoord in de artikelsgewijze toelichting. Tot slot
is er een aantal technische wijzigingen, zoals een aangepaste verwijzing of een redactionele
verbetering.

Met deze wijzigingen wordt de wet ook kosteneffectief. In de impactanalyse van ABDTOPConsult4 zijn voor de invoering van de oorspronkelijke Woo drie grote kostenposten onderscheiden.
Deze posten betreffen de actieve openbaarheid, de invoering van het register met ingekomen
en uitgaande stukken en de in artikel 5.3 Woo gelezen verplichting om alle overheidsinformatie
na vijf jaar openbaar te maken. Van deze kostenposten vervallen de kosten van het
register, nu het wordt vervangen door het meerjarenplan, en de aan artikel 5.3 toegerekende
kosten, nu dat artikel zo is geformuleerd dat de – door de initiatiefnemers niet beoogde –
interpretatie van de impactanalyse niet langer mogelijk is. De kosten voor de actieve
openbaarmaking worden gereduceerd door het voorstel te verduidelijken, zodat aan onbedoelde
interpretaties niet langer onnodige kosten worden toegeschreven, door de actief openbaar
te maken documenten nauwkeuriger te omschrijven, zodat de verplichting concreter wordt
en makkelijker uitvoerbaar, en door de mogelijkheid de verplichting tot openbaarmaking
van de verschillende informatiecategorieën gefaseerd in te voeren.

Waar het kabinet naar aanleiding van het regeerakkoord het gesprek met de initiatiefnemers
over de Woo aanging, achtten de initiatiefnemers en het kabinet het evenzeer van belang
ook decentraal bestuurlijk draagvlak te zoeken. De initiatiefnemers bespraken samen
met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de mogelijke kosten
en uitvoering van de Woo met de besturen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). Het
bestuur van de VNG is blij met het bereikte resultaat en kan instemmen met de wijzigingswet.
Ook de UvW heeft haar steun uitgesproken voor de wijzigingswet. Het bestuur van het
IPO heeft geconstateerd dat de initiatiefnemers met de wijzigingswet tegemoet komen
aan de voornaamste bezwaren van de gezamenlijke provincies tegen het oorspronkelijke
wetsvoorstel. Wel verwachten de vertegenwoordigers van de medeoverheden van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ondersteuning bij de uitvoeringskosten
op grond van artikel 2 van de Financiële-Verhoudingswet. De initiatiefnemers zijn
verheugd met de aldus uitgesproken ondersteuning voor de Woo in deze gewijzigde vorm.5

Op 2 november 2018 heeft Ecorys in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties een maatschappelijke kosten-batenanalyse (hierna: MKBA) afgerond.6 Deze MKBA had betrekking op een eerdere versie van deze wijzigingswet. De VNG, het
IPO en de UvW waren vertegenwoordigd in de begeleidingscommissie.

De MKBA laat zien dat de Woo, zoals gewijzigd met deze wijzigingswet, uitvoerbaar
en betaalbaar is. Op onderdelen gaf de MKBA aanleiding tot nadere aanscherping. Hieronder
zal, waar daartoe aanleiding bestaat, nader op de MKBA worden ingegaan. De Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de MKBA bij brief van 2 januari
2019 aan de Staten-Generaal aangeboden.7 In die brief geeft de Minister aan dat de bedoeling van de Woo, dat de overheid meer
open wordt, belangrijk is voor het vertrouwen en de legitimiteit van de overheid.
Daarbij heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangekondigd
dat het kabinet, met het oog op de verwachte uitvoerings- en financiële consequenties,
per afzonderlijke organisatie van het Rijk een uitvoeringstoets laat uitvoeren zoals
gebruikelijk is bij een regulier wetgevingstraject. De beschikbaarheid van de resultaten
van de uitvoeringstoetsen, alsook van het overleg met VNG en IPO in het kader van
artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet is vertraagd ten opzichte van de in genoemde
brief opgenomen planning. De resultaten van de uitvoeringstoetsen bij het Rijk worden
door de Minister thans aan de Kamer gezonden. Op basis van deze toetsen acht het kabinet
de Woo uitvoerbaar.

2. Inhoud van het voorstel

2.1. Verplichte actieve openbaarheid blijft het uitgangspunt

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het belang van actieve openbaarheid niet
kan worden overschat. Een systematische ontsluiting van voor burgers relevante informatie
draagt bij aan inzicht in de bestuursvoering en is daarmee onmisbaar voor democratische
participatie en controle van het bestuur. De bevoegdheid van artikel 8 Wob om documenten
actief openbaar te maken wordt door de bestuursorganen onvoldoende gebruikt.8 Kern van de Woo is daarom een opsomming van verplicht openbaar te maken documenten.
Vanuit die kerngedachte van openbaarmaking zijn verschillende keuzes te maken. Daarin
doen de initiatiefnemers nu aanpassingen. Zij erkennen dat verplichte actieve openbaarmaking
niet vanzelf gaat, maar dat bestuursorganen hun processen hierop moeten aanpassen.
De bereidheid van bestuursorganen om die aanpassingen te verrichten is belangrijk.
Deze wijzigingswet biedt daarom allereerst de mogelijkheid om de verplichte actieve
openbaarheid gefaseerd in te voeren, om de uitvoeringslasten te verlichten en de implementatie
soepel te laten verlopen. De initiatiefnemers gaan ervan uit dat de vragen die zich
voordoen bij actief openbaar te maken documenten per categorie steeds dezelfde zijn.
Zo kunnen bij beschikkingen over een bepaald onderwerp, die bij een bestuursorgaan
altijd dezelfde vorm hebben, de onderdelen van die beschikking die niet voor actieve
openbaarmaking in aanmerking komen, vooraf worden geïdentificeerd. Die onderdelen
kunnen dan in de modellen voor dergelijke documenten zodanig worden geoormerkt dat
eenvoudig een voor actieve openbaarmaking geschikte versie kan worden vervaardigd.
In die gevallen hoeft dus niet te worden gelakt nadat het document is vastgesteld
(en binnen twee weken actief openbaar gemaakt moet worden), maar kunnen processen
zo worden ingericht dat met een druk op de knop de actief openbaar te maken versie
kan worden vervaardigd. Eventuele bedenkingen van een belanghebbende tegen actieve
openbaarmaking kunnen voorafgaand aan de vaststelling worden onderzocht en gewogen.
Als een besluitvormingsproces op die wijze is ingericht, kost de actieve openbaarmaking
veel minder inspanning dan door ABDTOPConsult is ingeschat. De tijd voor het inrichten
van die processen voorafgaand aan invoering van de Woo moet de bestuursorganen dan
wel worden gegund. Daarin voorziet deze wijzigingswet.

Ten tweede is de omschrijving van de verplicht actief openbaar te maken documenten
in artikel 3.3 Woo op verschillende onderdelen verduidelijkt en aangescherpt. Deze
wijzigingen worden individueel toegelicht in de artikelsgewijze toelichting bij de
wijziging van artikel 3.3 Woo. Ook deze wijzigingen zullen leiden tot een beter uitvoerbare
verplichting tot openbaarmaking op die onderdelen.

Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de verplichte actieve openbaarmaking alleen
geldt voor de in artikel 3.3 Woo genoemde documenten. De door ABDTOPConsult aan de
actieve openbaarmaking toegerekende kosten gaan uit van de veronderstelling dat de
Woo ertoe dwingt om alle niet in artikel 3.3 genoemde documenten op grond van artikel 3.1
Woo eveneens binnen twee weken openbaar te maken. Om dit misverstand weg te nemen,
wordt artikel 3.1 in deze wijzigingswet zo geformuleerd dat expliciet wordt gemaakt
dat artikel 3.1 niet dwingt tot actieve openbaarmaking in het algemeen. Zie verder
de toelichting bij de wijziging van artikel 3.1 Woo.

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat artikel 3.1 Woo ten opzichte van artikel 8
Wob geen nieuwe verplichtingen en dus geen aan de Woo toe te rekenen extra kosten
meebrengt. De MKBA bevestigt dit. Artikel 8 Wob geeft bestuursorganen de opdracht
uit eigen beweging informatie over het beleid te verschaffen, zodra dat in het belang
is van een goede en democratische bestuursvoering. Artikel 3.1 Woo geeft bestuursorganen
de opdracht om bij de uitvoering van hun taak uit eigen beweging in ieder geval informatie
over het beleid voor eenieder openbaar te maken, indien dit zonder onevenredige inspanning
of kosten redelijkerwijs mogelijk is, tenzij met de openbaarmaking geen redelijk doel
is gediend. Beide artikelen leggen het bestuursorgaan een vergelijkbare verplichting
op. Artikel 8 Wob kan daarbij imperatiever worden uitgelegd dan artikel 3.1 Woo, maar
dat komt omdat in artikel 3.3 Woo al de belangrijkste documenten zijn genoemd die
in het belang van een goede en democratische bestuursvoering verplicht openbaar worden
gemaakt. De verplichting uit artikel 8 Wob is in artikel 3.1 Woo niet aangescherpt
of verzwaard. In vergelijking met artikel 8 Wob vervult artikel 3.1 Woo een vangnetfunctie
naast artikel 3.3 Woo. De extra kosten voor actieve openbaarmaking ten opzichte van
de Wob worden in de Woo veroorzaakt door de verplichte actieve openbaarmaking van
artikel 3.3. Woo, niet door artikel 3.1 Woo. De MKBA laat zien dat bestuursorganen
nu al steeds vaker invulling geven aan de actieve openbaarmaking van artikel 8 Wob.
De initiatiefnemers hopen dat deze ontwikkeling zich voortzet.

2.2. Vervallen registerplicht

Het onderdeel van de Woo dat de meeste reacties opriep, was de verplichting een register
in te voeren waarin eenieder kon nagaan welke openbare en niet-openbare documenten
bij een bestuursorgaan berusten. De reacties betroffen inhoudelijke argumenten, zoals
het argument dat niet van alle niet-openbare documenten gewenst is dat bekend is dat
ze bestaan. Het grootste deel betrof echter de uitvoerbaarheid en de kosten van het
register. De initiatiefnemers hadden met dit laatste punt al rekening gehouden door
de invoering van het register op termijn te stellen. De gedachte van de initiatiefnemers
was en is dat de bestaande documentmanagementsystemen een goede basis kunnen zijn
voor een dergelijk register. De kosten van een register zijn in dat geval aanzienlijk
lager dan door ABDTOPConsult geschat. Het is de initiatiefnemers echter gebleken dat
het gebruik van de documentmanagementsystemen van dien aard is dat een register dat
daarop is gebaseerd, vooralsnog niet volledig zal zijn. Het volledig maken zal dan
inderdaad met extra kosten gepaard gaan. De initiatiefnemers realiseren zich dat het
register, althans de beeldvorming daaromtrent, een breekpunt vormt voor de aanvaarding
van de Woo en hebben daarom onderzocht of het doel dat zij met het register hebben,
ook op een andere wijze kan worden bereikt.

De initiatiefnemers wilden met het register als middel twee doelstellingen bereiken,
te weten 1) het op orde brengen van de informatiehuishouding (als noodzakelijke voorwaarde
voor het structureel en duurzaam organiseren van actieve openbaarmaking, overbrenging
ten behoeve van archivering en ander gebruik van informatie) en 2) als hulpmiddel
voor de burger bij het indienen van een informatieverzoek. De initiatiefnemers houden
vast aan deze doelen, maar in tijd en vorm bieden de initiatiefnemers nu meer ruimte
om deze doelen te realiseren.

Doelstelling 1

De initiatiefnemers stellen vast dat het op orde brengen van de overheidsinformatiehuishouding
al geruime tijd problematisch is. Het is een van de redenen dat de behandeling van
Wob-verzoeken zo veel tijd kost. De digitalisering heeft nieuwe problemen gecreëerd.
Het op orde brengen van de overheidsinformatie is veel breder dan achterstallige archivering,
hoe noodzakelijk dat laatste ook is. Het op orde brengen van de informatiehuishouding
houdt in dat gearchiveerde informatie vindbaar is en ontsloten kan worden, niet alleen
na overdracht aan het archief, maar juist in de fase daarvoor. Uit de gesprekken met
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en met de koepelorganisaties
van decentrale overheden blijkt een breed gedragen besef van de noodzaak van het op
orde brengen van de digitale overheidsinformatie. Dat heeft geresulteerd in het voorgestelde
hoofdstuk 6, dat in paragraaf 2.3 nader wordt toegelicht. De initiatiefnemers zijn
van oordeel dat hiermee de eerste doelstelling kan worden gerealiseerd zonder het
eerder voorgestelde register.

Doelstelling 2

Het tweede doel van het register was het verschaffen van inzicht in de aanwezige informatie,
ook als die nog niet openbaar is omdat die beoordeling nog niet heeft plaatsgevonden.
Het register is daarmee een hulpmiddel bij het opstellen van een verzoek om informatie.
Zonder register is een ander hulpmiddel gewenst. Daartoe stellen de initiatiefnemers
voor dat bestuursorganen een functionaris aanstellen die burgers informeert over de
beschikbaarheid van informatie. Zo helpt een bestuursorgaan die burgers ook zonder
register snel en effectief te overzien welke informatie aanwezig is bij een bestuursorgaan.
Deze verplichting is opgenomen in het nieuwe artikel 4.7 Woo. De bedoeling is dat
de contactfunctionaris op laagdrempelige en klantvriendelijke wijze, bijvoorbeeld
telefonisch of via e-mail, vragen beantwoordt en wellicht ook documenten verstrekt
in gevallen die zich daartoe lenen (als het er maar een paar zijn en er geen uitzonderingsgronden
aan de orde zijn).

Nu op deze wijze de twee doelstellingen worden bereikt die de initiatiefnemers voor
ogen hadden bij het voorstellen van het register, achten zij het verantwoord om het
register als middel niet langer in de Woo op te nemen.

2.3. Digitale informatiehuishouding op orde brengen

Met hoofdstuk 6 wordt geborgd dat de digitale informatiehuishouding van de overheid
op orde wordt gebracht, om zo randvoorwaarden te scheppen voor een goede uitvoering
van de Woo. Een van de problemen bij de uitvoering van de Wob, maar ook op andere
terreinen, is dat bestuursorganen niet altijd weten welke informatie er is en deze
niet snel tot hun beschikking hebben. Daardoor neemt de beslissing op verzoeken om
informatie soms meer tijd en inspanning in beslag dan nodig (en wettelijk is toegestaan).
Ook de naleving van reeds bestaande verplichtingen tot actieve openbaarmaking blijft
achter, zolang overheden hun werkprocessen en informatiesystemen daarop onvoldoende
inrichten.

De initiatiefnemers staan niet alleen in die kritiek. Ook de Erfgoedinspectie, die
op grond van de Archiefwet 1995 toezicht houdt, heeft herhaaldelijk geconstateerd
dat de digitaal vastgelegde informatie bij de overheid onvoldoende kan worden ontsloten
en duurzaam toegankelijk worden gemaakt.

Zoals hierboven is toegelicht, stellen de initiatiefnemers voor het middel register
in de Woo te vervangen door bepalingen die moeten borgen dat de digitale informatiehuishouding
van de overheid structureel wordt verbeterd. Uitgangspunt is dat ieder bestuursorgaan
voldoet aan artikel 3 van de Archiefwet 1995 dat de documenten die de bestuursorganen
ontvangen, vervaardigen of anderszins onder zich hebben, zich in goede, geordende
en toegankelijke staat bevinden. Die algemene zorgplicht is (bij wijze van verwijzing
naar de Archiefwet 1995) reeds overgenomen in de Woo (artikel 2.4). Die zorgplicht
betekent ook dat bestuursorganen de verplichting hebben om maatregelen te treffen.
In artikel 6.1 is dit – wat betreft de duurzame toegankelijkheid van digitale documenten –
geëxpliciteerd.

Dit kan helaas niet van vandaag op morgen. En hoewel het de verantwoordelijkheid van
ieder bestuursorgaan is om zijn digitale informatie duurzaam toegankelijk te houden
en, waar voorgeschreven, actief en passief openbaar te maken, is het niet efficiënt
om van ieder bestuursorgaan te eisen dat het zelf het wiel uitvindt. Daarom heeft
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met de brief van 2 januari
2019 een eerste versie van een meerjarenplan aan de Tweede en Eerste Kamer gezonden.9 In dat plan wordt aangegeven welke maatregelen kunnen en zullen worden getroffen
om de digitale informatie duurzaam toegankelijk te maken. Vanzelfsprekend neemt de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties daarbij de Archiefwet 1995,
alsmede het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling in acht. De Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties zal het meerjarenplan daarom steeds in overeenstemming
met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Staten-Generaal zenden.
Dat plan zal eerst bij het Rijk beginnen en daarna plannen betreffende de decentrale
overheden en de zbo’s bevatten. Het plan gaat niet uit van grote ICT-projecten die
lang duren en veel kosten, maar van een stap-voor-stap-benadering, die zichzelf in
pilots bewijst en die daarna door andere overheden kunnen worden overgenomen of wellicht
zelfs als standaard kunnen worden voorgeschreven. Zo is de kans op resultaat het grootst.
Sommige pilots zullen succesvol zijn; er zullen ongetwijfeld ook pilots zijn die mislukken
maar wel het inzicht verbreden en verdiepen in mogelijke oplossingsrichtingen die
wel werken. Voor zover standaarden worden voorgeschreven, zal dat gebeuren in het
Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling.

De initiatiefnemers verwachten dat het volledig realiseren van de doelstelling bij
Rijk en decentrale overheden ten minste acht jaar gaat duren. Een dergelijke lange
duur, alsmede het belang van verbetering van de informatiehuishouding, rechtvaardigt
het vastleggen van doel en plan in de wet. Dat betekent natuurlijk niet dat het verboden
is om voorafgaand aan inwerkingtreding van hoofdstuk 6 de uitvoering al ter hand te
nemen. Het betreft immers een verplichting die ook zonder de Woo op de bestuursorganen
rust.

Hoofdstuk 6 voorziet voor de duur van het realiseren van de doelstelling ook in de
instelling van een Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding. Dit adviescollege
zal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties periodiek, aanvankelijk
bijvoorbeeld jaarlijks, adviseren over aanpassing van het meerjarenplan. In zijn advies
rapporteert het college in elk geval over de stand van de informatiehuishouding in
het bestuur, de voortgang van de uitvoering van het meerjarenplan en de toegang tot
de publieke informatie. Het college maakt daarbij gebruik van de relevante rapporten
van onder andere de Erfgoedinspectie, de Autoriteit Persoonsgegevens, en de Algemene
Rekenkamer. Gezien de specialistische aard van de onderwerpen waarop het meerjarenplan
betrekking heeft, achten de initiatiefnemers het gewenst om voor de monitoring en
advisering een onafhankelijk, specialistisch adviescollege in het leven te roepen
waarin verschillende typen deskundigheid vertegenwoordigd zijn. Gedacht wordt aan
de disciplines openbaar bestuur, bestuursrecht, ICT en archiefdeskundigheid. Het adviescollege
is hiermee ook een waarborg voor een goede uitvoering van de Wet open overheid. Het
zal voortbestaan totdat het doel van het meerjarenplan – het duurzaam toegankelijk
maken van digitale overheidsinformatie – in de praktijk is bereikt.

De adviezen van het Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding zijn op grond van
artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, Woo openbaar. Daarnaast volgt uit de Kaderwet
adviescolleges dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de beide
Kamers der Staten-Generaal binnen drie maanden na ontvangst van het advies in kennis
stelt van zijn standpunt over het advies. Langs die weg kunnen de Kamers controleren
of er voldoende voortgang geboekt wordt en zo nodig bijsturen.

Wanneer wordt vastgesteld dat de doelstellingen van hoofdstuk 6 duurzaam zijn gerealiseerd
en de digitale informatie voldoende toegankelijk is, komt het hoofdstuk bij koninklijk
besluit te vervallen. Daarmee is dan ook het college opgeheven. Zie hiervoor het voorgestelde
artikel 10.2f.

3. Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

3.1. Hoger recht

In de memorie van toelichting en nota’s van wijziging bij de Woo is reeds ingegaan
op de verhouding tot diverse internationale bepalingen en artikel 110 van de Grondwet.
In de toelichting bij de voorgestelde wijziging van artikel 5.1, tweede lid, Woo wordt
aanvullend ingegaan op de verhouding tot het Verdrag van Aarhus en het Verdrag van
Tromsø.

Verhouding tot de Algemene verordening gegevensbescherming

De Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) heeft over de Woo geadviseerd bij brief
van 7 juni 2016 aan de commissie Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene
Zaken en Huis van de Koning van de Eerste Kamer. De AP miste overwegingen over de
noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit van de bepalingen in het wetsvoorstel
betreffende de verwerking van persoonsgegevens. De AP noemde daarbij artikel 10 van
de Grondwet (waarin het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is vastgelegd,
behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen) en artikel 8 EVRM (waarin
het recht is vastgelegd op respect voor ieders privéleven, waarbij de inmenging in
de uitoefening van dat recht door enig openbaar gezag slechts is toegestaan voor zover
bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk ten behoeve
van, voor zover hier van belang, de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen).
Inmiddels is daar natuurlijk bijgekomen de verhouding tot de Algemene verordening
gegevensbescherming (hierna: AVG). De toegang tot publieke informatie is noodzakelijk
in een democratische samenleving. Daarom omvat artikel 10 EVRM mede de vrijheid om
inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, waarvoor de overheid de
benodigde informatie ter beschikking moet stellen. Daarom roept artikel 110 van de
Grondwet een plicht voor de overheid in het leven om bij de uitvoering van haar taak
openbaarheid te betrachten. Bij de openbaarmaking die voortvloeit uit de uitoefening
van die plicht zal de overheid onvermijdelijk in sommige gevallen persoonsgegevens
verwerken. Artikel 86 AVG houdt hier ook rekening mee. In dat artikel is bepaald dat
persoonsgegevens in officiële documenten die in het bezit zijn van een bestuursorgaan,
door het bestuursorgaan in kwestie openbaar mogen worden gemaakt, overeenkomstig het
Unierecht of het lidstatelijk recht dat op de overheidsinstantie van toepassing is,
teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming
te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van deze verordening.
De Wob en de Woo zijn voorbeelden van lidstatelijk recht als bedoeld in artikel 86
AVG, waarin een balans tussen de openbaarheid van informatie en de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer is opgenomen, die bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in
de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 Woo. Een mooi voorbeeld waarbij die toegang
zowel wordt erkend als begrensd, is te vinden in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
uit 2002 over een Wob-verzoek over ligplaatsen van woonboten,10 waarin de Afdeling overwoog dat vergunningen, tegen de verlening waarvan door derden
rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, gelet op hun aard, in beginsel openbaar moeten
worden geacht. Dat leidde tot de slotsom dat de vergunningen voor ligplaatsen openbaar
waren en een lijst met illegale ligplaatsen niet.

Ook met de proportionaliteit en subsidiariteit is in de Woo rekening gehouden. Zo
zijn in artikel 3.3 Woo van de verplichting tot actieve openbaarmaking uitgesloten
de beschikkingen waarbij het belang van openbaarheid niet op voorhand prevaleert boven
het belang van de persoonlijke levenssfeer. Bij andere actieve openbaarmaking of bij
openbaarmaking op verzoek zal het belang van de persoonlijke levenssfeer moeten worden
afgewogen tegen het belang van openbaarheid. Dat zal bij de actieve openbaarmaking
van beschikkingen en oordelen over klachten resulteren in documenten waarin de namen
van natuurlijke personen zijn doorgehaald of vervangen door neutrale termen als «aanvrager»
of «klager», zoals ook bij de publicaties van rechterlijke uitspraken op rechtspraak.nl
de namen van natuurlijke personen zijn verwijderd. Omdat de initiatiefnemers zowel
de openbaarheid als de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van groot belang
achten, is voorzien in een gefaseerde inwerkingtreding van de verplichting tot actieve
openbaarmaking, zodat werkprocessen indachtig het adagium «openbaarheid by design»
kunnen worden aangepast, resulterend in twee versies van een document, een versie
die is bedoeld voor de geadresseerde en het archief van het bestuursorgaan en een
openbare versie waarin de namen zijn vervangen door een neutrale term als «aanvrager»
of «klager». Bij verzoeken om informatie onder de Wob is de uitzonderingsgrond voor
de bescherming van de persoonlijke levenssfeer een van de meest toegepaste uitzonderingsgronden.
De initiatiefnemers verwachten dat onder de Woo, die op dat punt gelijkluidend is
aan de Wob, de persoonlijke levenssfeer adequaat zal worden beschermd. De opmerkingen
van de AP over het begrip «instemming» hebben geleid tot een aanpassing van artikel 5.1,
tweede lid, onderdeel e, Woo. In de artikelsgewijze toelichting bij de wijziging van
artikel 5.5 Woo wordt uitgebreid ingegaan op de verhouding van dat artikel met de
AVG. Ook bij de toepassing van de artikelen 5.6 en 5.7 dient een bestuursorgaan de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer in ogenschouw te nemen, hetgeen kan leiden
tot weigering van het verzoek of het verbinden van op de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer gerichte voorwaarden aan het verlenen van de toegang tot informatie.

Verhouding tot bijzondere openbaarmakingsregimes waaraan Nederland verdragsrechtelijk
is gebonden

In de memorie van toelichting bij de Wob wordt ingegaan op de verhouding van de Wob
tot bij of krachtens gestelde internationale voorschriften: «Bijzondere openbaarheidsregelingen,
internationale voorschriften, gesteld bij of krachtens verdragen die voor Nederland
van kracht zijn kunnen eveneens voor de WOB gaan. Volkenrechtelijke verplichtingen
voor de overheidsorganen hebben immers voorrang boven bepalingen van nationaal recht.»11 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak wijkt de Wob als
algemene regeling voor internationale voorschriften gesteld bij of krachtens verdragen
die voor Nederland van kracht zijn, indien deze een uitputtend karakter hebben.12 Is dat het geval, dan is een beoordeling van een verzoek op grond van de Wob daar
niet mee verenigbaar. De Woo vindt in een dergelijk geval geen toepassing, waardoor
het bestuursorgaan ook niet meer toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het
verzoek. De initiatiefnemers achten het van belang dat deze lijn wordt voortgezet
voor de Woo.

In het advies van de Europese Centrale Bank (hierna: ECB) wordt aandacht gevraagd
voor de verhouding tussen de Woo en Europese regels inzake het beroepsgeheim voor
de ECB13 en de toegang van het publiek tot documenten van de ECB. De initiatiefnemers onderschrijven
de stelling van de ECB dat de Woo geen afbreuk mag doen aan uit het Unierecht voortvloeiende
verplichtingen.

Een verzoek op grond van de Wob of de Woo kan mede betrekking hebben op documenten
die afkomstig zijn van EU-instellingen. Het Unierecht kent diverse openbaarmakingsregelingen.
Daarbij valt in het bijzonder te denken aan de Eurowob, maar ook aan openbaarmakingsregelingen
die bijvoorbeeld gelden voor specifieke instellingen. De beoordeling van een verzoek
op grond van de Wob of de Woo dient plaats te vinden met inachtneming van deze voorschriften.
Een voorbeeld betreft artikel 5 van het Besluit ECB/2004/3 van de Europese Centrale
Bank, dat ook in het advies van de ECB wordt aangehaald. Op grond van deze bepaling
mogen documenten die afkomstig zijn van het Europees Monetair Instituut of van het
Comité van presidenten, door nationale centrale banken (in Nederland is dit de Nederlandsche
Bank, hierna: DNB) alleen openbaar worden gemaakt op voorwaarde van voorafgaande raadpleging
van de ECB over de reikwijdte van de toegang, tenzij duidelijk is dat het document
wel of niet openbaar moet worden gemaakt.14 Toepassing van de Woo kan dan alleen geschieden met inachtneming van dit voorschrift.
Concreet betekent dit dat DNB in geval van een verzoek om informatie dat betrekking
heeft op een van deze documenten, eerst de ECB moet raadplegen alvorens zij het verzoek
om informatie toe kan wijzen, tenzij duidelijk is dat het document wel of niet openbaar
moet worden gemaakt.

Een vergelijkbaar voorbeeld betreft het eveneens door de ECB aangehaalde artikel 2
van het Besluit (EU) 2015/811 van de Europese Centrale Bank (ECB/2015/16). Dit artikel
schrijft voor dat wanneer een nationale centrale bank een verzoek ontvangt inzake
een ECB-document dat zij in haar bezit heeft, de nationale centrale bank de ECB raadpleegt
over de reikwijdte van de te verlenen toegang, zulks voorafgaand aan een besluit betreffende
openbaarmaking, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet
worden gemaakt.15

3.2. Nationale regelgeving

Verhouding tot bijzondere wettelijke openbaarmakingsregimes

De Woo is van toepassing tenzij een bij bijzondere wet vastgelegd apart regime van
toepassing is. Dit is vastgelegd in artikel 8.8 Woo en de bijlage bij dat artikel.
De bijlage bij artikel 8.8 bepaalt dat de in die bijlage genoemde bepalingen voorgaan
op de artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2. Uit artikel 8.8
vloeit niet (a contrario) voort dat de overige artikelen uit de Woo telkens (onverkort)
van toepassing zijn op de bijzondere wetten die in de bijlage zijn genoemd. Maar als
artikel 4.1 over het indienen van een verzoek om informatie niet van toepassing is,
kom je aan bijvoorbeeld de toepassing van artikel 4.4 over de beslistermijn simpelweg
niet toe. Artikel 5.5 (betreffende het verzoek om gegevens over de verzoeker) is niet
in deze opsomming opgenomen, omdat dat artikel een eigen afbakeningsregime kent, zie
de toelichting bij de wijziging van artikel 5.5. De artikelen 5.6 (betreffende informatie
wegens klemmende redenen) en 5.7 (toegang ten behoeve van onderzoek) zijn kan-bepalingen
en hoeven daarom niet uitgezonderd te worden. Ongetwijfeld staan sommige van de in
de bijlage opgenomen artikelen in de weg aan toepassing van de artikelen 5.6 en 5.7
Woo.

