Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 352 Wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend onderwijs
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 26 juni 2020
De regering dankt de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor de
schriftelijke inbreng bij het voorstel van wet tot wijziging van een aantal onderwijswetten
in verband met verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend
onderwijs. Met genoegen heeft de regering vastgesteld dat de fracties, deels met belangstelling
en interesse, hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
De regering is de leden van de fracties van de VVD, CDA, D66, GroenLinks, Partij van
de Arbeid, SP, ChristenUnie en de SGP erkentelijk voor de gemaakte opmerkingen en
de gestelde vragen en heeft daarop in de hiernavolgende tekst gereageerd. Daarbij
is zoveel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden. Waar het de leesbaarheid
van de nota naar aanleiding van het verslag ten goede komt, is gekozen om bij de beantwoording
een aantal vragen samen te voegen. Hierdoor kunnen vragen in een andere paragraaf
beantwoord zijn dan waar deze in het verslag gesteld zijn.
Inhoudsopgave
I.
ALGEMEEN
2
1
Inleiding
2
2
Verhouding tussen de burgerschapsopdracht en burgerschap in het curriculum
2
2.1
Samenhang tussen het wetsvoorstel burgerschap en het curriculum
2
2.2
De burgerschapsopdracht in relatie tot burgerschap in het mbo en ho
9
3
Noodzaak tot versterking burgerschapsonderwijs
11
3.1
Belang van burgerschapsonderwijs
11
3.2
Onderzoek naar burgerschapsonderwijs
12
4
Voorstel: een verduidelijking van de algemene burgerschapsopdracht
13
4.1
Kern burgerschapsopdracht
13
4.2
Actief burgerschap en sociale cohesie
17
4.3
Basiswaarden
18
4.4
Schoolcultuur
21
4.5
Doelgericht en samenhangend
27
4.6
Segregatie
28
5
Kwaliteitszorg
29
6
Vrijheid van onderwijs is uitgangspunt
30
6.1
Vrijheid van onderwijs als uitgangspunt
30
6.2
Begrenzing van de ruimte binnen de burgerschapsopdracht
32
6.3
Onderlinge verhouding tussen grondrechten
33
7
Caribisch Nederland
34
8
Adviesrondes
35
9
Internetconsultatie
35
10
Advies Onderwijsraad
39
11
Uitvoerings- en handhavingsgevolgen
40
11.1
Wat is de reikwijdte van het toezicht op de burgerschapsopdracht?
40
11.2
Hoe ziet het handhavingstraject van de inspectie eruit?
44
11.3
Aanscherping sancties rondom wanbeheer
48
II.
ARTIKELSGEWIJS
49
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
De vragen van de leden van de fracties van de VVD, CDA, D66, SP, en PvdA, die in het
verslag zijn gesteld in paragraaf 1, worden in het belang van de leesbaarheid beantwoord
in andere paragrafen.
2. Verhouding tussen de burgerschapsopdracht en burgerschap in het curriculum
De leden van verschillende fracties hebben meerdere vragen gesteld over de samenhang
tussen het wetsvoorstel burgerschap en het curriculum. In paragraaf 2.1 wordt achtereenvolgens
ingegaan op de vragen over de aanbevelingen van de staatscommissie Remkes, de samenhang
tussen de algemene burgerschapsopdracht, de herziening van het curriculum en de kerndoelen
en eindtermen. Vervolgens worden vragen over het tijdspad van het wetsvoorstel en
Curriculum.nu behandeld. Onder 2.2 wordt ingegaan op de vragen over burgerschap in
het mbo en het hoger onderwijs.
2.1 Samenhang tussen het wetsvoorstel burgerschap en het curriculum
De leden van de SGP-fractie wijzen op de constatering van de Raad van State dat de
kerndoelen wegens het ontbreken van een grondslag in de wettelijke burgerschapsopdracht
niet als uitwerking van de burgerschapsopdracht kunnen gelden. Zij vragen waarom de
regering desondanks opnieuw de stelling betrekt dat zij de huidige kerndoelen ziet
als invulling van de voorgestelde burgerschapsopdracht en waarom gelet op deze uitspraak
de verwachtingen gegrond zijn dat juridische problemen in de toekomst wel vermeden
worden.
Voor de beantwoording van deze vraag en voor een beter begrip van het wetsvoorstel,
acht de regering het van belang om allereerst in te gaan op de samenhang tussen de
algemene burgerschapsopdracht en de kerndoelen en eindtermen.
De huidige burgerschapsopdracht is in de WPO, WEC en WVO geformuleerd als algemene
doelstelling van het onderwijs, die is geplaatst tussen andere algemene bepalingen
over uitgangspunten en doelstellingen van het onderwijs. Deze algemene bepalingen
zijn geen concrete onderwijsactiviteiten die de inhoud van het onderwijs bepalen,
zoals de Nederlandse taal, rekenen en wiskunde en geschiedenis dat wél zijn. De onderwijsactiviteiten
die de inhoud van het onderwijs bepalen, kennen een grondslag op basis waarvan zij
worden uitgewerkt in kerndoelen. Deze kerndoelen omschrijven het leerdoel van een
leerproces, niet de wijze waarop dat doel bereikt zou moeten worden. De huidige burgerschapsopdracht
moet op grond van dit onderscheid worden beschouwd als een algemene doelstelling van
het onderwijs, en niet als een in kerndoelen uitgewerkt streefdoel. Dit is dezelfde
verhouding die momenteel bestaat tussen de wet en de kerndoelen en eindtermen, dus
dit wetsvoorstel verandert de aard van de burgerschapsopdracht binnen het stelsel
niet.
De voorgestelde burgerschapsopdracht bevat naast de algemene doelstelling óók inhoudelijke componenten. Dit betreft het bijbrengen van respect voor
en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, en het ontwikkelen
van sociale en maatschappelijke competenties die de leerling in staat stellen deel
uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving.
Het gaat daarbij om een component van algemene aard, waarbij geen concreet leerdoel
van het leerproces is omschreven. Evenmin wordt omschreven hoe dit leerproces eruit
moet zien. Aangezien de algemene burgerschapsopdracht hetzelfde luidt voor het gehele
funderend onderwijs, dus voor leerlingen van 4 tot en met 16/18 jaar, kunnen scholen
hieraan een invulling geven die past bij de leeftijd van de leerling. Een leerling
uit groep 5 leert immers andere dingen over vrijheid dan een leerling in de bovenbouw
van het voortgezet onderwijs (hierna: vo). Ook laat de algemene opdracht veel ruimte
voor een invulling van de burgerschapsopdracht die past bij de identiteit van de school.
Hiermee onderscheidt de algemene opdracht zich van de meer specifiekere opdrachten
die zijn uitgewerkt in de kerndoelen. Kerndoelen omschrijven immers een leerdoel van
de onderwijsactiviteiten per sector en toegespitst op de specifieke ontwikkelingsfase
van een leerling.
Voor de invulling van de burgerschapsopdracht zoals die wordt voorgesteld in dit wetsvoorstel,
kunnen scholen wel gebruik maken van de daarvoor relevante huidige kerndoelen en eindtermen.
In deze doelen zijn immers (kennis)competenties verweven die raakvlakken hebben met
de burgerschapsopdracht. Zo stelt het kerndoel Mens en samenleving dat leerlingen
de hoofdzaken van de Nederlandse en Europese staatsinrichting en hun rol als burger
leren, en dat zij moeten leren zich te gedragen vanuit respect voor algemeen aanvaarde
waarden en normen. Maar om te voldoen aan de algemene burgerschapsopdracht moeten
scholen méér doen dan alleen voldoen aan relevante kerndoelen en eindtermen. De voorgestelde
burgerschapsopdracht bevat bijvoorbeeld ook een verplichting aan het bevoegd gezag
om zorg te dragen voor een schoolcultuur die in overeenstemming is met de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat. Dit deel van de opdracht gaat niet alleen over de
inhoud van het burgerschapsonderwijs zelf, maar ook om de omgeving waarin dat wordt
aangeboden. In elk geval is van belang dat scholen een herkenbare en samenhangende
visie op burgerschapsonderwijs moeten hebben, en dat zij op basis van die visie invulling
geven aan de burgerschapsopdracht.
De leden van de CDA-fractie geven aan dat zij in de memorie van toelichting een passage
missen over de aanbevelingen van de staatscommissie Remkes (staatscommissie parlementair
stelsel) «Lage drempels, hoge dijken» die betrekking hebben op burgerschap. Deze leden
vragen een nadere toelichting per afzonderlijke aanbeveling. Voorts vragen deze leden
toe te lichten waarom de aanbevelingen van de commissie Remkes over het invoeren van
meer lesuren maatschappijleer in het vo, ook in de onderbouw en een centraal examen
maatschappijleer niet worden overgenomen bij de wettelijke verankering van burgerschapsonderwijs
en de curriculumherziening.
De actualisatie van het curriculum ziet op de formele leerplankaders voor de inhoud
van het onderwijs: de kerndoelen en de eindtermen. Het wetsvoorstel ter verduidelijking
van de burgerschapsopdracht geeft een algemene opdracht aan scholen.
De inhoud van de vakken maatschappijleer en geschiedenis (en staatsinrichting) is
maatschappelijk relevant. Kennis over het politieke systeem, de rol van politieke
partijen, democratische waarden en mensenrechten biedt leerlingen de bagage die zij
nodig hebben om op een volwaardige en verantwoordelijke manier deel te kunnen nemen
aan de samenleving. Gezien het belang van deze kennis en vaardigheden is het pleidooi
voor een sterke(re) positie van deze vakken begrijpelijk. Het vak maatschappijleer
is in de bovenbouw van het vo verplicht en alle leerlingen in het primair onderwijs
(hierna: po) en vo komen met de inhoud van het vak geschiedenis in aanraking.
Eventuele uitbreiding van de omvang van vakken moet echter nadrukkelijk worden bezien
in de context van een integrale afweging over de inhoud van het curriculum. Op die
manier kan een eventuele keuze om wijzigingen door te voeren (bijvoorbeeld over de
positie van het vak in de uitslagbepaling, het aantal studielasturen van het examenprogramma
en de vorm van afsluiting) bewust en onderbouwd worden gemaakt. Deze integrale afweging
vindt plaats binnen het traject tot actualisatie van het curriculum. Tot die tijd
worden geen aanvullende stappen genomen, zoals ook te lezen is in het kabinetsstandpunt
over het advies van de staatscommissie parlementair stelsel.1
De leden van de D66-fractie constateren dat veel parallelle projecten gaande zijn
rond burgerschap, zoals de adviezen van de staatscommissie parlementair stelsel, de
herziening van het curriculum en de wettelijke verankering van burgerschapsonderwijs.
Zij vragen de regering nader toe te lichten hoe deze projecten zich tot elkaar verhouden
en samenhangen.
Deze leden vragen de regering ook hoe deze trajecten uiteindelijk een geheel gaan
vormen en hoe het onderwijs wordt ondersteund in de overgang, zodat goed burgerschapsonderwijs
gerealiseerd kan worden. De leden van de GroenLinks-fractie stellen een soortgelijke
vraag: zij vragen hoe de samenhang tussen de voorgestelde burgerschapsopdracht en
het herzieningstraject van het curriculum gezien moet worden.
De constatering dat er verschillende parallelle trajecten rond burgerschap gaande
zijn, is juist. De verhouding tussen de algemene burgerschapsopdracht, de kerndoelen
en de herziening van het curriculum wordt hieronder toegelicht. Op de relatie met
de adviezen van de staatscommissie parlementair stelsel is hierboven reeds ingegaan.
Op de ondersteuning van scholen wordt in paragraaf 9 ingegaan.
Het wetsvoorstel ter verduidelijking van de burgerschapsopdracht geeft een algemene
opdracht aan scholen. De opdracht valt daarmee binnen de uitgangspunten en doelstellingen
van het onderwijs zoals verwoord in artikel 8 van de WPO, artikel 11 van de WEC en
onder andere artikel 2 van de WVO. Daarin staat bijvoorbeeld een algemene opdracht
het onderwijs zodanig in te richten dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelproces
kunnen doorlopen en dat het onderwijs zich in elk geval richt op de emotionele en
de verstandelijke ontwikkeling, op het ontwikkelen van creativiteit, op het verwerven
van noodzakelijke kennis en van sociale, culturele en lichamelijke vaardigheden. Deze
algemene opdrachten zijn niet de grondslag voor het uitwerken van kerndoelen en eindtermen
zoals de bepalingen over de inhoud van het onderwijs dat wel zijn. Ook in het huidig
wettelijk kader bestaan een algemene burgerschapsopdracht en bepalingen over de inhoud
van het onderwijs met specifieke kerndoelen naast elkaar. Dit verandert niet met onderhavig
wetsvoorstel.
De herziening van het curriculum ziet juist wél op de voorgeschreven inhoud van het
onderwijs en de daaruit voortvloeiende kerndoelen en eindtermen. Leraren en schoolleiders
hebben binnen Curriculum.nu gewerkt aan voorstellen voor herziening hiervan. In ontwikkelteams
is in negen leergebieden gewerkt aan het maken van bouwstenen voor het po en de onderbouw
van het vo. Voor de bovenbouw van het vo zijn richtinggevende aanbevelingen gedaan. Deze bouwstenen en aanbevelingen vormen het inhoudelijk
fundament waarmee verbeterde kerndoelen en eindtermen kunnen worden geformuleerd.
Leraren gebruiken de uiteindelijke kerndoelen en eindtermen vervolgens als basis voor
hun lesprogramma (eventueel via een op kerndoelen en eindtermen gebaseerde lesmethode).
De kerndoelen en eindtermen leggen wettelijk vast wat de doelen en inhoud van het
onderwijs zijn, beschreven voor een leergebied of vak. De verwachting is dat met de
herziening van het curriculum ook burgerschap als leergebied zal worden toegevoegd
aan de bepalingen over de inhoud van het onderwijs.
De leden van de D66-fractie vragen of het wetsvoorstel en het voorstel rond het nieuwe
curriculum voldoende houvast en verankering aan scholen geeft.
Met dit wetsvoorstel beoogt de regering de burgerschapsopdracht voor het funderend
onderwijs te verduidelijken. Scholen krijgen helderheid over de verplichte, gemeenschappelijke
kern van de burgerschapsopdracht, zodat zij meer houvast hebben. Wat deze kern exact
behelst wordt verder toegelicht in de beantwoording van de vragen in paragraaf 4.
Daarnaast worden scholen op verschillende manieren ondersteund bij het uitvoeren van
de burgerschapsopdracht. Zie daarover de beantwoording in paragraaf 9.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen zich af of de in deze wet geformuleerde
burgerschapsopdracht wordt overgenomen in het herziene curriculum of dat er voor het
leergebied burgerschap binnen het traject Curriculum.nu weer opnieuw kerndoelen voor
burgerschapsonderwijs worden geformuleerd. Indien dat het geval is vragen deze leden
zich voorts af of het burgerschapsonderwijs dan weer aangepast moet worden.
De leden van de SP-fractie vragen de regering of zij van mening is dat het voorstel
van het ontwikkelteam burgerschap goed aansluit bij wat het voorliggend wetsvoorstel
beoogt. Daarnaast vragen zij de regering haar antwoord toe te lichten en daarbij in
te gaan op de concrete voorstellen die gedaan zijn door het ontwikkelteam. De leden
van de ChristenUnie-fractie vragen of de knip tussen het algemeen wettelijk kader
en de nog vast te stellen kerndoelen in het kader van Curriculum.nu een bron kan zijn
van onduidelijkheid en inconsistenties, en hoe de regering dit wil voorkomen. Dezelfde
leden willen ook weten of een situatie kan ontstaan waarin scholen op grond van de
nieuwe wet hun eigen visie, les- en meerjarenprogramma vormgeven en zij vervolgens
dit programma kunnen afschrijven omdat het nieuwe curriculum wordt ingevoerd. Zij
vragen voorts hoe de regering dit wil voorkomen.
Ook deze vragen betreffen de relatie tussen de algemene burgerschapsopdracht, de kerndoelen
en de herziening van het curriculum. Zoals hiervoor is aangegeven, gaat onderhavig
voorstel over een verduidelijking van de bestaande algemene burgerschapsopdracht aan
scholen. Deze opdracht onderscheidt zich in de onderwijswetten uitdrukkelijk van de
wettelijke bepalingen over de inhoud van het onderwijs. De kerndoelen en eindtermen
zijn expliciet gericht op de inhoud van het onderwijs en bevatten concrete leerdoelen
per sector, toegespitst op de specifieke ontwikkelingsfase van een leerling. De burgerschapsopdracht
ziet op het zorgdragen voor een samenhangende en doelgerichte bevordering van actief
burgerschap en sociale cohesie en op de schoolcultuur. De invulling van deze opdracht
bevat óók inhoudelijke componenten, maar daarbij is meer ruimte voor een eigen invulling.
De burgerschapsopdracht is dus meer algemeen van aard.
De regering acht het van belang dat de voorliggende verduidelijking van de burgerschapsopdracht
en de nog vorm te geven kerndoelen voor het leergebied burgerschap goed op elkaar
aansluiten. Met de integrale herziening van het curriculum zullen de kerndoelen en
eindtermen worden verbeterd. Een aantal daarvan is ook relevant voor burgerschap.
Het ontwikkelteam is van meet af aan op de hoogte geweest van de wens van de wetgever
om de burgerschapsopdracht aan scholen te verduidelijken. Dat resulteert in voorstellen
voor het leerplan burgerschap die goed aansluiten op onderhavig wetsvoorstel. De bouwstenen
die gepresenteerd zijn gaan achtereenvolgens in op vrijheid en gelijkheid, macht en
inspraak, democratische cultuur, identiteit, diversiteit, solidariteit, digitaal samenleven,
duurzaamheid, globalisering, technologisch burgerschap en denk- en handelwijzen. De
bouwstenen zijn uitgewerkt voor het po en de onderbouw van het vo en zien zowel op
kennis als op hieraan gekoppelde vaardigheden. In de vervolgfase buigt een onafhankelijke
wetenschappelijke commissie zich nog over de curriculumvoorstellen, alvorens de voorstellen
als basis dienen voor herijkte kerndoelen en eindtermen.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering er niet voor gekozen heeft zoveel
mogelijk duidelijkheid te scheppen door de burgerschapsopdracht te beperken tot die
onderdelen die niet reeds in de kerndoelen voorkomen. Deze leden constateren voorts dat het probleem van overlap met name speelt ten aanzien
van de sociale competenties. Zij vragen de regering waarom het nodig en verstandig
is elementen die reeds door de huidige en toekomstige kerndoelen gedekt worden nogmaals
te verwoorden in de burgerschapsopdracht.
De kerndoelen gaan specifiek over wat leerlingen moeten kennen en kunnen. De burgerschapsopdracht
is meer dan dat: het is een algemene opdracht aan het bevoegd gezag die gaat over
zaken als een schoolcultuur, de basiswaarden, het zorgdragen voor een samenhangende
en doelgerichte bevordering van actief burgerschap en sociale cohesie, en het ontwikkelen
van sociale en maatschappelijke competenties. Bovendien heeft een verduidelijkte burgerschapsopdracht
gevolgen voor de kwaliteitszorg van scholen. Zo moeten scholen een heldere visie op
en uitwerking van het burgerschapsonderwijs ontwikkelen en deze opnemen in schoolgids
en schoolplan en moeten de opbrengsten daarvan worden gemonitord.2 Deze opdracht geeft daarmee uiting aan meer dan hetgeen vastgelegd is in de kerndoelen
en laat ook meer ruimte voor eigen invulling door scholen dan de landelijk vastgestelde
kerndoelen. Dat laat onverlet dat de kerndoelen een onderdeel kunnen vormen van de
invulling van de burgerschapsopdracht.
Scholen spelen als belangrijke ontmoetingsplaats van jongeren een prominente rol bij
het ontwikkelen van actief burgerschap en de daarvoor vereiste kennis en competenties
van leerlingen. Deze functie van het onderwijs acht de regering dermate van belang
dat dit als algemene doelstelling van alle scholen in het funderend onderwijs dient
te gelden, vastgesteld in een algemene wettelijke opdracht.
De leden van de SGP-fractie vragen eveneens toe te lichten in hoeverre het juridische
bereik van vergelijkbare termen in beide artikelen, zoals sociale competenties, verschilt.
Zij vragen of het bevoegd gezag bijvoorbeeld aan nog meer sociale competenties gebonden
kan zijn dan uit de kerndoelen zou volgen. Zij vragen voorts, met een verwijzing naar
het advies van de Raad van State met betrekking tot de in het wetsvoorstel genoemde
sociale en maatschappelijke competenties, waarom de regering scholen met een onbepaalde opdracht over sociale competenties wil opzadelen.
Zoals reeds toegelicht, regelen de kerndoelen op een specifieker niveau waar het onderwijs
aan moet voldoen dan een algemene bepaling dat doet. Kerndoelen kunnen wel raken aan
sociale competenties. Zo is in het Besluit kerndoelen onderbouw VO vastgesteld (kerndoel
36) dat leerlingen leren «een beargumenteerd standpunt in te nemen en te verdedigen,
en daarbij respectvol met kritiek om te gaan.» Dit type kerndoelen heeft dus betrekking
op sociale competenties en kan helpen bij de invulling van de burgerschapsopdracht,
maar het staat scholen vrij om op een alternatieve wijze te werken aan de wettelijke
opdracht tot het ontwikkelen van sociale en maatschappelijke competenties die de leerling
in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische
Nederlandse samenleving.
Het wetsvoorstel bindt scholen dus niet aan specifieke kerndoelen en creëert ook geen
nieuwe of aangepaste kerndoelen. Andersom is het ook niet zo dat wanneer het onderwijs
is vormgegeven conform alle kerndoelen die raken aan burgerschap, het bevoegd gezag daarmee per definitie aan de burgerschapsopdracht
voldoet. Uit deze opdracht volgen doelstellingen waarvan het bevoegd gezag inzichtelijk
dient te maken hoe zij hier op herkenbare, samenhangende en doelgerichte wijze aan
werken.
Het bevoegd gezag bepaalt de invulling van de competenties. Het is voorstelbaar dat het bevoegd gezag sommige kerndoelen uit het curriculum die raken aan
burgerschap gebruikt om deze sociale en maatschappelijke competenties in het kader
van de burgerschapsopdracht in te vullen. Het bevoegd gezag dient deze competenties
dan op te nemen in haar burgerschapsvisie en ervoor te zorgen dat het onderwijs aangaande
deze competenties voldoet aan de eisen die de burgerschapsopdracht daaraan stelt.
Daarbij kan elke school haar eigen accenten leggen. De ene school zal bijvoorbeeld
meer nadruk willen leggen op een sociale competentie als samenwerken, terwijl een
andere school liever een competentie als debatteren een prominente plek in haar onderwijsprogramma
toebedeelt. Uiteindelijk gaat het er om dat het bevoegd gezag, op basis van de algemene
burgerschapsopdracht, een visie ontwikkelt op de sociale en maatschappelijke competenties
die het de leerlingen wil bijbrengen, om hen in staat te stellen deel uit te maken
van en bij te dragen aan een pluriforme en democratische samenleving. Voor de ontwikkeling
van deze visie kan gebruik worden gemaakt van bestaande kerndoelen, maar er is ook
ruimte voor eigen invulling.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze wordt getoetst in hoeverre de manier
waarop scholen de burgerschapsopdracht vormgeven voldoet aan het doel van het bevorderen
van burgerschap, zonder dat het strijdig is met art. 23 GW, en of er bijvoorbeeld
gedacht wordt aan een verplicht minimum aantal uren burgerschap. Daarnaast vragen
de aan het woord zijnde leden of de regering kan aangeven of ook wordt nagedacht op
welke wijze burgerschap in de eindtermen voor zowel het po als het vo wordt meegenomen.
De voorgestelde burgerschapsopdracht past binnen de grenzen van de vrijheid van onderwijs
die door artikel 23 Grondwet wordt geborgd. In paragraaf 11 wordt uiteengezet hoe
deze borging terugkomt in het toezicht.
Het bevoegd gezag komt een grote mate van vrijheid toe bij de invulling en uitwerking
van de verplichte kern van de algemene burgerschapsopdracht. Zij gaat zelf over de
richting en inrichting van haar onderwijs. Voorts brengt deze vrijheid mee dat scholen
zelf mogen beslissen hoeveel uren zij aan bepaalde onderwijsactiviteiten besteden.
Scholen kunnen hierdoor inspelen op specifieke behoeften van hun leerlingenpopulatie
en maatschappelijke omgeving, en daarbij de identiteit van de school laten terugkomen.
Enkel voor het vak lichamelijke opvoeding is in het vo een verplicht aantal uren vastgelegd.3 Zoals eerder benoemd, vindt thans een integrale herziening van het curriculum plaats
waarbij de komende jaren nieuwe kerndoelen ontwikkeld worden. Hierbij is burgerschap
één van de negen leergebieden. Ook de eindtermen in de bovenbouw van het vo worden
tegen het licht gehouden om burgerschapsonderwijs een goede plek te geven.
Zowel de leden van de ChristenUnie-fractie als de leden van de GroenLinks-fractie hebben vragen over het tijdspad van het wetsvoorstel en Curriculum.nu.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen zich af wat er, als er gewacht wordt op
de kerndoelen die geformuleerd worden in het traject Curriculum.nu, in de tussentijd
van scholen wordt verwacht, aangezien de inwerkingtreding van het nieuwe curriculum
pas in het schooljaar 2023–2024 in het po en de onderbouw van het vo wordt voorzien?
Scholen zullen vanaf de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel aan de verduidelijkte
burgerschapsopdracht moeten voldoen. Daarnaast zijn tot aan het moment waarop het
nieuwe curriculum in werking zal treden, de huidige kerndoelen van kracht. De regering
beoogt inwerkingtreding van het wetsvoorstel burgerschap per 1 augustus 2021. Op de
inhoud van deze algemene opdracht gaat zij in paragraaf 4 nader in.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering toe te lichten waarom de beoogde
tijdpaden van het curriculum en de wettelijke burgerschapsopdracht niet synchroon
lopen.
De herziening van het curriculum voor het po en vo is een meerjarig proces. Leraren
en schoolleiders hebben in de afgelopen periode voorstellen ontwikkeld die tussentijds
uitgebreid geconsulteerd zijn. In het vervolgproces, dat op 5 maart en 16 juni jongstleden
met de Tweede Kamer is besproken, dienen deze voorstellen als basis voor het formuleren
van nieuwe kerndoelen. In dit vervolgproces heeft toetsing van de voorstellen door
de wetenschap en in de onderwijspraktijk een stevige rol. Tegelijkertijd is duidelijk
geworden dat de huidige algemene burgerschapsopdracht scholen onvoldoende duidelijkheid
geeft en de inspectie onvoldoende basis biedt voor handhaving. Een verduidelijking
van de burgerschapsopdracht zal scholen meer richting en houvast bieden. De regering
vindt een verduidelijkte burgerschapsopdracht van dermate groot belang dat zij het
onwenselijk acht inwerkingtreding te koppelen aan het moment dat de curriculumherziening
is afgerond. Dit is ook niet nodig aangezien het voor de invulling en uitvoering van
de burgerschapsopdracht niet noodzakelijk is om te weten hoe de nieuwe kerndoelen
en eindtermen er exact uit zullen zien.
2.2 De burgerschapsopdracht in relatie tot burgerschap in het mbo en ho
De leden van de D66-fractie vragen zich af of de voorgestelde verankering gevolgen
heeft voor het mbo aangezien zij ook een burgerschapsopdracht heeft. De leden van
de GroenLinks-fractie hebben een soortgelijke vraag.