De keuze voor de bijlage roept de vraag op of een bijzonder regime ook voorrang kan
hebben op de Woo als het niet in de bijlage is opgenomen. De situatie kan zich voordoen
dat na inwerkingtreding van de Woo een rechter tot de conclusie komt dat een niet
in de bijlage opgenomen regeling die eerder dan de Woo in werking is getreden uitputtend
is bedoeld. In dat geval geldt, evenals onder de Wob, de bedoeling van de wetgever.
Bij nieuwe in wetten vast te leggen uitzonderingen, zou naar het oordeel van de initiatiefnemers
uit het oogpunt van uniformiteit in beginsel moeten worden gekozen voor wijziging
van de bijlage bij de Woo. De initiatiefnemers kunnen zich voorstellen dat hierover
een aanwijzing wordt opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving, zoals dat in
aanwijzing 5.49 is gebeurd voor de bijlagen bij de Awb. Maar ook hier geldt dat de
bedoeling van de wetgever (een uitputtend bedoeld openbaarheidsregime) zwaarder weegt
dan de vormgeving ervan. De initiatiefnemers gaan ervan uit dat de wetgever bij gelegenheid
nieuwe uit jurisprudentie volgende uitzonderingen toevoegt aan de bijlage.

Aanpassing van wetten

In de Woo worden in hoofdstuk 9 een groot aantal verwijzingen in verschillende wetten
naar de Wob vervangen door verwijzingen naar de Woo. Deze wijzigingen worden geactualiseerd
en aangevuld met wijzigingen die noodzakelijk zijn geworden na de aanvaarding van
de Woo in de Tweede Kamer. Samenloopbepalingen zijn voorts opgenomen in artikel 18g
van de Wet Huis voor klokkenluiders (ter vervanging van de artikelen 9.54 en 9.55
Woo), in de artikelen Xd en Xe van het wetvoorstel wijziging van de Wet marktordening
gezondheidszorg en enkele andere wetten in verband met aanpassingen van de tarief-
en prestatieregulering en het markttoezicht op het terrein van de gezondheidszorg16 (in verband met wijziging van het in artikel 9.35 van de Woo genoemde artikel 49c
Wet marktordening gezondheidszorg) en artikel 33 van de Wet beveiliging netwerk- en
informatiesystemen.17

Caribisch Nederland

De Woo is niet van toepassing op de bestuursorganen van de drie openbare lichamen
van Caribisch Nederland en de Rijksvertegenwoordiger. Op deze organen is de Wet openbaarheid
van bestuur BES van toepassing (zie artikel 1, onderdeel a, van die wet).

4. Gevolgen

4.1. Kosten en baten

De Woo, zoals met deze wijzigingswet gewijzigd, brengt vooral extra kosten met zich
voor het inrichten van werkprocessen voor de verplichte actieve openbaarheid. Een
definitieve uitspraak over de kosten is nog niet mogelijk, omdat de processen voor
actieve openbaarmaking nog moeten worden ingericht en kosten dus nog niet kunnen worden
gebaseerd op ervaringscijfers. Met de MKBA zijn deze kosten volgens een vooraf vastgelegde
methode in beeld gebracht. Deze methode is ook gehanteerd bij de uitvoeringstoetsen
voor het Rijk. In het kader van de uitvoeringstoetsen in de eerste helft van 2019
overleg plaatsgevonden dat heeft geleid tot kostenbeperkende aanpassingen van de actieve
openbaarheidsverplichtingen in artikel 3.3, eerste en tweede lid, Woo. In de uitvoeringstoetsen
is nog niet gekeken naar mogelijke besparingen door gezamenlijk in ICT te investeren.
De initiatiefnemers zien hier een mogelijkheid om te bezien of de kosten beperkt kunnen
worden.

In de MKBA zijn de kosten nader uitgesplitst voor de verschillende bestuurslagen en
naar bestuursorganen van verschillende omvang. De uitvoeringstoetsen bij de departementen
stellen de uitkomsten van de MKBA naar boven bij. Een belangrijk deel wordt verklaard
door een groot verschil in het aantal openbaar te maken beschikkingen. Anderzijds
worden soms de hogere kosten verklaard door een hoge post voor een handmatige beoordeling
van ieder individueel openbaar te maken document, terwijl daarnaast tevens hoge ICT-investeringen
worden begroot. De initiatiefnemers hebben bewust geen verplichte actieve openbaarmaking
in de Woo opgenomen die standaard een uitgebreide belangenafweging vergt. Voor dat
deel van de kosten uit de uitvoeringstoetsen bestaat derhalve in beginsel geen aanleiding.
Wel zijn zij er bijvoorbeeld van uitgegaan dat beschikkingen en oordelen inzake klachten
eenvoudig geautomatiseerd geanonimiseerd kunnen worden. Dat moet dan niet gebeuren
als het openbaar te maken document al is opgesteld en verzonden (want dat is duur),
maar reeds bij het opstellen van het document in een daarvoor ontwikkeld sjabloon
waarin namen en andere niet-openbare persoons- of bedrijfsgegevens als zodanig zijn
gemarkeerd. Met het oog op het ontwikkelen hiervan is voorzien in een gefaseerde invoering
van de actieve openbaarmaking. Ook lopen de in de uitvoeringstoetsen opgenomen incidentele
kosten tussen de departementen ver uiteen, zonder dat duidelijk is welke keuzes daaraan
ten grondslag liggen. Aannemelijk is dat de keuze voor een state of the art geautomatiseerde actieve openbaarmaking gepaard kan gaan met een stijging van incidentele
kosten en een daling van structurele kosten. Uit de uitvoeringstoetsen blijkt voorts
dat er verschillen zijn in de kosten van openbaarmaking van bepaalde documenten per
departement. Zo bedragen de kosten van actieve openbaarmaking per document bij het
ene kerndepartement gemiddeld € 5 en bij een ander € 1.800. Bij uitvoerende diensten
zijn de verschillen nog groter. Het lijkt erop dat ten algemene ruime onzekerheidsmarges
zijn aangehouden.

De uit de uitvoeringstoetsen voortvloeiende kosten voor de decentrale overheden zijn
nog niet bekend. De VNG heeft medio 2019 een uitvoeringstoets gepubliceerd zonder
ramingen.18

Dit komt neer op de volgende verdeling (waarbij wordt aangetekend dat de incidentele
uitgaven afhankelijk van de duur van de gefaseerde invoering worden uitgespreid over
meerdere jaren):

 

MKBA

Uitvoeringstoetsen

Quick scans

Rijk incidenteel

ca. 34 mln.

ca. 60 mln.

«meer dan 1 mld.»

Rijk structureel

ca. 11,6 mln. per jaar

ca. 48 mln.

«meer dan 1 mld.» per jaar

Medeoverheden incidenteel

ruim 100 mln.

ca. 140 mln.

«ten minste 1 mld.»

Medeoverheden structureel

ca. 36,7 mln. per jaar

ca. 51 mln.

«ten minste 1 mld.» per jaar

Naar aanleiding van de MKBA zijn de bedragen voor de contactfunctionarissen met € 6,0 mln.19 verhoogd en voor de onderzoeken met € 4,1 mln. verlaagd.20 Deze wijzigingen zijn in de tabel verwerkt. BZK ontwikkelt een centrale publicatievoorziening
voor de actief openbaar te maken documenten. De kosten hiervoor zijn niet bij de incidentele
kosten Rijk opgenomen.

De door ABDTOPConsult begrote kosten voor het register (wat daar dan ook van zij)
komen te vervallen. Ook van de door ABDTOPConsult begrote kosten wegens de veronderstelde
verplichting om alle nog niet openbare informatie na vijf jaar actief openbaar te
maken, is geen sprake.

De kosten van de actieve openbaarmaking zullen door de fasering van de invoering niet
al vanaf het eerste jaar aan de orde zijn.

Het afdoen van een verzoek om informatie zal ten opzichte van de Wob in ieder geval
niet leiden tot een stijging van kosten. De initiatiefnemers denken dat door de vergrote
actieve openbaarheid en de instelling van de contactfunctionaris zelfs minder verzoeken
hoeven te worden behandeld. Het voorkomen van nieuwe Wob-verzoeken is in ieder geval
in het verleden een reden geweest om tot structurele actieve openbaarmaking over te
gaan (zoals bij de bonnetjes van bewindspersonen en de rapportages van de onderwijsinspectie).
De MKBA doet op dit punt geen uitspraak. Een eventuele besparing op dit punt kan echter
pas worden gerealiseerd als betrokken bestuursorganen de actieve openbaarmaking daadwerkelijk
hebben ingevoerd.

De uitvoering van het meerjarenplan van hoofdstuk 6 leidt niet of nauwelijks tot kosten
die aan de Woo kunnen worden toegerekend, nu het hier, zoals eerder beschreven, vooral
gaat om het planmatig uitvoeren van reeds bestaande verplichtingen. De initiatiefnemers
verwachten dat de uitvoering van de meerjarenplannen, door het duurzaam toegankelijk
maken van overheidsinformatie, ook besparingen zal opleveren, maar zij zullen de opbrengsten
die hieruit voortvloeien niet als opbrengst van de Woo claimen, hoewel als alles goed
gaat de Woo wel als katalysator heeft gefunctioneerd. De MKBA gaf aan dat voor de
raming van het meerjarenplan voor het Rijk er nog weinig gegevens zijn. Dat is thans
niet anders. Het meerjarenplan voor de decentrale overheden is nog niet beschikbaar.
Op de website van VNG Realisatie wordt al wel een beeld gegeven van de inspanningen
die door gemeenten worden verricht ten behoeve van de implementatie van de Woo.21 De MKBA heeft voor het instellen en ondersteunen van het Tijdelijk adviescollege
informatiehuishouding € 200.000 per jaar geraamd.

De MKBA gaat daarnaast in op de baten. Inherent aan een MKBA is dat de baten elders
kunnen vallen dan de kosten. Dat is bij de Woo niet anders. De MKBA signaleert ten
eerst een aantal kwalitatieve baten.22 De beschikbaarheid van eindversies van documenten uit voor de burger relevante informatiecategorieën
neemt toe. Indien wordt gekozen voor centrale ontsluiting van deze documenten, wordt
ook de toegankelijkheid groter. Er kan door burgers gerichter naar (nog niet openbare)
documenten worden gezocht door de actieve openbaarheid van organisatiegegevens en
de door bestuursorganen aan te wijzen contactfunctionarissen. De MKBA noemt als de
belangrijkste baten het beter functioneren van de democratie, meer mogelijkheden om
het handelen van de overheid te volgen en te controleren, de versterking van de verantwoordingsfunctie
en het beter functioneren van de overheid. Daarnaast maakt de MKBA een inschatting
voor welke doelgroepen de actieve openbaarmaking van een informatiecategorie in het
bijzonder relevatie is.

De MKBA heeft ten tweede ook kwantitatieve baten in beeld gebracht. De kwantitatieve
baten zijn gelegen in een vermindering van zoektijd door verbetering van de toegankelijkheid
voor zowel ambtenaren als burgers. Deze potentiële besparing (die zich pas voordoet
als invoering is voltooid, maar dat geldt ook voor de structurele kosten) is het gevolg
van een grotere efficiency, maar leiden niet tot minder uitgaven.

4.2. Uitvoerbaarheid

De wijzigingswet verbetert de uitvoerbaarheid van de Woo door onduidelijkheden weg
te nemen. Met name artikel 3.3, eerste en tweede lid, zijn preciezer omschreven, opdat
duidelijker is op welke documenten de verplichte openbaarmaking betrekking heeft.
Hiervoor is gebruik gemaakt van de opbrengst van het overleg in het kader van de uitvoeringstoetsen
van de departementen en de koepels. De bestuursorganen krijgen de tijd om hun werkprocessen
zo in te richten dat bij het opstellen van het document tevens een openbaar te maken
versie tot stand komt. Het duurt daarmee wel langer voordat de gewenste actieve openbaarheid
wordt ingevoerd, maar de bestuursorganen worden zo beter in staat gesteld aan hun
wettelijke verplichting te voldoen.

Ook het vervallen van het register draagt bij aan de vergroting van de uitvoerbaarheid.
Met de aangepaste redactie van artikel 5.3 vervallen tevens de gepercipieerde uitvoeringslasten
die volgden uit de lezing van dat artikel bij de impactanalyse.

4.3. Cultuurverandering

Uitgangspunt van de Woo is dat bij de overheid een cultuurverandering nodig is ten
aanzien van de openbaarheid en de informatie huishouding. In het debat in de Tweede
Kamer over de Woo is wel gezegd dat een cultuurverandering niet bij wet kan worden
afgedwongen. Dat is juist, maar de wet kan wel instrumenten bieden om een dergelijke
cultuurverandering te bewerkstelligen. De initiatiefnemers hopen dat dat het automatisme
waarmee sommige informatie openbaar wordt gemaakt, zal leiden tot minder vrees voor
die openbaarheid. Daarnaast verwachten de initiatiefnemers dat, als de werkdruk bij
de afdoening van verzoeken om informatie afneemt door de verbetering van de toegankelijkheid
van de digitale overheidsinformatie, ook de weerstand tegen dergelijke verzoeken bij
de bestuursorganen zal afnemen. Dit is een proces van lange adem.

5. Overgangsrecht en inwerkingtreding

In de Woo is nu bepaald dat de wet, met uitzondering van de bepalingen voor het register,
in werking treedt na zes maanden na publicatie in het Staatsblad. Deze inwerkingtredingsbepaling
wordt vervangen door een inwerkingtreding bij koninklijk besluit, mede om een gefaseerde
invoering van de verplichting tot actieve openbaarmaking van categorieën informatie
(artikel 3.3 Woo) mogelijk te maken (zie papagraaf 2.1).

Het inwerkingtredingsmoment geldt voor de gehele wet. Voor artikel 3.3 Woo kan echter
per onderdeel een andere inwerkingtredingsdatum worden vastgesteld. Daarmee kan de
regering dat onderdeel in werking laten treden zodra de betreffende bestuursorganen
de wettelijke verplichtingen kunnen waarmaken. Het is ook mogelijk om een onderdeel
in werking te laten treden en gelijktijdig voor bepaalde bestuursorganen bij ministeriële
regeling een tijdelijke uitzondering te creëren. Op die manier kan een openbaarmakingsverplichting
bijvoorbeeld voor het Rijk worden ingevoerd terwijl voor decentrale overheden de inwerkingtreding
zal volgen op het voor hen eerste passende moment. Het opnemen van het meerjarenplan
en het adviescollege dragen bij aan het bespoedigen van de volledige implementatie
van de actieve openbaarmaking, zodat de overgangstermijn zo kort mogelijk is.

De Woo heeft met betrekking tot de actieve openbaarmaking eerbiedigende werking. Dat
wil zeggen dat de verplichting tot actieve openbaarmaking niet geldt voor documenten
die zijn opgesteld of ontvangen voordat de verplichting tot actieve openbaarmaking
voor het bestuursorgaan in werking trad. In artikel 10.2a Woo is bepaald dat de verplichting
tot actieve openbaarmaking alleen geldt vanaf het tijdstip dat die verplichting voor
het betreffende bestuursorgaan in werking is getreden. Indien een dergelijke bepaling
ook zou worden opgenomen voor verzoeken om informatie, zou dat leiden tot het naast
elkaar bestaan van twee regimes die op één verzoek van toepassing zouden kunnen zijn.
Dat zou leiden tot extra uitvoeringslasten, waarmee de praktijk naar het oordeel van
de initiatiefnemers niet is gediend. De verschillen tussen de Wob en de Woo geven
voor een overgangsrechtelijke voorziening geen aanleiding.

De ECB geeft in het advies van 4 september 2019 in overweging om ter wille van de
rechtszekerheid te borgen dat informatie die voorafgaand aan de inwerkingtreding van
de Woo vertrouwelijk was ook vertrouwelijk blijft. Dit punt speelt met name bij informatie
die berust bij DNB, maar ook bij de Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM) en
op vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens waarop, als deze gegevens
geen milieu-informatie betrof, voorheen een absolute uitzonderingsgrond van toepassing
was en onder de Woo een relatieve. De initiatiefnemers zien naar aanleiding van dit
advies aanleiding om voor DNB en AFM in artikel 10.2c een overgangsrechtelijke bepaling
op te nemen. Deze bepaling wordt in de artikelsgewijze toelichting nader toegelicht.

6. Uitgebrachte adviezen

Op 4 september 2019 heeft de ECB advies uitgebracht voor zover de Woo en de Wijzigingswet
Woo betrekking hebben op DNB. Dit advies is reeds aan de Tweede Kamer gezonden.23 Aan de ECB is voorgelegd de bijlage bij artikel 8.8 met de uitzonderingen waarop
de Woo niet van toepassing is, samen met de in de artikelen 9.4 en 9.5 Woo opgenomen
wijzigingen van bijzondere wetten. De ECB is ingenomen met het vergroten van de legitimiteit
en verantwoordingsplicht van onder meer DNB door te voorzien in toegang tot bepaalde
informatie en met het feit dat bepaalde door DNB bewaarde gegevens zijn vrijgesteld.
Daarnaast doet de ECB twee aanbevelingen. In de paragrafen 3.1 en 5 wordt op deze
aanbevelingen ingegaan.

7. Evaluatie

In artikel 8.9 Woo is bepaald dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
de Kamers binnen drie jaar een evaluatieverslag over de Woo zal zenden. De termijn
is bij derde nota van wijziging gewijzigd van vijf jaar naar drie jaar om tegemoet
te komen aan hetgeen het Kamerlid Segers (ChristenUnie) in de eerste termijn van de
plenaire behandeling van de Woo naar voren heeft gebracht.24 De initiatiefnemers zijn van oordeel dat deze bepaling thans aanpassing behoeft,
nu met deze wijzigingswet artikel 3.3 van de Woo gefaseerd wordt ingevoerd. De vraag
is wat er na drie jaar kan worden geëvalueerd. Voorgesteld wordt om de termijn waarbinnen
geëvalueerd wordt, weer te bepalen op vijf jaar. De wijzigingen van de Woo in deze
wijzigingswet zullen van de evaluatie deel uitmaken, met dien verstande dat zal worden
voorkomen dat met de evaluatie werkzaamheden worden verricht die al onderdeel uitmaken
van het werk van het adviescollege, genoemd in artikel 6.3.

Artikelsgewijs deel

Artikel I

Onderdeel A (aanhef Woo)

In de aanhef wordt de verwijzing naar de Hergebruikrichtlijn geschrapt, nu de bepalingen
ter implementatie van die richtlijn inmiddels zijn verplaatst naar de Wet hergebruik
van overheidsinformatie.

Onderdelen B en U (artikelen 1.1, 4.1, 5.5, vierde lid, en 9.52 Woo)

In genoemde artikelen wordt de schrijfwijze van de term «eenieder» in overeenstemming
gebracht met de woordenlijst van de Nederlandse taal.

Onderdeel C (artikel 2.1 Woo)

Naar aanleiding van de impactanalyse wordt de definitie van document aangepast om
het toepassingsbereik van de Woo en de Archiefwet 1995 beter op elkaar af te stemmen.
De definitie is daartoe in lijn gebracht met de definitie van «archiefbescheiden»
in artikel 1, onderdeel c, onder 1°, van de Archiefwet 1995. Er is een wijziging van
de Archiefwet 1995 in voorbereiding, waarbij onder meer het voornemen bestaat om de
definitie van «archiefbescheiden» aan te passen en te verduidelijken. Thans wordt
in de Archiefwet 1995 het begrip archiefbescheiden in artikel 1, onderdeel c, onder
1°, gedefinieerd als «bescheiden, ongeacht hun vorm, door overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar
hun aard bestemd daaronder te berusten». Het voornemen is om bij een wijziging van de Archiefwet 1995 het element «naar hun
aard bestemd daaronder te berusten» te vervangen door de omschrijving, dat de bescheiden
«naar hun aard verband houden met de publieke taak van het overheidsorgaan», omdat deze omschrijving concreter is. In de definitie van document in onderdeel C
is hierbij aansluiting gezocht.

De zinsnede dat een document «naar zijn aard verband houdt met de publieke taak» moet
breed worden uitgelegd. Het gaat hier niet alleen om de documenten die direct gerelateerd
zijn aan het uitoefenen van publiek gezag of andere bestuurstaken, maar ook om documenten
die gerelateerd zijn aan aangelegenheden die voor de uitoefening van die publieke
taak randvoorwaardelijk zijn, zoals bedrijfsvoering of organisatie (men denke bijvoorbeeld
aan documenten met betrekking tot inkoop of personeelsbeleid).

Materieel is de definitie van het begrip «document» gelijk aan die van de Wob. Dat
betekent dat bijvoorbeeld sms- en WhatsApp-berichten en andere berichten op sociale
media documenten kunnen zijn in de zin van de Wob en de Woo, en archiefbescheiden
in de zin van de Archiefwet 1995. Zo stond het al in de nota naar aanleiding van het
verslag van de Woo25 en is voor de Wob onlangs nog bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State.26 De initiatiefnemers stellen vast dat de opmerkingen in de impactanalyse over de uitvoeringslasten
verbonden aan documenten op sociale media in gelijke mate opgaan voor de Wob en dus
niet aan de Woo kunnen worden toegerekend. In genoemde nota naar aanleiding van het
verslag werd al aangegeven dat in de meeste gevallen geen aanleiding zal bestaan om
een dergelijk bericht te bewaren en dat de initiatiefnemers daartoe ook geen structurele
noodzaak zien. De Afdeling bestuursrechtspraak gaf aan het slot van haar uitspraak
al aan dat deze uitspraak niet betekent dat alle sms- en WhatsApp-berichten nu openbaar
zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak wijst daarbij op het feit dat niet-zakelijke
berichten niet onder de Wob vallen, de uitzonderingsgronden van toepassing zijn en
dergelijke berichten snel als persoonlijke beleidsopvatting zijn aan te merken. De
Afdeling heeft al eerder uitgesproken dat niet alle elektronische berichten hoeven
te worden bewaard.27 De Woo brengt in dit alles geen verandering. Eventuele uit de uitspraak voortvloeiende
uitvoeringslasten op dit punt kunnen worden ondervangen met interne (gedrags)richtlijnen
voor verantwoord gebruik van dergelijke communicatiemiddelen, waarin bijvoorbeeld
wordt bepaald in welke gevallen sms- en WhatsApp-berichten worden geplaatst in door
het bestuursorgaan beheerde informatiesystemen, en in welke gevallen de overige berichten
door de medewerkers worden vernietigd. Een dergelijk beleid zou aansluiten bij de
doelstellingen van de Archiefwet 1995. Bij een verzoek om informatie als bedoeld in
hoofdstuk 4 Woo zullen de in de systemen van het bestuursorgaan overgebrachte sms-
en WhatsApp-berichten worden betrokken. Als de reeds overgebrachte berichten dan wel
andere concrete aanwijzingen daartoe aanleiding geven, zal het bestuursorgaan aan
betrokkenen vragen eventuele ontbrekende berichten alsnog in de systemen te plaatsen.28 Hoewel uit vaste jurisprudentie volgt dat van een document per alinea moet worden
beoordeeld of een uitzonderingsgrond aan de orde is, en «in beginsel per document
of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking
verzetten doorslaggevend gewicht toekomt, (kan) daarvan onder omstandigheden worden
afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen».29 Naar het oordeel van de initiatiefnemers zou bij een grote groep vergelijkbare sms-
en WhatsApp-berichten die uitsluitend bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen
of waarbij na onleesbaar maken van die opvattingen geen zinvolle informatie overblijft,
sprake zijn van herhalingen die geen redelijk doel dienen, als de beoordeling van
ieder sms- of WhatsApp-bericht individueel zou moeten worden gemotiveerd. De aldus
geweigerde sms- en WhatsApp-berichten maken wel deel uit van het dossier en in voorkomende
gevallen kan van ieder geweigerd sms- of WhatsApp-bericht door de bestuursrechter
die weigering worden gecontroleerd.

De voorgestelde toevoeging betreffende het verband met de publieke taak brengt ten
opzichte van de huidige definitie van de Woo wel een aan de inhoud gerelateerde beperking
aan. Met deze beperking wordt tevens tegemoet gekomen aan de vrees dat in de Woo ten
onrechte geen aansluiting was gezocht bij het begrip «bestuurlijke aangelegenheid»
uit de Wob. Dat laatste begrip heeft gelet op de jurisprudentie zijn betekenis verloren,
omdat het door de rechter zeer ruim wordt uitgelegd. Naar het oordeel van de initiatiefnemers
dienen alle documenten die betrekking hebben op overheidshandelen in beginsel openbaar
te zijn, niet alleen documenten betreffende beleid maar ook documenten betreffende
bijvoorbeeld de bedrijfsvoering.

Vanzelfsprekend is de Woo niet meer van toepassing op documenten die conform de Archiefwet
1995 zijn vernietigd. Ook is de Woo niet van toepassing op documenten die volgens
de regels van de Archiefwet 1995 naar een archiefbewaarplaats zijn overgebracht. In
dat geval geldt namelijk het openbaarheidsregime zoals dat in de Archiefwet 1995 is
opgenomen.

De definitie van hergebruik kan vervallen, omdat het aanvankelijk voorziene hoofdstuk
6 van de Woo over hergebruik inmiddels is geschrapt wegens de inwerkingtreding van
de Wet hergebruik van overheidsinformatie. De definitie van register kan eveneens
vervallen, nu in deze wijzigingswet wordt voorgesteld het register niet langer in
de Woo te handhaven.

Onderdeel D (artikel 2.2, eerste lid, aanhef, Woo)

De aanhef regelt de toepassing van de Woo voor de in het eerste lid genoemde organen,
colleges en personen. Hier werd verwezen naar de hoofdstukken 3, 4 en 5 van de Woo,
omdat hoofdstuk 6, over hergebruik, een uit de hergebruikrichtlijn voortvloeiende
bredere reikwijdte kende. Nu de bepalingen over hergebruik niet langer in de Woo zijn
opgenomen, kan de aanhef van artikel 2.2, eerste lid, aanhef, Woo worden vereenvoudigd.

Onderdelen D (artikel 2.2, eerste lid, onderdeel g, Woo), JJ (artikel 9.17 Woo), HH
(artikelen 10.2e en 10.2g Woo) en YY (bijlage bij artikel 8.8 Woo)

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en de initiatiefnemers gewezen op het feit dat wijze waarop
de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: Wiv 2017) van de Woo
is uitgezonderd in de Wijzigingswet Woo anders is geregeld dan in het wetsvoorstel
tot wijziging van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017.30 De Afdeling adviseerde de Minister en de initiatiefnemers in overleg te treden over
de vraag hoe de verhouding tussen de Woo en de Wiv 2017 wordt vormgegeven en de samenloopbepalingen
in die zin op elkaar af te stemmen. De initiatiefnemers onderschrijven de noodzaak
tot overeenstemming op dit punt.

Het door de Afdeling geadviseerde overleg heeft er geresulteerd dat de Wiv 2017 in
zijn geheel wordt uitgezonderd van de Woo, overeenkomstig het wetsvoorstel dat door
de Minister aan de Afdeling advisering was voorgelegd. Als gevolg van die keuze wordt
in de Woo artikel 2.2, eerste lid, onderdeel g, geschrapt en wordt de Wiv 2017 geschrapt
van de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo. In het door de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer gezonden wetsvoorstel tot wijziging
van de Wiv 2017 wordt in een nieuw artikel 157a geregeld dat de Woo niet van toepassing
is op de gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de Wiv 2017 en de Wet
veiligheidsonderzoeken. In verband met de mogelijkheid dat de Woo eerder in werking
treedt dan de voorgestelde wijziging van de Wiv 2017, is eenzelfde bepaling opgenomen
in artikel 10.2e van de Woo. Artikel 10.2e vervalt als artikel 157a Wiv 2017 in werking
is getreden. Dat is geregeld in artikel 10.2g.

In artikel 9.17 wordt geregeld dat de met deze wijzigingswet aan artikel 5.1 Woo toegevoegde
uitzonderingsgrond betreffende het goed functioneren van de overheid aan artikel 84
van de Wiv 2017 wordt toegevoegd. Zo blijven de uitzonderingsgronden voor informatieverzoeken
op grond van de Wiv 2017 gelijk aan de verzoeken op grond van de Woo. De inwerkingtreding
van deze wijziging van de Wiv 2017 is afhankelijk van de inwerkingtreding van de Woo.
Daarom is deze bepaling opgenomen in de Woo en niet in het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wiv 2017. In artikel 9.17 wordt voorts geregeld dat artikel 158 Wiv 2017 komt
te vervallen omdat de daarin opgenomen wijzigingen van de Woo naar aanleiding van
het door de Afdeling geadviseerde overleg reeds in deze wijzigingswet zijn doorgevoerd.

Onderdeel D (artikel 2.2, eerste lid, onderdeel h, Woo)

In de Woo is de reikwijdte ten opzichte van de Wob uitgebreid naar de koepelorganisaties
van decentrale openbare lichamen. Het betreft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten,
het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen. Betoogd is wel dat deze
uitbreiding niet past in het Nederlands staats- en bestuursrecht, nu de koepelorganisaties
privaatrechtelijke verenigingen zijn, waarbij het lidmaatschap berust op vrijwilligheid
en niet op een wettelijke verplichting. De koepelorganisaties zijn geen bestuursorganen
en zijn niet met openbaar gezag bekleed. Zij zouden dan voor de uitvoering van de
Woo ineens wel bestuursorganen zijn. Het in de publieke sfeer trekken van de koepelorganisaties
zou dan een inbreuk vormen op de autonomie van deze private instellingen. Tegen deze
kritiek valt in te brengen dat de koepelorganisaties weliswaar een privaatrechtelijke
status hebben, maar desalniettemin organisaties zijn met publiekrechtelijke leden.
Het is in het recht niet ongebruikelijk om in zo’n geval door de (in dit geval privaatrechtelijke)
vorm heen te kijken en regels toe te passen die inhoudelijk het meest passen. De initiatiefnemers
achten de uitbreiding van de reikwijdte daarom op zich goed verdedigbaar. Daar staat
echter het volgende tegenover. Het overleg binnen de koepelorganisaties zal grotendeels
uit intern beraad bestaan. Waar de koepels participeren in de voorbereiding van overheidsbesluiten,
geschiedt dat in de vorm van reeds openbare adviezen. Ook berust veel openbare informatie
waarover de koepelorganisaties beschikken, juist gelet op hun platformfunctie en hun
rol als belangenbehartiger, ook bij de decentrale bestuursorganen zelf. De hoeveelheid
openbare informatie zal door de uitbreiding van de reikwijdte niet noemenswaardig
toenemen. De uitbreiding van de reikwijdte heeft voor de koepels echter wel grote
organisatorische consequenties. Zij moeten besluiten gaan nemen, waartegen bezwaar
en beroep kan worden ingesteld. Deze consequenties staan niet in verhouding tot de
uitbreiding van de openbaarheid als gevolg van de uitbreiding van de reikwijdte. De
initiatiefnemers stellen alles afwegende daarom voor deze uitbreiding thans te schrappen.

Onderdeel E (artikel 2.3 Woo)

In artikel 2.3 wordt een verwijzing naar de Wet Naleving Europese regelgeving publieke
entiteiten (Wet Nerpe) aangepast aan de inmiddels gewijzigde nummering in die wet.

Onderdeel F (artikel 2.4 Woo)

Artikel 2.4 wordt op drie onderdelen gewijzigd. In het eerste lid vervalt de zinsnede
«Onverminderd het bepaalde in de Archiefwet 1995». Deze zinsnede wekte ten onrechte
de indruk dat op dit punt met de Woo iets wordt toegevoegd aan de Archiefwet 1995.
In het derde lid wordt naast een redactionele correctie de mogelijkheid geschapen
om, als een document niet in een machinaal leesbaar open format is opgesteld, het
document in een andere elektronische vorm te verstrekken. Zonder deze aanpassing van
dit artikel zou een document dat niet machinaal leesbaar is, niet elektronisch verstrekt
kunnen worden. Als een document niet in machinaal leesbare vorm beschikbaar is, maar
wel in andere elektronische vorm, is verstrekking in die andere elektronische vorm
toegestaan.

Onderdeel G (artikel 3.1 Woo)

Artikel 3.1, eerste lid, wordt in dit onderdeel opnieuw geformuleerd. Door de gewijzigde
volgorde wordt verduidelijkt dat dit lid, anders dan de impactanalyse aannam, niet
betekent dat alle bij de overheid berustende informatie actief openbaar moet worden
gemaakt, maar dat het, zoals in het nieuwe opschrift is aangegeven, een inspanningsverplichting
betreft. De term «zoveel mogelijk» uit het oorspronkelijke artikel 3.1, eerste lid,
werd door de impactanalyse zo geïnterpreteerd dat in beginsel alles openbaar moest
zijn, ongeacht de kosten. De initiatiefnemers menen dat dit geen redelijke interpretatie
was van de term «zoveel mogelijk», maar zij hebben om alle misverstanden uit de weg
te ruimen, de term vervangen door «indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten
redelijkerwijs mogelijk is». Bestuursorganen kunnen hiervoor beleid ontwikkelen en
prioriteiten stellen, zoals bijvoorbeeld de provincie Zuid-Holland in de in paragraaf
2.1 aangehaalde beleidsregel heeft gedaan. Hoewel dit al uit de artikelen 5.1 en 5.2
volgt, is expliciet toegevoegd dat de uitzonderingsgronden van toepassing zijn.

Tevens is toegevoegd dat geen informatie openbaar hoeft te worden gemaakt als met
de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend. In de impactanalyse wordt als
voorbeeld de Belastingdienst aangehaald, die ook door de vorige Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties bij de behandeling in de Tweede Kamer in dit verband
is genoemd. De openbaarmaking van belastingaangiftes of -aanslagen is op de eerste
plaats al uitgesloten, omdat artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
(hierna: Awr) een eigen openbaarmakingsregime kent. Deze bepaling staat op de bijlage
bij artikel 8.8 Woo en artikel 3.1 is daarom niet van toepassing. Met de thans voorgestelde
verduidelijkingen staat buiten twijfel dat de meeste gegevens uit belastingaangiftes
of -aanslagen onder de Woo als persoonsgegevens of bedrijfsinformatie moeten worden
aangemerkt en dus ook zonder artikel 67 Awr niet actief openbaar gemaakt kunnen worden.
Het verwijderen van al die gegevens uit openbaar te maken beschikkingen moet als een
onevenredige inspanning worden aangemerkt, zodat dat niet van de Belastingdienst zou
kunnen worden gevergd. Openbaarmaking van de informatie die na verwijdering zou overblijven,
dient geen redelijk belang.

Als een bestuursorgaan niet besluit tot actieve openbaarmaking, kan eenieder gewoon
om de betreffende informatie verzoeken. Dat verzoek wordt dan aan de Woo getoetst.

Onderdeel H (artikel 3.2 Woo)

Artikel 3.2 over het register vervalt; zie daarover paragraaf 2.2 van deze toelichting.

Onderdeel I (artikel 3.3 Woo)

Artikel 3.3, eerste en tweede lid, zijn naar aanleiding van overleg in het kader de
uitvoeringstoetsen bij de centrale en decentrale overheden aangevuld en opnieuw vastgesteld.
Dat biedt de mogelijkheid om ook bij de ongewijzigde onderdelen de toelichting te
verduidelijken. In het eerste en tweede lid zijn de categorieën documenten opgesomd
die een bestuursorgaan verplicht openbaar moet maken. In het eerste lid is sprake
van ongeclausuleerde openbaarmaking, dat wil zeggen dat de uitzonderingsgronden van
de artikelen 5.1 en 5.2 niet van toepassing zijn. In het tweede lid kan de openbaarmaking
worden beperkt door de toepassing van de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1
en 5.2 Woo.

Artikel 3.3, eerste lid

Artikel 3.3, eerste lid, bevat informatie die altijd, zonder belangafweging, actief
openbaar moet zijn. Deels worden de in het eerste lid genoemde documenten reeds actief
openbaar gemaakt bij bekendmaking. Wegens het belang van de openbaarheid van dergelijke
besluiten horen ze in artikel 3.3, eerste lid, thuis. Waar nodig wordt de bestaande
actieve openbaarmaking aangevuld.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel a

In artikel 3.3, eerste lid, Woo wordt onderdeel a gesplitst in twee onderdelen (a
en c).

Het huidige onderdeel a betreft de actieve openbaarmaking van wetten en andere algemeen
verbindende voorschriften, alsmede de ontwerpen waarover extern advies is gevraagd.
De wetten en andere algemeen verbindende voorschriften worden reeds actief openbaar
gemaakt; bij de versies waarover advies wordt gevraagd is dat nog niet standaard.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel b

Onderdeel b heeft betrekking op besluiten van algemene strekking die geen algemeen
verbindende voorschriften zijn.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c

In het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel was de verplichting om adviesversies
van wetsvoorstellen en ontwerpen van andere algemeen verbindende voorstellen openbaar
te maken inbegrepen in de verplichting tot openbaarmaking van die algemeen verbindende
voorschriften. Door de verplichting tot openbaarmaking van de adviesversies onder
te brengen in een zelfstandig onderdeel (het nieuwe onderdeel c), wordt het mogelijk
om dit onderdeel op een zelfstandig tijdstip in te voeren. In het nieuwe onderdeel c
is tevens toegevoegd het ontwerp van een ander besluit van algemene strekking waarover
extern advies wordt gevraagd. In veel gevallen wordt aan deze verplichting door de
centrale overheid reeds invulling gegeven door op internet 31 een adviesversie openbaar te maken. Na inwerkingtreding van de Woo zal de openbaarmaking
van een wetsvoorstel dat voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State
wordt voorgelegd niet meer zijn gebaseerd op artikel 26 van de Wet op de Raad van
State, dat met de Woo komt te vervallen, maar op deze bepaling.

Ter verduidelijking is aan het onderdeel toegevoegd dat de openbaarmaking van het
ontwerp vergezeld gaat van de openbaarmaking van de adviesaanvraag. De verwijzing
naar de adviesaanvraag in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, is daarom geschrapt
voor zover het de advisering over ontwerpen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel c,
betreft. Op deze manier is duidelijker dat het bestuursorgaan dat om advies vraagt
verantwoordelijk is voor de openbaarmaking van de adviesaanvraag. Indien in de consultatiefase
van een wetsvoorstel of besluit van algemene strekking met een gelijkluidend verzoek
advies wordt gevraagd aan verschillende externe partijen, kan voor de openbaarmaking
van die adviesvraag worden volstaan met de tekst van dat verzoek en een verzendlijst.

Het oude onderdeel c betreft de ongeclausuleerde actieve openbaarmaking van emissiegegevens.
Dit onderdeel is in deze vorm niet uitvoerbaar, nu emissiegegevens in verschillende
vormen in documenten kunnen zijn vastgelegd. Het kan gaan om rapporten of onderzoeken,
maar ook om onderdelen van een vergunning of een vergunningaanvraag. In een aantal
gevallen geldt reeds een actieve openbaarmakingsverplichting, zoals voor de milieueffectrapportages
in de artikelen 7.27, 7.29 en 7.30 van de Wet milieubeheer. Daarnaast worden veel
emissiegegevens openbaar gemaakt bij de toepassing van afdeling 3.4 Awb bij het ter
inzage leggen van stukken ten behoeve van inspraak bij de voorbereiding van een besluit.
Beschikkingen waarin emissiegegevens zijn opgenomen, worden openbaar op grond van
artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, Woo. Andere besluiten dan beschikkingen worden
openbaar bij hun bekendmaking, aangezien bekendmaking een voorwaarde is voor de inwerkingtreding
van dergelijke besluiten. In plaats van de verplichte actieve openbaarmaking van emissiegegevens
is aan artikel 5.1 een bepaling toegevoegd op grond waarvan de openbaarheid van emissiegegevens
niet kan worden geweigerd. Zie verder de toelichting bij het nieuwe artikel 5.1, zesde
lid, Woo.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdelen d en e

Op grond van onderdeel d maakt een bestuursorgaan actief openbaar hoe het is ingericht
en welke onderdelen met welke taken zijn belast. Aan deze verplichting kan bijvoorbeeld
worden voldaan door publicatie van een organogram waarin per onderdeel de taken en
bevoegdheden zijn vermeld. Dit onderdeel verplicht niet tot het openbaar maken van
mandaatbesluiten, omdat deze al op grond van artikel 3.3, eerste lid, onderdeel b,
Woo openbaar worden gemaakt bij hun bekendmaking. Die bekendmaking is geregeld in
artikel 3:42 Awb. Voor bestuursorganen van de centrale overheid is dat de Staatscourant,
voor andere bestuursorganen een huis-aan-huisblad of andere geschikte wijze.32 In onderdeel e is geregeld dat de bereikbaarheid van de organisatieonderdelen actief
openbaar wordt gemaakt. Het betreft dan bijvoorbeeld het bezoekadres (en de wijze
waarop voor een bezoek een afspraak kan worden gemaakt), het telefonisch doorkiesnummer
en de wijze waarop het organisatieonderdeel elektronisch bereikbaar is. Ook wordt
aangegeven hoe een verzoek om informatie als bedoeld in artikel 4.1 Woo kan worden
ingediend. Daar hoort ook bij de bereikbaarheid van de contactfunctionaris van artikel 4.7
Woo.

Artikel 3.3, tweede lid

De in artikel 3.3, tweede lid, opgenomen documenten betreffen informatie die in beginsel
actief openbaar gemaakt moet worden. Denkbaar is dat onderdelen wegens een van de
uitzonderingen in artikel 5.1 niet openbaar kan worden. Dat betreft met name de persoonsgegevens
in de beschikkingen onder k en de oordelen onder l. Actieve openbaarmaking wordt in
die gevallen vergemakkelijkt als bij het opstellen van deze documenten de niet openbaar
te maken gegevens reeds als zodanig worden gemarkeerd, dat deze bij openbaarmaking
eenvoudig kunnen worden verwijderd. De overige in het tweede lid genoemde documenten
zullen in het algemeen zonder bezwaar actief openbaar gemaakt kunnen worden. In de
omschrijving is rekening gehouden met mogelijke gevoeligheden, zodat in die gevallen
geen verplichting tot actieve openbaarmaking geldt. In het vijfde lid zijn bovendien
nog bepalingen opgenomen die de termijn van openbaarmaking verlengen.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel a

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel a, Woo ziet op de openbaarmaking van de door de
volksvertegenwoordiging ontvangen documenten. In dit onderdeel is de omschrijving
op twee punten aangepast. Dit onderdeel heeft betrekking op de actieve openbaarmaking
van bij de Staten-Generaal, provinciale staten, de gemeenteraad en de algemene besturen
van waterschappen ingekomen stukken. De term «ingekomen stukken» wordt vervangen door
«ter behandeling ingekomen stukken», zodat post die geen aanleiding geeft tot behandeling,
zoals reclamefolders, niet openbaar gemaakt hoeft te worden. Daarnaast worden de ingekomen
stukken die betrekking hebben op individuele gevallen van de verplichte openbaarmaking
uitgesloten. Met «individuele gevallen» wordt gedoeld op aangelegenheden die betrekking
hebben op een bepaalde natuurlijke persoon of organisatie die onder de aandacht van
de volksvertegenwoordiging worden gebracht. Deze zouden in de meeste gevallen niet
actief openbaar gemaakt worden wegens de bescherming van de persoonlijke levenssfeer,
maar dat vergt een afweging en op grond van artikel 3.3, zevende lid, Woo zou van
de beslissing om een ingekomen stuk wegens de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
niet openbaar te maken, mededeling moeten worden gedaan. Met de aanscherping komen
die afweging en die mededeling te vervallen. Tevens is aan onderdeel a toegevoegd
de uitzondering van onderdeel b, betreffende stukken die betrekking hebben op door
de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal verstrekte informatie. Hiermee wordt
voorkomen dat de uitgezonderde vertrouwelijke vergaderstukken bij ontvangst al openbaar
moeten worden gemaakt. De verplichting tot openbaarmaking geldt evenmin, indien de
in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen artikelen uit de Wet op de parlementaire
enquête 2008 van toepassing zijn.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel b

Dit onderdeel ziet op de vergaderstukken en verslagen van de Staten-Generaal. Deze
zijn openbaar, tenzij zij betrekking hebben op door de regering vertrouwelijk aan
de Staten-Generaal verstrekte informatie. De verplichting tot openbaarmaking geldt
evenmin, indien de in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen artikelen uit de Wet
op de parlementaire enquête 2008 van toepassing zijn. Voor dit onderdeel geldt dat
de openbaarmaking geschiedt gelijktijdig met de verspreiding onder de deelnemers van
de vergadering.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel c

Dit onderdeel is het equivalent van onderdeel b voor de decentrale overheden. Voor
dit onderdeel geldt dat de openbaarmaking geschiedt gelijktijdig met de verspreiding
onder de deelnemers van de vergadering. Zolang op de documenten een geheimhoudingsplicht
rust op grond van de in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen artikelen uit de
Gemeentewet, de Provinciewet of de Waterschapswet, geldt niet de verplichting tot
actieve openbaarmaking.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel d

Dit onderdeel ziet op de agenda’s en besluitenlijsten van de ministerraad, gedeputeerde
staten, het college van burgemeester en wethouders en het dagelijks bestuur van een
waterschap. Het betreft hier een omschrijving van de te bespreken onderwerpen en (voor
de besluitenlijst) de genomen beslissingen. Het onderdeel voorziet niet in een verplichting
tot openbaarmaking van de geagendeerde of vastgestelde stukken.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e

Het onderdeel e ziet op de openbaarmaking van adviezen en adviesaanvragen. Dit onderdeel
is ter verduidelijking opnieuw geformuleerd.

In onderdeel e wordt ten eerste de verplichte actieve openbaarmaking van adviezen
over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten
van algemene strekking geregeld (onder 1°). De openbaarmaking van het ontwerp en de
daarbij behorende adviesaanvraag is reeds geregeld in het eerste lid, onderdeel c.
Onderhavig onderdeel ziet op de openbaarmaking van de op deze ontwerpen betrekking
hebbende adviezen. Een onderscheid wordt hierbij gemaakt tussen de adviezen van adviescolleges
en -commissies enerzijds en de adviezen van andere externe partijen anderzijds. Voor
wat betreft de laatste categorie beperkt de verplichte openbaarmaking zich tot de
adviezen van externe partijen die uitdrukkelijk verzocht zijn om te adviseren over
het ontwerp. Het gaat dan bijvoorbeeld om adviezen van de VNG, het IPO, de UvW of
andere (vertegenwoordigers van) belanghebbenden. Dergelijke belanghebbenden zijn externe
partijen die regelmatig geconsulteerd worden in het kader van voorgenomen regelgeving,
maar die zelf niet onder de reikwijdte van de Woo vallen. Gelet op het belang dat
gediend is met de openbaarmaking van deze adviezen regelt het aangescherpte onderdeel e
dat ook deze adviezen openbaar worden gemaakt. De openbaarmaking geschiedt ingevolge
het nieuwe artikel 3.3, zesde lid, Woo door het bestuursorgaan dat het advies heeft
ontvangen. Overigens is de openbaarmaking van dergelijke adviezen in veel gevallen
reeds bestaande praktijk.

Zoals ook is toegelicht in de nota naar aanleiding van het verslag bij de Woo gaat
een algemene actieve openbaarmakingsplicht die ook zou zien op (ongevraagde) adviezen
van lobbyisten of individuele burgers naar het oordeel van de initiatiefnemers te
ver.33 Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan externe partijen die niet uitdrukkelijk
zijn geconsulteerd maar wel op eigen initiatief, bijvoorbeeld via www.internetconsultatie.nl, een advies kenbaar maken aan het adviesvragend bestuursorgaan. In die gevallen kan
de adviserende externe partij er zelf voor kiezen om het advies al dan niet openbaar
te maken.

Voor wat betreft adviescolleges en -commissies regelt onderdeel e zowel de openbaarmaking
van adviezen over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften
en overige besluiten van algemene strekking (onder 1°) als adviesaanvragen en adviezen
over andere onderwerpen (onder 2°). Hier is reeds in voorzien in het voorstel van
wet zoals dat aanhangig is bij de Eerste Kamer, echter is gebleken dat verduidelijking
noodzakelijk was ten aanzien van de vraag of de verplichting rust op het adviesvragend
bestuursorgaan of het adviserend adviescollege of -commissie. In samenhang met de
wijziging in het nieuwe artikel 3.3, zesde lid, Woo is nu verduidelijkt dat de openbaarmaking
van de adviesaanvraag geschiedt door het adviesvragend bestuursorgaan en de openbaarmaking
van het advies door het adviserend adviescollege of -commissie zelf, behoudens de
uitzonderingen die zijn opgenomen in het vijfde lid, onderdelen a en b. Voor een nadere
toelichting op die uitzonderingen wordt verwezen naar de toelichting bij die onderdelen.

Het gaat hierbij in ieder geval om adviezen van colleges waarop de Kaderwet adviescolleges
van toepassing is, maar ook bijvoorbeeld om adviezen van de Afdeling advisering van
de Raad van State. Het betreft ook adviezen van tijdelijke commissies die bij ministerieel
besluit of besluit van een ander bestuursorgaan zijn ingesteld, zoals bijvoorbeeld
het tijdelijk Bureau ICT-toetsing (BIT).34

Een nieuw element is voorts dat van de verplichte actieve openbaarmaking worden uitgesloten
de adviezen van adviescolleges en -commissies die betrekking hebben op individuele
gevallen. Deze inperking heeft betrekking op bezwaarcommissies, commissies in de sfeer
van personeelszaken of andere onderwerpen waarbij de advisering gaat over een individuele
natuurlijke persoon of rechtspersoon.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel f

Dit onderdeel betreft convenanten. Uit de het overleg in het kader van uitvoeringstoetsen
kwam de vraag op wat het verschil is tussen de definitie in de Aanwijzingen voor convenanten
en de omschrijving van de Woo. De initiatiefnemers hebben geen verschil beoogd. Met
een convenant wordt gedoeld op een convenant in de zin van de Aanwijzingen voor convenanten:

2. Onder convenant wordt in deze aanwijzingen verstaan:

a. een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een samenstel van zulke
afspraken, hoe ook genoemd,

b. van de centrale overheid, met één of meer wederpartijen,

c. die betrekking of mede betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden,

d. of anderszins gericht of mede gericht is op het voorbereiden dan wel realiseren van
rijksoverheidsbeleid.

Omdat de reikwijdte van de Woo verder strekt dan de centrale overheid moet deze definitie
gelezen worden als: een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een
samenstel van zulke afspraken, hoe ook genoemd, van een bestuursorgaan met één of
meer wederpartijen, die betrekking of mede betrekking heeft op de uitoefening van
publiekrechtelijke bevoegdheden, of anderszins gericht of mede gericht is op het voorbereiden
dan wel realiseren van overheidsbeleid. Afspraken binnen de centrale overheid zijn
geen convenanten. Afspraken tussen de centrale overheid met uitsluitend andere publiekrechtelijke
wederpartijen kunnen een convenant zijn. Niet alles wat in de praktijk een convenant
wordt genoemd voldoet aan deze definitie. Een stuk dat niet aan deze definitie voldoet
is geen convenant in de zin van de Woo, ook al staat er convenant op. Uitgaande van
deze uitleg kan in de Woo worden volstaan met de term convenanten. De aanvulling «beleidsovereenkomsten
en andere soortgelijke afspreken tussen een bestuursorgaan met een of meer wederpartijen»
voegt aan die definitie niets toe en kan daarom worden geschrapt. Het gaat niet om
werkinstructies of interdepartementale of interbestuurlijke (werk)afspraken over bijvoorbeeld
gegevensuitwisselingen. Het gaat evenmin om overeenkomsten die ook tussen burgers
onderling kunnen worden gesloten, zoals koop- of huurovereenkomsten. Namens de overheid
kunnen partij zijn een bestuursorgaan, maar ook de rechtspersoon waarvan een bestuursorgaan
onderdeel uitmaakt. Een afspraak tussen een bestuursorgaan en een burger (of bedrijf)
over de wijze waarop een geconstateerde overtreding wordt hersteld (en er gedurende
die herstelperiode geen sanctie wordt opgelegd) of een andere individuele aangelegenheid
is geen convenant. Een afspraak van een bestuursorgaan met een brancheorganisatie
weer wel.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel g

Tussen artikel 3.3, tweede lid, onderdelen g en j, is de afbakening verschoven. Onderdeel g
is beperkt tot de jaarplannen (waaronder begrotingen) en jaarverslagen van bestuursorganen.
De evaluaties en andere documenten die in onderdeel g werden genoemd, zijn verplaatst
naar onderdeel j. Het gaat bij onderdeel g om informatie op het niveau van het bestuursorgaan.
Ook onderdelen als directies en afdelingen binnen een bestuursorgaan maken wel jaarplannen,
maar het belang van dergelijke documenten is niet zodanig dat actieve openbaarmaking
van dergelijke documenten moet worden voorgeschreven.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel h

In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel h, Woo, zoals die bepaling luidt in het voorstel
zoals dat bij de Eerste Kamer aanhangig is, wordt bepaald dat beslissingen over uitgaven
hoger dan € 250.000,- actief openbaar gemaakt worden. Hiermee werd gedoeld op zowel
privaatrechtelijke uitgaven (inkoop van goederen of diensten) als publiekrechtelijke
uitgaven. Op de privaatrechtelijke uitgaven is echter de Aanbestedingswet 2012 van
toepassing. Deze wet kent een eigen uitputtend openbaarmakingsregime, dat op grond
van artikel 8.8 Woo voorgaat op de Woo, zodat de openbaarmakingsplicht van artikel 3.3
niet van toepassing is. De gedachte daarbij is dat het aanbestedingstraject op zichzelf
transparant moet zijn, maar dat de uiteindelijk overeengekomen prijs uit concurrentieoverwegingen
niet openbaar mag zijn. Blijft over publiekrechtelijke uitgaven. Deze uitgaven zijn
meestal gebaseerd op subsidiebeschikkingen. Beschikkingen worden in beginsel actief
openbaar gemaakt, tenzij deze in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, Woo zijn uitgezonderd.
Dat is in onderdeel k gebeurd voor subsidies aan natuurlijke personen, nu in de meeste
gevallen het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen het belang van de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer.

In onderdeel h wordt aanvullend het volgende geregeld. Bij het overleg in het kader
van de uitvoeringstoets is gebleken dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken ook
subsidies verstrekt in de vorm van overeenkomsten, waarbij in artikel 4 van de Kaderwet
subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken de bepalingen over subsidies uit de Awb
buiten toepassing zijn verklaard. Deze subsidies zouden net als andere subsidies die
niet aan natuurlijke personen worden verstrekt, actief openbaar gemaakt moeten worden.35 Onderdeel h is hieraan aangepast en ziet uitsluitend op subsidies die niet in de
vorm van een beschikking worden gegeven, maar waarvoor een overeenkomst wordt gesloten.
Deze komen alleen voor bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, nu voor andere bestuursorganen
geen uitzondering geldt van de verplichting op grond van de Awb om een subsidie bij
beschikking te verlenen. Onder subsidie wordt hier hetzelfde verstaan als in artikel 4:21,
eerste lid, Awb, te weten «de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan
verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling
voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten». Het enige verschil is
dat deze dan met een overeenkomst wordt verstrekt.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i

Dit onderdeel betreft de huidige Wob-verzoeken, straks de verzoeken op grond van artikel 4.1
Woo. De beschikkingen naar aanleiding van deze verzoeken, alsmede het verzoek en de
verstrekte documenten worden actief openbaar gemaakt. Het vijfde lid, onderdeel e,
Woo bepaalt dat de openbaarmaking van het verzoek kan worden gecombineerd met de openbaarmaking
van de beschikking op dat verzoek. Niet openbaar hoeft te worden gemaakt (de afdoening
van) een mondeling verzoek dat niet schriftelijk wordt afgedaan. De verplichting tot
actieve openbaarmaking geldt niet voor informatie die wordt verstrekt op grond van
de artikelen 5.5, 5,6 en 5.7 Woo.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j

In onderdeel j is de term «documenten» vervangen door «onderzoeken» om duidelijker
te maken waar het bij dit onderdeel om te doen is. Het gaat daarbij om de uitkomsten
van het onderzoek, niet om de onderliggende stukken. Daarnaast is het onderdeel gesplitst
in twee typen onderzoeken, te weten onderzoeken naar het functioneren van de eigen
organisatie en onderzoeken ter voorbereiding of evaluatie van beleid of uitvoering.
Een recent voorbeeld betreft het onderzoek naar de Wetenschappelijk Onderzoeks- en
Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Een ander voorbeeld
van een openbaar te maken onderzoek is een medewerkertevredenheidsonderzoek van het
bestuursorgaan. Daarbij hoeven niet alle resultaten per organisatieonderdeel van dat
bestuursorgaan actief openbaar gemaakt te worden. Bij het actief openbaar maken van
een onderzoek naar het eigen functioneren zal een bestuursorgaan niet alleen moeten
afwegen of een uitzonderingsgrond van toepassing is, maar zal van het bestuursorgaan
worden verwacht dat het ook inhoudelijk reageert op het onderzoek. Door deze categorie
onderzoeken apart te benoemen kan in het vijfde lid een ruimere termijn voor de openbaarmaking
worden vastgesteld, waardoor een bestuursorgaan meer tijd heeft om ook die inhoudelijke
reactie te geven. In de tweede categorie onderzoeken hebben tevens de evaluaties een
plaats gevonden die aanvankelijk in onderdeel g waren ondergebracht.

Uit de MKBA is gebleken dat de term «onderzoeken» nog steeds heel breed kan worden
uitgelegd. Met name bij onderzoek in het kader van uitvoering zijn grote aantallen
gevonden van onderzoeken die deel uitmaken van het primaire proces van de uitvoering.
De initiatiefnemers hebben het oog op interne of externe onderzoeken die gaan over
het beleid of de organisatie van de uitvoering. Kenmerk van dergelijke onderzoeken
is dat zij buiten de lijn of de normale stafadvisering plaatsvinden. Het primaire
proces van een uitvoeringsorganisatie is daarbij slechts van belang, voor zover onderzoek
wordt gedaan over de uitvoering, zoals een uitvoeringstoets of een evaluatie, niet
als het onderzoek onderdeel vormt van die uitvoering. De verplichte actieve openbaarmaking
ziet dus niet op een uitzoekklus in opdracht van het afdelingshoofd, niet op gebruikelijke
interne controles of juridische adviezen en niet op onderzoeken die deel uitmaken
van het normale uitvoeringsproces (zoals bodemonderzoeken of metingen in het kader
van stadsontwikkeling, die overigens vaak al op grond van afdeling 3.4 Awb in samenhang
met een vergunningaanvraag ter inzage worden gelegd). Wel bijvoorbeeld de onderzoeken
van de Auditdienst Rijk of een andere interne auditdienst (of een vergelijkbaar onderzoek
dat door een externe partij wordt verricht) naar bijvoorbeeld kwaliteit en werkwijze.
Zo zijn onderzoeken van de Dienst Uitvoering Onderwijs naar de bekostiging van individuele
scholen geen onderzoek in de zin van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, Woo, maar
een niet op handhaving van individuele gevallen gericht algemeen onderzoek naar de
naleving van bekostigingsregels door scholen moet wel actief openbaar gemaakt worden.
De initiatiefnemers gaan er, gelet op de onderzoeken die reeds openbaar worden gemaakt,
vanuit dat in de onderzoeken die zij op het oog hebben, weinig tot geen uitzonderingsgronden
van toepassing zijn, zodat deze onderzoeken in de meeste gevallen behoren tot de categorie
eenvoudig openbaar te maken.