De leden van de SGP-fractie vragen de regering toe te lichten waarom zij in de toelichting
slechts de vergelijking heeft getrokken met het middelbaar beroepsonderwijs en niet met het hoger onderwijs. Deze leden vragen ook naar een toelichting op de stelling in het nader rapport dat
de verantwoordelijkheid van de overheid in het funderend onderwijs verder reikt en
dat de voorgestelde verplichtingen kennelijk intensiever zijn en hoe deze stelling
te verenigen is met het gegeven dat instellingen in het hoger onderwijs zelfs verantwoordelijk
zijn voor gedragingen van individuele personeelsleden.
De burgerschapsopdracht wordt per onderwijssector verschillend vormgegeven, benoemd
en ingevuld en kent ook een ander karakter, hetgeen goed verklaarbaar is omdat de
opdracht moet aansluiten bij de leerbehoefte en ontwikkelingsfase van leerlingen en
studenten.
De burgerschapsopdracht in het funderend onderwijs vraagt, vanwege de vormende leeftijd
en daarmee gepaard gaande overheidsverantwoordelijkheid, om een meer richtinggevende
wettelijke bepaling. Het is namelijk van belang jonge en leerplichtige leerlingen
basiskennis bij te brengen over de rechtsstaat en hen het belang te laten inzien van
de instandhouding hiervan en de bijdrage die zij daaraan kunnen leveren. Dit komt
bijvoorbeeld tot uiting in lid 3a, dat waarborgt dat leerlingen actief worden gestimuleerd
te oefenen met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. In het mbo en ho
zijn studenten verder in hun ontwikkeling en hebben zij al de nodige kennis opgedaan
over de rechtsstaat. Hier hoort een andere overheidsverantwoordelijkheid bij, evenals
een bijpassende burgerschapsopdracht.
In het middelbaar beroepsonderwijs (hierna: mbo) gelden reeds eisen voor de inhoud
en kwaliteit van het burgerschapsonderwijs. Deze eisen zijn neergelegd in de kwalificatie-eisen loopbaan en burgerschap. Burgerschapsonderwijs in het mbo heeft als doel bij te dragen aan de voorbereiding
van studenten op volwaardige deelname aan de maatschappij en op de arbeidsmarkt. De basiswaarden die dit wetsvoorstel beschrijft, sluiten
goed aan op deze kwalificatie-eisen in het mbo.
In het hoger onderwijs (hierna: ho) ligt de nadruk meer op het ontwikkelen en overdragen
van wetenschappelijke kennis, inzicht en vaardigheden, al spelen persoonlijke ontplooiing
en maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef ook een rol. Dit is in de Wet op het
hoger onderwijs en onderzoek (WHW) verwoord in de opdracht mede aandacht te schenken
aan de persoonlijke ontplooiing van studenten en de bevordering van hun maatschappelijk
verantwoordelijkheidsbesef. Dit houdt ten minste in dat instellingen en hun vertegenwoordigers
zich onthouden van discriminatoire gedragingen en uitlatingen. Vanwege de academische
vrijheid is het aan instellingen zelf om te bepalen hoe zij deze opdracht vormgeven.
Ook het funderend onderwijs kent een verstrekkende vrijheid om het onderwijs naar
eigen inzicht in te richten, maar de kwaliteitskaders, en het toezicht hierop, zijn
explicieter omschreven dan in het ho. Vanwege deze wezenlijke verschillen heeft de
regering in eerdere toelichtingen gekozen voor een relatief beperkte vergelijking
tussen het funderend onderwijs en het ho.
Leden van de CDA-fractie vragen de regering toe te lichten waarom de regering niet
gekozen heeft voor het instellen van een commissie en daarmee kiest voor verschillende
systemen van toezicht in het funderend en hoger onderwijs. Ook de leden van de fractie
van D66 vragen de regering te reageren op het instellen van een dergelijke commissie.
Zoals reeds gesteld heeft burgerschap een wezenlijk andere rol in het funderend onderwijs
dan in het ho. Burgerschap behoort in het funderend onderwijs tot de kern van het
onderwijs. Het is opgenomen als deugdelijkheidseis, en conform artikel 3 van de WOT
is het toezicht hierop voorbehouden aan de inspectie.
Bevordering van het maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef in het ho houdt ten
minste in dat instellingen en hun vertegenwoordigers zich onthouden van discriminatoire
uitlatingen. Indien de Minister meent dat een instelling zich niet aan deze wettelijke
opdracht heeft gehouden, zullen de uitlatingen die daartoe aanleiding geven worden
voorgelegd aan de Commissie beoordeling uitingen maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef.
Deze commissie heeft tot taak de Minister te adviseren ten aanzien van de beoordeling
of sprake is van discriminatoire uitlatingen dan wel van uitlatingen die in strijd
zijn met de principes van de democratische rechtsstaat. Van belang is hierbij om te
benadrukken dat de commissie geen toezicht houdt op de kwaliteit van het onderwijs.
De commissie heeft daarmee een andere functie dan de inspectie in het funderend onderwijs.
In het funderend onderwijs wordt op basis van dit wetsvoorstel van scholen verwacht
dat zij zich richten op het bevorderen van actief burgerschap en sociale cohesie.
Ook moeten zij zorgdragen voor een schoolcultuur in lijn met de basiswaarden, waarin
leerlingen worden gestimuleerd te oefenen met deze waarden. Dat past bij de vormende
ontwikkelingsfase waarin leerlingen in het funderend onderwijs zich bevinden. Om de
uitvoering hiervan te kunnen beoordelen, en indien nodig te handhaven, is een integrale
beoordeling van de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs noodzakelijk. Deze beoordeling
is altijd contextafhankelijk. Hiervoor is onderwijskundige en pedagogische kennis
vereist en is het van belang een school daadwerkelijk te bezoeken. De inspectie is
daarmee de meest geschikte partij om toezicht te houden.
Leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering praktische handvatten vanuit
het mbo kan bieden ter ondersteuning van de burgerschapsopdracht in het funderend
onderwijs. Tevens vragen de leden of deze uitwisseling al plaatsvindt of dat deze
nog verder versterkt kan worden.
De kennis en ervaring uit met het mbo wordt gedeeld met het vo. Deze uitwisseling
vindt in eerste instantie plaats tussen leraren, onderwijsinstellingen, sectorraden
en andere betrokken organisaties. Daarnaast ondersteunt de regering de sectorraden
op projectbasis om kennisdeling intersectoraal te bevorderen en levert de Alliantie
burgerschap hier een belangrijke bijdrage aan. In deze alliantie dragen de sectorraden
bij aan intersectorale kennisoverdracht, zowel op theoretisch als op praktisch niveau.
Zie voor nadere toelichting aangaande de ondersteuning de beantwoording in paragraaf
9.
Tevens zal de regering uitvoering geven aan de door uw Kamer aangenomen motie Van
den Berge c.s., die de regering verzoekt om in de evaluatie van de Burgerschapsagenda
mbo 2017–2021 specifiek aandacht te besteden aan de aansluiting tussen de leerdoelen
burgerschapsonderwijs in het mbo en de leerdoelen maatschappijleer in het vmbo.4 Vanuit de curriculumherziening wordt ook in het funderend onderwijs zorgvuldig gekeken
naar een zo goed mogelijke aansluiting van de kerndoelen en eindtermen burgerschap,
op het vervolgonderwijs.
3. Noodzaak tot versterking burgerschapsonderwijs
De leden van verschillende fracties hebben meerdere vragen gesteld over de noodzaak
voor dit wetsvoorstel. In paragraaf 3.1 worden de vragen over het belang van burgerschapsonderwijs
beantwoord. In paragraaf 3.2 gaat de regering in op vragen over onderzoek naar burgerschapsonderwijs.
3.1 Belang van burgerschapsonderwijs
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de school niet de primaire verantwoordelijkheid
heeft voor burgerschap. Zij vragen waarom de ingreep in de opdracht aan scholen gerechtvaardigd
en proportioneel is, of er geen oneigenlijke verantwoordelijkheid aan scholen wordt
toegekend en hoe de regering ouders, verenigingen en maatschappelijke instellingen aanspreekt
op hun verantwoordelijkheid.
De primaire verantwoordelijkheid voor burgerschap ligt niet bij scholen, maar bij
ouders. In tweede instantie zijn ook verenigingen, scholen en maatschappelijke instellingen
verantwoordelijk. Scholen vormen een belangrijke maatschappelijke ontmoetingsplaats
en spelen een belangrijke rol bij de ontwikkeling van een kind. Daarom komt hen een
verantwoordelijkheid toe, die niet oneigenlijk is. Deze is sinds 2006 ook van toepassing
op het burgerschapsonderwijs. In paragraaf 5 van de memorie van toelichting en in
paragraaf 4 van deze nota naar aanleiding van het verslag wordt nader toegelicht wat
deze verantwoordelijkheid precies behelst.
De overheid heeft (behoudens daar waar het gaat om jeugdzorg en het strafrecht) geen
bevoegdheid om ouders, verenigingen en maatschappelijke instellingen aan te spreken
op hun verantwoordelijkheid voor burgerschap bij kinderen en jongeren. Het opvoeden
van kinderen is primair aan ouders. Hooguit kan de overheid een moreel appel doen
op kinderen, ouders verenigingen en maatschappelijke instellingen, zoals dat bijvoorbeeld
in het verleden is gebeurd met de campagne «De maatschappij, dat ben jij».
De leden van de SGP-fractie vragen welke maatschappelijke ontwikkelingen tot het wetsvoorstel
nopen.
De zorgen die bestonden in de tijd waarin de huidige bepaling in de wet is opgenomen
(2006) zijn nog altijd actueel en zijn op sommige punten zelfs toegenomen. Sociale
cohesie is niet vanzelfsprekend, individualisering en polarisatie nemen toe en de
bevolkingssamenstelling wordt diverser als gevolg van migratie. Daarnaast staat de
rechtsstaat onder druk doordat in toenemende mate de onafhankelijkheid van rechters
openbaar in twijfel wordt getrokken en vanwege de zorgen over radicale groeperingen
en stromingen die de rechtsstaat als zodanig niet erkennen. Tevens groeien leerlingen
tegenwoordig op in een tijd waar sociale media een prominente rol spelen in hun nieuwsgaring
en waarin het lastig kan zijn om feiten van fictie te onderscheiden. Het voor waar
aannemen van nepnieuws kan het vertrouwen in de onafhankelijkheid van journalisten,
wetenschappers en rechters ondermijnen. Dat alles maakt het nu nog meer dan voorheen
noodzakelijk dat leerlingen goed burgerschapsonderwijs krijgen. Zij dienen hiermee
in staat te worden gesteld om zelfstandig tot (kritische) meningsvorming te komen
en een bijdrage te leveren aan de samenleving op basis van gemeenschappelijke basiswaarden.
3.2 Onderzoek naar burgerschapsonderwijs
De leden van de CDA-fractie vragen wat er de oorzaak van is dat Nederlandse jongeren
minder goed presteren op het gebied van burgerschap dan andere Europese jongeren.
De leden van de SP-fractie vragen hoe de regering verklaart dat de kwaliteit van het
burgerschapsonderwijs op scholen uiteenloopt.
Een rechtvaardiging voor de noodzaak tot versterking van het burgerschapsonderwijs
is dat Nederlandse leerlingen ten opzichte van leerlingen uit andere vergelijkbare
landen op het punt van burgerschapsonderwijs achterblijven qua kennis en competenties.
Ook de inspectie en de Raad van State beamen dat.5
Studies wijzen erop dat dat de oorzaak deels ligt in de onduidelijkheid van de huidige
wettelijke bepaling. Zo geeft de inspectie aan dat scholen het lastig vinden het burgerschapsonderwijs
goed vorm te geven, omdat zij niet goed weten wat van hen wordt verwacht. Zij slagen
er daardoor ook vaak niet in om het burgerschapsonderwijs samenhangend en doelgericht
op te zetten.6 Ook de Onderwijsraad ziet de open doelbepaling, zonder vergaand verplichtend karakter,
als een oorzaak van de te langzame ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs.7
De stagnatie waarvan de inspectie spreekt, kan reeds blijken uit de grote verschillen
die bestaan tussen scholen in de kwaliteit van hun burgerschapsonderwijs. Dat impliceert
immers dat voor veel scholen ontwikkeling en verbetering mogelijk is, maar dat deze
niet altijd plaatsvindt. Het ICCS-onderzoek laat zien dat ook het gemiddelde beeld
weinig rooskleurig is. De in internationaal opzicht achterblijvende situatie wordt
ook niet kleiner, zoals vergelijking van resultaten over een periode van ruim tien
jaar inzichtelijk maakt.
De leden van de D66-fractie vragen of Nederland deelneemt aan de ICCS om de effecten
van het wetsvoorstel te kunnen volgen. De leden van de CU-fractie merken op dat dit
onderzoek kijkt naar leerlingen in het tweede leerjaar van het vo en vragen of de
regering ook zicht heeft op de positie van Nederlandse leerlingen bij afronding van
de schooltijd.
Nederland blijft deelnemen aan het ICCS-onderzoek. In 2020 wordt in Nederland opnieuw
gekeken naar de burgerschapscompetenties van jongeren en het burgerschapsonderwijs
op scholen, waarmee de ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs in kaart gebracht wordt. Ook wordt de relatie
onderzocht tussen kenmerken van scholen en de burgerschapskennis, houdingen en vaardigheden
van leerlingen. Dit onderzoek maakt geen onderdeel uit van het internationale onderzoek.
Om vergelijking met de eerdere onderzoeken mogelijk te maken, wordt echter wel gedeeltelijk
hetzelfde instrumentarium toegepast. Het onderzoek in 2020 is dus specifiek gericht
op de ontwikkelingen in Nederlandse scholen. Nederland neemt daarnaast opnieuw deel
aan de volgende internationale editie van ICCS in 2022. Op deze manier blijft de regering
de burgerschapscompetenties van Nederlandse jongeren monitoren en kunnen die worden
vergeleken met die van jongeren in andere landen.