De initiatiefnemers hebben dit onderdeel j naar aanleiding van de MKBA nader aangescherpt
om buiten twijfel te stellen dat de verplichte actieve openbaarmaking minder ver strekt
dan in de MKBA is aangenomen. In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, sub 1, wordt
met de term «de wijze van functioneren» aangegeven dat het onderzoek betreft dat ziet
op het feitelijk functioneren in het verleden en niet een onderzoek naar mogelijke
veranderingen, bijvoorbeeld in het kader van een reorganisatie, waaruit vervolgens
nog gekozen moet worden. In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, wordt subonderdeel 2,
zo geformuleerd dat duidelijk wordt dat de woorden «voorbereiding en evaluatie» ook
op de uitvoering, de naleving en handhaving van het beleid betrekking hebben. Daarmee
wordt aangegeven dat de actieve openbaarmaking ziet op onderzoeken over de uitvoering
of de handhaving, niet op onderzoeken die worden verricht in het kader van de uitvoering
of de handhaving, zoals onderzoeken in het kader van stadsontwikkeling of een inspectiebezoek.
Daarbij moet het begrip «evaluatie» zo worden uitgelegd dat niet alleen formele evaluatieonderzoeken
worden bedoeld, maar ook andere onderzoeken die een, individuele gevallen overstijgend,
algemeen beeld geven van het beleid of de uitvoering.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, betreft de actief openbaar te maken beschikkingen.
Onder dit begrip wordt verstaan hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1:3, tweede
lid, Awb, te weten «een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van
de afwijzing van een aanvraag daarvan». Ook de beslissing op bezwaar is een beschikking,
waarop de in dit onderdeel genoemde uitzonderingen eveneens van toepassing zijn. Andere
typen beschikkingen, zoals een beschikking van een rechter, vallen niet onder de verplichting
tot openbaarmaking. De verplichting tot openbaarmaking ziet enkel op de beschikking,
niet op de aanvraag of andere onderdelen van het onderliggende dossier. Onderdeel
van de beschikking kan onder omstandigheden een bijlage zijn als daarin de reikwijdte
van de beschikking nader wordt geduid (bijvoorbeeld met een kaart of met aan de vergunning
verbonden voorwaarden). De openbaarmaking van andere onderdelen uit het dossier kan
wel voortvloeien uit andere wettelijke verplichtingen, zoals de openbare voorbereidingsprocedure
van afdeling 3.4 Awb. Van de verplichting tot actieve openbaarmaking is een aantal
typen beschikkingen uitgezonderd, omdat op voorhand vaststaat dat deze in verband
met de uitzonderingen van artikel 5.1 Woo niet openbaar kunnen worden gemaakt of in
een enkel geval omdat de kosten niet opwegen tegen het belang van de openbaarheid.
In de meeste gevallen zullen de overgebleven beschikkingen geanonimiseerd openbaar
gemaakt worden. Afhankelijk van het type beschikking zal moeten worden afgewogen welk
persoonsgegeven niet openbaar gemaakt wordt. Deze afweging, gebaseerd op artikel 5.1,
tweede lid, onderdeel e, Woo, kan ten algemene worden gemaakt en worden ingebouwd
in het werkproces van de betreffende beschikking, zodat die afweging niet bij iedere
beschikking apart hoeft te worden gemaakt, hetgeen tijdrovend kan zijn. Zo zal bij
een bouwvergunning het adres waarop de vergunning betrekking heeft, openbaar gemaakt
moeten worden, ook als de aanvrager toevallig op dat adres woont. Overigens wordt
bij bouwvergunningen het adres reeds openbaar gemaakt om omwonenden de gelegenheid
tot inspraak en rechtsbescherming te bieden. De opmerkingen uit de impactanalyse en
het overleg in het kader van de uitvoeringstoetsen zijn verwerkt door de opsomming
van deze uitzonderingen te verduidelijken en hieraan enige onderdelen toe te voegen,
waarmee het risico van een niet-uitputtende opsomming is weggenomen. Overigens betekent
een uitzondering van de verplichting tot openbaarmaking niet automatisch dat bij een
verzoek om informatie een in artikel 3.3 uitgezonderd document automatisch wordt geweigerd.
Hiervoor is nodig een toets van het document waarom wordt verzocht aan de uitzonderingsgronden
van artikel 5.1 en 5.2 Woo.

Beschikkingen inzake de uitvoering van regels inzake belastingen, heffingen, leges
en vergelijkbare betalingsverplichtingen

Beschikkingen inzake belastingen, heffingen, leges en vergelijkbare betalingsverplichtingen
worden uitgezonderd van de verplichting tot actieve openbaarmaking. De meeste beschikkingen
van de Belastingdienst zijn al uitgezonderd, omdat artikel 67 van de Awr op de bijlage
van artikel 8.8 Woo staat. Maar ook beschikkingen inzake andere belastingen of van
de douane vallen onder deze uitzondering. In het algemeen zullen dergelijke beschikkingen
de persoonlijke levenssfeer raken of betrekking hebben op concurrentiegevoelige gegevens.
Hetzelfde geldt voor heffingen. Bij leges moet onderscheid worden gemaakt tussen beschikkingen
die alleen betrekking hebben op de heffing van leges en beschikkingen die primair
zien op iets anders, maar waarvoor tevens leges in rekening worden gebracht. De eerste
categorie valt onder de uitzondering, omdat het belang van de openbaarheid niet opweegt
tegen de kosten voor actieve openbaarmaking. De tweede categorie volgt de regels die
gelden voor het primaire onderdeel en moet in beginsel worden openbaar gemaakt, tenzij
ook dat primaire deel is uitgezonderd in artikel 3.3, eerste of tweede lid, Woo. De
aard van het opleggen van leges is niet zodanig dat het opleggen van leges uit de
openbaar te maken beschikking moet worden geschrapt.

Beschikkingen inzake sociale verzekeringen, sociale voorzieningen en zorg

Het subonderdeel «sociale verzekeringen» wordt aangevuld met «sociale voorzieningen
en zorg». Hiermee wordt buiten twijfel gesteld dat ook beschikkingen betreffende niet-financiële
voorzieningen of voorzieningen die niet uit een verzekering worden vergoed, niet actief
openbaar worden gemaakt. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer staat hieraan
in de meeste gevallen in de weg. Bij sociale verzekeringen valt te denken aan de Ziektewet,
en dan niet alleen de beschikkingen waarbij een uitkering wordt toegekend, maar bijvoorbeeld
ook een reiskostenvergoeding als bedoeld in 37, tweede lid, Ziektewet. Bij sociale
voorzieningen valt daarbij te denken aan een persoonsgebonden budget (inclusief de
betalingsbeschikkingen van de Sociale verzekeringsbank) of een andere voorziening
op grond van de Wet langdurige zorg, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 of
de Jeugdwet. Overigens zijn beschikkingen waarop artikel 74 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie
werk en inkomen van toepassing is, reeds uitgezonderd, omdat dat artikel is toegevoegd
aan de bijlage bij artikel 8.8 Woo.

Beschikkingen inzake financiële bijstand, rechtsbijstand, schuldhulpverlening, toeslagen
of studiefinanciering

Deze uitzondering betreft beschikkingen die te maken hebben met ondersteuning bij
een ontoereikende inkomenspositie. Hierbij zal de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer in de meeste gevallen in de weg staan aan (actieve) openbaarmaking. Onder
beschikkingen inzake rechtsbijstand worden ook beschikkingen inzake mediation als
bedoeld in de Wet op de rechtsbijstand begrepen. Overigens zijn beschikkingen waarop
artikel 65 van de Participatiewet van toepassing is, reeds uitgezonderd, omdat dat
artikel is toegevoegd aan de bijlage bij artikel 8.8 Woo.

Beschikkingen van een officier van justitie

Deze beschikkingen worden, voor zover niet al een van de Woo afwijkend regime van
toepassing is, uitgezonderd.

Beschikkingen houdende de oplegging van een bestuurlijke bestraffende sanctie

De term «bestuurlijke strafsanctie» is aangepast aan de omschrijving in artikel 5:2,
eerste lid, onderdeel c, Awb. Het gaat dan om boetes en andere sancties die beogen
te straffen (leed toe te voegen) en niet primair tot doel hebben het beëindigen van
een overtreding (zoals een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom, of een
schorsing of intrekking van een vergunning). Ook de verkeersboetes van de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften vallen onder deze uitzondering. Het element straf
maakt dat een algemene verplichting tot openbaarmaking in veel gevallen onevenredig
bezwarend is. Er zijn ook complicaties bij eventueel bezwaar en beroep tegen het opleggen
van dergelijke sancties. Het verdient daarom de voorkeur dat de bijzondere wetgever
bepaalt in welke gevallen actieve openbaarmaking is aangewezen. De uitzondering in
de Woo laat dan ook onverlet dat in andere wetten de actieve openbaarmaking van bestraffende
sancties kan zijn voorgeschreven. Zo is met de Wet aanpak schijnconstructies voor
een aantal wetten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de Wet
minimumloon en minimumvakantiebijslag, de Wet arbeid vreemdelingen, de Arbeidsomstandighedenwet,
de Arbeidstijdenwet en de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs) een regime
in het leven geroepen, op grond waarvan de Inspectie SZW een lijst publiceert van
bedrijven die door de inspecteurs bezocht zijn. Op deze lijst wordt van alle bezochte
bedrijven aangegeven of ze wel of geen boete hebben gekregen (en indien wel: welke
wettelijke bepalingen ze hebben overtreden). Daarmee wordt beoogd de naleving van
deze wetten te bevorderen: het aantal overtredingen zal verminderen omdat bedrijven
meer zullen doen om openbaarmaking van overtredingen te voorkomen. Het eigen openbaarmakingsregime
voor deze wetten maakt dat meer maatwerk mogelijk is om tot een effectieve handhavingsstrategie
te komen.

Beschikkingen houdende de oplegging van een bestuurlijke herstelsanctie die geen betrekking
heeft op het omgevingsrecht, het milieurecht of anderszins betrekking heeft op emissies
in het milieu

In de Woo zoals deze thans bij de Eerste Kamer aanhangig is, zijn herstelsancties
(in tegenstelling tot de bestraffende sancties) niet uitgezonderd van de actieve openbaarmaking.
Dat betekent dat dergelijke sancties in beginsel openbaar zijn. Bij het overleg in
het kader van de uitvoeringstoetsen van de departementen die in de brief van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 2 januari 2019 zijn aangekondigd,
is naar voren gekomen dat de openbaarmaking van herstelsancties reeds onderdeel uitmaakt
van sommige handhavingsstrategieën, waarbij het standaard openbaar maken van herstelsancties
niet altijd effectief wordt geacht. In de bovengenoemde wetten van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is wel de mogelijkheid gecreëerd om herstelsancties
openbaar te maken, maar deze mogelijkheid is met het oog op de effectiviteit van de
handhavingsstrategie nog niet gebruikt. Ook het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport heeft met het Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet
en Jeugdwet, dat 1 februari 2019 in werking is getreden en dat nog zal worden uitgebreid,
een eigen regime van openbaarmaking van toezichtgegevens, waaronder beschikkingen
tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Op termijn
zullen op grond van dit besluit ook boetebeschikkingen openbaar worden gemaakt.

Voor de indieners is dit reden om de actieve openbaarmaking van herstelsancties te
heroverwegen. Dergelijke sancties zouden met name openbaar moeten zijn als milieu-informatie
of de leefomgeving in het geding zijn. In andere gevallen kan de afweging tussen het
belang van openbaarheid en de belangen van degenen tot wie de herstelsanctie is gericht
of van het bestuursorgaan bij het inrichten van een handhavingsstrategie worden overgelaten
aan de bijzondere wetgever.

Beschikkingen betreffende de rechtspositie van een ambtenaar, een buitengewoon opsporingsambtenaar,
een politieke ambtsdrager of een dienstplichtige

De term «ambtenaar» wordt vervangen door «ambtenaar, buitengewoon opsporingsambtenaar,
politieke ambtsdrager en dienstplichtige». Sinds de inwerkingtreding van de Wet normalisering
rechtspositie ambtenaren zullen politieke ambtsdragers niet meer kunnen worden aangemerkt
als ambtenaren in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet. Daarom wordt deze categorie
hier apart vermeld. Overigens zal het aantal beschikkingen dat de rechtspositie van
ambtenaren betreft, na inwerkingtreding van die wet aanzienlijk afnemen. Buitengewoon
opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering
worden toegevoegd, nu deze niet altijd in dienst zijn van een bestuursorgaan, maar
werkzaam zijn in het openbaar vervoer of als boswachter. Te denken valt aan beschikkingen
als de akte van opsporingsbevoegdheid, bedoeld in artikel 10 van het Besluit buitengewoon
opsporingsambtenaar. Ook de dienstplichtige is uitgezonderd van de Wet normalisering
rechtspositie ambtenaren. Hoewel geen dienstplichtigen meer worden opgeroepen, bestaat
de mogelijkheid daartoe wel. Op 2 oktober 2018 heeft de Eerste Kamer nog een wetsvoorstel
aangenomen, waarbij de dienstplicht van toepassing wordt op vrouwen. Met deze toevoeging
worden beschikkingen op grond van de Kaderwet dienstplicht en de Wet gewetensbezwaren
militaire dienst uitgezonderd van verplichte actieve openbaarmaking.

Beschikkingen inzake de uitvoering van de Rijkswet op het Nederlanderschap, de Paspoortwet,
de Vreemdelingenwet 2000 en het toezicht op de naleving en de uitvoering van Verordening
(EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een
Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PbEU,
L77) en Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli
2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) (PbEU L243)

Het subonderdeel betreffende de Vreemdelingenwet 2000 wordt uitgebreid met beschikkingen
inzake de Rijkswet Nederlanderschap, de Paspoortwet en beschikkingen ter uitvoering
van de Schengengrenscode en de Visumcode. Het betreft beschikkingen waarbij in de
meeste gevallen de persoonlijke levenssfeer een groter gewicht heeft dan het belang
van de openbaarmaking en dat laatste belang bovendien niet opweegt tegen de kosten
van actieve openbaarmaking gelet op de grote aantallen beschikkingen.

Beschikkingen inzake «slots» als bedoeld in artikel 2, onderdeel a, van Verordening
(EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels
voor de toewijzing van „slots» op communautaire luchthavens (Pb EG L14)

Uit het overleg in het kader van de uitvoeringstoetsen bleek dat het bestuursorgaan
Airport Coordination Netherlands (ACNL) jaarlijks 600.000 zogenoemde «slots» afgeeft
aan luchtvaartmaatschappijen om op bepaalde in de «slots» vastgelegde tijdstippen
te landen of op te stijgen van de luchthavens Schiphol, Rotterdam-The Hague en Eindhoven.
Deze «slots» zijn aangemerkt als beschikking, maar zijn gecodeerd en zijn zonder bijbehorende
software onbegrijpelijk. Daarnaast is de vraag of openbaarmaking van deze beschikkingen,
indien leesbaar, een hoger doel dient, terwijl door de grote aantallen de kosten van
deze openbaarmaking aanzienlijk zijn. Om deze reden worden de «slots» uitgezonderd
van de verplichting tot actieve openbaarmaking. Met de term «inzake» wordt bedoeld
dat ook gerelateerde beschikkingen zijn uitgezonderd. Te denken valt aan beslissingen
over intrekking of ruil.

Beschikkingen die betrekking hebben op persoonsgegevens als bedoeld in artikel 22,
eerste lid, artikel 31 of artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming

Tevens worden uitgezonderd: beschikkingen die betrekking hebben op bijzondere persoonsgegevens.
Veel van dergelijke beschikkingen vallen al onder een van de andere uitzonderingen
in dit onderdeel k. Omdat niet vast staat dat de overige categorieën op dit punt uitputtend
zijn, is een aparte categorie voor bijzondere persoonsgegevens opgenomen. Voor deze
categorie is niet voldoende dat een beschikking bijzondere persoonsgegevens bevat.
Het moet gaan om beschikkingen waarvan de persoonsgegevens de kern van de beschikking
raken. Een voorbeeld van een beschikking waarin bijzondere persoonsgegevens kunnen
voorkomen, maar daar niet de kern van vormen, is een bouwvergunning voor onder meer
gehandicaptenvoorzieningen, waarbij de eventuele aanduiding van de persoon voor wie
de voorzieningen bestemd zijn, kan worden geanonimiseerd. Dergelijke beschikkingen
vallen dan ook niet onder deze uitzonderingscategorie.

De hier uitgezonderde beschikkingen zouden op grond van de uitzonderingsgrond betreffende
bijzondere persoonsgegevens (artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d, Woo) toch
niet openbaar gemaakt mogen worden, maar daar is dan een afweging nodig die weer actief
openbaar moet worden gemaakt, terwijl dat geen toegevoegde waarde heeft. Uit doelmatigheidsoverwegingen
is niet verwezen naar artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d, Woo, maar naar de
artikelen uit de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (hierna UAVG)
die betrekking hebben op de betreffende persoonsgegevens. Artikel 22, eerste lid,
ziet op persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze
of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijken,
genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie
van een persoon, gegevens over gezondheid of gegevens met betrekking tot iemands seksueel
gedrag of seksuele gerichtheid. Artikel 31 UAVG ziet op strafrechtelijke gegevens.
Artikel 46 UAVG ziet op persoonlijke identificatienummers zoals het burgerservicenummer.
Daarmee hoeft niet te worden onderzocht of de uitzonderingen van de paragrafen 3.1
en 3.2 UAVG (een toestemming om de in artikel 22, eerste lid, of artikel 31 UAVG genoemde
persoonsgegevens toch te verwerken) aanleiding vormen om alsnog actief openbaar te
maken. Deze uitzonderingen zullen in het algemeen geen grondslag kunnen vormen voor
het actief openbaar maken van bijzondere persoonsgegevens. Dan is het niet doelmatig
een toets aan die uitzonderingen voor te schrijven.

Beschikkingen inzake de geslachtsnaam, familierechtelijke betrekkingen of het ouderlijk
gezag

Eveneens uitgezonderd worden beschikkingen in de familierechtelijke sfeer, zoals de
wijziging van de geslachtsnaam van artikel 7 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek,
beschikkingen op grond van de Jeugdwet (zoals de verklaring van geen bezwaar die de
raad voor de kinderbescherming op grond van artikel 5.1 van de Jeugdwet afgeeft ten
behoeve van een pleegouder of het besluit van het college van burgemeester en wethouders
op grond van artikel 6.1.2, vijfde lid, van de Jeugdwet) of beschikkingen op grond
van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie.

Beschikkingen inzake een wettelijk voorgeschreven onderzoek naar aan een natuurlijke
persoon of een rechtspersoon klevende bezwaren

Bij dergelijke beschikkingen speelt bij natuurlijke personen de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer. Ook bij rechtspersonen vergt het belang van de openbaarheid
niet dat dergelijke verklaringen altijd actief openbaar worden gemaakt. In sommige
gevallen, zoals bij de verklaring omtrent het gedrag (VOG) van de Wet justitiële en
strafrechtelijke gegevens geldt reeds een bijzonder regime, zodat op grond van artikel 8.8
Woo de plicht tot actieve openbaarmaking niet van toepassing is. Vaak zullen geen
belangen van derden zijn betrokken, zodat ook om die reden geen actieve openbaarmaking
is vereist. Maar bij bijvoorbeeld de verklaring van geen bezwaar voor potentiële pleeggezinnen
(artikel 5.1, eerste lid, onderdeel d, van de Jeugdwet), de screening van personeelsleden
van particuliere beveiligingsorganisaties of recherchebureaus of van bedrijven die
meedoen aan een aanbesteding (artikel 4.5 van de Aanbestedingswet 2012) kan het onduidelijk
zijn of er belangen van derden zijn. Om deze reden wordt dit type beschikkingen uitgezonderd
van de verplichting tot actieve openbaarmaking.

Beschikkingen inzake de registratie in een openbaar register

De opname in een register is een beschikking als die opname een rechtsgevolg heeft.
Zo mag geen medisch beroep worden uitgeoefend door iemand die niet in het BIG-register
(Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg) is opgenomen. Andere voorbeelden
betreft de (her)registratie in het Nederlands Register Gerechtelijk Deskundigen, het
Register beëdigde tolken en vertalers of het register voor bewindvoerders. Ook de
registratie van rechtspersonen en bestuurders van deze rechtspersonen in het Handelsregister
of de bijwerking van een registratie van onroerende zaken in het Kadaster gaat gepaard
met een beschikking. In de gevallen waarin de betreffende registers openbaar toegankelijk
zijn, heeft de actieve openbaarmaking van een beschikking over die registratie geen
toegevoegde waarde, maar brengt wel kosten met zich. Daarom worden deze beschikkingen
expliciet uitgezonderd. Deze uitzondering ziet op alle beschikkingen inzake de registratie,
dus ook op verlengingen, aanpassingen, bijwerkingen en uitschrijvingen.

Beschikkingen inzake een individuele leerling, deelnemer of student in het onderwijs
en de educatie

Eveneens worden uitgezonderd beschikkingen betreffende leerlingen, studenten en deelnemers
aan educatie. Dergelijke beschikkingen raken vrijwel altijd aan de persoonlijke levenssfeer
van de betrokkenen, hetgeen vaak aan de openbaarheid in de weg staat. Ook in de overige
gevallen moet een actieve openbaarmakingsplicht te zwaar worden geacht om het belang
van de openbaarheid te dienen. Het gaat onder andere – voor zover het besluiten in
de zin van de Awb betreft – om de toelating, schorsing en verwijdering in het openbaar
onderwijs, maar ook examenuitslagen, (deel)certificaten, diploma’s en vrijstellingen
op grond van de Leerplichtwet 1969. Er kan sprake zijn van beslissingen van organen
en instellingen die gericht zijn tot deelnemers of hun wettelijk vertegenwoordigers,
maar ook van beslissingen die gericht zijn aan andere instellingen en organen die
gaan over de leerlingen, waarbij de deelnemers of hun wettelijk vertegenwoordigers
belanghebbende zijn. In het laatste geval kan gedacht worden aan de toelaatbaarheidsverklaringen
van samenwerkingsverbanden en het bepalen van de ondersteuningsbehoefte, onder meer
voor het speciaal onderwijs en het leerwegondersteunend onderwijs. Voor organen in
het openbaar onderwijs geldt dat zij vaker als bestuursorgaan aan te merken zijn dan
organen in het bijzonder onderwijs. Het effect van deze uitzondering is dat voor alle
instellingen en organen in onderwijs en educatie ten aanzien van de verplichting tot
actieve openbaarmaking van beschikkingen toch vrijwel dezelfde regels gelden.

Beschikkingen inzake het aangaan of beëindigen van een arbeidsovereenkomst

Deze uitzondering ziet op werkzaamheden van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(hierna: UWV) inzake de werkgelegenheid. Een voorbeeld van een beschikking inzake
de beëindiging van een arbeidsovereenkomst is de toestemming van artikel 671a, eerste
lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 5 van de Wet arbeid en vreemdelingen
is een voorbeeld van een regeling voor het verlenen van toestemming een arbeidsovereenkomst
te sluiten met een vreemdeling als de arbeidsmarkt niet in de vacature kan voorzien.

Beschikkingen ter verlening of vaststelling van subsidie aan natuurlijke personen

Voorts worden uitgezonderd: subsidiebeschikkingen aan natuurlijke personen. In die
categorie zal vaak de belangenafweging ten faveure van de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer uitvallen. Een verplichting tot actieve openbaarmaking, waarbij dan iedere
keer dat niet openbaar wordt gemaakt, hiervan verantwoording moet worden afgelegd,
is daarmee niet doelmatig. Overigens is in het bijzonder bij deze categorie denkbaar
dat bij een verzoek om informatie de afweging bij een individuele beschikking anders
kan uitvallen en de beschikking naar aanleiding van het verzoek wel openbaar wordt
gemaakt. Beschikkingen inzake subsidies aan anderen dan natuurlijke personen worden
actief openbaar gemaakt.

Beschikkingen inzake tegemoetkoming in schade en nadeelcompensatie

Ook dit type beschikkingen bevat vaak persoonsgegevens of concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens,
waardoor de verplichte actieve openbaarmaking van dit type beschikkingen bewerkelijk
is. Het gaat hierbij om beschikkingen over nadeelcompensatie als bedoeld in titel
4.5 Awb, maar ook om beschikkingen over planschade uit de Omgevingswet, vergoedingen
van het Schadefonds geweldsmisdrijven, de tegemoetkoming in de schade bij het voorkoming
en bestrijding van besmettelijke dierziekten op grond van de Gezondheids- en welzijnswet
voor dieren en andere beschikkingen waarmee schade wordt gecompenseerd.

Beschikkingen inzake getroffen of te treffen beveiligingsmaatregelen

Met de toevoeging van deze categorie worden beschikkingen uitgezonderd inzake getroffen
of te treffen beveiligingsmaatregelen. Beschikkingen over dit onderwerp bevatten hoofdzakelijk
informatie waarvan de openbaarmaking op grond van artikel 5.1 niet openbaar wordt
gemaakt. Het gaat daarbij met name om de informatie die specifiek ziet op beveiliging
van personen en bedrijven en die is uitgezonderd van openbaarmaking ingevolge artikel 5.1,
tweede lid, onderdeel h, Woo. Gelet op het beperkte belang dat gediend is bij de openbaarmaking
van de resterende informatie in dit soort beschikkingen, vormt een verplichting tot
het actief openbaar maken ervan naar het oordeel van de initiatiefnemers een onevenredige
belasting voor bestuursorganen. Voorbeelden van beschikkingen die onder deze categorie
geschaard kunnen worden betreffen subsidieverstrekkingen inzake preventieve maatregelen
ter voorkoming van overvallen van woon- of bedrijfsruimten en subsidieverstrekkingen
ter beveiliging van religieuze of maatschappelijke instellingen.

Beschikkingen inzake het bezit en gebruik van vuurwapens

Onder deze uitzondering valt onder meer de door de korpschef van politie te verlenen
beschikkingen op grond van de Wet wapens en munitie en de jachtakte van artikel 3.28
van de Wet natuurbescherming. Deze beschikkingen worden van de verplichte actieve
openbaarheid uitgezonderd, omdat de voor de openbaarmaking van dergelijke beschikkingen
niet alleen de persoonlijke levenssfeer moet worden meegewogen, maar ook aspecten
van veiligheid. Dat vereist maatwerk hetgeen dit type beschikkingen minder geschikt
maakt voor actieve openbaarmaking.

Beschikkingen waarbij geen belangen van derden kunnen zijn betrokken en die niet de
verlening of vaststelling van subsidies betreffen

Als vangnet is een algemene uitzondering opgenomen voor beschikkingen waarbij geen
belangen van derden zijn betrokken. Daarmee wordt niet bedoeld dat bij een individuele
beschikking geen derde-belanghebbenden zijn aan te wijzen, maar worden slechts die
beschikkingen uitgezonderd waarbij dergelijke belangen niet aan de orde kunnen zijn.
Een aantal beschikkingen dat in onderdeel k expliciet wordt uitgezonderd, voldoet
aan dit criterium, maar is toch apart opgenomen, omdat discussie kan bestaan over
de vraag of geen derden betrokken zijn. Als belangen van derden geen rol spelen, zal
de belangenafweging in veel gevallen in het voordeel van de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer uitvallen. Voorbeelden zijn de beschikkingen inzake de registratie in
de basisregistratie personen, de toestemming van een beheerder van een archiefbewaarplaats
tot raadpleging of gebruik van archiefbescheiden, de vaststelling van een dwangsom
bij niet tijdig beslissen, een APK-keuring, een rijbewijs, een vaarbewijs. Deze vangnetbepaling
geldt niet voor subsidiebeschikkingen aan anderen dan natuurlijke personen. Hoewel
bij die beschikkingen (als deze geen onderdeel uitmaken van een tender) doorgaans
geen belangen van derden zijn betrokken, is het belang van de openbaarheid van de
besteding van publieke middelen in het algemeen groter dan het belang van de ontvanger
om de om de beschikking niet openbaar te maken. Zo maakt de Rijksdienst voor ondernemend
Nederland de subsidies aan agrarische ondernemers openbaar.36 Ook zijn datasets over subsidies beschikbaar gesteld.37

Beschikkingen houdende de afwijzing van een gevraagde beschikking

Tot slot worden beschikkingen houdende de afwijzing van een aanvraag uitgezonderd.
De beslissing tot het afwijzen van een aanvraag is in de Awb gedefinieerd als een
beschikking. Dat is daar nodig, om tegen een dergelijke afwijzing bezwaar en beroep
mogelijk te maken. Maar met dergelijke beschikkingen wordt geen rechtgevolg in het
leven geroepen, waarmee de voornaamste reden vervalt om tot actieve openbaarmaking
over te gaan.38

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel l

Dit onderdeel verplicht tot de openbaarmaking van de schriftelijke oordelen van bestuursorganen
over klachten of klaagschriften die bij die bestuursorganen zijn ingediend op basis
van titel 9.1 van de Awb.

In de MKBA wordt geadviseerd de actieve openbaarmaking van oordelen over klachten
(artikel 3.3, tweede lid, onderdeel l, Woo) te schrappen, omdat er geen toegevoegde
waarde zou zijn ten opzichte van het register van klachten dat een bestuursorgaan
reeds jaarlijks openbaar moet maken. Bestuursorganen zijn op grond van artikel 9:12a
Awb verplicht jaarlijks een register te publiceren van ontvangen klachten, maar die
verplichting houdt niet in dat daarbij ook openbaar wordt gemaakt waar die klachten
over gaan en hoe deze klachten zijn behandeld. Om die reden heeft het actief openbaar
maken van oordelen over klachten, anders dan de opstellers van de MKBA menen, een
toegevoegde waarde. Bovendien zijn op internet deze registers onvindbaar, zodat de
naleving van deze bepaling twijfelachtig is. Jaarrekeningen van ministeries bevatten
bijvoorbeeld vaak alleen aantallen klachten of soms zelf alleen de percentages klachten
die binnen de wettelijke termijn zijn afgehandeld. De initiatiefnemers hebben de aanbeveling
omtrent de actieve openbaarmaking van oordelen over klachten dan ook niet overgenomen.
Zij hechten aan de openbaarmaking van de inhoud van de klacht, het betreffende organisatieonderdeel,
de functiebenaming van de ambtenaar over wie is geklaagd en de wijze van afhandeling
door het bestuursorgaan. Deze elementen zijn vaste onderdelen van de oordelen in individuele
klachten. Deze oordelen kunnen zo worden opgesteld dat zij geschikt zijn voor publicatie,
waarbij namen van klagers en ambtenaren worden geanonimiseerd, zodat voor de openbaarmaking
geen nadere bewerking nodig is. Anonimiseren kan op de wijze waarop dat in de rechtspraak
geschiedt, waarbij het niveau van gevoeligheid vergelijkbaar is als bij oordelen inzake
klachten.39 Wel hebben zij op verzoek van de departementen in artikel 3.3a een alternatieve wijze
van openbaarmaking mogelijk gemaakt die bij grote aantallen wellicht doelmatiger is
en voor het publiek gemakkelijker te ontsluiten.

Artikel 3.3, derde lid

Op grond van onderdeel a kan bij amvb worden bepaald dat aan de lijst van actief openbaar
te maken documenten uit artikel 3.3, eerste of tweede lid, andere categorieën worden
toegevoegd. Op grond van onderdeel b kan van subcategorieën van in onderdeel k uitgezonderde
beschikkingen worden bepaald dat deze alsnog actief openbaar worden gemaakt. Dit artikel
is redactioneel verduidelijkt.