Op dit moment zijn geen onderzoeksresultaten bekend van de burgerschapscompetenties
die Nederlandse leerlingen aan het eind van het vo hebben ontwikkeld. Wel loopt het
Adolescentenpanel Democratische Kernwaarden en Schoolloopbanen; een longitudinaal onderzoek van de UvA in samenwerking met BZK, ProDemos en het
SCP, waarbij Nederlandse leerlingen op ongeveer vijftig scholen gedurende het vo worden
gevolgd om de ontwikkeling van democratische kernwaarden bij jongeren in kaart te
brengen. In het schooljaar 2018/2019 is dit onderzoek gestart in de eerste klas van
het vo. Het eerste rapport op basis van dit onderzoek is recent gepubliceerd. In de
loop van de jaren zal meer bekend worden over de ontwikkeling van democratische kernwaarden
in de hogere klassen van het vo.
4. Verduidelijking van de algemene burgerschapsopdracht
In deze paragraaf beantwoordt de regering vragen die zijn gesteld over de inhoud en
reikwijdte van de voorliggende burgerschapsopdracht. Het betreft achtereenvolgens
de kern van de burgerschapsopdracht (4.1), actief burgerschap en sociale cohesie (4.2),
basiswaarden (4.3), schoolcultuur (4.4), doelgericht en samenhangend (4.5) en segregatie
(4.6). De vragen die hierop betrekking hebben zijn onder het kopje van dat thema beantwoord,
waarbij soortgelijke vragen zijn samengevoegd.
4.1 Kern burgerschapsopdracht
De leden van de D66-fractie vragen de regering toe te lichten wat de wettelijke verankering
van de burgerschapsopdracht beoogt en wat de gewenste uitwerking is van dit wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten wat precies de
gemeenschappelijke kern is van burgerschap die verplicht wordt gesteld voor alle scholen
en of deze kern ligt in de principes en uitgangspunten van de democratische rechtsstaat.
Burgerschapsonderwijs vormt een cruciale basis voor leerlingen om zich te ontwikkelen
tot volwassen democratische burgers. De huidige burgerschapsopdracht is een algemene opdracht aan het bevoegd gezag om in het onderwijsprogramma
zorg te dragen voor actief burgerschap en sociale integratie. Niet alleen door kennisoverdracht,
maar ook door het aanleren van burgerschapsvaardigheden. Scholen hebben daarbij een
hoge mate van vrijheid om zelf invulling te geven aan de burgerschapsopdracht.
De voorgestelde burgerschapsopdracht is in de kern hetzelfde als de huidige opdracht,
maar is met meer richtinggevende normen omschreven. Het wetsvoorstel kent een duidelijke
gemeenschappelijke kern die burgerschapsonderwijs op iedere school dient te omvatten.
Deze kern is dat leerlingen op school respect voor en kennis van de basiswaarden van
de democratische rechtsstaat wordt bijgebracht, dat de sociale en maatschappelijke
competenties die daaraan bijdragen worden bevorderd, en dat er een schoolcultuur is
die in lijn is met deze waarden. Het gaat daarbij om basiswaarden die gebaseerd zijn
op de basiswaarden democratische rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit.
Deze basiswaarden moeten op herkenbare wijze in het onderwijs terugkomen. Scholen
behouden daarbij ruimte voor eigen invulling, bijvoorbeeld van specifieke waarden
en normen die voort (kunnen) komen uit de godsdienstige, levensbeschouwelijke of pedagogische
grondslag.
Van scholen wordt verwacht dat zij een herkenbare visie ontwikkelen op hun burgerschapsonderwijs
en deze uiteenzetten in hun schoolplan en schoolgids. Die visie als zodanig komt in
het onderwijsprogramma tot uitdrukking middels een door de leerjaren heen samenhangend
programma dat de burgerschapsvorming van leerlingen doelgericht bevordert, waarbij
de school tevens concreet formuleert wat leerlingen zullen leren. De inspectie zal
toetsen of de invulling van de burgerschapsonderwijs voldoet aan de wettelijke normen.
De leden van de CDA-fractie willen weten waarom niet is gekozen voor democratie en
identiteitsbevordering als gemeenschappelijke kern.
Democratie speelt wel degelijk een belangrijke rol binnen de gemeenschappelijke kern.
Zo wordt van scholen verwacht dat zij respect voor en kennis van de basiswaarden van
de democratische rechtsstaat bijbrengen aan leerlingen. Tevens dienen zij leerlingen
in staat te stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische
Nederlandse samenleving.
Daarnaast zal kwalitatief goed burgerschapsonderwijs ontegenzeggelijk bijdragen aan
de identiteitsbevordering van een leerling. Bij bevordering van burgerschap gaat het
immers per definitie over de wijze waarop een persoon zich wil verhouden tot anderen,
de samenleving en de groepen waarin zij of hij leeft. Persoonsvorming en bevordering
van burgerschap vinden dus altijd in samenhang plaats. Het is echter aan scholen zelf
hoe zij de relatie en verhouding tussen beide vormgeven en hoe zij identiteitsbevordering
willen invullen, en niet aan de regering.
Voorts vragen leden van de CDA-fractie te reflecteren op de kritiek van onder andere
Verus dat de burgerschapsopdracht meer over de verhouding tussen overheid en burgers
moet gaan, dan tussen burgers onderling, waarbij uit de nadere invulling van de regering
over de burgerschapsopdracht zou blijken dat dit vooral over de verhouding tussen
burgers onderling zou gaan. De leden van de D66-fractie vragen waarom is gekozen voor
een brede invulling van de verankering van het burgerschapsonderwijs en niet voor
louter een politiek-juridische dimensie zoals de Onderwijsraad en de NVLM bepleiten.
De regering acht het van belang dat leerlingen weten welke basiswaarden ten grondslag
liggen aan de democratische rechtsstaat en wat de essentie is van de Grondwet. De
regering kiest er daarom voor de Grondwet en de democratische rechtsstaat expliciet
in de burgerschapsopdracht te noemen en daarmee democratie een centrale rol toe te
bedelen. Daarbij wordt het begrip democratie door de regering breder opgevat dan louter
een politiek systeem waarin autoriteit gebaseerd is op instemming van de bevolking.
De democratische rechtsstaat krijgt weliswaar voornamelijk vorm in de relatie tussen
overheid en burger, maar ook tussen burgers onderling. Dit is de reden dat de burgerschapsopdracht
zich volgens de regering niet zou moeten beperken tot een politiek-juridische component
maar breder dient te worden ingevuld. Het is voor het goed functioneren van een democratie
bijvoorbeeld van belang dat leerlingen leren respect te hebben voor elkaars opvattingen,
zeker ook wanneer deze ver uit elkaar liggen.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering de mening is toegedaan dat op het punt van burgerschap sprake is van objectiveerbare, duidelijke normen,
vastgelegd in de wet.
Vanwege de waarde die de regering hecht aan de constitutionele onderwijsvrijheid heeft zij gekozen voor een kaderstellende formulering van de burgerschapsopdracht,
die waarborgt dat het onderwijs op scholen zich in elk geval richt op een gemeenschappelijke
kern. Deze kern is volgens de regering goed vertaald naar duidelijke en objectieve
normen. Aan het begin van paragraaf 4 is reeds ingegaan op deze kern en de ruimte
die scholen daarbij is gelaten. In de paragrafen 4.2 t/m 4.5 wordt per element toegelicht
wat exact wordt verwacht van scholen en in paragraaf 11 geeft de regering aan hoe
toezicht gehouden wordt op de burgerschapsopdracht.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering onder burgerschap zowel Nederlands
burgerschap als Europees burgerschap verstaat. De leden van de GroenLinks-fractie
vragen of Europees en wereldburgerschap geen onderdeel zijn van de gemeenschappelijke
kern van burgerschapsonderwijs. Zij vragen of niet alle leerlingen, van welk onderwijsniveau
of in welke regio dan ook, onderdeel zijn van Europa en de wereld. Zij vragen voorts
of de toevoeging van één zin over de verhouding van de Nederlandse samenleving tot
Europa en de wereld voldoende is om Europees en wereldburgerschap te beschrijven,
en of de bredere context waarin de leerling leeft niet ook opgenomen moeten worden
in de wettekst om te garanderen dat niet enkel op het Nederlands burgerschap wordt
gefocust in het onderwijs.
De regering wijst er op dat de internationale component van het burgerschap expliciet
is opgenomen in de wettekst. De basiswaarden van de democratische rechtsstaat zijn
mede verankerd in de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de
mens. De regering erkent het belang van mensenrechten in het burgerschapsonderwijs
en sluit daarmee aan bij het standpunt van de Onderwijsraad.8 In de memorie van toelichting is zij dan ook uitgebreid ingegaan op de internationale
component van het burgerschapsonderwijs.9 Het is van belang dat leerlingen kennis hebben van en respect hebben voor de internationale
rechtsorde en mensenrechten. De Nederlandse samenleving staat namelijk niet op zichzelf
en burgers hebben zich tegenwoordig te verhouden tot Europa en de rest van de wereld. Daarom is het noodzakelijk dat leerlingen
kennisnemen van de internationale (rechts)orde en onderliggende processen. Het Internationaal
Verdrag inzake de Rechten van het Kind is hier onderdeel van. De regering wil daarbij
wel benadrukken dat dit wetsvoorstel geen verplichtingen oplegt aan scholen over de
wijze waarop zij specifiek invulling geven aan deze internationale component van burgerschap.
Het is aan scholen en leerlingen of, en zo ja welke waardeoordelen zij vellen over
bijvoorbeeld de Europese Unie en de globalisering. Het zijn van Europees burger of
wereldburger behoort dan ook niet tot de gemeenschappelijke kern.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de regering gaat waarborgen dat onderwerpen
als diversiteit worden meegenomen binnen de burgerschapsopdracht voor alle scholen
in het funderend onderwijs, inclusief de bijzondere scholen. Zij vragen ook waar en
hoe de regering het aspect kennismaking met de samenleving in al haar diversiteit
sterker tot uitdrukking heeft gebracht in de wettekst en de toelichting. Leden van de CDA-fractie vragen of termen als «empathie» en «de bereidheid tot het nader opschorten
van je oordeel» geen grijze zone creëert die de burgerschapsopdracht minder duidelijk
maakt. De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe de boodschappen samen gaan dat
de regering enerzijds «kennismaking met de samenleving in al haar diversiteit» minder
expliciet benadrukt in de nieuwe wettelijke bepaling en anderzijds stelt dat dit aspect
onverminderd belangrijk is en hierdoor ervoor gekozen heeft om dit punt sterker tot
uitdrukking te brengen in de wettekst en toelichting. Zij vragen of het in de nieuwe
wettekst enkel gaat om het erkennen van het bestaan van een pluriforme samenleving
of dat in de nieuwe burgerschapsopdracht ook sprake is van het actief een onderdeel
uitmaken van deze pluriforme samenleving. Voorts vragen zij hoe aandacht voor de diversiteit
aan achtergronden en culturen in de nieuwe tekst gewaarborgd blijft. De leden van
de GroenLinks-fractie vragen of de regering het met hen eens is dat naast goede omgang
met mensen ook omgang met de aarde onderdeel is van burgerschap. Zij merken op dat
duurzaamheid nu niet als een van de waarden wordt gezien, en vragen of de regering
ervan op de hoogte is dat de Italiaanse Minister van onderwijs duurzaamheid binnen
verschillende vakken wil laten terugkomen. Zij vragen hoe de regering de rol van duurzaamheid
binnen het burgerschapsonderwijs ziet.
De regering is van mening, in lijn met een eerder advies van de Onderwijsraad, dat
de huidige wetsbepaling nodeloos complex en te eenzijdig is doordat zij tot driemaal
toe op verschillende wijze het thema diversiteit adresseert.10 Onderhavig wetsvoorstel vereenvoudigt daarom de bepaling en brengt balans aan. Diversiteit
en pluriformiteit hebben ook in dit voorstel een centrale plaats. In de eerste plaats
is het begrip «pluriform» toegevoegd aan het eerste lid onder b van de burgerschapsopdracht.
Daarmee wordt pluriformiteit als wezenskenmerk van de democratische rechtsstaat benoemd.11 Dat houdt in dat het begrip van een democratische rechtsstaat per definitie uitgaat
van een veelheid aan opvattingen over hoe een samenleving vorm zou moeten krijgen,
hoe de overheid zich verhoudt tot die verscheidenheid en hoe mensen met elkaar om
zouden moeten gaan. Een basisgedachte achter een democratische rechtsstaat is dat
mensen in diversiteit naast en met elkaar kunnen leven, waarbij de rechten van het
individu worden beschermd.
Voorts veronderstelt het begrip «sociale cohesie» de diversiteit van onze samenleving.
De burgerschapsopdracht vraagt daarmee van scholen in de eerste plaats om leerlingen
bekend te maken met het feit dat de samenleving pluriform is, maar in de tweede plaats
ook om actief burgerschap en sociale cohesie te bevorderen. Dat is volgens de regering
niet anders te begrijpen dan dat scholen de opdracht krijgen te bevorderen dat leerlingen actief onderdeel uitmaken van onze pluriforme samenleving. Het bevorderen van
sociale cohesie vereist tevens aandacht voor de diversiteit van achtergronden en culturen
in onze samenleving. De manier waarop dat gebeurt, is, met inachtneming van de voorgestelde
verplichte kern uit de burgerschapsopdracht, aan scholen zelf. Zij gaan namelijk zelf
over de richting en inrichting van hun onderwijs en de regering is niet voornemens hier in te treden door op gedetailleerde wijze aan scholen voor te schrijven
welke overtuigingen, omgangsvormen en idealen scholen over zouden moeten brengen op
hun leerlingen. De door de leden aangehaalde voorbeelden als duurzaamheid en empathie,
maken daarom geen onderdeel uit van de verplichte kern van de burgerschapsopdracht.