Artikel 3.3, vierde lid

Artikel 3.3, vierde lid, werd in de impactanalyse zo uitgelegd dat de daar genoemde
termijn van twee weken ook zou gelden voor andere documenten dan die in artikel 3.3,
eerste en tweede lid, werden genoemd. Om die reden wordt in het vierde lid thans uitdrukkelijk
bepaald dat deze termijn alleen geldt voor de in artikel 3.3, eerste en tweede lid,
genoemde documenten en dus niet voor openbaarmakingen op grond van artikel 3.1. De
initiatiefnemers zijn van oordeel dat voor die documenten een termijn van twee weken
in beginsel een redelijke termijn is. Immers, de werkzaamheden die nodig zijn voor
de actieve openbaarmaking, zoals het anonimiseren en het overleg met derdebelanghebbenden,
kunnen worden verricht voorafgaand aan de vaststelling van het document, dus voordat
de termijn van twee weken gaat lopen. Wel is het zo dat de initiatiefnemers erkennen
dat hiervoor werkprocessen moeten worden aangepast en dat het bestuur de tijd moet
krijgen om die aanpassingen te verrichten. In artikel 10.2a is hiervoor een voorziening
opgenomen. Een en ander zal worden uitgewerkt in het in artikel 6.2 bedoelde meerjarenplan.
Bij ontvangen documenten kunnen geen werkzaamheden worden verricht voorafgaand aan
de aanvang van de twee weken. Daar was in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel f (nieuw),
al rekening mee gehouden door de termijn van twee weken te verlengen met de tijd die
nodig is om overleg te voeren met eventuele derdebelanghebbenden.

De termijn van artikel 3.3, vierde lid, gaat pas lopen als het document is vastgesteld,
zodat de noodzakelijke voorbereidingen (zoals anonimiseren en verwijderen van andere
onderdelen waarop een uitzonderingsgrond van toepassing is) kunnen worden gedaan bij
de voorbereiding van het document. Onder vaststellen wordt ook verstaan het gereedmaken
van een conceptvoorstel voor extern advies als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid,
onderdeel c, Woo. Bij verplicht openbaar te maken ingekomen stukken wordt de termijn
van twee weken verlengd met de tijd die nodig is om de belangen van derden te onderzoeken.
Voor stukken die op basis van de inspanningsverplichting van artikel 3.1 openbaar
worden gemaakt, geldt dus geen termijn.

Artikel 3.3, vijfde lid

Onderdeel a

Dit onderdeel voorziet in een uitzondering op de hoofdregel dat adviesaanvragen en
adviezen over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige
besluiten van algemene strekking, binnen twee weken na vaststelling van de adviesaanvraag
dan wel het advies openbaar worden gemaakt. De uitzondering ziet op de situatie waarin
openbaarmaking conform deze termijn afbreuk zou doen aan een met de wet, het voorschrift
of het besluit beoogd doel. Verduidelijkt is dat het toepassen van deze uitzonderingsbepaling
een beslissing van het adviesvragend bestuursorgaan betreft. Ook is verduidelijkt
dat indien de uitzonderingsbepaling van toepassing is, zowel de ontwerpregeling, de
adviesaanvraag, als het advies openbaar worden gemaakt door het adviesvragend bestuursorgaan.
In dergelijke omstandigheden zal het vragen om advies tot een minimum worden beperkt,
maar bij wetten of algemene maatregelen van bestuur zal in ieder geval de Afdeling
advisering van de Raad van State om advies moeten worden gevraagd. Indien de Minister
die het advies vraagt gemotiveerd aangeeft dat aanleiding bestaat voor toepassing
van artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, Woo, ziet de Afdeling af van de in artikel 3.3,
tweede lid, onderdeel e, voorgeschreven openbaarmaking van haar advies en kan zij
haar advies pas op haar website zetten als het wetsvoorstel aan de Staten-Generaal
is gezonden. In het advies kan de Afdeling wel aangeven dat zij geen aanleiding ziet
om artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, Woo, toe te passen, maar de uiteindelijke
beslissing is aan het kabinet.

Onderdeel b

In het vijfde lid wordt een nieuwe onderdeel b ingevoegd. Traditioneel worden op Prinsjesdag
de in artikel 105 van de Grondwet bedoelde jaarlijkse begrotingen van de departementen
bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. De in te dienen voorstellen worden daarmee
openbaar. Daarin brengt de Woo geen verandering. Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c,
en tweede lid, onderdeel e, brengen mee dat bij een eerdere adviesaanvraag de adviesversie
van een begrotingswet dan al actief openbaar gemaakt zou worden. Hetzelfde geldt voor
het uitgebrachte advies. Voor begrotingswetten wordt in het algemeen geen openbare
consultatieronde gehouden, maar wel brengt de Afdeling advisering van de Raad van
State over begrotingswetten advies uit.

De periode voorafgaand aan de indiening van begrotingswetten is een periode van intensief
politiek overleg. Bij een gewoon wetsvoorstel verloopt de besluitvorming lineair,
dat wil zeggen een eerste concept wordt (inter)departementaal besproken, een volgend
concept wordt in internetconsultatie gebracht en besproken met stakeholders, waarna
het voorstel via de ministerraad voor advies wordt voorgelegd aan de Afdeling advisering
van de Raad van State, waarna tot slot dat advies wordt verwerkt in de versie die
uiteindelijk aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Bij een begrotingswet wordt aangegeven
voor welke doelen welke middelen worden ingezet, maar die middelen zijn naar hun aard
beperkt, zodat een keuze voor het ene doel leidt tot een verminderde ambitie op een
ander doel. Het intensief politiek overleg kan er toe leiden dat voor bepaalde doelen
ten opzichte van eerdere versies uiteindelijk minder middelen ter beschikking worden
gesteld. Dat maakt het besluitvormingsproces bij begrotingswetten minder lineair.
Als die eerdere versies van een begrotingswet openbaar zijn, beperkt dat de politieke
ruimte om op keuzes terug te komen en met middelen te schuiven. Dat komt de kwaliteit
van het openbaar bestuur niet ten goede. Daarom wordt de actieve openbaarmaking uitgesteld
voor de adviesaanvragen en de adviezen over voorstellen van algemene begrotingswetten
door toevoeging van een nieuw onderdeel b aan artikel 3.3, vijfde lid. Voor de openbaarheid
en de democratische bestuursvorming is dat niet erg, omdat slechts sprake is van uitstel
van actieve openbaarmaking en het debat op korte termijn in de Staten-Generaal gevoerd
zal worden. Deze uitzondering geldt tevens voor wetsvoorstellen die de begroting wijzigen,
voor slotwetten en de daarbij gevoegde jaarverslagen (de stukken die betrekking hebben
op de verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk als bedoeld in
artikel 105, derde lid, van de Grondwet). Met de zinsnede «bijbehorende toelichtende
stukken» wordt gedoeld op documenten zoals de Miljoenennota en de Voorjaarsnota. Onder
de stukken die pas openbaar worden met de toezending aan de Tweede Kamer vallen onder
meer de rapporten over het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer en
de rapporten van de Auditdienst Rijk over de jaarverslagen. Apart is opgenomen een
omschrijving van het zogeheten «pakket belastingplan». Het pakket belastingplan is
geen op artikel 105 van de Grondwet gebaseerd stuk, maar hangt zodanig samen met het
op Prinsjesdag te presenteren te voeren regeringsbeleid (zie ook artikel 65 Grondwet),
dat het eveneens is uitgezonderd van de verplichte actieve openbaarmaking. Omdat artikel 3.3,
vijfde lid, onderdeel b, Woo is opgenomen op de bijlage bij artikel 8.8 Woo, kan zolang
het wetsvoorstel niet is ingediend, niet om de adviesaanvragen, de adviezen of de
onderzoeken over de begrotingsstukken, de verantwoordingsstukken of het pakket belastingplan
worden gevraagd.

Onderdeel d

In dit onderdeel, betreffende de agenda’s van vergaderingen van de ministerraad, gedeputeerde
staten, gemeenteraden en algemene besturen van waterschappen, is de termijn waarbinnen
actief openbaar moet worden gemaakt in de Woo zoals die thans bij de Eerste Kamer
aanhangig is, ten opzichte van het bepaalde in het vierde lid, verkort tot uiterlijk
op de dag van de betreffende vergadering. Teneinde misverstanden te voorkomen wordt
thans gespecificeerd dat hiermee is bedoeld uiterlijk bij aanvang van de betreffende
vergadering, omdat bij actieve openbaarmaking op een tijdstip na de vergadering een
verkorting van de termijn geen aanvullende betekenis meer heeft.

Onderdeel e

In artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel e, wordt bepaald dat de actieve openbaarmaking
van een verzoek om informatie als bedoeld in artikel 4.1 Woo gelijktijdig plaatsvindt
met de openbaarmaking van de beslissing op dat verzoek. Zonder deze bepaling zou het
verzoek openbaar moeten worden gemaakt binnen twee weken na ontvangst, hetgeen ondoelmatig
is.

Onderdeel f

In artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel f, wordt voor de openbaarmaking van onderzoeken
naar het functioneren van een bestuursorgaan een aparte termijn van vier weken vastgesteld.
Zie hierboven bij de toelichting op artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, Woo.

Onderdeel g

In het tweede lid, onderdeel k, onder 6, Woo worden sommige beschikkingen houdende
een herstelsanctie uitgezonderd van de verplichting beschikkingen actief openbaar
te maken. Van de herstelsancties die wel openbaar gemaakt moeten worden, is niet altijd
gewenst dat deze binnen twee weken na vaststelling en bekendmaking aan de belanghebbende
actief openbaar worden gemaakt. Het betreft immers een belastende beschikking waartegen
nog bezwaar en beroep open staat. Indien de herstelsanctie in bezwaar wordt ingetrokken
of in beroep wordt vernietigd, is een eerdere openbaarmaking niet meer ongedaan te
maken. Daarom wordt voor deze categorie beschikkingen bepaald dat de verplichting
tot openbaarmaking wordt uitgesteld tot uiterlijk twee weken nadat de beschikking
onherroepelijk is geworden. Het bestuursorgaan wacht voor de openbaarmaking in ieder
geval de bezwaartermijn af en in voorkomende gevallen eveneens de behandeling van
eventueel bezwaar of beroep.

In het vijfde en zevende lid worden in verband met de nieuwe onderdelen van het vijfde
lid enige verwijzingen aangepast.

Artikel 3.3, zesde lid

In het nieuwe zesde lid is geregeld op welk bestuursorgaan de verplichting rust tot
openbaarmaking van de adviesaanvragen en adviezen, bedoeld in artikel 3.3, tweede
lid, onderdeel e.

Adviesaanvragen aan adviescolleges en -commissies worden ingevolge onderdeel a openbaar
gemaakt door het adviesvragend bestuursorgaan. Bij adviescommissies die incidenteel
worden ingesteld zal de adviesaanvraag in veel gevallen deel uitmaken van het instellingsbesluit.
De adviezen die adviescolleges en -commissies uitbrengen maken zij zelf openbaar (behoudens
in de gevallen waarin een uitzondering als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel a
of onderdeel b, wordt toegepast). Dit wordt geregeld in onderdeel b van het nieuwe
zesde lid. Deze bepalingen zijn nodig omdat het adviserend orgaan net als het adviesvragend
orgaan bestuursorgaan is en zonder deze bepaling onduidelijk is op wie de verplichting
rust.

Ten aanzien van de adviezen van andere partijen dan adviescolleges of -commissies
over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten
van algemene strekking, geldt dat de openbaarmaking van het advies geschiedt door
het adviesvragend bestuursorgaan. Dit wordt geregeld in onderdeel c van het nieuwe
zesde lid. Dit is noodzakelijk omdat het hierbij gaat om externe partijen die geen
bestuursorgaan zijn en daarom niet onder de reikwijdte van de Woo vallen. De verplichting
tot openbaarmaking van de adviesaanvraag volgt in dat geval reeds uit artikel 3.3,
eerste lid, onderdeel c, en behoeft hier geen aparte regeling.

Artikel 3.3, negende lid

Met het nieuwe artikel 3.3, negende lid, wordt de suggestie die de impactanalyse bij
het register maakte voor een basis om regels te stellen voor een uniforme uitvoeringspraktijk,
overgenomen voor de actieve openbaarmaking. Met de bepaling wordt het mogelijk dat
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor specifieke actieve
openbaarmakingen nadere regels stelt, zoals een model, een voorgeschreven tool of
standaard, of een voorgeschreven locatie op internet, zodat geïnteresseerde burgers
soortgelijke documenten van verschillende bestuursorganen gemakkelijk kunnen vinden.

Onderdeel J (artikel 3.3a Woo)

Bij het overleg in het kader van de departementale uitvoeringstoetsen is de vraag
aan de orde gesteld of het actief openbaar maken van grote aantallen min of meer gelijkluidende
documenten in alle gevallen de meest doelmatige vorm van actieve openbaarmaking is.
Denkbaar is dat bij een andere presentatie sneller gezochte informatie kan worden
gevonden dan bij het toegankelijk maken van individuele documenten. De initiatiefnemers
willen dat niet uitsluiten en stellen met artikel 3.3a een alternatieve manier van
openbaar maken voor die vooral een functie kan hebben bij de openbaarmaking van grote
aantallen documenten. Het doel van de bepaling is derhalve de vermindering van de
uitvoeringslasten onder handhaving van het gewenste niveau van openbaarheid. Het betreft
de openbaarmaking van informatie over subsidies, over andere beschikkingen dan subsidies
en over schriftelijke oordelen in klachtprocedures als bedoeld in de Awb. De gedachte
is dat in plaats van de openbaarmaking van integrale documenten, de wezenlijke elementen
uit de genoemde documenten dan in een overzicht worden gepresenteerd. Voor Europese
landbouwsubsidies werkt RVO al op soortgelijke wijze.

De voorgestelde bepaling is een kan-bepaling. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan
bij de openbaarmaking van subsidiebeschikkingen, andere beschikkingen of van schriftelijke
oordelen over klachten kan kiezen voor de toepassing van artikel 3.3a in plaats van
artikel 3.3, tweede lid, Woo. Deze mogelijkheid is vooral in beeld bij grote aantallen.
Als gekozen wordt voor toepassing van artikel 3.3a voor een of meer van de in het
eerste, tweede en derde lid genoemde categorieën, is het met het oog op de toegankelijkheid
van belang dat het bestuur deze keuze consistent blijft volgen. Het bestuursorgaan
kan er wel voor kiezen om beschikkingen van de ene categorie openbaar te maken op
de in artikel 3.3 voorgeschreven wijze en een andere categorie volgens artikel 3.3a.
In bepaalde gevallen zal het niet mogelijk zijn om te kiezen voor openbaarmaking volgens
artikel 3.3a. Als in een ander wettelijk voorschrift dan de Woo is bepaald dat een
beschikking moet worden gepubliceerd in de Staatscourant of het gemeenteblad, kan
voor dat type beschikking niet worden volstaan met toepassing van artikel 3.3a Woo.
Met de voorgeschreven publicatie in de Staatscourant of het gemeenteblad is al wel
voldaan aan artikel 3.3, tweede lid, Woo. Een verschil tussen de toepassing van artikel 3.3
en artikel 3.3a is dat bij openbaarmaking overeenkomstig artikel 3.3 geen verzoek
om openbaarmaking op grond van artikel 4.1 kan worden gedaan (behoudens het geval
dat op grond van artikel 5.1 of artikel 5.2 een deel niet openbaar is gemaakt). Het
betreffende document is immers reeds openbaar. Als de actieve openbaarmaking geschiedt
door toepassing van artikel 3.3a, blijft de mogelijkheid bestaan te verzoeken om het
volledige document, nu dat nog niet (volledig) openbaar is.

Aan het overzicht worden enige eisen gesteld. Zo moet het door personen leesbaar zijn.
Hiermee wordt het overzicht onderscheiden van «open data» die juist voor machinale
verwerking ter beschikking worden gesteld, maar die door de daarbij gebruikte document-typen
vaak niet leesbaar zijn voor personen achter een computer. Het overzicht moet met
het oog op raadpleegbaarheid elektronisch beschikbaar zijn, zodat kan worden gezocht
in de volledige tekst en op kenmerken. Ten minste de genoemde onderdelen moeten, voor
zover ook opgenomen in de beschikking zelf, in het overzicht worden opgenomen. Voor
deze onderdelen geldt, nu het hier een alternatief betreft voor onderdelen van artikel 3.3,
tweede lid, dat de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo eveneens van
toepassing zijn. Alleen bij openbaarmaking van de naam van de geadresseerden van een
beschikking kan de persoonlijke levenssfeer in het geding zijn, als die geadresseerde
een natuurlijke persoon is. In dat geval kan de naam worden weggelaten. Bij de categorie
klachten wordt om deze reden volstaan met het vermelden van de functiebenaming van
de ambtenaar over wie wordt geklaagd. Ook als een functie slechts door één persoon
wordt bekleed, is geanonimiseerde vermelding van de functiebenaming proportioneel,
waarbij van belang is dat de functiebenaming een indicatie geeft van de plaats van
de functionaris in de organisatie en daarmee van het gewicht van de klacht.

In het eerste lid, onderdeel c, is aangesloten bij de term activiteit uit artikel 4:21
Awb. In de beschikking opgenomen doelvoorschriften worden eveneens in het overzicht
opgenomen. Dat zijn aan de subsidie verbonden verplichtingen als bedoeld in artikel 4:37,
eerste lid, onderdeel a, artikel 4:38 of artikel 4:39 Awb. De administratieve verplichtingen
die eventueel worden opgelegd op grond van artikel 4:37, eerste lid, onderdelen b
tot en met h, Awb kunnen in het overzicht achterwege blijven. Ook verplichtingen die
niet uit de beschikking blijken, maar bijvoorbeeld uit het algemeen verbindend voorschrift
dat voor de beschikking de grondslag vormt, hoeven niet te worden opgenomen.

In het tweede lid, onderdeel b, is voorgeschreven dat het rechtsgevolg van de beschikking
wordt vermeld. Hiermee wordt gedoeld op het juridische gevolg van de beschikking,
bijvoorbeeld dat vergunning is verleend om op locatie x activiteit y te verrichten,
of dat aan persoon z een bepaalde hoedanigheid is toegekend. Hierbij worden tevens
eventuele aanvullende in de beschikking opgenomen voorschriften vermeld, met name
als overtreding van deze voorschriften kan leiden tot intrekking van de beschikking.

In het derde lid zijn de onderdelen opgenomen die hierboven in de toelichting bij
artikel 3.3, tweede lid, onderdeel l, Woo zijn genoemd als essentiële onderdelen van
een oordeel. Waar het gaat om klachten die niet tegen een bepaalde ambtenaar zijn
gericht, bijvoorbeeld omdat de ICT-voorzieningen van een bestuursorgaan voor een bepaalde
periode niet bereikbaar waren, kan bij functiebenaming worden volstaan met «niet van
toepassing». Overigens zal een dergelijke klacht meestal informeel worden afgedaan
en niet leiden tot een oordeel als bedoeld in de Awb.

Voor klachten is in het vierde lid de mogelijkheid toegevoegd om vergelijkbare klachten
gegroepeerd weer te geven. Daarbij moet dan duidelijk zijn om hoeveel oordelen het
bij dat type klachten per maand gaat. Uit het overzicht kan dan worden afgeleid hoeveel
klachten er in een bepaalde maand bij een organisatieonderdeel tot een oordeel hebben
geleid.

In het vijfde lid is bepaald dat de informatie in de overzichten binnen dezelfde termijn
beschikbaar moet zijn als dat bij toepassing van artikel 3.3 Woo het geval zou zijn.
Hieruit volgt dat in geval van toepassing van het vierde lid in het overzicht het
aantal oordelen in de lopende maand aan verandering onderhevig kan zijn. Bij ministeriële
regeling kunnen regels worden gesteld voor uniforme terbeschikkingstelling van de
overzichten, met het oog op doorzoekbaarheid en ontsluiting via een portal als overheid.nl.

Onderdeel K (artikel 3.5 Woo)

Artikel 3.5, tweede lid, heeft betrekking op de implementatie van het register en
kan daarom vervallen.

Onderdeel L (artikel 4.1 Woo)

In artikel 4.1, vierde lid, Woo was voorzien in de mogelijkheid om vanuit het register
met een elektronisch formulier een verzoek in te dienen tot openbaarmaking van een
of meer in het register opgenomen documenten die nog niet openbaar zijn. Deze mogelijkheid
vervalt, nu de Woo niet langer een register voorschrijft.

Onderdeel M (artikel 4.1a Woo)

In haar uitspraak van 14 december 200540 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak bepaald dat «ná de indiening van een verzoek
om informatie op grond van de Wob het bestuursorgaan niet de vrijheid heeft om over
te gaan tot vernietiging van stukken en bestanden waarop dat verzoek betrekking heeft.»
Vanaf dat moment dient volgens de Afdeling «het behoud daarvan volledig te worden
gewaarborgd, opdat ook over de vraag of sprake is van voor openbaarmaking mogelijk
in aanmerking komende documenten effectief besloten en geprocedeerd kan worden».41 De initiatiefnemers achten het gewenst deze jurisprudentie te codificeren. Uit deze
bepaling volgt geen bewaarplicht voor alle bij een bestuursorgaan berustende documenten,
zoals ook de Wob of de Archiefwet 1995 een dergelijke verplichting niet kennen. Zoals
de Afdeling in de hier gecodificeerde uitspraak al aangaf, moet «met in de dagelijkse
bestuurspraktijk opkomende stukken en bestanden op een zodanige wijze (...) worden
omgegaan, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de aanspraken op openbaarheid van documenten
die aan de Wob kunnen worden ontleend». Volgens de Afdeling neemt dat «niet weg dat
het in die dagelijkse praktijk niet wel mogelijk is dat altijd alle elektronische
berichten, kladjes en notities bewaard blijven. Deze gaan soms (na verloop van tijd)
verloren of worden niet bewaard omdat er – uit het oogpunt van deugdelijke en overzichtelijke
dossiervorming – een zekere schifting plaatsvindt.» Het resultaat van die schifting
dient uiteraard overeenkomstig artikel 3 van de Archiefwet 1995 en artikel 2.4, eerste
lid, Woo in goede, geordende en toegankelijke staat te worden gebracht en bewaard.
Uit artikel 4.1a volgt tevens dat tijdens de behandeling van een verzoek ten aanzien
van gevraagde documenten de vernietiging op basis van een selectielijst wordt aangehouden
totdat op het verzoek onherroepelijk is beslist.

Onderdeel N (artikel 4.2 Woo)

Deze wijziging betreft een redactionele wijziging.

Onderdeel O (artikel 4.3 Woo)

De redactie van dit artikel wordt aangepast aan de thans geldende Aanwijzingen voor
de regelgeving. Voorts wordt in het tweede lid de eis van een schriftelijk besluit
bij een verzoek op grond van artikel 5.5. artikel 5.6 of artikel 5.7 beperkt tot die
gevallen waarin aan de verstrekking van of de toegang tot de gevraagde informatie
voorwaarden wordt verbonden.

Onderdeel P (artikel 4.4 Woo)

In artikel 4.4, zesde lid, wordt een redactionele verbetering aangebracht. In dat
artikel is bepaald dat een afschrift van het besluit gelijktijdig met de bekendmaking
aan de verzoeker aan de derdebelanghebbende moet worden gezonden ter waarborging van
diens proces-belangen. Voor deze verzending was de term «bekendmaken» gebruikt. Aangezien
de derdebelanghebbende niet de geadresseerde is van de beschikking, is gelet op artikel 3:41
Awb niet de term «bekendmaken» maar de term «mededelen» de juiste term.

De derdebelanghebbende heeft op grond van het vijfde lid twee weken om (pro forma)
bezwaar te maken en een voorlopige voorziening tegen de verstrekking te vragen bij
de bestuursrechter. Uit de redactie van dit lid volgt dat die mededeling ook wordt
gedaan als de derdebelanghebbende niet onder toepassing van artikel 4:8 Awb om een
zienswijze is gevraagd (bijvoorbeeld omdat uit jurisprudentie duidelijk is dat de
gevraagde informatie niet kan worden geweigerd). Dan kan het toch prettig zijn voor
de derde dat hij weet dat de betreffende informatie wordt verstrekt. Als de mededeling
aan de derde achterwege blijft, kan dit een grond zijn om de termijnoverschrijding
bij een eventueel later bezwaar verschoonbaar te achten zodat het bezwaar toch ontvankelijk
is.

Onderdeel Q (artikel 4.7 Woo)

Een van de functies van het register in de Woo was dat eenieder gemakkelijk kan nagaan
of een bestuursorgaan beschikt over de informatie waarnaar hij of zij op zoek is.
Ter vervanging van die functie stellen de initiatiefnemers voor dat ieder bestuursorgaan
contactpersonen aanstelt om hierover levende vragen te beantwoorden. Het betreft geen
fulltime functie, eerder is sprake van een rol die op verschillende plaatsen in de
organisatie kan worden belegd. De afdoening van dergelijke vragen kan worden ingevuld
zoals bij het Rijk ook burgerbrieven, e-mails of telefoontjes worden beantwoord. Leidt
de beantwoording van de vraag tot een verzoek om een groot aantal documenten, dan
kan worden opgeschaald naar de procedure voor het afhandelen van een Wob-verzoek.
Dit artikel is in hoofdstuk 4 geplaatst, omdat de contactpersoon naar verwachting
de meeste vragen krijgt over informatie die (nog) niet openbaar is.

Onderdeel R (artikel 5.1 Woo)

Artikel 5.1, eerste lid, Woo

Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d, Woo blijft informatieverstrekking
op grond van de wet in beginsel achterwege, voor zover het bijzondere persoonsgegevens
betreft. In de AVG worden deze bijzondere persoonsgegevens genoemd in de artikelen 9
(persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze
of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijken,
en verwerking van genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke
identificatie van een persoon, of gegevens over gezondheid, of gegevens met betrekking
tot iemands seksueel gedrag of seksuele gerichtheid), 10 (persoonsgegevens betreffende
strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen)
en 87 (nationaal identificatienummer). Deze artikelen zijn uitgewerkt in de paragrafen
3.1 en 3.2 en artikel 46 van de UAVG. De wijziging van artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c,
regelt de verwijzing naar de paragrafen 3.1 en 3.2. Daarbij wordt de zinsnede «tenzij
de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt» uit artikel 10,
eerste lid, onderdeel d, Wob vervangen door de uitwerking van dat criterium die de
AVG daaraan geeft: tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor
opname in het rapport van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk
door de betrokkene openbaar zijn gemaakt.42 De strekking van de bepaling blijft overigens ongewijzigd. Informatie betreffende
bijzondere persoonsgegevens wordt niet verstrekt, tenzij die verstrekking op grond
van voormelde artikelen van de AVG is toegestaan. Voor de absolute weigeringsgrond
betreffende nationale identificatienummers is met onderdeel d een aparte uitzonderingsgrond
opgenomen. Daarin is de zinsnede «tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op
de levenssfeer maakt» gehandhaafd. Sommige identificatienummers zijn reeds openbaar,
zoals die in het Handelsregister of het register uit de Wet op de beroepen in de individuele
gezondheidszorg (BIG-register). Deze kunnen bij een verzoek om informatie slechts
worden geweigerd als op grond van het tweede lid, onderdeel e, er aanleiding bestaat
om de identiteit van de betrokkene niet openbaar te maken. Daar staat tegenover dat
de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer geen ruimte biedt voor een buitenwettelijke
verwerking van burgerservicenummers,43 ook niet met toestemming van de betrokkene. Die kunnen dus bij een verzoek om informatie
niet worden verstrekt. De onderdelen c en d betreffen absolute weigeringsgronden.

Artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, Woo

De AVG noopt overigens niet tot een nieuw regime voor het verstrekken van gewone persoonsgegevens.
Dergelijke gegevens worden ingevolge artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, Woo niet
verstrekt indien het belang van openbaarheid niet opweegt tegen de eerbiediging van
de persoonlijke levenssfeer. Het betreft een relatieve weigeringsgrond. In het geval
de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet in de weg staat aan de informatieverstrekking,
is die verstrekking een verwerking van persoonsgegevens die op grond van artikel 6,
eerste lid, onderdeel c, van de AVG is toegestaan. Het betreft een verwerking die
noodzakelijk is om te voldoen aan de Woo en de verplichtingen voor het bestuursorgaan
die daaruit voortvloeien. In artikel 86 AVG is een uitdrukkelijke grondslag opgenomen
voor nationale wetgevers om het verstrekken van persoonsgegevens in officiële documenten
mogelijk te maken, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten
in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit
hoofde van de AVG.

In de Wob was in artikel 10, derde lid, nog bepaald dat de uitzonderingsgrond betreffende
de persoonlijke levenssfeer niet van toepassing is voor zover de betrokken persoon
heeft ingestemd met openbaarmaking. Deze bepaling is toegevoegd bij de implementatie
van het Verdrag van Aarhus. De toevoeging kan thans vervallen, nu dat reeds volgt
uit artikel 6, eerste lid, AVG. Uit de AVG volgt overigens niet dat bestuursorganen
verplicht zijn om in alle gevallen bij betrokkenen om die toestemming te vragen, omdat
de nationale wetgever op grond van artikel 86 AVG hier ruimte is gelaten op dit punt.
Voor zover het bestuursorgaan van oordeel is dat de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer prevaleert, kan het de gevraagde informatie weigeren zonder contact op
te nemen met betrokkenen. Indien echter het belang van de openbaarheid van de informatie
naar het oordeel van het bestuursorgaan zwaarder weegt dan het belang van de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer, is het bestuursorgaan wel gehouden contact op te
nemen met de betrokken persoon of personen, alvorens de informatie openbaar te maken.
Het bestuursorgaan geeft dan toepassing aan artikel 4:8 Awb. Overigens heeft een belanghebbende
geen vetorecht als het gaat om de bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer. Het
is uiteindelijk het bestuursorgaan dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
moet afwegen tegen het belang van de openbaarheid. Met het niet overnemen van artikel 10,
derde lid, Wob wordt tevens tegemoet gekomen aan hetgeen door de AP in paragraaf 3.1
van deze toelichting genoemde brief over de toestemming door betrokkene wordt opgemerkt.