4.2 Actief burgerschap en sociale cohesie
De leden van de CDA-fractie vragen een nadere toelichting waarom het begrip «sociale
cohesie» duidelijker de burgerschapsopdracht aangeeft dan het begrip «sociale integratie»,
waarom het begrip «sociale cohesie» aan de burgerschapsopdracht toegevoegd moet worden
en waarom alleen de term «actief burgerschap» niet voldoende duidelijk maakt wat onder
de burgerschapsopdracht geschaard moet worde. Zij vragen of de regering daarbij ook
de kritiek van de NVLM en de Onderwijsraad wil meenemen dat door het toevoegen van
het begrip «sociale cohesie» de burgerschapsopdracht juist aan duidelijkheid verliest
en daarmee lastiger uit te voeren wordt voor scholen.
Met het vervangen van het begrip sociale integratie voor sociale cohesie wijzigt de
opdracht aan het onderwijs inhoudelijk niet. Sociale cohesie ziet, net als sociale
integratie, toe op deelname van alle burgers aan de samenleving en haar instituties
en bekendheid met en betrokkenheid bij uitingen van de Nederlandse cultuur in al haar
verscheidenheid.
Desalniettemin heeft de regering in onderhavig wetsvoorstel gekozen voor het begrip
sociale cohesie, omdat zij van mening is dat dit begrip meer recht doet aan de gedachte
achter het desbetreffende lid. Sociale cohesie brengt, sterker dan sociale integratie,
onderlinge verbinding, gelijkwaardigheid en samenhorigheid tot uitdrukking. Hierbij
is ruimte voor verschillende achtergronden, religies en overtuigingen. Sociale integratie
zou de indruk kunnen wekken dat de minderheid zich moet conformeren aan de meerderheid
en scholen kunnen volstaan met het overbrengen van het meerderheidsstandpunt in een
samenleving. Belangrijk onderdeel van de burgerschapsopdracht is juist dat leerlingen
leren dat er verschillende opvattingen en religies bestaan in de Nederlandse samenleving
en dat zij zich ook richting andersdenkenden op een respectvolle manier leren verhouden.
De leden van de D66-fractie vragen wat de regering verstaat onder «actief burgerschap»
en wanneer burgers in staat zijn volwaardig en verantwoordelijk deel te nemen aan
de samenleving. De leden van dezelfde fractie vragen te reageren op het voorstel van
de NVLM om «actief burgerschap» te wijzigen naar «democratisch burgerschap». Zij vragen
ook waarom is gekozen voor sociale en maatschappelijke competenties en niet voor politieke
competenties, aangezien ook «actief burgerschap» wordt voorgeschreven, en waarom de
competenties niet specifiek zijn uitgewerkt. De leden van de CDA-fractie stellen een
soortgelijke vraag: zij missen in de memorie van toelichting het belang van politiek
burgerschap en vragen een nadere toelichting hoe dit wordt vormgegeven binnen het
wetsvoorstel. Zij vragen ook of de regering de mening is toegedaan dat het voor het
leren van politiek burgerschap van belang is om dit kinderen zo jong mogelijk bij
te brengen en dit ook nog explicieter aan te brengen in het burgerschapsonderwijs,
en verwijzen daarbij naar het promotieonderzoek van Nieuwelink.
Met «actief burgerschap» worden de bereidheid en het vermogen bedoeld om deel uit
te maken van de Nederlandse samenleving en daaraan een actieve bijdrage te leveren.
In de onderdelen a en b van het eerste lid van de voorgestelde wettelijke bepaling
staat op welke manier het bevoegd gezag dit minimaal moet bevorderen. Bij burgerschap
staat het (leren) functioneren in de democratische rechtsstaat centraal. Hiervoor
is het belangrijk dat leerlingen in staat worden gesteld om zich onafhankelijk en
geïnformeerd op te kunnen stellen en als zodanig een mening kunnen vormen over maatschappelijk
relevante thema’s en een actieve bijdrage te kunnen leveren aan de samenleving en
de democratie. Hoe leerlingen zich uiteindelijk verhouden tot de samenleving en in
hoeverre zij ook daadwerkelijk een actieve bijdrage leveren, is aan leerlingen zelf.
De burgerschapsopdracht verplicht scholen dus om hen in staat te stellen zich als
«actief burger» op te stellen, maar dit schept geenszins verplichtingen met betrekking
tot hun daadwerkelijke participatie, uitingen of opvattingen. Leerlingen komt de vrijheid
toe zich kritisch te uiten tegenover de democratische rechtsstaat en hier geen actieve
bijdrage aan te leveren. Een vrije en democratische rechtsstaat biedt burgers nu eenmaal
ook de vrijheid zich afzijdig te houden.
De regering is niet van mening dat de burgerschapsopdracht beperkt moet zijn tot een
politieke component. Zij kiest voor een brede invulling die abstraheert van de indeling
in bepaalde dimensies. Zij vindt het een onwenselijke versmalling om louter te spreken
van politiek of democratisch burgerschap omdat burgerschap om meer gaat dan kennisoverdracht
aangaande de politiek en democratie.
De regering acht het van belang dat burgerschap al jong wordt aangeleerd. Daarom wordt
al in het po van scholen verwacht dat zij burgerschap bevorderen. De ontwikkeling
van sociale en maatschappelijke competenties is onmisbaar om volwaardig te kunnen
participeren in de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving. Dit kunnen competenties uit allerlei
leergebieden betreffen, niet alleen politiek gerelateerde competenties. Deze competenties
komen ook terug in de huidige kerndoelen en worden met de curriculumherziening, conform
het regeerakkoord, aangescherpt.
Van scholen wordt verwacht dat zij actief burgerschap bevorderen. Dat vergt een actieve
inspanning en het volstaat dus niet dat zij zich slechts onthouden van antirechtsstatelijke
uitspraken. Het bevoegd gezag heeft en houdt bij de invulling en uitwerking van de
burgerschapsvisie, schoolcultuur en sociale en maatschappelijke competenties een grote
mate van vrijheid om eigen accenten te leggen.
4.3 Basiswaarden
De leden van de CDA-fractie vragen de regering in hoeverre expliciet duidelijk is
wat moet worden verstaan onder de basiswaarden en wat de gemeenschappelijke kern is
van deze waarden. De leden van de SGP-fractie vragen de regering of het wetsvoorstel zich, vanwege de complexe discussie
over de basiswaarden, zou moeten richten op de democratische rechtsstaat. De leden
vragen de regering toe te lichten waarom het begrip «pluriformiteit» niet als basiswaarde
is genoemd. Zij vragen ook een toelichting op de basiswaarden die in de wettekst worden
genoemd en vragen de regering te onderbouwen waarom dit volgens de regering de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat zijn. Deze leden vragen de regering om scholen op
grond van de vrijheid van onderwijs dezelfde zekerheid te bieden als nieuwkomers door
de basiswaarden bij regeling vast te stellen en deze verklaring aan beide Kamers voor
te leggen.
De regering heeft de basiswaarden van democratische rechtsstaat een centrale positie
toebedeeld in dit wetsvoorstel en acht het daarom van belang dat geen enkel misverstand
bestaat omtrent de basiswaarden van de democratische rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid
en solidariteit, waarbij menselijke waardigheid als overkoepelend begrip geldt. Daarom
zal zij hier in deze paragraaf uitgebreider op in gaan, in aanvulling op de memorie
van toelichting.12
Menselijke waardigheid is een essentieel en onderscheidend kenmerk dat het menselijk
leven toekomt. De realisering daarvan is een leidend principe in de omgang tussen
mensen en in de relatie tussen mens en gemeenschap. Het respect voor de menselijke
waardigheid zonder onderscheid des persoons staat aan de basis van de drie basiswaarden
van de democratische, pluriforme en Nederlandse rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid
en solidariteit.
Vrijheid houdt in dat alle mensen in Nederland vrij zijn om te denken, te geloven en te doen
wat zij willen, zolang zij daarbij de vrijheid en gelijkwaardigheid van anderen in
acht nemen en zich houden aan de wet. Zo is de vrijheid van meningsuiting essentieel
voor een democratische samenleving. Het maakt een publiek debat mogelijk. De vrijheid
van onderwijs, pers, vereniging, godsdienst en levensovertuiging zijn andere voorbeelden
van vrijheden die essentieel zijn voor het functioneren van een democratische samenleving.
Ze beschermen minderheden en zorgen dat eenieder onderdeel kan zijn van de samenleving
en op georganiseerde wijze deel kan uitmaken van het publieke bestel. Ook de vrijheid
om oppositie te voeren, een algemeen passief en actief kiesrecht en vrije en eerlijke
verkiezingen zijn voorwaarden voor het hebben van een vrije democratische samenleving.
Grondwettelijke vrijheden zijn echter nooit onbegrensd, omdat zij elkaar kunnen beperken
en in het licht van de constitutionele orde als geheel moeten worden bezien.
Gelijkwaardigheid betekent dat iedereen in Nederland gelijkwaardig is aan elkaar en gelijk is voor
de wet. Het begrip gelijkwaardigheid is afgeleid van het gelijkheidsbeginsel dat is
verankerd in artikel 1 van de Grondwet. Dit gelijkheidsbeginsel brengt ook met zich
mee dat mensen elkaar gelijkwaardig behandelen en dat discriminatie verboden is.
Solidariteit ziet op gemeenschappelijke waarden die betrekking hebben op de omgang tussen mensen
zoals respect, begrip, tolerantie, verdraagzaamheid, integriteit en verantwoordelijkheidszin.
Solidariteit is een uitdrukking van het besef dat wij als eenling niet kunnen overleven.
Om samen te kunnen leven moet men samenwerken, maar ook wie niet (volledig) kan meedoen
heeft recht op een menswaardig bestaan. Solidariteit ligt ten grondslag aan de verzorgingsstaat,
maar brengt evenzeer de individuele verantwoordelijkheid met zich mee om naar vermogen
te participeren in de samenleving. Solidariteit gaat over het tonen van respect voor
anderen, alsmede het actief opkomen tegen onverdraagzaamheid of wanneer de rechten
van anderen ernstig in het gedrang zijn. Solidariteit krijgt in de Grondwet vorm in
sociale grondrechten.
Basiswaarden liggen ten grondslag aan de democratie en de rechtsstaat zoals deze in
de Grondwet zijn verankerd. In onderhavig wetsvoorstel neemt actieve bevordering van
de basiswaarden van de democratische rechtsstaat een centrale plaats in. Van scholen
wordt verwacht dat zij werken aan borging en overdracht van de basiswaarden vrijheid,
gelijkwaardigheid en solidariteit. Het is voor scholen van belang om helder te weten
aan welke aspecten een school minimaal moet voldoen en hoe het toezicht daarop door
de inspectie vorm zal krijgen. Daar zal de regering hierna op ingaan. Ten overvloede
zij daarbij opgemerkt dat uit de opdracht tot bevordering van basiswaarden ook volgt
dat onderwijs of handelen van de school niet in strijd met basiswaarden kan zijn.
De basiswaarde vrijheid wordt bevorderd wanneer aandacht wordt geschonken aan autonomie
en constitutionele vrijheden, waarbij de vrijheid van meningsuiting een centrale rol
speelt. De vrijheid om te mogen zeggen wat je wilt impliceert immers ook de vrijheid
om te geloven wat je wilt, jezelf te verenigen, persvrijheid, de vrijheid om oppositie
te voeren etc. De basiswaarde gelijkwaardigheid wordt bevorderd door aandacht te besteden
aan het gelijkheidsbeginsel en het afwijzen van discriminatie. De basiswaarde solidariteit
wordt bevorderd door het behandelen van de elementen verdraagzaamheid, begrip en verantwoordelijkheidsbesef,
en het afwijzen van onverdraagzaamheid. Dit betekent dat scholen aandacht besteden
aan de elementen actieve bevordering van autonomie, vrijheid van meningsuiting, het
gelijkheidsbeginsel, verdraagzaamheid, begrip en verantwoordelijkheidsbesef, en het
afwijzen van onverdraagzaamheid en discriminatie. Deze elementen vormen in de onderwijspraktijk
de minimale kern waaraan een school moet voldoen bij de bevordering van het respect
voor en de kennis van de basiswaarden vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit.
Tevens staat het scholen vrij om bovenop de basiswaarden, andere waarden uit te dragen.
Waar het gaat om de invulling van, en de verhouding tussen, deze elementen geldt dat
deze in beginsel allemaal van belang zijn, maar de aandacht en toepassing daarvan
afhankelijk kunnen zijn van de leeftijd- en ontwikkelingsfase van leerlingen en van
de identiteit van de school. Zo kan een school in het po ervoor kiezen om de vrijheid
van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst sterker terug te laten komen in haar
onderwijsprogramma dan de vrijheid van drukpers, omdat zij deze elementen van vrijheid
passender vindt voor jonge leerlingen. Scholen hebben dus de vrijheid nadere invulling
te geven aan de uitwerking, onderbouwing of duiding van de basiswaarden en kunnen
daarbij ook aansluiten bij de levensbeschouwelijke uitgangspunten van de school.
Anderzijds is sprake van een vaste kern, die voor alle scholen leidend is: de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat. De genoemde elementen daarvan kunnen eenduidig worden
toegepast en zullen in het onderzoekskader van de inspectie worden opgenomen. Dit
betreft een implementatie van het kader dat hier is geschetst en biedt de inspectie
dus geen ruimte om basiswaarden toe te voegen of te negeren.
Het is voor de regering evident dat vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit de drie basiswaarden zijn. Zo worden zij specifiek genoemd in de aanbevelingen
van de Commissie uitdragen kernwaarden van de rechtsstaat.13 Deze zijn overgenomen door het toenmalige kabinet.14 Ook wijst de regering op een advies van de Onderwijsraad uit 2017: «Inhoudelijk gaat het om waarden als vrijheid (grondrechten zoals de vrijheid van
godsdienst en levensovertuiging, meningsuiting, vereniging, onderwijs, vergadering
en betoging), gelijkheid en solidariteit. Dit zijn waarden die de democratie behouden
en behoeden. Het zijn waarden die een pluraliteit aan opvattingen over «het goede
leven» mogelijk maken. Vrijheid, gelijkheid en solidariteit zijn niet onderhandelbaar.»15
Ook in de Participatieverklaring, die dient te worden ondertekend in het kader van
de inburgeringsplicht, komen vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit als basiswaarden
terug.16 De basiswaarden hebben betrekking op klassieke grondrechten (vrijheidsrechten), sociale
grondrechten (plichten van de overheid) en op daaruit voorvloeiende basisprincipes.
Ook in andere richtinggevende documenten komen bovengenoemde basiswaarden terug. In
de Preambule van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie is bijvoorbeeld
te lezen: «(...) vestigt de Unie haar grondslag op de ondeelbare en universele waarden van menselijke
waardigheid en van vrijheid, gelijkheid en solidariteit.» Artikel 1 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens stelt: «alle mensen worden vrij en gelijk in waardigheid en rechten geboren. Zij zijn begiftigd
met verstand en geweten, en behoren zich jegens elkander in een geest van broederschap
te gedragen.» In de eerste zin van deze bepaling zijn vrijheid en gelijkwaardigheid te herkennen
en in de tweede zin komt de solidariteit tot uitdrukking.
De basiswaarden van de democratische rechtsstaat zijn dus breed geaccepteerd en structureel
verankerd in de nationale en internationale rechtsorde. Met dit wetsvoorstel worden
dus geen «nieuwe» basiswaarden gecreëerd. Wel krijgen zij een groter gewicht dan nu
het geval is binnen het onderwijs.
Hoewel soms nuanceverschillen bestaan in bewoordingen, bijvoorbeeld tussen gelijkheid
en gelijkwaardigheid, vormen de drie genoemde basiswaarden de onmiskenbare kern van
de democratische rechtsstaat. Daarmee maakt pluriformiteit als zodanig geen onderdeel
uit van de basiswaarden, maar is het meer een wezenskenmerk van de Nederlandse samenleving.
Op basis van deze brede consensus over (het belang van) de basiswaarden, is de regering
van mening dat zij niet in het wetsvoorstel zelf hoeven te worden geëxpliciteerd. Het gaat immers om principes die ten grondslag
liggen aan onze samenleving en staatsinrichting, die niet met dit wetvoorstel door
de wetgever worden geïntroduceerd of gewijzigd. Daarnaast worden de basiswaarden uitvoerig
toegelicht in de memorie van toelichting, het nader rapport en in deze nota naar aanleiding
van het verslag.
4.4 Schoolcultuur
Door de fracties zijn diverse vragen gesteld over de noodzaak en reikwijdte van het
voorgestelde lid dat betrekking heeft op de schoolcultuur en de school als oefenplaats,
ook in relatie tot het handelen van individuen. Met het oog op de leesbaarheid van
de beantwoording zijn deze vragen hieronder per thema samengevoegd.
Noodzaak van opnemen schoolcultuur in de wet
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering nader kan toelichten waarom niet
is gekozen voor de variant die de Raad van State heeft voorgesteld op het punt van
de zorgplicht voor de schoolcultuur, namelijk om de inspectie alleen schoolbesturen
verantwoording te vragen over de vormgeving van de vaardighedencomponent, juist ook
om spanning met artikel 23 GW te voorkomen. Deze leden vragen ook om een toelichting
op hun vermoeden dat in het huidige voorstel de inspectie, ondanks de aangekondigde
terughoudendheid, er moeilijk aan zal kunnen ontkomen enig oordeel te vellen over
de inhoud en daarmee een oordeel over de toepassing van de grondslag van de school
in de vertaling naar burgerschap in het algemeen en de vaardighedencomponent in het
bijzonder. Deze leden vragen om een nadere toelichting op de stelling van de Onderwijsraad
dat de voorgestelde zorgplicht voor de schoolcultuur onnodig zou zijn omdat een school
in omgangsvormen en werkvormen al uitgaat van respect voor de democratische rechtsstaat
en mensenrechten. Ook de leden van de ChristenUnie-fractie stellen een dergelijke
vraag. Tevens vragen de leden van de CDA-fractie waarom de regering niet meegaat in
de suggestie van de Raad van State om scholen verantwoording te laten afleggen in
het schoolplan of schoolgids over hoe zij een positief klimaat op school stimuleren
op het gebied van burgerschap. De leden van de SGP-fractie vragen de regering met
meer kracht te onderbouwen waarom de stellige uitspraken van de Onderwijsraad en de
Raad van State, inhoudende dat de zorgplicht voor de schoolcultuur onhoudbaar en niet
handhaafbaar is, onvoldoende hout zouden snijden.
De regering is niet voornemens de door de Afdeling voorgestelde aanpassing over te
nemen, inhoudende dat het bevoegd gezag zelf aangeeft wat de beoogde schoolcultuur
is. De verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor een schoolklimaat waarin het
goede voorbeeld wordt gegeven en waarin wordt geoefend met de omgang met de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat is een zodanig wezenlijk onderdeel van de burgerschapsopdracht
dat zij het noodzakelijk acht dit in een wettelijke norm te expliciteren.
Ten eerste omdat de schoolcultuur een belangrijke rol speelt bij de bevordering van
burgerschap en veel invloed heeft op de ontwikkeling en het welzijn van leerlingen.
Individuen die bij het onderwijs zijn betrokken hebben een voorbeeldfunctie en een
daarmee samenhangende verantwoordelijkheid. Daarom is het van belang dat zij zich
in de context van de school gedragen op een wijze die past binnen een schoolcultuur
die in lijn is met de basiswaarden. Doen zij dat niet, dan is het aan het bevoegd
gezag om hier op gepaste wijze op te reageren. Het bevoegd gezag moet inzichtelijk
maken wat haar visie is. Dit helpt scholen om op weloverwogen wijze, en conform de
identiteit van de school, op samenhangende en doelgerichte wijze hun burgerschapsonderwijs
vorm te geven. Daarnaast is het zonder het expliciteren van deze aanpak voor de inspectie
niet mogelijk om na te gaan of een schoolcultuur in lijn is met de basiswaarden en
of de visie van de school daadwerkelijk terugkomt in de praktijk.
Ten tweede biedt een expliciete norm scholen duidelijkheid, omdat daarmee buiten twijfel
staat dat dit een essentieel en verplicht onderdeel is van de burgerschapsopdracht
en geen vrijblijvende richtlijn.
Ten derde maakt deze explicitering inzichtelijk dat de schoolcultuur en de oefenplaats
niet alleen worden gevormd door de inhoud van het onderwijs, maar evenzeer door de interacties tussen alle bij het aanbieden van onderwijs
betrokken personen en de leerlingen. Zonder deze expliciete norm zou discussie kunnen
ontstaan over de vraag of deze interactie onderdeel is van de opdracht. Het expliciteren
van de schoolcultuur in de wet is daarmee noodzakelijk voor effectieve handhaving.
Dit geldt zowel voor de bevordering van burgerschap, als voor de handhaving indien
een schoolcultuur in strijd is met de basiswaarden.
Tot slot acht de regering de bepaling betreffende de schoolcultuur noodzakelijk om
een bredere basis te creëren om te kunnen ingrijpen indien een schoolcultuur antidemocratische
elementen bevat. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS)
stelde in 2011 in de uitspraak aangaande As-Siddieq dat de huidige burgerschapswet
«scholen een grote vrijheid laat bij het vormgeven aan de doelstellingen van burgerschapsvorming
en integratie, en het bevoegd gezag daarmee alleen in strijd handelt indien het op
geen enkele wijze gestalte heeft gegeven aan onderwijs dat mede is gericht op het
bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie.»17
Ook de Rechtbank Amsterdam bevestigde deze lijn in de zaak Cornelius Haga Lyceum.18 De ABRvS zal zich bij het hoger beroep uitspreken over de vraag of de uitspraak uit
2011 een bredere werking kent of dat deze louter van toepassing was op de zaak As-Siddieq.
In de huidige burgerschapswet komt het begrip schoolcultuur niet voor en wordt slechts gesteld dat burgerschapsonderwijs mede gericht
moet zijn op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie. Het is onvoldoende
helder welke verplichtingen en handhavingsmogelijkheden hieruit voortvloeien. Ongeacht
de uitkomst van het hoger beroep baart het de regering zorgen dat onduidelijkheid
bestaat over de reikwijdte van de huidige wet op dit punt. Dit maakt het onzeker of
er afdoende handhavingsmogelijkheden zijn indien antidemocratische elementen worden
aangetroffen op een school. De regering acht het van groot belang in de toekomst verzekerd
te zijn van een wettelijke basis om in te kunnen grijpen indien de rechtsstaat en
de democratie worden ondermijnd. Daarom is het noodzakelijk om expliciet in de wet
op te nemen dat het bevoegd gezag zorg moet dragen voor een schoolcultuur die in lijn
is met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Met deze wettelijke bepaling
wordt een dergelijke schoolcultuur specifiek onderdeel van de deugdelijkheidseis aangaande
burgerschap, en worden de handhavingsmogelijkheden vergroot.
De regering acht het dus onwenselijk dat de schoolcultuur volledig vrijblijvend kan
worden vormgegeven. Zij hecht er wel aan om in dit kader nogmaals te benadrukken dat
het wetsvoorstel en de wijze waarop de inspectie hierop zal toezien, scholen een grote
mate van vrijheid biedt. De vrijheid van onderwijs geldt als uitgangspunt bij de invulling
van het de burgerschapsopdracht en dus ook bij de invulling van de schoolcultuur.
Scholen geven hun schoolcultuur grotendeels zelf vorm, conform hun grondslag of identiteit.
Op de relatie tot de vrijheid van onderwijs, wordt in paragraaf 6 nader ingegaan.
Verantwoordelijkheid van bevoegd gezag voor handelen van individuen
De leden van de VVD-fractie vragen waarom de verplichting tot het geven van het goede
voorbeeld zich niet óók richt op gedragingen van een bij het onderwijs betrokken individu,
ook omdat deze personen juist degenen zijn die het goede voorbeeld moeten geven aan
leerlingen. Tevens willen zij weten in hoeverre het mogelijk is dat het bevoegd gezag
in de gelegenheid wordt gesteld tot herstel van tekortkomingen in de zorgplicht als het een of
meerdere individuen betreft. Deze leden willen ook weten of de uitzondering van de
verplichting tot individuele bij het onderwijs betrokken personen ervoor zorgt dat
het schoolbestuur niet verantwoordelijk is voor personen met antidemocratisch en anti-integratief
gedachtegoed op een school. Zij vragen of de regering het met hen eens is dat de verplichting
tot het geven van een goed voorbeeld ook moet gelden voor individuele bij het onderwijs
betrokken personen. De leden van de CDA-fractie en leden van de D66 fractie vragen
de regering toe te lichten in hoeverre een eenmalige uitlating van een individu in
strijd met de basiswaarden een overtreding van de burgerschapswet behelst. Leden van
de D66-fractie vragen daarbij of voor elk individu binnen de schoolorganisatie dezelfde
verantwoordelijkheid geldt. Zij geven aan dat je als schoolbestuurder een publieke
functie hebt en een belangrijke verantwoordelijkheid voor de schoolcultuur, tevens
dien je als rolmodel. Deze leden vragen daarop een reactie van de regering. De leden
van de SP-fractie stellen soortgelijke vragen: hoe definieert de regering structureel
en vergaand, waar het de schoolcultuur aangaat; hoe vaak kan een individu over de
schreef gaan door middel van bepaalde (vergaande) uitingen, voordat de inspectie kan
optreden; wat is de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag als het gaat om individuen
(personeel en vrijwilligers) die handelen in strijd met de basiswaarden van de democratische
rechtsstaat, moet het bevoegd gezag al stappen nemen voordat de inspectie stappen
neemt, en welke stappen dat zijn, zo vragen de leden van de SP-fractie.
De burgerschapsopdracht richt zich, net als andere deugdelijkheidseisen in het onderwijs,
als regel (openbaar onderwijs) of bekostigingsvoorwaarde (bijzonder onderwijs) tot
het bevoegd gezag van de school. Het bevoegd gezag ontvangt immers de bekostiging
en kan als enige worden gesanctioneerd bij het niet naleven van de bekostigingsvoorwaarden.
Het bevoegd gezag is daarmee de drager van rechten en plichten op grond van de onderwijswetgeving
en dat geldt ook voor de burgerschapsopdracht. Om die reden richt ook de bepaling
over de schoolcultuur zich tot het bevoegd gezag en niet bijvoorbeeld tot individuele
leraren, bestuurders of vrijwilligers.
De schoolcultuur wordt gevormd door alle bij het aanbieden van onderwijs betrokken individuen tezamen, waarmee het bevoegd gezag ervoor verantwoordelijk
is zij het goede voorbeeld geven, een oefenplaats vormgeven en in lijn handelen met
de basiswaarden. Naast verantwoordelijk is het bevoegd gezag ook sterk cultuurbepalend.