Artikel 5.1, tweede lid, onderdeel i, Woo

Aan artikel 5.1, tweede lid, wordt een nieuw onderdeel toegevoegd betreffende het
belang van het goed functioneren van de overheid. Met het vervangen van artikel 10,
tweede lid, onderdeel g, Wob door artikel 5.1, vijfde lid, Woo dreigt de bescherming
van in jurisprudentie over artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob erkende belangen
verloren te gaan. De initiatiefnemers hadden dat onderkend bij de toepassing van artikel 10,
tweede lid, onderdeel g, Wob bij concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens en hebben
daarom het belang van de bescherming van die gegevens expliciet verwoord in artikel 5.1,
tweede lid, onderdeel f, Woo. Hetzelfde speelt bij de jurisprudentie waarin als voorbeeld
van onevenredige benadeling op grond van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob
is erkend: het goed functioneren van het publiekrechtelijk lichaam waar een bestuursorgaan
onderdeel van uitmaakt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State over verklaringen die zijn afgelegd in het kader van onderzoek
door de rijksrecherche naar de vuurwerkramp Enschede (ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879, 20 april
2011). Daarin werden door de rijksrecherche afgenomen verhoren wegens onevenredige
benadeling van de Staat geweigerd, omdat het openbaar maken het goed functioneren
van de rijksrecherche in de toekomst werd belemmerd.44

In een uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2017:2253, 21 april 2017) betreffende verslagen van verhoren door de
Rekenkamer van de gemeente Utrecht kon de Rekenkamer deze verslagen met een beroep
op artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob weigeren.45

In haar uitspraak over de MCCb (ministeriële commissie crisisbeheersing en besluitvorming)
en de MH17-ramp heeft de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2017:2883, 25 oktober 2017) in hoger
beroep, na een andersluidend oordeel van de Rechtbank Midden-Nederland, geoordeeld
dat voor de MCCb geldt dat het geheimhoudingsregime van het reglement van orde van
de ministerraad, de in artikel 45 van de Grondwet opgedragen eenheid van het regeringsbeleid
en de gevoelige aard van de onderwerpen binnen de MCCb het voorkomen van onevenredige
benadeling zwaarder weegt dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking. Deze overwegingen
zijn volgens de Afdeling eveneens van toepassing op de notulen van de ministerraad
zelf, die immers ook aan artikel 45 Grondwet zijn onderworpen en waarbij eveneens
geldt dat openbaarmaking van de notulen ertoe zou leiden dat Ministers en anderen
terughoudender zullen zijn in hetgeen zij in die vergaderingen bespreken.

De vraag is of deze jurisprudentie onder artikel 5.1,vijfde lid, Woo (betreffende
de onevenredige benadeling van een ander belang dan de in de Woo genoemde uitzonderingsgronden)
in stand zou blijven. De onzekerheid over het antwoord op deze vraag zou kunnen worden
weggenomen door het opnemen van een nieuw onderdeel i in artikel 5.1, tweede lid,
Woo. Daarom stellen de initiatiefnemers voor om deze jurisprudentie expliciet te codificeren
in een zelfstandige uitzonderingsgrond betreffende de bescherming van het goed functioneren
van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Dit goed functioneren kan blijkens de genoemde jurisprudentie op verschillende wijze
in het geding komen. Openbaarheid kan ertoe leiden dat bij onderzoeken in toekomstige
gevallen terughoudend wordt verklaard aan de rijksrecherche of een rekenkamer. Dit
soort verklaringen worden niet beschermd door artikel 11 van de Wob of artikel 5.2
van de Woo, omdat geen sprake is van intern beraad. Deze verklaringen hebben daarom
een eigen bescherming nodig, willen bestuursorganen als een rekenkamer in de toekomst
nog de informatie boven water krijgen die zij voor de uitoefening van hun taak nodig
hebben. Daar komt bij, en in de jurisprudentie speelt dit een rol, dat op basis van
dergelijke verklaringen vaak rapporten worden opgesteld die wel openbaar zijn, zodat
de goede en democratische bestuursvoering toch is gediend.

Het goed functioneren van de overheid is ook in het geding, indien een bestuursorgaan,
bij de oplossing van een probleem in overleg treedt met andere bestuursorganen of
met derden. Een dergelijk overleg is niet altijd intern beraad in de zin van artikel 5.2
(of artikel 11 Wob) en er zal, indien wel sprake is van intern beraad, meer aan de
orde komen dan persoonlijke beleidsopvattingen. Zo kunnen prognoses en beleidsalternatieven
niet als persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt voor zover deze uit feitelijke
gegevens bestaan. Alleen de aan deze prognoses of beleidsalternatieven gegeven kleuring
en duiding kan als persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt. In een dergelijk
overleg kan het belang van vertrouwelijkheid als voorwaarde voor het goed functioneren
van een bestuursorgaan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid, waardoor ook
de prognoses en beleidsalternatieven ter bescherming van het belang van het goed functioneren
van het bestuursorgaan kunnen worden geweigerd.

Een ander voorbeeld waarbij deze grond kan worden ingeroepen is bij interne disciplinaire
onderzoeken. Bij een dergelijk onderzoek is vertrouwelijkheid noodzakelijk om de feiten
boven water te krijgen.

In de ministerraad of een ministeriële commissie is wel sprake van intern beraad,
maar niet al het gewisselde kan worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting.
Daar geldt de grondwettelijke opdracht tot eenheid van beleid als concretisering van
het begrip «goed functioneren» van de ministerraad.

Denkbaar is echter dat de openbaarmaking slechts tijdelijk het goed functioneren van
de overheid belemmert. Te denken valt aan een crisisachtige aangelegenheid die wordt
gekenmerkt door ingewikkeldheid, gelet op de omvang of de aard ervan, en de gevoeligheid
van de informatie. Als voorbeeld kan wederom genoemd worden de MH17-ramp. Bij een
dergelijke gebeurtenis spelen van meet af aan diverse belangen, zoals de relatie met
verschillende landen en de positie van de nabestaanden. De overheid kan dan beschikken
over informatie die uit verschillende bronnen afkomstig is, op basis waarvan zowel
omzichtig als voortvarend moet worden gehandeld. In die fase vergt het goed functioneren
van de overheid dat deze informatie niet openbaar wordt gemaakt. De uitkomst van die
belangenafweging zal bij een dergelijke crisis zijn dat die gevoelige documenten wegens
het goed functioneren van de overheid op het tijdstip van het verzoek niet openbaar
worden gemaakt. De systematiek van de Woo (en de Wob) vergt in het algemeen een belangenafweging
op documentniveau, waarbij de term «voor zover» in de aanhef van artikel 5.1, tweede
lid, Woo (of artikel 10, tweede lid, Wob) betekent dat binnen een document moet worden
beoordeeld in hoeverre de uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Daartoe worden in
de praktijk veelal inventarislijsten opgesteld en wordt van een document per alinea
beoordeeld of een uitzonderingsgrond aan de orde is.46 Daarmee kan de belangenafweging richting de aanvrager en richting de bestuursrechter
inzichtelijk gemaakt worden. De Woo (of de Wob) schrijft deze werkwijze echter niet
voor. Als die belangenafweging in tijden van crisis in abstracto wordt gemaakt, is
dat niet in strijd met de systematiek van de Woo (of de Wob), zolang het bestuursorgaan
kan motiveren dat voor alle documenten geldt dat openbaarmaking niet opweegt tegen
het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan. Indien de complexiteit
en gevoeligheid van een aangelegenheid dat vergt, kan het bestuursorgaan bij de in
het tweede lid, aanhef en onderdeel i, bedoelde afweging volstaan met de motivering
van deze complexiteit en gevoeligheid, zonder in te gaan op de op de aangelegenheid
betrekking hebbende documenten. Dat betekent dat gevoelige documenten in dat geval
niet geïnventariseerd en individueel beoordeeld hoeven te worden ten behoeve van het
verzoek om informatie als de behandeling van de aangelegenheid dat vergt. Als na verloop
van tijd opnieuw een verzoek wordt gedaan kan dit anders zijn. Dat is het geval als
behandeling van de aangelegenheid in rustiger vaarwater is gekomen. Dan zullen de
relevante documenten op de verschillende uitzonderingsgronden moeten worden beoordeeld,
waarbij nog steeds kan meespelen dat bij een of meer documenten openbaarmaking zou
leiden tot onevenredige benadeling van het belang van het waarborgen van vertrouwelijk
overleg, waarvoor dan nog steeds een beroep kan worden gedaan op het hier voorgestelde
onderdeel i. Ook kan dan blijken dat een andere uitzonderingsgrond van artikel 5.1,
eerste of tweede lid, Woo aan de orde is of dat sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting
in een document dat is opgemaakt ten behoeve van intern beraad.

De hier voorgestelde uitzonderingsgrond kan echter niet worden ingeroepen om misstanden
als zodanig te verbloemen of met het argument dat openbaarmaking leidt tot verlies
van vertrouwen in de overheid bij het publiek, waardoor een bestuursorgaan niet goed
meer zou kunnen functioneren. Als uit nieuwe feiten of nieuwe afwegingen volgt dat
eerder ingezet beleid onjuist is uitgevoerd of op onjuiste aannames is gebaseerd,
dient een bestuursorgaan daar op de gebruikelijke manier verantwoording over af te
leggen en is een goede en democratische bestuursvoering in beginsel gebaat bij openheid
over een dergelijke aangelegenheid. 47

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de voorgestelde uitzondering valt binnen
artikel 4, vierde lid, aanhef en onderdeel a, van het Verdrag van Aarhus, dat luidt:
«Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een
nadelige invloed zou hebben op: a. de vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties,
wanneer in dergelijke vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht». Nederland
heeft nog niet het Verdrag van Tromsø ondertekend, laat staan geratificeerd. De initiatiefnemers
hebben dit verdrag wel als een toetssteen gebruikt bij het opstellen van de Woo, waarbij
zij moeten vaststellen dat voor artikel 5.1, vijfde lid, Woo (en artikel 10, tweede
lid, onderdeel g, Wob) onder dat verdrag geen ruimte bestaat.48 Voor zover de betreffende informatie is aan te merken als intern beraad, voldoet
het voorgestelde onderdeel i naar het oordeel van de initiatiefnemers aan artikel 3,
eerste lid, aanhef en onderdeel k, van het Verdrag van Tromsø, dat luidt «Each Party
may limit the right of access to official documents. Limitations shall be set down
precisely in law, be necessary in a democratic society and be proportionate to the
aim of protecting: (...) k. the deliberations within or between public authorities
concerning the examination of a matter». Deze bepaling is, anders dan artikel 11 Wob
en artikel 5.2 Woo niet beperkt tot persoonlijke beleidsopvattingen binnen dat intern
beraad. Daarnaast biedt het Verdrag in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel
d, de ruimte om disciplinaire onderzoeken te beschermen. Maar bijvoorbeeld de verklaringen
uit bovengenoemde jurisprudentie betreffende de vuurwerkramp en de rekenkamer Utrecht,
die niet zijn aan te merken als intern beraad of disciplinaire onderzoeken, zouden
op grond van het Verdrag van Tromsø niet kunnen worden geweigerd. Het vervangen van
artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob door artikel 5.1 vijfde lid, Woo had als
voornaamste doel het strategisch gebruik van deze grond tegen te gaan. De initiatiefnemers
hebben geen bezwaar tegen het handhaven van een in de rechtspraak erkende zelfstandige
toepassing van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob, zoals zijzelf ook hebben
gedaan in het voorgestelde artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, Woo, betreffende
concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. Bovendien zou in de meeste gevallen
bij het ontbreken van het voorgestelde onderdeel i, een beroep op artikel 5.1, vijfde
lid, Woo slagen, waarbij door het gebruik van dat lid eveneens strijd zou zijn met
het Verdrag van Tromsø, zelfs in de gevallen waarin dat met de toepassing van onderdeel
i niet het geval zou zijn.

Artikel 5.1, zesde lid, Woo

Anders dan artikel 10 van de Wob voorziet artikel 5.1 van de Woo tot nu toe niet in
een bepaling over emissiegegevens. Dat is zo, omdat de emissiegegevens waren opgenomen
in de categorie verplicht actief openbaar te maken informatie van artikel 3.3, eerste
lid, Woo. Met een dergelijke actieve openbaarheid zou meer dan voldoende aan het Verdrag
van Aarhus worden voldaan, nu dat verdrag vooral de weigering van emissiegegevens
verbiedt. Nu de verplichte openbaarmaking in artikel 3.3 komt te vervallen, dient
alsnog een regeling over emissiegegevens aan artikel 5.1 te worden toegevoegd. Daartoe
dient het nieuwe zesde lid.

Onderdeel S (artikel 5.3 Woo)

De impactanalyse legt het huidige artikel 5.3 Woo zo uit, dat daaruit volgt dat een
bestuursorgaan alle informatie vijf jaar na de totstandkoming ervan openbaar moet
maken. De kosten van de invoering van de Woo zouden op die manier tot grote hoogte
stijgen. Deze lezing is volgens de initiatiefnemers echter onjuist en in ieder geval
onbedoeld. Was de bedoeling geweest dat na vijf jaar in beginsel actieve openbaarmaking
werd beoogd, dan had deze bepaling in hoofdstuk 3 moeten staan. Uit de plaatsing van
artikel 5.3 volgt dat deze bepaling een kader beoogt te bieden bij het beslissen of
deze informatie openbaar wordt. Dat speelt met name bij een verzoek tot openbaarmaking.
Het artikel schrijft voor dat bij een verzoek om informatie het tijdsverloop bij die
beslissing wordt meegenomen. Documenten kunnen na vijf jaar dus nog steeds geheim
blijven, als de uitzonderingsgronden, bijvoorbeeld de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer of de bescherming van concurrentiegevoelige bedrijfsgeheimen daartoe aanleiding
geven. Artikel 5.3 was en blijft niet van toepassing op de uitzonderingsgronden van
artikel 5.1, eerste lid. Dat is slechts anders als die uitzonderingsgronden niet langer
aan de orde zijn, bijvoorbeeld wanneer de veiligheid van de Staat door tijdsverloop
in het geheel niet meer aan de orde is.

Onderdeel T (artikel 5.4 Woo)

In artikel 5.4 is bepaald dat gedurende de formatie de artikelen 5.1 en 5.2 Woo niet
van toepassing zijn. Uit het opschrift blijkt dat hierbij in eerste instantie gedacht
was aan de kabinetsformatie. Maar ook bij gemeenten, provincies en waterschappen vinden
na verkiezingen formaties plaats, waarbij de bescherming van vertrouwelijke onderhandelingen
van hetzelfde belang is. Door het woord «kabinetsformatie» in het opschrift te vervangen
door «formatie» wordt tot uitdrukking gebracht dat dit artikel eveneens van toepassing
is op de formaties bij gemeenten, provincies en waterschappen. Daarbij wordt aangetekend
dat, in geval een formateur of informateur is aangewezen door een van de partijen
die aan de verkiezingen hebben deelgenomen in plaats van door de raad of de burgemeester,
hetgeen bij gemeenten en provincies vaak het geval is, deze geen orgaan is van de
gemeente, de provincie of het waterschap, zodat ook om die reden aan de formateur
of de informateur niet om informatie kan worden verzocht.

Onderdeel U (artikel 5.5, eerste lid, Woo)

Artikel 5.5 regelt de verstrekking aan natuurlijke personen en rechtspersonen van
op henzelf betrekking hebbende gegevens. Indien een verzoek wordt ingediend tot verstrekking
van op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie die niet
op grond van artikel 5.1 of 5.2 Woo openbaar kan worden gemaakt, zal het verzoek overeenkomstig
artikel 5.5 worden behandeld. De gevraagde informatie wordt verstrekt, tenzij een
van de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 niet alleen aan openbaarmaking,
maar ook aan verstrekking aan de verzoeker in de weg staat. De in de artikelen 5.1
en 5.2 genoemde belangen worden bij toepassing van artikel 5.5 op een andere manier
afgewogen dan bij toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2. Immers bij de belangenafweging
op grond van de artikelen 5.1 en 5.2 wordt het belang van de openbaarheid afgewogen
tegen de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2. Bij de belangenafweging op
grond van artikel 5.5 wordt het recht van de verzoeker op de op hem betrekking hebbende
informatie afgewogen tegen de in de artikelen 5.1 en 5.2 opgenomen belangen. Vanzelfsprekend
kan een bestuursorgaan zich daarbij niet beroepen op de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer van de verzoeker zelf. Onder omstandigheden is wel een beroep op de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer van derden mogelijk. Het artikel ziet uitsluitend
op informatie die de verzoeker betreft. Het is niet bedoeld voor toegang tot informatie
waarbij de verzoeker een zeker belang heeft. Hiervoor zijn andere bepalingen, zoals
artikel 7:4 Awb, dat recht op inzage biedt in de op een zaak betrekking hebbende stukken
voorafgaand aan een hoorzitting.

Artikel 5.5 is bedoeld als een vangnetbepaling. Met de term «onverminderd het elders
bij wet bepaalde» wordt duidelijk gemaakt dat een andere regeling betreffende op een
verzoeker betrekking hebbende gegevens voorrang heeft. Artikel 5.5 Woo is niet opgenomen
in de in artikel 8.8 opgenomen opsomming van artikelen van de Woo die niet van toepassing
zijn in geval van de op de bijlage bij artikel 8.8 opgenomen uitputtende regimes,
omdat niet alleen uitputtende openbaarheidsregimes in de weg staan aan de toewijzing
van een verzoek om informatie over de verzoeker, maar ook uitputtend bedoelde verstrekkingsregimes.
Anderzijds bestaat bij een uitputtend bedoeld openbaarheidsregime, zoals artikel 67
Awr of artikel 74 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, geen
grond ook artikel 5.5 Woo uit te sluiten. De regimes van bijvoorbeeld de Wet politiegegevens
of de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens staan aan de toepassing van artikel 5.5
Woo in de weg, omdat die wetten niet alleen de openbaarheid uitputtend beperken, maar
ook de individuele verstrekkingen. Ook het specifieke regime van de Archiefwet 1995
staat aan de toepassing van onder andere artikel 5.5 Woo in de weg. De Archiefwet
1995 kent een eigen openbaarheidsregime op basis van een documentenstelsel, op grond
waarvan een verzoeker kan verzoeken om toegang (voor raadpleging of gebruik) tot openbare
of beperkt openbare archiefbescheiden. Een verzoeker dient in zijn verzoek te specificeren
tot welke archiefbescheiden hij toegang wenst te krijgen. Daaruit vloeit voort dat
een verzoeker niet een ongericht verzoek kan doen om alle op hem betrekking hebbende
informatie. De memorie van toelichting bij de Woo gaf als voorbeeld het inmiddels
vervallen artikel 50 van de Wet op de jeugdzorg.

De meest in het oog springende andere regeling is natuurlijk het recht van inzage
van de betrokkene uit artikel 15 AVG. Met betrekking tot de verwerking van de eigen
persoonsgegevens zal een verzoeker dus nooit toekomen aan een verzoek op grond van
artikel 5.5 Woo. Onder omstandigheden wel als nabestaande op basis van artikel 5.5,
tweede lid, Woo.

Aan het eerste lid wordt wel een bepaling toegevoegd, om te verduidelijken dat niet
kan worden verzocht om alle op de verzoeker betrekking hebbende informatie, zoals
dat onder de AVG voor persoonsgegevens van de verzoeker wel kan. Een bedrijf kan dus
niet een bestuursorgaan verzoeken om alle informatie over hem te verstrekken, maar
dient de aangelegenheid of het document te vermelden. Het gaat bij artikel 5.5 Woo
niet om een nieuw recht, maar om een vangnet in het geval het beginsel dat eenieder
recht heeft om op hem betrekking hebbende informatie te kennen niet optimaal is geregeld.
Dit recht is niet onbeperkt, de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo
kunnen in de weg staan aan inwilliging van het verzoek.

Een beslissing op grond van artikel 5.5 is een besluit. Het bestuursorgaan legt het
besluit schriftelijk vast, omdat daarmee vaststaat dat de verstrekking geen openbaarmaking
voor eenieder betreft. Tegen een weigering of het opleggen van een voorwaarde staat
bezwaar en beroep open. Aan de verstrekking kunnen voorwaarden worden verbonden. Overtreding
van die voorwaarden is in artikel 8.1 Woo strafbaar gesteld. Vervolging geschiedt
door het Openbaar Ministerie, dat van de overtreding in kennis wordt gesteld door
het bestuursorgaan of door degene die door de overtreding wordt benadeeld.

Onderdeel V (artikel 5.7)

Deze wijziging is van redactionele aard.

Onderdeel W (hoofdstuk 6 Woo)

Artikel 6.1 Doel

In artikel 2.4, eerste lid, Woo is artikel 3 van de Archiefwet 1995 als uitgangspunt
herhaald. In artikel 6.1 is geëxpliciteerd dat bestuursorganen maatregelen treffen
ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten die zij ontvangen,
vervaardigen of anderszins onder zich hebben.

Artikel 6.2 Meerjarenplan

Ter verbetering van de informatiehuishouding van de overheid zendt de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het parlement een meerjarenplan over de
wijze waarop bestuursorganen hun digitale overheidsinformatie duurzaam toegankelijk
maken (eerste lid). In het tweede lid wordt tot uitdrukking gebracht dat het plan
een incrementele werkwijze kent om het doel te realiseren. In het derde lid wordt
tot uitdrukking gebracht dat, zodra de digitale overheidsinformatie voldoende toegankelijk
is, de verplichting vervalt om het plan aan te vullen. Op dat moment is hoofdstuk
6 uitgewerkt en kan het vervallen. Dit kan alleen na betrokkenheid van de Staten-Generaal.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de VNG, het IPO en de
UvW hebben, blijkens de brief die de Minister hierover op 2 januari 2019 aan de Tweede
en Eerste Kamer heeft gezonden, afgesproken dat bij de totstandkoming en uitvoering
van het meerjarenplan het ministerie en de koepels zullen samenwerken en van elkaars
ervaring gebruik maken.49 In dat kader wordt samengewerkt aan pilots en aan de ontwikkeling van deelplannen.
De VNG, het IPO en de UvW werken mee aan de rapportage door het adviescollege.

Artikel 6.3 Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding

Dit artikel betreft de instelling van het Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding.
Dit adviescollege heeft tot taak te rapporteren over de stand van de informatiehuishouding
in het bestuur, de uitvoering van het meerjarenplan en de toegang tot de publieke
informatie alsmede advies uit te brengen over mogelijke aanpassingen van het meerjarenplan.
Omdat het college mede zal adviseren over te maken beleidskeuzes ten aanzien van het
meerjarenplan, is sprake van een adviescollege in de zin van de Kaderwet adviescolleges
(zie artikel 1, onderdeel a, van die wet). Uit de Kaderwet adviescolleges volgt onder
meer dat het adviescollege zowel uit eigen beweging als op verzoek van de Minister
of een van beide kamers advies uitbrengt (artikelen 17 en 18), dat de leden van het
adviescollege bij koninklijk besluit worden benoemd (artikel 11) en dat het adviescollege
over een secretaris beschikt (artikel 15). De voordracht voor de koninklijk besluiten
waarmee de leden worden benoemd, geschiedt door de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap.

Het Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding zal bestaan uit een voorzitter en
ten hoogste vier andere leden (artikel 6.3, derde lid), die verschillende typen deskundigheid
inbrengen. Gedacht wordt aan leden afkomstig uit de disciplines openbaar bestuur,
bestuursrecht, ICT en archiefdeskundigheid.

De advisering duurt voort totdat het in de wet opgenomen doel van het meerjarenplan
– het voldoende duurzaam toegankelijk maken van digitale overheidsinformatie – in
de praktijk is bereikt. Op dat moment zal het adviescollege worden opgeheven, en worden
de andere voorzieningen in hoofdstuk 6 beëindigd (zie de toelichting op artikel I,
onderdeel WW). Op dit moment valt nog niet te zeggen wanneer het genoemde doel bereikt
zal zijn; de initiatiefnemers verwachten dat dit, gelet op de omvang van de taakstelling,
ten minste acht jaren zal duren. Het Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding
is dan ook geen «adviescollege voor de advisering over een in de tijd beperkt vraagstuk»
in de zin van artikel 5 van de Kaderwet adviescolleges (in de praktijk veelal aangeduid
als «tijdelijk adviescollege»), nu dergelijke colleges voor de duur van ten hoogste
vier jaren worden ingesteld.

Onderdelen X, Y en Z (artikelen 8.1, 8.3 en 8.4)

Deze wijzigingen zijn van redactionele aard.

Onderdeel AA (artikel 8.9 Woo)

De wijziging van de evaluatietermijn van drie jaar naar vijf jaar is toegelicht in
paragraaf 7.

Onderdeel BB (artikel 9.3 Woo)

In artikel 9.3 Woo, betreffende de aanpassing van de Awb, worden drie wijzigingen
aangebracht. In de artikelen 3:7 en 3:11 Awb wordt een verwijzing naar artikel 10
Wob vervangen door een verwijzing naar artikel 5.1 Woo. Het gaat hier om de terinzagelegging
van stukken ten behoeve van inspraak. Deze terinzagelegging blijft achterwege als
een van de gronden om niet openbaar te maken aan de orde is. De verwijzing in deze
artikelen dient gelijkluidend te zijn en is met de toevoeging in deze wijzigingswet
van artikel 5.1, zesde lid, niet meer volledig. Daarom wordt voorgesteld in de artikelen 3:7
en 3:11 Awb naar het gehele artikel 5.1 te verwijzen. Voorts is met onderdeel D abusievelijk
een wijziging blijven staan die met het aannemen van het amendement van de leden Veldman
en Bisschop over het niet opnemen in de Woo van de bepalingen over de Informatiecommissaris,
eveneens had moeten worden geschrapt. Deze omissie wordt thans hersteld.

Onderdeel CC (artikel 9.4 Woo)

De gedachte achter de Woo is dat deze als algemeen openbaarmakingsregime wijkt voor
bijzondere wettelijke geheimhoudingsbepalingen. Dit heeft zijn weerslag gevonden in
artikel 8.8 en de bijbehorende bijlage. Daarin zijn ook de voor de Nederlandsche Bank
N.V. (DNB) relevante specifieke geheimhoudingsbepalingen opgenomen die onder de Wob
waren uitgezonderd op grond van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob. Met dat doel
wordt in artikel 9.4 Woo tevens artikel 20 van de Bankwet 1998 aangepast. Er is echter
een lacune geconstateerd ten aanzien van een aantal taken en werkzaamheden die DNB
uitoefent op basis van de artikelen 4 en 9 van de Bankwet 1998. Dit kan gerepareerd
worden met een uitbreiding van de geheimhoudingsbepaling van artikel 20 van de Bankwet
1998.

Artikel 4, eerste lid, onderdelen b en c, en tweede lid, Bankwet 1998

In de bijlage bij artikel 8.8 is de geheimhoudingsbepaling van artikel 20 van de Bankwet
1998 opgenomen. De Woo verduidelijkt in artikel 9.4 dat de geheimhoudingsbepaling
van toepassing is op de Verdragstaken die DNB in het kader van het Europees Stelsel
van Centrale Banken verricht, zoals genoemd in artikel 3 van Bankwet 1998 (de zogeheten
stelseltaken). Naast deze stelseltaken verricht DNB ook «nationale taken» die opgesomd
zijn in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Bankwet 1998.

Naar deze taken wordt in het in artikel 9.4 Woo gewijzigde artikel 20 van de Bankwet
1998 niet verwezen, omdat ervan was uitgegaan dat de geheimhouding van de nationale
taken is geregeld in bijzondere wetgeving. Dit is echter niet het geval voor de taken,
genoemd in artikel 4, eerste lid, onderdelen b en c, van de Bankwet 1998. Ter illustratie:

• Er ontbreekt een bijzondere geheimhoudingsregeling voor het nationaal betalingsverkeer
(artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van de Bankwet 1998) voor zover de bevordering
van de goede werking van het betalingsverkeer niet valt onder het toezicht op de instellingen
genoemd onder 3:17 Wft. Op die toezichtwerkzaamheden is het bijzondere openbaarmakingsregime
van afdeling 1.5.1 Wft van toepassing. Bij niet-toezichtgerelateerde zaken kan het
gaan om onderwerpen als de geldsomloop voor zover die uit munten bestaat, omwisselverzoeken
van munten, zaken met betrekking tot geldtransport of de ontwikkeling van de digimunt.
De munttaken zijn gevoelig: bij DNB zijn de nationale analysecentra belegd met kennis
van de specificaties en veiligheidskenmerken van munten; kennis over nieuwe valse
munten die in omloop zijn en acties die erop gericht zijn valsmunterij te bestrijden.
Ook houdt DNB zich bezig met de controles van ingeleverde munten; de wijze waarop
het geldvervoer is geregeld en pinautomaten worden beveiligd. Het in omloop brengen
van bankbiljetten is een taak van het Europees Stelsel van Centrale Banken. Deze taak
vloeit dan ook niet voort uit artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van de Bankwet 1998,
maar uit artikel 3, eerste lid, onderdeel d, van de Bankwet 1998. Voor zover DNB operationele
taken verricht (onder meer het vervoer van bankbiljetten), vallen deze echter ook
deels onder artikel 4 van de Bankwet 1998. De manier waarop deze taken worden uitgevoerd
kan in verband met de veiligheid niet openbaar worden gemaakt.

• Taken op het gebied van de stabiliteit van het financieel stelsel zijn deels vervat
in de Wft, en daarmee onderworpen aan het speciale geheimhoudingsregime van de Wft.
Dat geldt voor zover deze taak wordt verricht in het kader van het prudentieel toezicht
(artikel 1:24 Wft). Daarnaast zijn er echter taken in verband met de financiële stabiliteit
die niet in bijzondere wetgeving vervat zijn. De belangrijkste hiervan is de ELA-verstrekking
(Emergency Liquidity Assistance), oftewel de liquiditeitssteun die DNB kan geven aan
instellingen in haar hoedanigheid van «lender of last resort». Dit betreft een nationale
centrale banktaak die DNB uitoefent op grond van artikel 4, eerste lid, onderdeel c
jo. artikel 8, eerste lid, Bankwet 1998. Het betreft hier naar zijn aard zeer gevoelige
informatie. Het spreekt voor zich dat deze noodvoorziening aan banken met tijdelijke
liquiditeitsproblemen niet openbaar mag worden (dat zou bijv. een bankrun kunnen veroorzaken).
Maar ook de door DNB verrichte risicoanalyses met oog op de financiële stabiliteit
dienen vertrouwelijk te blijven. Voorkomen moet worden dat analyses en gegevens opgevraagd
kunnen worden die bij voortijdig bekend worden tot marktverstoring kunnen leiden.
Dit zou contrair zijn aan het door de wetgever beoogde doel van stabiliteit. Voor
zover zaken niet gevoelig zijn, publiceert DNB daarover (bijv. bubble in aandelenmarkt;
problemen huizenmarkt).