Het dient het goede voorbeeld te geven binnen de school en tevens andere bij het aanbieden
van onderwijs betrokken personen aan te spreken op hun voorbeeldfunctie. Uit wetenschappelijk
onderzoek blijkt dat een open en positieve schoolcultuur en een goed voorbeeld van
onderwijspersoneel cruciaal zijn voor succesvol burgerschapsonderwijs.19
Als binnen de school individuen opereren die antirechtstatelijk gedachtegoed uiten
dan zal dat, afhankelijk van de omstandigheden, niet stroken met de wettelijke voorwaarde
dat de schoolcultuur in overeenstemming is met de basiswaarden. Gedragingen van vrijwilligers
kunnen, afhankelijk van de mate van hun betrokkenheid bij leerlingen en de aard en
omvang van hun uitingen, ook onderdeel zijn van de schoolcultuur. Echter, een incidentele
«slip of the tongue» van één leraar of een misplaatste grap van een voorleesouder zal niet per definitie
leiden tot strijdigheid met de vereiste schoolcultuur. De manier waarop het bevoegd
gezag hier op reageert en handelt, is medebepalend voor de schoolcultuur. Wanneer
een prominent persoon, bijvoorbeeld een bestuurder of schoolleider, in een landelijke
talkshow weloverwogen een antidemocratische visie uiteenzet, kan dit een grotere invloed
hebben op de schoolcultuur dan wanneer precies hetzelfde wordt gezegd door een ICT-medewerker
of conciërge tijdens een informeel teamuitje. De inspectie zal dus per handeling of
uiting van een individu oordelen in hoeverre dit van invloed is op een schoolcultuur,
en of dit strijdig is met de basiswaarden. Bij dit soort oordelen zijn de specifieke
omstandigheden en de positie van het individu binnen de school van belang, waarbij
in principe geldt: hoe prominenter de figuur binnen de school hoe groter de invloed
van zijn of haar gedragingen en uitingen op de schoolcultuur. Ook geldt: hoe structureler
of meer vergaand de gedragingen en uitingen, hoe sterker de invloed op de schoolcultuur.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de uitzondering voor individuele bij het onderwijs
betrokken personen zich verhoudt met de casus SIO en het Cornelius Haga Lyceum, waarbij
de rechtbank oordeelde dat het bestuur met het toelaten van personen met antidemocratisch
en anti-integratief gedachtegoed niet in strijd met de huidige burgerschapsopdracht heeft
gehandeld. Hoe geeft de regering het wetsvoorstel zo vorm dat deze ook gaat gelden
voor de individuen op het Cornelius Haga Lyceum en vergelijkbare casussen, zo vragen
deze leden. Mag antidemocratisch en anti-integratief gedachtegoed op een school ook
van invloed zijn op de invulling van dit aspect van de burgerschapsopdracht, zo vragen
deze leden. Ook vragen zij hoe de regering waarborgt dat dit niet te vrij mag worden
geïnterpreteerd en dat er dus wel sprake mag zijn van antidemocratisch en anti-integratief
gedachtegoed.
Het bevoegd gezag dient individuen, al voordat de inspectie optreedt, aan te spreken
op uitingen die niet in overeenstemming zijn met de basiswaarden, hen ertoe te bewegen
die uitingen te staken en in plaats daarvan het goede voorbeeld te geven. Ook kan
van het bevoegd gezag verlangd worden afstand te nemen van uitlatingen en de persoon
die het betreft niet langer binnen de school te laten optreden. In een casus als het
Cornelius Haga Lyceum zou dit aan de orde kunnen zijn, indien de feiten uitwijzen
dat antidemocratisch en anti-integratief gedachtegoed onderdeel is van de schoolcultuur.
Indien dat het geval is, biedt het wetsvoorstel een solide juridische basis voor toezicht,
handhaving en sanctionering.
De leden van de SP-fractie lezen dat «burgerschap als integraal onderdeel van de schoolcultuur»
volgens de regering een ander belangrijk element van burgerschapsonderwijs is. Deze
leden delen de mening dat het belangrijk is dat ook de schoolcultuur bijdraagt aan
de burgerschapsopdracht. Tevens zijn zij het eens met de VOO20 en VOS/ABB21 dat de school niet alleen een oefenplaats moet zijn, maar ook daadwerkelijk een democratische
samenleving zou moeten zijn, waar kinderen actief participeren en meebeslissen. De
aan het woord zijnde leden vragen wat de regering hiervan vindt. De leden van de SP-fractie
vragen hoe de regering aankijkt tegen bijvoorbeeld het instellen van een leerlingenraad
op elke school?
De regering onderschrijft de mening van de leden van de SP-fractie dat het van belang
is dat leerlingen betrokken zijn bij de school en de besluitvorming. Participatie
op jonge leeftijd draagt bij aan de ontwikkeling van democratische bewustwording en
leert leerlingen hoe zij kunnen meebeslissen en hun overtuigingen om kunnen zetten
in invloed. De manier waarop dit wordt vormgegeven is aan scholen zelf, waarbij opgemerkt
zij dat voor het voortgezet onderwijs een afvaardiging van leerlingen in de medezeggenschap
reeds wettelijk is geregeld in de Wet Medezeggenschap Scholen (WMS).22
Reikwijdte van de zorgplicht voor de schoolcultuur
De leden van de VVD-fractie vragen wanneer sprake is van een vergaande of structurele
uiting die geen invulling geeft aan de zorgplicht. Deze leden vragen wanneer sprake
is van een cultuur die onvoldoende in overeenstemming is met de basiswaarden
Ook de leden van de CDA-fractie vragen wat precies van het bevoegd gezag verwacht
wordt in het kader van de zorgplicht voor de schoolcultuur en wanneer het bevoegd
gezag hieraan in voldoende mate voldoet en hoe dat wordt beoordeeld.
Het bevoegd gezag heeft aan zijn zorgplicht voldaan als op de school een schoolcultuur
heerst die niet in strijd is met de basiswaarden en gericht is op het bevorderen daarvan.
Ook moet sprake zijn van een oefenplaats waar leerlingen worden gestimuleerd actief
te oefenen met de omgang met de basiswaarden.
Het bevoegd gezag is ervoor verantwoordelijk dat de basiswaarden in de schoolcultuur
tot uitdrukking komen. Deze bieden een kader waarbinnen leerlingen respectvol met
elkaar omgaan en van mening kunnen verschillen. Indien is vastgesteld dat op een school
antirechtsstatelijk gedachtegoed wordt geuit, en het bevoegd gezag daar niet overtuigend
tegen optreedt, is sprake van strijdigheid met de basiswaarden.
De leden van de VVD-fractie vragen of van een school wordt verwacht dat actie wordt
ondernomen als sprake is van een cultuur die onvoldoende in overeenstemming is met
de basiswaarden, of dat dit een verplichting is. Welke acties zouden scholen dan moeten
ondernemen, vragen zij.
Het bevoegd gezag is verplicht actie te ondernemen als sprake is van een schoolcultuur
die onvoldoende in overeenstemming is met de basiswaarden. Indien blijkt dat individuen
die betrokken zijn bij het onderwijs op school in strijd handelen met de basiswaarden
dient het bevoegd gezag hen aan te spreken en te bewegen tot verbetering. Ook kan
het aan de orde zijn dat het bevoegd gezag verlangt dat iemand openlijk afstand doet
van bepaalde uitspraken, zelf afstand neemt van uitspraken of iemand de toegang tot
de school ontzegt.
De leden van de SGP-fractie vragen wat de regering precies bedoelt met de stelling
dat het bevoegd gezag verantwoordelijk is om ervoor te zorgen dat iedereen, bijvoorbeeld
ook vrijwilligers, op goede wijze in de schoolcultuur participeert en of het toereikend is dat het bevoegd gezag ervoor zorgt dat
vrijwilligers zich onthouden van onwenselijke gedragingen. Zij vragen hoe dit is te
rijmen met de stelling dat de regering juist (ook) een positieve zorgplicht wil. En
hoe wordt voorkomen dat het bevoegd gezag met een onmogelijke opdracht wordt opgezadeld
door alle mogelijke betrokkenen mee te moeten nemen in een positieve schoolcultuur.
Eveneens vragen de leden van de SGP-fractie waarop de regering doelt wanneer zij schrijft
dat over de basiswaarden een dialoog moet plaatsvinden, en in hoeverre alle betrokkenen
daarin meegenomen te worden.
De vraag van de SGP-fractie over de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor
alle bij het onderwijs betrokken personen, inclusief vrijwilligers, wordt ten dele
beantwoord onder «verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor handelen van individuen».
In aanvulling daarop geldt dat de mate waarin personen cultuurbepalend zijn binnen
een school, afhangt van hun rol en aanwezigheid binnen de school. Voor een incidentele
overblijfkracht of een voorleesouder geldt over het algemeen een beperkte invloed
op de cultuur. De regering is van mening dat het bevoegd gezag van dergelijke personen
ten minste moet verwachten, dat zij zich binnen de schoolomgeving onthouden van uitingen
die haaks staan op de basiswaarden.
De burgerschapsopdracht brengt niet alleen verplichtingen met zich ten aanzien van
bij het onderwijs betrokken personen, maar schept ook een verantwoordelijkheid jegens
het bevoegd gezag voor het handelen van leerlingen. Zo heeft zij bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid
dat een leerling die zich stelselmatig negatief uitlaat ten opzichte van minderheden
wordt gecorrigeerd. Leerlingen hoeven zelf echter niet het goede voorbeeld te geven,
in tegenstelling tot leraren en bestuurders. Indien een leerling handelt in strijd
met de basiswaarden, wil dat nog niet zeggen dat de schoolcultuur niet in lijn is
met de basiswaarden. Het gaat er namelijk om op welke wijze het bevoegd gezag daar
mee omgaat. Van belang is dat de school uitingen die in strijd zijn met de basiswaarden
signaleert, als onwenselijk benoemt, de betreffende leerling corrigeert en, afhankelijk
van de mate waarvan hiervan sprake is, zorgt voor een proactief en structureel aanbod
waarin het betreffende thema aan de orde komt. Het is aan de school om deze stappen
vorm te geven, maar het is van belang dát er gepaste actie wordt ondernomen.
Doordat een school als oefenplaats voor omgang met de basiswaarden fungeert, worden
burgerschapsvaardigheden geïnternaliseerd. Leraren leren leerlingen dat er grenzen
zitten aan de vrijheid van meningsuiting of de vrijheid van godsdienst. Of andersom
dat het gelijkheidsbeginsel wordt begrensd door andere grondrechten. Juist wanneer
opvattingen wringen is de school een belangrijke oefenplaats. Dan kan bewustwording
ontstaan over de eigen identiteit en hoe die kan verschillen van anderen, begrip ontstaan
voor verschillende religies en levensovertuigingen en kunnen dialoogvaardigheden worden
ontwikkeld. In een vitale democratische rechtsstaat is altijd ruimte voor verschil
in opvatting, juist over fundamentele vraagstukken. Belangrijk is dat alle discussies
kunnen worden gevoerd, maar wel op respectvolle wijze en met kennis van en respect
voor de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Binnen de school moet dit debat
worden gefaciliteerd, zodat leerlingen de bagage wordt geboden om als volwaardige
burgers aan de Nederlandse samenleving deel te kunnen nemen.
4.5 Doelgericht en samenhangend
De leden van de CDA-fractie vragen wat ermee wordt bedoeld dat het burgerschapsonderwijs
doelgericht en samenhangend dient te zijn, en willen weten wanneer hier sprake van
is en wanneer niet. Ook vragen zij de regering nader in te vullen wat zij ermee bedoelt
dat scholen een visie dienen te ontwikkelen op haar burgerschapsonderwijs en dat de
school tevens concreet formuleert wat leerlingen zullen leren. Zij vragen op welke
wijze wordt getoetst of de leerlingen deze concreet geformuleerde doelen hebben gehaald
aan het einde van de schooltijd.
Het burgerschapsonderwijs is doelgericht als concrete en heldere leerdoelen worden
gesteld, waaruit duidelijk wordt wat leerlingen zullen leren, toegespitst op de leerlingenpopulatie.
Het onderwijsprogramma dient aan deze leerdoelen gekoppeld te zijn en toe te werken
naar de realisering daarvan. Onderdeel van een doelgerichte aanpak is tevens dat de
gekozen inhoud en gevolgde aanpak, ertoe leiden dat de leerdoelen die de school bereiken
wil worden gerealiseerd. Dat betekent dat het van belang is dat de school in kaart
brengt wat de resultaten zijn, deze evalueert en betrekt bij de zorg voor de kwaliteit
van het onderwijs. Scholen zijn vrij in de manier waarop zij zich op de hoogte stellen
van de resultaten. Daarbij is het wel van belang dat de werkwijze van de school een
adequaat beeld geeft van de resultaten, dat beoordeeld kan worden op de mate waarin
de gestelde doelen zijn bereikt. Een globale taxatie, gebaseerd op een algemene indruk
van een docent voldoet hier niet aan. Het formuleren van criteria, op grond waarvan
de school door leerlingen gemaakte opdrachten die dekkend zijn voor de doelen die
de school nastreeft toetst, zijn een voorbeeld van een mogelijke werkwijze. Scholen
worden ondersteund bij het vormgeven van een goede evaluatiestructuur. Zo heeft de
Alliantie Burgerschap een meetinstrument gedeeld dat scholen inzicht geeft in de prestaties,
ontwikkeling en de wijze waarop dit geïnterpreteerd kan worden. De alliantie voorziet
ook in een landelijke benchmark, zodat scholen een indruk krijgen van hoe de onderwijsresultaten
zich verhouden tot andere scholen.
Het burgerschapsonderwijs is samenhangend als het bevoegd gezag een visie heeft die
planmatig wordt uitgewerkt en waarvan kan worden verwacht dat de leerdoelen worden
behaald.
Als een school niet helder heeft omschreven wat onder burgerschap wordt verstaan,
welke visie het heeft en hoe invulling wordt gegeven aan de burgerschapsopdracht,
kan geen sprake zijn van een doelgericht en samenhangend onderwijsprogramma. Binnen
de wettelijke kaders kan een school die visie zelf bepalen, conform de eigen opvattingen
en grondslag. De visie dient een op een planmatige en coherente wijze beslag te krijgen
in de schoolgids en het schoolplan. Daarin moet omschreven staan hoe leerdoelen, aanbod,
werkwijze en schoolcultuur eruit zien. Ook worden omschreven op welke wijze zorg wordt
gedragen voor een cultuur en oefenplaats waarbinnen de basiswaarden bevorderd worden.
De leden van de D66-fractie vragen of het huidige wetsvoorstel scholen voldoende sturing
biedt om goed burgerschap te geven en een doorlopende leerlijn te creëren waarbij
het vo voor leerlingen kan uitgaan van een gedeelde basiskennis vanuit het basisonderwijs.
Het wetsvoorstel voorziet in het voorschrijven van een gemeenschappelijke kern van
het burgerschapsonderwijs voor het funderend onderwijs. Omdat de burgerschapsopdracht
voor het po en vo uit dezelfde kern bestaat, én alle po-scholen aan dezelfde kerndoelen
moeten voldoen, kan het vo uitgaan van een gedeelde basiskennis vanuit het po.