Op de overige onderdelen van artikel 4, eerste lid, van de Bankwet 1998 zijn reeds
in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen bijzondere bepalingen van toepassing,
te weten: afdeling 1.5.1. Wft (artikel 4, eerste lid, onderdelen a en e, van de Bankwet
1998) en artikel 8 van de Wet financiële betrekkingen buitenland 1994 (artikel 4,
eerste lid, onderdeel d, van de Bankwet 1998).

Op grond van artikel 4, tweede lid, kan DNB de in het eerste lid genoemde taken mede
uitvoeren in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, op de voet van
de daarvoor geldende wettelijke regelingen. Hier is sprake van dezelfde lacune: de
Wet financiële markten BES bevat geen bepaling over de geheimhouding van de taken
genoemd in artikel 4, eerste lid, onderdelen b en c.

Artikelen 4, derde lid, en artikel 9, onderdeel c, Bankwet 1998

Daarnaast verricht DNB werkzaamheden waarvoor DNB op grond van een koninklijk besluit
ex artikel 4, derde lid, en 9, onderdeel c, van de Bankwet 1998 toestemming heeft
verkregen. Het kan daarbij gaan om politiek gevoelige zaken, zoals destijds de uitvoering
van het IJslandse depositogarantiestelsel. Ook deze werkzaamheden vallen niet onder
een bijzondere geheimhoudingsregeling.

Om deze lacunes te dichten wordt in artikel 20 van de Bankwet 1998 de geheimhouding
van die wet van toepassing verklaard op de taken, bedoeld in de artikelen 4, eerste
lid, onderdelen b en c, tweede en derde lid, en 9, onderdeel c, van de Bankwet 1998.

Onderdeel DD (artikel 9.5 Woo)

In de wijziging van artikel 1:89, eerste lid, van de Wet op het financieel toezicht
(hierna: Wft) wordt de verwijzing naar de Wet bekostiging financieel toezicht vervangen
door een verwijzing naar de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 die voor eerstgenoemde
wet in de plaats is gekomen. Door de toevoeging van deze wet (en de Wet giraal effectenverkeer)
aan artikel 1:89 Wft geldt voor de vertrouwelijke gegevens die op grond van die wetten
aan de Nederlandsche Bank of de Autoriteit Financiële Markten zijn verstrekt of door
die instanties zijn verkregen een uitputtend regime, waarop de Woo niet van toepassing
is. Zoals in de memorie van toelichting bij de Woo al is aangegeven, is voor wijziging
van artikel 1:89 Wft gekozen, omdat de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 en
de Wet giraal effectenverkeer geen eigen geheimhoudingsbepalingen hebben.50 De betreffende informatie is onder de Wob uitgezonderd met het Besluit bestuursorganen
WNo en Wob.51 Het betreft hier vertrouwelijke gegevens betreffende instellingen waarop een Europese
richtlijn van toepassing is. De geheimhouding van vertrouwelijke gegevens die op basis
van de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 of de Wet giraal effectenverkeer zijn
verstrekt, wordt geborgd met de toepasselijkheid van artikel 1:89 Wft.

Het primaire belang van de vertrouwelijkheid van artikel 1:89 Wft is dat zij het financieel
toezicht ondersteunt, doordat zij de drempel verlaagt om de toezichthouder te voorzien
van informatie.52 Zowel instellingen die onder toezicht staan als andere toezichthouders en overheidsinstanties
zullen immers makkelijker en sneller informatie delen als zij erop kunnen vertrouwen
dat die informatie geheim blijft. De hoofdregel van artikel 1:89 Wft is dat het eenieder
die uit hoofde van de toepassing van de Wft of van krachtens de Wft genomen besluiten
enige taak vervult of heeft vervuld, verboden is verder of anders gebruik te maken
van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen of daaraan verder of anders bekendheid
te geven dan voor de uitvoering van zijn taak of door de Wft wordt geëist.53 Het betreft dan vertrouwelijke informatie die ingevolge de Wft of titel 5.2 van de
Algemene wet bestuursrecht is verstrekt of verkregen. De precieze herkomst van de
informatie is niet van belang: ook informatie verstrekt door een instantie of persoon
als bedoeld in de artikelen 1:90 en 1:91 Wft valt onder de geheimhouding van artikel 1:89
Wft. De Wft zelf bevat geen definitie van het begrip «vertrouwelijk». In de memorie
van toelichting is wel een nadere concretisering gegeven. Het betreft onder meer gegevens
uit de persoonlijke levenssfeer en bedrijfsgegevens die aan de toezichthouder zijn
meegedeeld.54 De geheimhouding wordt begrensd door de term «vertrouwelijk»: informatie betreffende
een instelling die door de instelling of personen zelf kenbaar is gemaakt aan derden
die niet aan geheimhouding zijn gebonden, valt buiten de geheimhoudingsplicht van
artikel 1:89 Wft en kan op grond van de Woo openbaar gemaakt worden als artikel 5.1
Woo daaraan niet in de weg staat.55

Uit de memorie van toelichting bij de Wft komt naar voren dat de wetgever bij de invulling
van wat onder vertrouwelijke gegevens moet worden verstaan, belang heeft willen toekennen
aan de specificering van het begrip vertrouwelijke gegevens door het Hof van Justitie
van de Europese Unie.56 Van belang in dit verband is het recente arrest «Baumeister»57. In overweging 46 van dat arrest worden als vertrouwelijke gegevens aangemerkt «bij
de bevoegde autoriteiten berustende gegevens (...) wanneer ten eerste deze gegevens
niet openbaar zijn en ten tweede de openbaarmaking ervan afbreuk dreigt te doen aan
de belangen van de natuurlijke of rechtspersoon die de gegevens heeft verstrekt, aan
de belangen van derden, of aan de goede werking van het door de Uniewetgever met de
vaststelling van richtlijn 2004/39 ingevoerde systeem van controle op de activiteiten
van beleggingsondernemingen». Uit overweging 54 volgt dat de geheimhoudingsplicht
uit artikel 54 van richtlijn 2004/39/EG (MiFID I) niet zonder meer (of onvoorwaardelijk)
van toepassing is op alle informatie over of afkomstig van onder toezicht staande
instellingen. Voor de uitleg van het begrip «vertrouwelijke gegevens» moet worden
uitgegaan van het moment dat om openbaarmaking van informatie wordt verzocht, los
van de kwalificatie van de betreffende gegevens op het moment waarop zij aan de toezichthouder
zijn verstrekt. Gegevens die ten tijde van de verstrekking mogelijkerwijs commerciële
geheimen bevatten maar inmiddels hun actualiteitswaarde hebben verloren, zijn volgens
het Hof in beginsel niet langer geheim. Het Hof hanteert daarbij een termijn van vijf
jaar, maar laat de mogelijkheid open dat een belanghebbende aantoont dat de betreffende
gegevens ondanks hun ouderdom nog steeds een wezenlijk onderdeel zijn van zijn commerciële
positie of van de commerciële positie van een betrokken derde. Op gegevens waarvan
om andere redenen geheimhouding gerechtvaardigd is, is het arrest «Baumeister» – en
hiermee de omdraaiing van de bewijslast bij informatie ouder dan vijf jaar – nadrukkelijk
niet van toepassing.58 Het Hof noemt in dit verband door de bevoegde autoriteiten gehanteerde methoden en
toezichtsstrategieën als voorbeeld.

Onderdeel EE (artikel 9.7 Woo)

Artikel 9.7 Woo bevat een aanpassing van de Comptabiliteitswet 2001. In artikel 9.7a
Woo is een samenloopbepaling opgenomen in verband met de inmiddels in werking getreden
Comptabiliteitswet 2016. Nu laatstgenoemde wet inmiddels in werking is getreden, kunnen
de artikelen 9.7 en 9.7a Woo worden samengevoegd tot een nieuw artikel 9.7 Woo dat
de Comptabiliteitswet 2016 wijzigt. Inhoudelijk vinden geen wijzigingen plaats ten
opzichte van de tussen de initiatiefnemers en de Algemene Rekenkamer gemaakte afspraken.59

Onderdeel FF (artikel 9.8 Woo)

Toegevoegd wordt in onderdeel Aa een wijziging van artikel 9.7.4.14 van de Wet milieubeheer
(hierna: Wm) waarin in verwijzing naar de Wob wordt vervangen door een verwijzing
naar de Woo. De wijziging van artikel 12.33 Wm in onderdeel C kan vervallen, omdat
dit artikel inmiddels is vervallen.

In onderdeel D, betreffende artikel 13.6 Wm, wordt een verwijzing naar de Wob geschrapt
in plaats van vervangen door een verwijzing naar de Woo. Artikel 13.6 Wm gaat over
de terinzagelegging van stukken die ter inzage moeten worden gelegd bij de aanvraag
voor een milieuvergunning. De aanvrager heeft het recht die stukken in te zien, voorafgaand
aan de terinzagelegging. Daarbij is artikel 10 Wob niet van toepassing verklaard.
Deze buitentoepassingsverklaring is ingevoerd toen in de Awb in algemene zin het huidige
artikel 10 Wob van overeenkomstige toepassing werd verklaard bij de vraag of bij terinzagelegging
als onderdeel van de voorbereiding van een besluit de terinzagelegging achterwege
moet blijven.60 Dat was nodig, omdat in de Awb de terinzagelegging als een bijzondere openbaarmakingsregeling
is aangemerkt. De inzage voor de aanvrager is echter geen openbaarmakingsregeling,
zodat artikel 10 van de Wob toch al niet van toepassing is. De buitentoepassingsverklaring
wekt bovendien ten onrechte de indruk dat de aanvrager inzage moet worden gegeven
in de persoonsgegevens van degenen die een zienswijze naar voren hebben gebracht,
nu ook de bescherming van de persoonlijke levenssfeer buiten toepassing is verklaard.
In plaats van de verwijzing van de Wob te vervangen door een verwijzing naar de Woo,
wordt de buitentoepassingsverklaring geschrapt. Deze wijziging werkt door naar artikel 16.67,
derde lid, van de Omgevingswet dat overeenkomstig artikel 13.6 Wm is vormgegeven.

In de onderdelen I en J was het woord «artikel» ten onrechte telkens met een hoofdletter
geschreven. Dit wordt thans hersteld.

Onderdeel GG (artikel 9.13 Woo)

De wijziging van artikel 25 Gemeentewet wordt aangepast aan de huidige redactie van
dat artikel, waardoor de wijziging van het eerste en tweede lid kunnen worden gecombineerd
en er tevens een fout in de wijziging van artikel 25, tweede lid, kan worden hersteld.
In de overige aanpassingen van de Gemeentewet was bepaald dat de verwijzing naar artikel 10
Wob werd vervangen door een verwijzing naar artikel 5.1, eerste en tweede lid, Woo.
Bij nader inzien is een verwijzing naar de andere onderdelen van artikel 5.1 eveneens
gewenst, zodat de motiveringsplicht, de uitzonderingsgrond betreffende onevenredige
benadeling en die nieuwe bepaling over emissies in het milieu eveneens van toepassing
zijn.

Onderdelen HH en II (artikelen 9.15 en 9.16 Woo)

In de aanpassingen van de Provinciewet in artikel 9.15 was bepaald dat de verwijzing
naar artikel 10 Wob werd vervangen door een verwijzing naar artikel 5.1, eerste en
tweede lid, Woo. Bij nader inzien is een verwijzing naar de andere onderdelen van
artikel 5.1 eveneens gewenst, zodat de motiveringsplicht, de uitzonderingsgrond betreffende
onevenredige benadeling en die nieuwe bepaling over emissies in het milieu eveneens
van toepassing zijn. Artikel 9.16 bevat een samenloopbepaling met een wijziging van
de Provinciewet. De bepaling bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel betreft
de toevoeging van artikel 182, zesde lid, Provinciewet aan de bijlage bij artikel 8.8
Woo. Deze toevoeging dient bij nader inzien komen te vervallen. Dat artikel regelt
dat bepaalde verzoeken om informatie uitsluitend worden behandeld door de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarmee is een exclusieve bevoegdheid
voor de Minister beoogd, maar niet een eigenstandig beoordelingskader van dergelijke
verzoeken. Opname op de bijlage zou betekenen dat er geen beoordelingskader voor deze
verzoeken is. Dat is ongewenst. Het tweede onderdeel betrof de wijziging van een verwijzing
naar de Wob in een verwijzing naar de Woo. Nu het artikel waarin deze wijziging moet
plaatst vinden, inmiddels in werking is getreden, wordt deze wijziging toegevoegd
aan de overige wijzigingen van de Provinciewet in artikel 9.15 Woo en komt artikel 9.16
in zijn geheel te vervallen.

Onderdeel KK (de artikelen 9.19 en 9.20 Woo)

In de aanpassingen van de Waterschapswet en de Wet gemeenschappelijke regelingen was
bepaald dat de verwijzingen naar artikel 10 Wob werden vervangen door een verwijzing
naar artikel 5.1, eerste en tweede lid, Woo. Bij nader inzien is een verwijzing naar
de andere onderdelen van artikel 5.1 eveneens gewenst, zodat de motiveringsplicht,
de uitzonderingsgrond betreffende onevenredige benadeling en die nieuwe bepaling over
emissies in het milieu eveneens van toepassing zijn.

Onderdeel LL (artikel 9.26 Woo)

De wijziging in artikel 13d, vijfde lid, van de Postwet kan komen te vervallen, aangezien
dat artikel inmiddels geen verwijzing naar de Wob meer bevat.

Onderdeel MM (artikel 9.30 Woo)

Dit artikel wordt opnieuw vastgesteld, omdat in de wijziging van artikel 32, tweede
lid, Wet basisregistratie adressen en gebouwen een verwijzing naar de Wob over het
hoofd is gezien en de citeertitel van die wet onjuist is weergegeven.

Onderdeel NN (artikel 9.37 Woo)

Dit artikel kan vervallen, nu de Wet op de jeugdzorg inmiddels is ingetrokken.

Onderdeel OO (artikel 9.46 Woo)

Het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvorming (Kamerstukken II,
33 079) waarop artikel 9.46 Woo ziet, is inmiddels ingetrokken, zodat ook de hierop betrekking
hebbende wijziging kan vervallen.

Onderdeel PP (artikel 9.50 Woo)

Aan artikel 40, derde lid, Wet op de parlementaire enquête wordt de met deze wijzigingswet
aan artikel 5.1 Woo toegevoegde uitzonderingsgrond betreffende het goed functioneren
van de overheid toegevoegd.

Onderdeel QQ (artikel 9.51 Woo)

Artikel 9.51 brengt artikel 15, eerste lid, onderdeel c, van de Archiefwet 1995 in
overeenstemming met artikel 5.1, vijfde lid, Woo. Het daar gemaakte voorbehoud voor
milieu-informatie is echter overbodig, nu artikel 15a van de Archiefwet 1995 dit al
regelt.

Onderdeel RR (artikel 9.59 Woo)

Dit artikel regelt de toevoeging van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg
aan de bijlage bij artikel 8.8 Woo, na inwerkingtreding van die wet. In de aan de
bijlage toe te voegen tekst is een redactionele verbetering nodig. Omdat de Wet kwaliteit,
klachten en geschillen zorg inmiddels in werking is getreden, wordt de samenloopbepaling
van artikel 9.59 geschrapt en wordt de juiste tekst toegevoegd aan de wijzigingen
van de bijlage. Daarbij worden ook de zinsneden betreffende de Kwaliteitswet zorginstellingen
en de Wet klachtrecht cliënten zorgsector van de bijlage geschrapt, nu deze wetten
met de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg zijn komen te vervallen.

Onderdeel SS (artikel 9.61 Woo)

In het oude artikel 9.61 Woo werden aan de Wet hergebruik van overheidsinformatie
twee bepalingen toegevoegd die overeenkomen met de artikelen 8.2 en 8.4 van de Woo.
Ze hebben betrekking op de uitsluiting van de dwangsomregeling uit de Awb. Deze bepalingen
zijn inmiddels al in Wet hergebruik van overheidsinformatie opgenomen, gelijktijdig
met de invoering van gelijkluidende bepalingen in de Wob. De wijziging van de Wet
hergebruik van overheidsinformatie kan daarom worden geschrapt.

Onderdeel TT (artikel 6.62)

De verwijzing naar artikel 5.1, eerste lid, Woo in de wetten die zijn of worden gewijzigd
met de Wet aanpak schijnconstructies wordt aangepast in verband met het nieuwe onderdeel e
in artikel 5.1, eerste lid, Woo.

Onderdeel UU (artikelen 9.63 tot en met 9.74 Woo)

Artikel 9.63 Woo

De Omgevingswet (Ow) bevat twee verwijzingen naar de Wob. De eerste, in artikel 16.67,
derde lid, kan vervallen, omdat de Wob wordt uitgezonderd op een geval waarop deze
niet van toepassing is. Zie verder de toelichting bij artikel I, onderdeel FF betreffende
de aanpassing van artikel 13.6 Wet milieubeheer, waaraan artikel 16.67 is ontleend.
De verwijzingen naar artikel 10 Wob in artikel 17.9, zesde lid, Ow dienen te worden
vervangen door verwijzingen naar artikel 5.1 Woo.

Artikel 9.64 Woo

Bij de Wet van 21 december 2016 tot wijziging van de Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang
mijnbouw en regie opsporings-, winnings- en opslagvergunningen) (Stb. 2016, 554) is aan artikel 177 Boek 6 BW een lid toegevoegd met een verwijzing naar de Wob.
Deze verwijzing wordt thans vervangen door een verwijzing naar de Woo.

Artikel 9.65 Woo

Artikel 24 van de Wet basisregistratie ondergrond kent een eigen openbaarheidsregime
zoals artikel 32 van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen en artikel 22 Wet
basisregistratie grootschalige topografie (zie ook de wijzigingen van die wetten in
de artikelen 9.29 en 9.30 Woo). Artikel 24 Wet basisregistratie ondergrond wordt op
vergelijkbare wijze aangepast en wordt tevens toegevoegd aan de bijlage bij artikel 8.8
Woo.

Artikel 9.66 Woo

Artikel 20 Wet toezicht financiële verslaggeving is opgenomen op de bijlage bij artikel 8.8
Woo, omdat in dat artikel de Wob buiten toepassing is verklaard. De verwijzing naar
de Wob in deze bepaling wordt vervangen door een verwijzing naar de Woo.

Artikel 9.67 Woo

Met artikel 9.67 worden vijf artikelen gewijzigd die worden ingevoerd met de Verzamelwet
SZW 2019 en waarin afdeling 3.3 Awb over advisering van overeenkomstige toepassing
wordt verklaard in een aantal wetten op het terrein van SZW die gelden in Caribisch
Nederland. In die artikelen wordt bepaald dat bij de toepassing van artikel 3.7 Awb
voor «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» moet worden gelezen «artikel 11
van de Wet openbaarheid van bestuur BES». Met de inwerkintreding van de Woo wordt
in artikel 3.7 Awb de verwijzing naar de Wob vervangen door een verwijzing naar de
Woo. In de met de Verzamelwet SZW 2019 in te voeren artikelen zal daarom na inwerkingtreding
van de Woo moeten komen te staan dat bij de toepassing van artikel 3.7 Awb in plaats
van artikel 5.1 Woo moet worden gelezen «artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur
BES». Dit wordt met artikel 9.67 bewerkstelligd.

Artikelen 9.68 en 9.69 Woo

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in twee recente zaken over bij de bestuursorganen
Universiteit Leiden en de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek
(NWO) ingediende Wob-verzoeken uitgesproken dat onderzoeksgegevens die louter met
een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen en geen betrekking hebben op de
bestuursvoering van de universiteit of het bestuur van het NWO, geen bestuurlijke
aangelegenheid betreffen als bedoeld in de Wob.61 Vergelijkbare problematiek zou zich kunnen voordoen bij andere instellingen onder
de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW), zoals de
hogescholen, de academische ziekenhuizen en de Koninklijke Nederlandse Akademie van
Wetenschappen (hierna: KNAW). Hoewel de juridische merites van deze uitspraak in de
literatuur wel is bekritiseerd,62 is gewenst duidelijkheid te verschaffen over de houdbaarheid van deze jurisprudentie
onder de Woo, nu daarin het begrip bestuurlijke aangelegenheid niet terugkeert in
de definitie van het begrip document.

De oplossing wordt gevonden door voor dergelijke onderzoeksgegevens een bijzonder
regime te scheppen in de in de WHW voor de universiteiten, de hogescholen, de academische
ziekenhuizen en de KNAW en de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk
onderzoek (voor de NWO), waarop de Woo niet van toepassing is door opname van dat
regime op de bijlage bij artikel 8.8 Woo. Daartoe wordt voor onderzoeksgegevens als
omschreven door de Afdeling bestuursrechtspraak bepaald dat zij ter beschikking kunnen
worden gesteld voor wetenschappelijk onderzoek. Dat is thans reeds het geval op grond
van de Nederlandse gedragscode wetenschappelijke integriteit.63 Voor onderzoekers geldt op grond van die code dat onderzoeksgegevens en onderzoeksdata
na afloop van het onderzoek zoveel mogelijk publiek beschikbaar worden gesteld of
dat, indien publieke beschikbaarstelling niet mogelijk is, de redenen hiervoor worden
vastgelegd.64 Voor de instellingen geldt een zorgplicht om de data zoveel als mogelijk openbaar
en toegankelijk te maken en voor zover noodzakelijk vertrouwelijk te houden.65 De voorgestelde bepaling sluit bij deze code aan en is zo opgesteld dat deze voor
zowel openbare als bijzondere universiteiten geldt. Wel wordt in aansluiting op een
aanbeveling van Mohammad en Schuurmans66 voorgesteld niet als eis te stellen dat dit wetenschappelijk onderzoek uitsluitend
kan worden verricht door wetenschappers die aan een universiteit zijn verbonden. Het
blijft aan de universiteiten, de hogescholen, de academische ziekenhuizen, de KNAW
of de NWO om te bepalen in welke gevallen die gegevens daadwerkelijk ter beschikking
worden gesteld. De onderzoeksgegevens worden van de Woo uitgesloten door opname van
de nieuwe artikelen in de bijlage bij artikel 8.8 Woo. Deze uitzondering is alleen
van toepassing op de publiekrechtelijke rechtspersonen uit de WHW en de NWO, nu de
Woo voor bijzondere universiteiten alleen van toepassing is voor zover deze universiteiten
met openbaar gezag zijn bekleed. Dat is met betrekking tot de onderzoeksgegevens niet
het geval. Hoewel het om deze reden niet nodig is om in de WHW een regime te scheppen
voor onderzoeksgegevens van bijzondere universiteiten en hogescholen, is hier voor
gekozen zodat voor alle instellingen hetzelfde regime geldt. Met deze specifieke regelingen
blijft de jurisprudentie betreffende de onderzoeksgegevens materieel behouden. De
Woo is evenals de Wob bij de openbare universiteiten, hogescholen en academische ziekenhuizen,
alsmede bij de KNAW en de NWO wel van toepassing op de bestuurlijke aspecten van het
onderzoek, zoals de verlening van opdrachten, de verdeling van beschikbare middelen
en het faciliteren van onderzoek. De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak
behoudt op dit punt zijn betekenis.67

Artikel 9.70 Woo

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar uitspraak van 30 augustus 201768 bepaald dat de Wob onverkort van toepassing is op onderzoeken die TNO verricht in
opdracht van anderen dan de overheid. Dergelijke onderzoeken zijn immers ingevolge
van artikel 5 van de TNO-wet en onderdeel van de wettelijke taak van TNO en daarmee
een bestuurlijke aangelegenheid. De Afdeling gaf aan dat de uitzonderingsgronden van
de Wob voldoende mogelijkheden boden om gegevens over de opdrachtgever of het onderzoek
niet openbaar te maken. Dat vergt een nadere motivering per document en dat had TNO
nagelaten. Deze jurisprudentie is nadelig voor TNO, omdat TNO opereert in een internationale
markt van gespecialiseerde onderzoeksinstituten. Waar opdrachtgevers in die markt
vertrouwelijkheid eisen, kan TNO die alleen garanderen voor zover de rechter in een
Wob-verzoek niet anders beslist. Hoewel dit niet betekent dat de betreffende gegevens
daarmee openbaar worden (gelet op de uitzonderingsgronden van de Wob of de Woo), kunnen
opdrachtgevers door dit voorbehoud op de vertrouwelijkheid toch voor een onderzoeksinstituut
kiezen dat in een ander land is gevestigd. Om dat te voorkomen wordt voorgesteld om
een specifieke uitzondering in de TNO-wet op te nemen, op grond waarvan een door de
opdrachtgever bedongen vertrouwelijkheid voorgaat op de openbaarheidsverplichting
van de Woo.

Deze uitzondering geldt voor opdrachten van andere in artikel 5, eerste lid, van de
TNO-wet genoemde opdrachtgevers dan de rijksoverheid en decentrale overheden. Op deze
laatste opdrachtgevers zijn de Woo of bijzondere openbaarmakingsregels rechtstreeks
van toepassing. Het gaat niet aan dat deze bij overeenkomst buiten toepassing kunnen
worden verklaard. Voor de andere opdrachtgevers geldt dat zij hun eigen afweging daarin
moeten kunnen maken. Een maatschappelijke organisatie kan aan een opdracht aan TNO
juist bekendheid willen geven in verband met haar maatschappelijke doelstelling en
zal daarom wellicht geen vertrouwelijkheid bedingen. Ook dat is met de voorgestelde
bepaling mogelijk.

De in de artikelen 9.68 en 9.69 Woo opgenomen uitzonderingen voor bij de universiteiten
en het NWO berustende onderzoeksgegevens is niet overgenomen in de TNO-wet. De onderzoeksgegevens
waarop de Woo na de invoering van artikel 36 van de TNO-wet nog van toepassing is,
betreffen gegevens in het kader van onderzoek in opdracht van de rijksoverheid of
decentrale overheden. Daarmee hebben die gegevens in termen van de Wob betrekking
op een bestuurlijke aangelegenheid en bestaat geen grond om die gegevens uit te zonderen
zoals dat voor bij de universiteiten en het NWO berustende onderzoeksgegevens is gedaan.
Uiteraard kan aan openbaarmaking van die gegevens wel een van de uitzonderingsgronden
van artikel 5.1 Woo in de weg staan. Dat zal bij een eventueel verzoek moeten worden
afgewogen.

Artikel 9.71 Woo

In haar uitspraak van 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:224) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak
bepaald dat voor de persoonsgegevens die zijn opgenomen de Wet op het onderwijstoezicht
(hierna: Wot) een bijzondere regeling is getroffen. Deze uitspraak is verwerkt in
de wijziging van de bijlage bij artikel 8.8 Woo. De registers in de Wot worden in
de Wet register onderwijsdeelnemers (hierna: Wro) vervangen door het register gebaseerd
op die wet. Aangenomen moet worden dat de nieuwe bepalingen eveneens een uitputtende
regeling van de verstrekking en daarmee de openbaarheid van de betreffende gegevens
bevat.69 De wet is op 20 maart 2019 in het Staatsblad bekend gemaakt, maar nog niet in werking
getreden. Met artikel 9.71 wordt in de bijlage bij de Woo de artikelen betreffende
de registers uit het onderdeel betreffende de Wot geschrapt en wordt voor de Wro een
onderdeel ingevoegd.

De artikelen 9.72 en 9.73 Woo

In artikel 7.2.10, zesde lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: Web)
en artikel 10b4, zevende lid, van de Wet op het voorgezet onderwijs (hierna: Wvo)
is geregeld dat de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven (hierna:
SBB) zorgt voor openbaarmaking van een overzicht van alle organisaties die zijn erkend
als leerbedrijf voor de beroepspraktijkvorming als bedoeld in de Web en voor het buitenschoolse
praktijkgedeelte als bedoeld in de Wvo. Hiermee is de actieve openbaarmaking van deze
gegevens uitputtend geregeld. Deze uitputtende regeling laat onverlet dat SBB op verzoek
nadere informatie kan verstrekken over (ingetrokken) erkenningen.

Dit openbare overzicht van erkende leerbedrijven is een betrouwbare bron die elke
student gemakkelijk kan raadplegen om te zien bij welke organisaties hij op dat moment
terecht kan voor het praktijkdeel van de opleiding. SBB zorgt ervoor dat dit overzicht
actueel blijft door organisaties die erkend zijn als leerbedrijf vrijwel direct toe
te voegen aan het overzicht en organisaties waarvan de erkenning is ingetrokken of
vervallen, er vrijwel direct af te halen. Door de huidige formulering kan echter de
indruk worden gewekt dat het niet verplicht is om de organisaties die niet langer
erkend zijn als leerbedrijf, uit het overzicht te verwijderen. Door het laten vervallen
van «eerste volzin» in deze bepalingen, wordt duidelijk dat ook dit laatste moet gebeuren.
Daarmee wordt de bestaande praktijk van SBB wettelijk geborgd. Eenzelfde wettelijke
borging van iets dat SBB in de praktijk al doet, wordt bereikt door op te nemen dat
het overzicht actueel moet zijn en dat daarbij – voor zover het erkenningen op grond
van de Web betreft – moet worden vermeld voor welke kwalificaties erkend is. Door
dit wettelijk te verankeren, kan adequaat worden ingegrepen, mocht deze openbaarmaking
in de toekomst ooit minder goed verlopen.

Artikel 9.74

Met deze wijzigingen wordt in het Besluit bestuursorganen WNo en Wob de intrekking
van de Wob verwerkt. Na deze wijziging zal dit besluit alleen nog van toepassing zijn
op de Wet Nationale ombudsman.

Onderdelen VV, WW en XX (hoofdstuk 10 Woo)

In hoofdstuk 10 komen de bepalingen die betrekking hebben op het register te vervallen.

Artikel 10.2

In het nieuwe artikel 10.2, eerste lid, is een grondslag opgenomen voor een ministeriële
regeling waarin de verplichte actieve openbaarmaking voor bepaalde bestuursorganen
tijdelijk wordt uitgezonderd voor bepaalde in artikel 3.3, eerste of tweede lid, opgenomen
documenten die actief openbaar gemaakt moeten worden. Hiermee kan de inwerkingtreding
van deze bepalingen worden gefaseerd. Een onderdeel van artikel 3.3 dat in werking
is getreden geldt dan bijvoorbeeld voor het Rijk, maar is in de ministeriële regeling
nog uitgezonderd voor de decentrale overheden. In het tweede lid worden nog twee grondslagen
ten behoeve van de fasering opgenomen. De eerste betreft de mogelijkheid om voor bepaalde
documenten tijdelijk een langere termijn vast te stellen dan twee weken voor de periode
waarbinnen documenten actief openbaar worden gemaakt. De tweede heeft betrekking op
de fasering voor de actief openbaar te maken beschikkingen van artikel 3.3, tweede
lid, onderdeel k, Woo. Bij de ministeriële regeling van het eerste lid en de inwerkingtredingsbepaling
van artikel 10.3 wordt gefaseerd door het uitstellen van de inwerkingtreding. Bij
de openbaar te maken beschikkingen is dat een te grofmazige techniek. Omdat beschikkingen
zo’n diverse categorie is, is het denkbaar dat voor bepaalde typen beschikkingen de
voor actieve openbaarmaking noodzakelijke voorbereidingen zijn voltooid, terwijl dat
voor andere typen nog niet het geval is. In die situatie is het handiger de typen
beschikkingen op te noemen die zonder bezwaar actief openbaar gemaakt kunnen worden,
dan de typen beschikkingen aan te wijzen waarvoor de wettelijke verplichtingen nog
niet gelden. Het tweede lid, onderdeel b, biedt hiervoor de grondslag.

Artikel 10.2a

In het nieuwe artikel 10.2a wordt bepaald dat de verplichting tot actieve openbaarmaking
niet geldt voor documenten die dateren van voor het tijdstip waarop de verplichting
voor het betreffende bestuursorgaan van toepassing is geworden. Hiermee wordt voorkomen
dat bestuursorganen bij de inwerkingtreding van artikel 3.3 meteen al met een enorme
achterstand te kampen hebben.

Artikelen 10.2b en 10.2d

In artikel 10.2b wordt een voorziening getroffen voor het geval artikel 26 Wet op
de Raad van State (hierna: Wet RvS) komt te vervallen en artikel 3.3, tweede lid,
onderdeel e, Woo later in werking treedt. De openbaarmaking van de adviezen en voorlichting
van de Afdeling advisering van de Raad van State kan dan niet langer op artikel 26
Wet RvS worden gebaseerd, maar ook nog niet op artikel 3.3 Woo. Ter overbrugging is
in artikel 10.2b een voorziening getroffen waarin is bepaald dat de Afdeling zelf
zorgdraagt voor de openbaarmaking (de Woo is immers van toepassing op de Afdeling
op grond van artikel 2.2 Woo). De termijnen van artikel 3.3 Woo zijn van toepassing,
waarbij wordt aangetekend dat de Afdeling nu al haar advies op de eigen website plaatst,
zodra de Koning een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer zendt. Uitzondering vormt een
geval als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, Woo. In het recente verleden
zou die laatste bepaling toepassing hebben kunnen vinden bij het wetsvoorstel voor
de Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius. De Minister dient om die toepassing
te vragen.

In het voorstel van rijkswet houdende voorzieningen voor de behandeling van geschillen
tussen het Koninkrijk en de landen (Rijkswet Koninkrijksgeschillen) wordt de regeling
van artikel 26 Wet RvS van toepassing verklaard op de openbaarmaking van de oordelen
van de Afdeling advisering inzake geschillen waarop bedoelde rijkswet van toepassing
is. Bij nota van wijziging is in dat wetsvoorstel reeds een samenloopbepaling toegevoegd
wegens het vervallen van artikel 26 Wet RvS.70 Indien de Rijkswet Koninkrijksgeschillen in werking is getreden voordat artikel 3.3,
tweede lid, onderdeel e, in werking treedt, dient de openbaarmaking van de oordelen
door de Afdeling advisering te worden toegevoegd aan artikel 10.2b. Dit regelt het
voorgestelde artikel 10.2d.

Artikel 10.2c

Met het vervallen van de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen
uit te zonderen van de Wob, wijzigt het openbaarheidsregime voor DNB en AFM. In het
Besluit bestuursorganen WNo en Wob zijn als bestuursorgaan in de zin van de Wob uitgezonderd:

• de Nederlandsche Bank N.V., voor zover belast met de werkzaamheden die voortvloeien
uit dan wel verband houden met haar taken op grond van de artikelen 2, eerste, tweede
en derde lid, en 3 van de Bankwet 1998, en haar taken en bevoegdheden ingevolge artikel 4,
eerste lid, van de Bankwet 1998, de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling,
de Wet op het notarisambt en de Wet op het financieel toezicht, alsmede, voor zover
nog van toepassing op grond van de artikelen 2a, 5, 8, 17, 18, 19, 20a, 22, 25a, 46
en 49 van de Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet, de Pensioen- en spaarfondsenwet
en de Wet verplichte beroepspensioenregeling zoals deze luidden op 31 december 2006;

• de Stichting Autoriteit Financiële Markten, voor zover belast met werkzaamheden die
voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken en bevoegdheden ingevolge de
Wet toezicht financiële verslaggeving, de Wet op het financieel toezicht, de Wet toezicht
accountantsorganisaties, de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling
en de Wet op het notarisambt.

De werking van deze bepaling is breder dan de in het Besluit bestuursorganen WNo en
Wob genoemde wetten. Zo vallen blijkens jurisprudentie ook gegevens uit de Wet bekostiging
financieel toezicht onder de werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden
met haar taken.71 De werking is wel begrensd; reguliere taken van een bestuursorgaan (zoals het afhandelen
van Wob-verzoeken) vallen buiten de uitzondering op de Wob.72 De uitzondering ziet volgens deze uitspraak op documenten over de uitoefening van
de toezichttaken of om documenten met informatie die voortvloeit uit of samenhangt
met de toezichttaken die in het Besluit bestuursorganen WNo en Wob worden genoemd.

Buiten kijf staat dat een groot deel van de bij DNB en AFM berustende informatie naar
zijn aard niet openbaar gemaakt kan worden. De relevante geheimhoudingsbepalingen
uit de respectieve toezichtswetten zijn daartoe opgenomen op de bijlage bij artikel 8.8
Woo. Het betreft:

• Bankwet 1998: artikel 20

• Invoerings- en aanpassingswet Wet op het financieel toezicht: artikel 13

• Pensioenwet: de artikelen 164, 185, 191 en 203 tot en met 208

• Pensioenwet BES: artikel 28

• Pensioen- en spaarfondsenwet, zoals deze luidde op 31 december 2006: artikel 20a

• Sanctiewet 1977: de artikelen 10g en 10h

• Wet betreffende verplichte deelneming in een beroepspensioenregeling, zoals deze luidde
op 31 december 2005: artikel 18b

• Wet financiële betrekkingen buitenland 1994: artikel 8

• Wet financiële markten BES: de artikelen 1:20 en 1:21

• Wet melding ongebruikelijke transacties, zoals deze luidde op 31 juli 2008: artikel 18

• Wet op het financieel toezicht: artikel 1:42 en afdeling 1.5.1

• Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme: de artikelen 22 en
23

• Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES: artikel 1.5

• Wet toezicht accountantsorganisaties: artikel 43 en de hoofdstukken 5a, 5b en 5c

• Wet toezicht effectenverkeer 1995: de artikelen 31, 40 en 48a

• Wet toezicht financiële verslaggeving: de artikelen 2, 3 en 20

• Wet toezicht trustkantoren 2018: hoofdstuk 7

• Wet tuchtrechtspraak accountants: de artikelen 21e en 29a

• Wet verplichte beroepspensioenregeling: de artikelen 159, 180 en 197 tot en met 202

• Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000: artikel 17, tweede
lid, juncto artikel 204 van de Pensioenwet

Voorts zijn aan artikel 1:89 Wft nog toegevoegd de Wet giraal effectenverkeer en de
Wet bekostiging financieel toezicht 2019, zodat de uitzondering van artikel 1:89 Wft
ook op deze wetten van toepassing is. Ook is artikel 20 van de Bankwet uitgebreid.
De Europese Centrale Bank (ECB) heeft in zijn advies uitgesproken dat hij is ingenomen
met het feit dat bepaalde door DNB bewaarde gegevens zijn vrijgesteld van openbaarmaking.73

De initiatiefnemers hechten er sterk aan dat de Woo niet in de weg staat aan een goede
taakuitoefening van DNB en AFM. Zij zijn van oordeel dat met het opnemen van bovengenoemde
bepalingen op de bijlage bij de Woo hetzelfde effect wordt bereikt als onder de Wob
met het Besluit bestuursorganen WNo en Wob. In het uitzonderlijke geval dat informatie
niet onder de uitgezonderde wetten zou vallen, kunnen de in de Woo opgenomen uitzonderingsgronden
betreffende bescherming van toezichtsinformatie, de bescherming van concurrentiegevoelige
bedrijfsgegevens en de bescherming van het goed functioneren van DNB en AFM, uitkomst
bieden. De initiatiefnemers zijn van mening dat de Woo hiermee een gelijkwaardig niveau
van bescherming biedt als de Wob.

De ECB heeft geadviseerd om te voorzien in overgangsrecht, nu voor informatie die
aan DNB is verstrekt een ander regime gaat gelden dan gold op het tijdstip dat deze
informatie werd verstrekt. De ECB adviseert om ter wille van de rechtszekerheid te
verduidelijken dat het wetsvoorstel alleen betrekking heeft op informatie die DNB
na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel verkrijgt. De initiatiefnemers zien aanleiding
om het advies van de ECB te volgen, zij het niet onverkort. Ten eerste wordt naar
het oordeel van de initiatiefnemers op die manier de rechtsontwikkeling geblokkeerd.
Daarnaast komt het de initiatiefnemers voor dat de uitvoeringspraktijk er niet mee
is gebaat als voor onbepaalde tijd twee openbaarheidsregimes van toepassing zijn,
een voor oude informatie en een voor nieuwe informatie. Wel zijn de initiatiefnemers
bereid om te bepalen dat de uitzondering van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob
drie jaar na inwerkingtreding van de Woo van toepassing blijft op informatie die reeds
bij inwerkingtreding van de Woo bij DNB en AFM berust. Op die manier bestaat er in
de eerste periode een vangnet als de in de bijlage opgenomen bepalingen niet toereikend
blijken te zijn. Tegelijkertijd blijft met deze voorziening de mogelijkheid gewaarborgd
om de praktijk aan te passen aan de rechtsontwikkeling (in dit verband kan bijvoorbeeld
verwezen worden naar de uitleg van de term «vertrouwelijk» in artikel 1.89 Wft als
gevolg van het bij de toelichting bij artikel 9.5 besproken Baumeister-arrest). 74

Artikel 10.2f

In artikel 10.2f is bepaald dat hoofdstuk 6 vervalt bij koninklijk besluit. Indien
de digitale overheidsinformatie voldoende duurzaam toegankelijk is gemaakt, is het
monitoren en bijstellen van het meerjarenplan niet langer zinvol. Ook het Tijdelijk
adviescollege informatiehuishouding heeft dan geen taak meer. Aan het koninklijk besluit
is wel een voorhangprocedure gekoppeld, zodat de Staten-Generaal het oordeel dat de
digitale overheidsinformatie voldoende duurzaam toegankelijk is geworden, zelf nader
kan onderzoeken.

Artikel 10.3

Uit artikel 10.3 volgt dat de Woo, met uitzondering van artikel 3.3, eerste en tweede
lid, in werking treedt zes maanden na publicatie in het Staatsblad. Artikel 3.3, eerste
en tweede lid, treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip
dat voor onderdelen hiervan verschillend kan worden vastgesteld. Hiermee wordt de
inwerkingtreding van de actieve openbaarheid gefaseerd. Voor zover onderdelen van
artikel 3.3, eerste en tweede lid, nog niet in werking zijn getreden of op grond van
een ministeriële regeling krachtens artikel 10.2 Woo voor een bestuursorgaan nog niet
van toepassing zijn, vloeien uit de wel in werking getreden overige leden van artikel 3.3
en artikel 3.3a geen verplichtingen voor het bestuursorgaan voort.

Onderdeel YY (Bijlage Woo)

Naast de reeds opgenomen Aanbestedingswet wordt toegevoegd: de Aanbestedingswet op
defensie- en veiligheidsgebied die eerder over het hoofd is gezien.

Vier uit de jurisprudentie volgende uitzonderingen zijn aan de bijlage toegevoegd,
te weten in de Advocatenwet, de Wet op het notarisambt, de Gerechtsdeurwaarderswet
en de Wet op het onderwijstoezicht.

In haar uitspraak van 13 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:715) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State bepaald dat inzake het in artikel 8 van de Advocatenwet ingestelde
tableau de artikelen 8a, 8b en 45a van de Advocatenwet moeten worden aangemerkt als
een van de Wob afwijkende uitputtende regeling van de openbaarheid van de in het tableau
opgenomen gegevens. Uit de uitspraak van de afdeling van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:605)
volgt dat artikel 11a van de Advocatenwet niet als een uitputtende regeling kan worden
aangemerkt. De initiatiefnemers volgen deze oordelen en stellen daarom voor de artikelen 8a,
8b en 45a van de Advocatenwet toe te voegen aan de bijlage bij de Woo. Hetzelfde dient
te gelden voor de artikelen 1a van de Gerechtsdeurwaarderswet en artikel 5 van de
Wet op het notarisambt. Artikel 5 van de Wet op het notarisambt heeft blijkens de
totstandkomingsgeschiedenis van de openbaarheidsregeling in de Advocatenwet model
gestaan voor de wijzigingen (zie Kamerstukken II 32 382, nr. 8) en bevat in het tweede lid een regel dat het tableau openbaar is voor eenieder,
met uitzondering van de in het derde lid genoemde onderdelen. Artikel 1a van de Gerechtsdeurwaarderswet
ken een vergelijkbare regeling.

Artikel 2.156 van de Douane-en Accijnswet BES en artikel 10 van de Registratiewet
1970 bevatten een geheimhoudingsbepaling die is afgeleid van artikel 67 Awr, die daarom
evenals die bepaling op de bijlage worden opgenomen.

Aan de bijlage worden tevens toegevoegd: de artikelen 7 en 78 van de Elektriciteitswet
1998 en artikel 1h van de Gaswet. Deze artikelen betreffen uitputtende bepalingen
voor het gebruik van bedrijfsinformatie die is verkregen door de Minister van Economische
Zaken en Klimaat in het kader van het toezicht op netbeheerders. Deze gegevens mogen
niet worden gebruikt buiten de in die artikelen genoemde gevallen. Daarmee bestaat
geen ruimte voor een verzoek om informatie om die informatie op grond van de Woo.
Op ander informatie in het kader van de Elektriciteitswet 1998 of de Gaswet die bij
de Minister van Economische Zaken en Klimaat of het Staatstoezicht op de Mijnen berust,
is de Woo onverkort van toepassing.

Artikel 9.2, derde lid, van de Jeugdwet bevat een bepaling die aan toezichthoudende
ambtenaren een geheimhouding oplegt ten aanzien van persoonsgegevens die een beroepsbeoefenaar
met doorbreking van zijn beroepsgeheim aan de toezichthouder verstrekt. Eensluidende
bepalingen in de Gezondheidswet, de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg
en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 zijn al op de bijlage bij artikel 8.8
opgenomen. Hetzelfde dient voor artikel 9.2, derde lid, van de Jeugdwet te geschieden.
De bepaling betreffende de Wet op de jeugdzorg komt te vervallen. Het artikel 9.57,
dat een samenloopbepaling ter zake bevat, is daarmee niet meer nodig en vervalt eveneens.
Tevens wordt een vergelijkbare bepaling uit de Wet langdurige zorg toegevoegd, betreffende
aan de toezichthouder verstrekt dossiers aan de bijlage toegevoegd. Met ingang van
2 april 2019 is tevens een soortgelijke bepaling opgenomen in artikel 100 van de Geneesmiddelenwet
en artikel 10 van de Wet donorgegevens kunstmatige bevruchting. Ook deze bepalingen
worden aan de bijlage toegevoegd. De zinsnedes betreffende de Wet maatschappelijke
ondersteuning 2015 en de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg die waren opgenomen
in de samenloopbepalingen van de artikelen 9.58 en 9.59 Woo zijn daar geschrapt en
met een uniforme redactie hier opnieuw opgenomen.

Artikel 65 van de Participatiewet en artikel 74 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie
werk en inkomen (hierna: Wet Suwi) bevatten een regeling over de geheimhouding van
gegevens over personen waarop die wetten van toepassing zijn en de uitzonderingen
daarop. Uit de memorie van toelichting bij deze bepalingen volgt dat deze uitputtend
bedoeld zijn.75 Deze artikelen moeten dan ook worden aangemerkt als uitputtende regelingen, waarbij
voor verzoeken om informatie op grond van de Woo geen plaats is. Artikel 75 Wet Suwi
bevat een beperking van de openbaarheid van de registratie van werkzoekenden ten behoeve
van arbeidsbemiddeling door het UWV. Deze openbaarheid, een verwerking van persoonsgegevens,
is daar beperkt tot het doel van die registratie. Ook deze regeling gaat voor op de
Woo.

In haar uitspraak van 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:224) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak
bepaald dat voor de persoonsgegevens die zijn opgenomen in het Basisregister Onderwijs
(BRON) in de Wet op het onderwijstoezicht (Wot) een bijzondere regeling is getroffen.
Gelet hierop worden de bepalingen over het BRON (de artikelen 24b tot en met 24g Wot)
toegevoegd aan de bijlage. Hoewel de uitspraak van de Afdeling alleen betrekking heeft
op het BRON, moet worden aangenomen dat de bepalingen over het meldingsregister relatief
verzuim, het register vrijstellingen en vervangende leerplicht en het diplomaregister
hoger onderwijs, beroepsonderwijs, voortgezet (algemeen volwassenen)onderwijs, NT2
en inburgering eveneens als uitzondering hebben te gelden. Ook de bepalingen over
deze registers worden daarom toegevoegd aan de bijlage. Daarnaast wordt artikel 6,
vierde, zesde en zevende lid, Wot aan de bijlage toegevoegd. Artikel 6, vierde lid,
Wot bevat een bijzondere geheimhoudingsbepaling die zich richt tot bij de onderwijsinspectie
voor elke onderwijssector aangestelde vertrouwensinspecteur. Het eerste tot en met
het vierde lid van dit artikel zijn in de Wot opgenomen ter vervanging van vergelijkbare
bepalingen in diverse sectorwetten. 76 De regeling van het vierde lid is destijds toegevoegd op advies van de Raad van State.77 De geheimhoudingsbepaling is beperkt tot hetgeen aan de vertrouwensinspecteur is
toevertrouwd door een onderwijsdeelnemer, een ouder of een personeelslid van de school
over seksueel misbruik of seksuele intimidatie waarvan die onderwijsdeelnemer of dat
personeelslid slachtoffer is. Het zesde en zevende lid van artikel 6 zijn in de Wot
opgenomen op advies van het toenmalige College bescherming persoonsgegevens (thans
Autoriteit Persoonsgegevens) toen de taak van de vertrouwensinspecteur werd uitgebreid
naar slachtoffers van geweld, discriminatie of radicalisering en beperkt de verstrekking
van persoonsgegevens waarover de vertrouwensinspecteur beschikt, ook de gegevens die
geen betrekking hebben op seksueel misbruik of seksuele intimidatie. 78 Ook deze bepaling biedt geen ruimte om te voldoen aan een verzoek om informatie over
deze gegevens en dient daarom te worden opgenomen op de bijlage bij artikel 8.8 Woo.

Tevens is toegevoegd de Wet basisregistratie ondergrond, die in werking is getreden
met ingang van 1 januari 2018 en nog niet op de bijlage was opgenomen. Deze wet bevat
een openbaarheidsregel, vergelijkbaar met de reeds op de bijlage opgenomen Wet basisregistratie
adressen en gebouwen en Wet basisregistratie grootschalige topografie.

Eveneens worden toegevoegd de in de artikelen 9.68 en 9.69 voorgestelde bepalingen
uit de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek en de Wet
op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, alsmede de in artikel 9.70 toegevoegde
bepaling aan de TNO-wet. Zie hiervoor de toelichting bij genoemde artikelen.

Voorts worden toegevoegd de in de artikelen 9.72 en 9.73 genoemde bepalingen uit de
Wet educatie en beroepsonderwijs en de Wet op het voorgezet onderwijs. Deze bepalingen
regelen uitputtend het openbaarmakingsregime van de erkenningen op grond van die wetten
van leerbedrijven door de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven
(SBB) op grond van deze wetten. Zie hiervoor de toelichting bij de genoemde artikelen.

Tot slot worden de artikelen 13.1, derde lid, van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg
en 60, derde lid, van de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte
cliënten toegevoegd aan de bijlage bij artikel 8.8 Woo. Genoemde wetten zijn in werking
getreden met ingang van 1 januari 2020. Deze artikelen bevatten een bepaling die aan
toezichthoudende ambtenaren een geheimhouding oplegt ten aanzien het dossier dat een
beroepsbeoefenaar met doorbreking van zijn beroepsgeheim aan de toezichthouder verstrekt.
Vergelijkbare bepalingen in de Gezondheidswet en de Wet op de beroepen in de individuele
gezondheidszorg zijn al op de bijlage bij artikel 8.8 opgenomen.

Aan het onderdeel betreffende de Arbeidsomstandighedenwet wordt toegevoegd artikel 26.
In dat artikel is een absolute geheimhouding opgenomen voor de identiteit van een
melder bij de SZW-inspectie over een mogelijke strijd met die wet. De Rechtbank Rotterdam
heeft dit artikel aangemerkt als een uitputtende bepaling waarop de Wob niet van toepassing
is.79Met opname van artikel 26 op de bijlage bij de Woo wordt deze jurisprudentie gecontinueerd.
Aan de bijlage worden eveneens toegevoegd vergelijkbare bepalingen in de Arbeidstijdenwet
(artikel 8:4), de Wet kinderopvang (artikel 1.57d) en de Wet melding collectief ontslag
(artikel 8).

Het onderdeel betreffende de Algemene wet bestuursrecht wordt opnieuw vastgesteld
wegens enige misstellingen. Toegevoegd wordt artikel 3:44, waarin de terinzagelegging
van het reeds op de bijlage opgenomen artikel 3:11 Awb van toepassing is verklaard,
met dien verstande dat daarvan wordt uitgezonderd de beschikkingen die na toepassing
van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ter inzage worden gelegd. Op deze
beschikkingen dient artikel 3.3 Woo onverkort van toepassing te zijn. Tevens wordt
toegevoegd artikel 8:79 Awb, dat in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van 16 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2180) is aangemerkt als een uitputtende regeling.
Processtukken die de griffier niet mag verstrekken hoeven op grond van deze jurisprudentie
ook niet door het bestuursorgaan te worden verstrekt. In de bijlage wordt hierbij
een beperking aangebracht: het moet daarbij wel gaan om documenten die het bestuursorgaan
ten behoeve van het beroep bij de bestuursrechter heeft opgesteld, zoals pleitnota’s
etc. De Afdeling overwoog immers in genoemde uitspraak: «Dit laat onverlet dat zich
onder de stukken in het procesdossier documenten kunnen bevinden die betrekking hebben
op een bestuurlijke aangelegenheid en als zodanig op grond van de Wob, onder vermelding
van de desbetreffende bestuurlijke aangelegenheid, bij een bestuursorgaan kunnen worden
opgevraagd. Het enkele feit dat een stuk ook deel uitmaakt van een procesdossier,
doet dan aan de toepasselijkheid van de Wob niet af.» Onder de Woo geldt hetzelfde
regime.

Met betrekking tot de Kieswet is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1455) verwerkt. In die uitspraak wordt artikel I
19 van die wet betreffende de vernietiging van kandidatenlijsten aangemerkt als een
uitputtende regeling. Volgens de Afdeling kan daarom bij het uitblijven van die vernietiging
geen verzoek op grond van de Wob worden gedaan. In haar uitspraak van 5 oktober 2011
had de Afdeling in een zaak over artikel I 17 nog bepaald dat artikel I 17 een uitputtende
regeling is gedurende de verkiezingsperiode, maar dat daarna de Wob van toepassing
was op kandidatenlijsten. Deze uitspraak was in de bijlage bij artikel 8.8 verwerkt
door de uitzondering in de tijd te begrenzen. Met de uitspraak van 1 juni 2016 kan
deze begrenzing worden geschrapt.

Daarnaast blijkt uit het op 5 september 2018 ingediende voorstel tot wijziging van
de Kieswet houdende maatregelen tot elektronische openbaarmaking van de processen-verbaal
van de stembureaus en van de opgaven van de burgemeesters van de aantallen in de gemeenten
uitgebrachte stemmen80 dat de wetgever ook andere openbaarmakingen en vernietigingen uit de Kieswet beschouwt
als een uitputtende regeling ten opzichte van de Wob. Het betreft de met dat voorstel
te wijzigen artikelen N 12, O 4, P 23 en U 16 van de Kieswet, maar ook andere artikelen
uit de Kieswet kunnen als zodanig worden aangemerkt. Het betreft de artikelen M 8,
O 5, P 25, S 15, U 18 en Y 17a. In deze artikelen gaat het om een tijdelijke openbaarmaking,
gevolgd door een vernietiging. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet brengt
geen verandering in de uitputtendheid van de bepalingen in de Kieswet, zodat de wijziging
van de bijlage bij de Woo niet met een «indienbepaling» afhankelijk hoeft te worden
gemaakt van de inwerkingtreding van dat wetsvoorstel. De artikelen Ya 7, Ya 10 en
Ya 31d worden niet op de bijlage opgenomen, nu deze betrekking hebben op Caribisch
Nederland en de Woo daar niet van toepassing is.

De onderdelen betreffende de Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling
worden aangevuld met enige bepalingen tot verplichte openbaarmaking van sanctiebesluiten
en de aanstelling van een bewindvoerder. Deze bepalingen ontbraken nog.

De zinsnede in de bijlage betreffende de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid is
in dit voorstel aangepast, omdat de thans in de Woo opgenomen passage niet geheel
overeenstemt met de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak. Op grond van
deze jurisprudentie dient niet alleen bij de Onderzoeksraad berustende informatie
te worden uitgesloten, maar ook informatie die door de Onderzoeksraad met de andere
bestuursorganen is gedeeld of informatie die door andere bestuursorganen is opgesteld
ten behoeve van de Onderzoeksraad. Ingeval bij dat andere bestuursorgaan om dergelijke
informatie wordt gevraagd, is niet de Woo van toepassing, maar artikel 59 van de Rijkswet
Onderzoeksraad voor veiligheid. Informatie die reeds uit anderen hoofde bij dat bestuursorgaan
berust, maar die toevallig ook aan de Onderzoeksraad ter beschikking is gesteld, valt
niet onder de uitzonderring van artikel 59 Rijkswet. Daarop is artikel 5.1 Woo van
toepassing.

In de onderdelen betreffende de Wet basisregistratie adressen en gebouwen en Wet basisregistratie
grootschalige topografie is de beperking tot artikel 32, tweede lid respectievelijk
artikel 22, tweede lid aangepast. Bij nader inzien dient blijkens de wetsgeschiedenis
ook de rest van het artikel, met name het eerste lid, als uitputtende regeling te
worden aangemerkt. Tevens is het onderdeel aangepast aan de wijziging van de citeertitel
van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen per 1 augustus 2018.

Het onderdeel betreffende de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna:
Wjsg) wordt opnieuw vastgesteld. De Wjsg bevat een uitputtende regeling van openbaarmaking
en verstrekkingen, die allen voorgaan op de Woo. De opsomming in de bijlage was niet
volledig; dit is aangepast.

Het onderdeel betreffende de Wet luchtvaart was abusievelijk twee keer opgenomen.
Hiervan wordt de tweede geschrapt. Met ingang van 10 juli 2019 is de van de Wob afwijkende
bijzondere openbaarmakingsregeling uit artikel 7.2 van de Wet luchtvaart vervangen
door een andere die is opgenomen in artikel 7.1 van de Wet luchtvaart.81 De bijlage bij artikel 8.8 Woo wordt hieraan aangepast.

Aan het onderdeel betreffende de Woo is artikel 3.3, vijfde lid, onderdelen a en b,
Woo toegevoegd. Hiermee wordt voorkomen dat wanneer een reden aan de orde is om de
actieve openbaarmaking van adviesaanvragen en adviezen over wetsvoorstellen of begrotings-
en verantwoordingsstukken uit te stellen, via de omweg van een verzoek alsnog die
informatie zou moeten worden verstrekt. Voor de overige onderdelen van artikel 3.3,
vijfde lid, is dit niet nodig, omdat daar sprake is van een verkorting van de termijn
of omdat de verlenging valt binnen de termijn waarbinnen op een verzoek om informatie
moet worden beslist.

De bepaling betreffende het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is aangepast aan
de vernummering van het oude artikel 28 naar het nieuwe artikel 29 per 1 september
2017. De toevoeging is redactioneel in overeenstemming gebracht met de voor artikel 8:79
Awb voorgestelde toevoeging.

Aan het onderdeel betreffende het Wetboek van Strafvordering is toegevoegd artikel 30
van die wet, dat bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 10 oktober
2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3284) is aangemerkt als een van de Wob afwijkende, uitputtende
regeling.

Daarnaast worden in de bijlage enige redactionele correcties aangebracht.

Artikel II

In artikel II is, mede gelet op het advies van de Afdeling advisering, de opdracht
opgenomen om de integrale tekst van de Woo in het Staatsblad te plaatsten. In die
tekstplaatsing worden alle wijzigingen van de Woo verwerkt die op dat moment in werking
zijn getreden. Dat betreft niet alleen deze wijzigingswet, maar ook bijvoorbeeld de
wijzigingen van de Woo die zijn opgenomen in artikel 18g van de Wet Huis voor klokkenluiders
en artikel 33 van de Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen.

Artikel III

De inwerkingtreding van deze wijzigingswet heeft tot gevolg dat de Woo wordt gewijzigd.
Het inwerkingtredingsbesluit voor de Woo regelt vervolgens de inwerkingtreding van
de Woo, inclusief de bepalingen die met deze wijzigingswet zijn gewijzigd of toegevoegd.

Snels
Van Weyenberg