4.6 Segregatie
De leden van de SP-fractie vragen of de regering het eens is met de leden dat het
lastig experimenteren en ervaring opdoen is als de wijken en scholen gesegregeerd
zijn en kinderen en jongeren met verschillende sociaaleconomische achtergronden elkaar
daardoor niet meer tegenkomen. Tevens vragen de leden welke maatregelen worden genomen
om segregatie tegen te gaan.
De regering deelt de zorgen van de SP-fractie over de toenemende segregatie in wijken
en op scholen. Het staat kansengelijkheid in de weg en is een belemmering voor sociale
cohesie. Segregatie is een breed maatschappelijk probleem en vergt een nauwe samenwerking
met lokale partijen. Rondom de wetsbehandeling Meer Ruimte voor Nieuwe Scholen heeft
de regering toelichting gegeven op de wijze waarop zij voornemens is segregatie in
het onderwijs te bestrijden, mede op verzoek van senator Ganzevoort.23 Zo zal met gemeenten worden gesproken over de wijze waarop zijn hun beleid aangaande
onderwijshuisvesting kunnen inzetten om segregatie tegen te gaan. Woonsegregatie is
immers een belangrijke oorzaak van segregatie in het onderwijs. Daarnaast werkt de
regering aan een effectievere uitvoering van de Lokale Educatieve Agenda (LEA) en
zijn de gesprekken hierover met de inspectie reeds gaande. De inspectie is gevraagd
om vanuit haar toezicht te monitoren hoe gemeenten tot gemeenschappelijke doelen en
afspraken komen op de LEA-onderwerpen. Andere voorbeelden van onderwerpen die worden
meegenomen in de beleidsagenda zijn toelatingsbeleid en brede scholengemeenschappen.
Uw Kamer wordt dit najaar in de beleidsagenda, geïnformeerd over wat kansrijke aangrijpingspunten
zijn voor het tegengaan van segregatie in het onderwijs en hoe dit in een samenhangende
aanpak kan worden vormgegeven.
Leden van de SP-fractie vragen of de regering de mening van de leden deelt dat respect
voor anderen aangeleerd krijgen begint met een pluriform aanbod aan levensbeschouwingen
en overtuigingen. Ook willen de leden weten of de regering het met hen eens is dat
het huidige onderwijssysteem segregatie eerder verergert dan bestrijdt.
De Nederlandse samenleving kent een grote verscheidenheid aan levensbeschouwingen,
religies, culturen en overtuigingen en de regering hecht er waarde aan deze pluriformiteit
in het onderwijs(bestel) terug te laten komen. Zij heeft daarom ook bewust gekozen
om in onderhavig wetsvoorstel op te nemen dat het onderwijs zich herkenbaar richt
op het ontwikkelen van competenties die de leerling in staat stellen een bijdrage
te leveren aan een pluriforme samenleving. Ook de component van sociale cohesie ziet
wat de regering betreft op deelname van alle burgers aan de samenleving in de vorm
van sociale participatie en bekendheid met de Nederlandse cultuur in al haar verscheidenheid.
Het leren samenleven met elkaar staat hierbij centraal. Doordat leerlingen meer kennis
vergaren over elkaars cultuur en achtergrond, zal het onderlinge respect en begrip
toenemen en leren zij met meningsverschillen om te gaan. De regering is er van overtuigd
dat uitvoering van de burgerschapsopdracht een significante bijdrage kan leveren aan
het bevorderen van sociale cohesie en onderling respect.
De regering heeft oog voor het probleem van toenemende segregatie. Zij is echter van
mening dat het succesvol realiseren van de burgerschapsopdracht niet afhankelijk mag
zijn van de (demografische) samenstelling van een school. Elke leerling in Nederland
dient te leren respect te hebben voor andersdenkenden en andersgelovigen, ongeacht
sociaal economische positie, postcodegebied of de schoollocatie. Ook leerlingen die
wonen en naar school gaan in een homogeen bevolkingsgebied moeten in staat worden
gesteld om te participeren in een pluriforme en democratische samenleving en bijbehorende
sociale en maatschappelijke competenties te verwerven. Juist voor scholen met een
homogene leerlingenpopulatie kan goed burgerschapsonderwijs een belangrijke bijdrage
leveren aan het vergroten van de kennis over andersdenkenden en aan onderlinge acceptatie.
Dit kan plaatsvinden in de vorm van fysieke ontmoeting, maar ook door hier specifieke
aandacht aan te schenken in een les burgerschap.
5. Kwaliteitszorg
De leden van de CDA-fractie vragen de regering op welke wijze regelmatig moet worden
gemonitord wat de ontwikkeling is van de burgerschapscompetenties van leerlingen en
of dat via toetsen moet of ook op een andere wijze kan. De leden van de VVD-fractie
stellen een soortgelijke vraag: zij vragen hoe scholen de effecten van hun burgerschapsonderwijs
meten. Ook de leden van de SGP-fractie vragen naar het toetsen van competenties. Zij
vragen meer specifiek hoe dat in overeenstemming is te brengen met onder meer de bepalingen
inzake het leerlingvolgsysteem, waarin enkel de resultaten voor de Nederlandse taal
en rekenen moeten worden gevolgd.
Om het burgerschapsonderwijs op een doelgerichte manier vorm te geven, is het nodig
dat scholen de ontwikkeling van de burgerschapscompetenties van leerlingen regelmatig
monitoren. Dat geeft informatie over de doeltreffendheid van het onderwijs en helpt
de school het onderwijs waar nodig bij te stellen. Scholen moeten de leeropbrengsten
van leerlingen überhaupt volgen binnen hun kwaliteitszorg. Onderdeel daarvan is het
opstellen van leerdoelen en leerplannen, het volgen van de opbrengsten van het onderwijs
en het in kaart brengen van de leerresultaten. Hoe dit precies vorm krijgt, is aan
de school zelf. Dat kan middels toetsen en leerlingvolgsystemen, maar ook op andere
manieren. Dit is tevens in lijn met artikel 8 van de WPO waarin van scholen wordt
verlangd dat zij «in elk geval op het terrein van de Nederlandse taal, rekenen en
wiskunde» de vorderingen volgen in een leerlingvolgsysteem. Voor meer informatie over
het meten en evalueren van resultaten zie paragraaf 4.5.
De leden van de CDA-fractie vragen voorts hoe de inspectie deze ontwikkeling monitort
en wat de mogelijkheden voor de inspectie zijn om in te grijpen indien uit deze monitor
blijkt dat de ontwikkeling onvoldoende is, achterblijft of niet ononderbroken is.
De inspectie ziet toe dat scholen regelmatig de ontwikkeling van de burgerschapscompetenties
monitoren. Daarbij staat voorop dat de school een eigen invulling kan geven aan het
burgerschapsonderwijs, als dat binnen de grenzen van de wettelijke opdracht blijft.
Als een school constateert dat de ontwikkeling in competenties achterblijft op de
beoogde ontwikkeling, dient de school daarop in te spelen. Als een school dat verzuimt,
is er reden voor de inspectie om op te treden. Van scholen wordt dus gevraagd de resultaten
in kaart te brengen en te evalueren (zie paragraaf 4.5). Het toezicht van de inspectie
richt zich in eerste instantie op de manier waarop de school de resultaten in kaart
brengt: is daarvan sprake en leidt dat tot relevante informatie? In tweede instantie
zal de inspectie letten op het beeld dat daaruit naar voren komt, gericht op de vraag
of de school de door haar gestelde doelen realiseert en waar nodig werkt aan verbetering
van het onderwijs en de resultaten. Op de handhavingsmogelijkheden van de inspectie
wordt in paragraaf 11 nader ingegaan.
6. Vrijheid van onderwijs is uitgangspunt
Door de diverse fractieleden zijn in de paragrafen 4, 5 en 6 van het verslag, vragen
gesteld over de vrijheid van onderwijs en de onderlinge spanning tussen grondrechten.
Er zijn daarbij 3 thema’s te onderscheiden: vrijheid van onderwijs als uitgangspunt
(6.1), begrenzing van de ruimte binnen de burgerschapsopdracht (6.2) en de onderlinge
verhouding tussen grondrechten (6.3).
6.1 Vrijheid van onderwijs als uitgangspunt
De leden van de CDA-fractie vragen welke ruimte scholen hebben om het burgerschapsonderwijs
zo vorm te geven dat het overeenkomt met de identiteit van de school en vragen hoe
de burgerschapsopdracht zich verhoudt tot de vrijheid van onderwijs en de vrijheid
van scholen om binnen de kaders zelf de burgerschapsopdracht nader in te vullen in
samenhang met de grondslag van de school. De leden van de ChristenUnie-fractie stellen een soortgelijke vraag: hoe blijft het uitgangspunt van de vrijheid
van onderwijs gewaarborgd wanneer meer vastgelegd gaat worden over de inhoud van het
burgerschapsonderwijs. Zij vragen ook of het wetsvoorstel niet te veel in het vaarwater
van scholen komt en of scholen met dit nieuwe voorstel nog wel daadwerkelijk vrijheid
hebben om het onderwijs naar eigen inzicht in te richten. De leden van de GroenLinks-fractie
vragen wat de reactie is van de regering op de kritiek van Verus dat het onderhavige
wetsvoorstel niet strookt met de vrijheid van onderwijs en er sprake is van bovenmatige
«bemoeizucht».
Artikel 23 van de Grondwet biedt scholen ruimte om het onderwijs in te richten op
een manier die bij hen past. De grondwettelijke vrijheid van onderwijs vormt een belangrijk
uitgangspunt van dit wetsvoorstel. De regering hecht grote waarde aan de constitutionele
onderwijsvrijheid en is daarom uiterst terughoudend om te treden in het «hoe».
De autonomie die artikel 23 Grondwet biedt kent echter ook grenzen, want bij vrijheid
hoort verantwoordelijkheid. Een eenzijdig beroep op de vrijheid van onderwijs, zonder
de rechten en vrijheden van anderen te respecteren, volstaat niet. Wie zich beroept
op vrijheid van onderwijs erkent daarmee het constitutionele kader van de staat als
geheel, inclusief de onderlinge verhouding tussen de grondrechten. Dat betekent dat
de ruimte die artikel 23 van de Grondwet biedt, wordt begrensd door andere grondrechten.
Tevens wordt de vrijheid van onderwijs beperkt door de eisen aan deugdelijkheid die
op basis van de Grondwet aan het onderwijs gesteld worden. Deze balans komt tot uitdrukking
in het feit dat de burgerschapsopdracht een algemene opdracht aan het onderwijs is,
die voor scholen veel ruimte voor invulling laat. In 6.2 en 6.3 wordt nader ingegaan
op de onderlinge verhouding tussen de grondrechten.
De leden van de D66-fractie vragen waarom de vrijheid van onderwijs een andere rol
speelt bij de vakinhoud van burgerschapsonderwijs dan bij andere vakken.
De onderwijsvrijheid raakt aan de inhoud van burgerschapsonderwijs. Burgerschap is,
anders dan bijvoorbeeld rekenen, taal, of scheikunde geen zelfstandig vak en heeft
daarnaast een groter waardengeladen karakter dan andere vakken. Ook is de invulling
van het burgerschapsonderwijs minder duidelijk afgebakend en dit biedt scholen een
grotere mate van vrijheid om deze vorm te geven. Burgerschap betreft een complex begrip
met verschillende dimensies, aspecten en betekenissen. Welke invulling daaraan wordt
gegeven en welke aspecten worden benadrukt, kan ook verbonden zijn met specifieke
waarden en normen die voort (kunnen) komen uit de godsdienstige, levensbeschouwelijke
of pedagogische grondslag van scholen.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering de mening deelt dat het in het kader
van de discussie over het «wat» en «hoe» conform de commissie Dijsselbloem aan de
regering is om de stip op de horizon te plaatsen waar scholen naar toe moeten, maar
het aan de scholen zelf is hoe zij deze stip bereiken. De leden van de D66-fractie
stellen een soortgelijke vraag over een scheiding tussen het zogenoemde «wat» en «hoe».
De regering onderschrijft het onderscheid tussen het «wat» en het «hoe» conform de
commissie Dijsselbloem, en meent dat het huidige wetsvoorstel ook aan dat onderscheid voldoet. Zie ook het antwoord op de vorige vraag. Het
wetsvoorstel geeft scholen een algemene burgerschapsopdracht die een aantal eisen
aan het «wat» van burgerschapsonderwijs vaststelt. De manier waarop scholen die vereisten
laten terugkomen in het onderwijs, is aan hen. Zij bepalen in welke vakken, met welke
frequentie en in welk schooljaar burgerschapsonderwijs aan bod komt en tevens bepalen
zij zelf op basis van welke identiteit, (pedagogische) grondslag of levensbeschouwing
zij dit doen.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de regering staat tegenover de verankering
in artikel 23 van de Grondwet van kennis van en respect voor de basiswaarden van de
democratische rechtsstaat. Deze leden vragen voorts welke overwegingen daaraan ten
grondslag liggen.
De regering is het met de leden van de PvdA-fractie eens dat de basiswaarden van de
democratische rechtsstaat onbetwistbaar uitgangspunt dienen te zijn van het onderwijs.
De basiswaarden van de democratische rechtsstaat staan dan ook centraal in dit wetsvoorstel.
De regering acht het van belang dat leerlingen weten dat de basiswaarden ten grondslag
liggen aan de democratische rechtsstaat en tot uiting komen in de Grondwet. De regering
kiest er daarom voor de Grondwet expliciet in de burgerschapsopdracht te noemen en
daarmee onze democratie een centrale rol toe te bedelen. Artikel 23 van de Grondwet
is een gemengd klassiek en sociaal grondrecht en wat de sociale component betreft
mede een opdracht aan de overheid. Het past niet in de systematiek van de Grondwet
om daarin opdrachten aan het onderwijs op te nemen. Bovendien is er een voorstel tot
opneming van een algemene bepaling in de Grondwet aangenomen in eerste lezing, waarin
is opgenomen dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt.
Het voorstel wacht nu op tweede lezing. Indien het voorstel dan wordt aangenomen,
is de expliciete verankering van waarborging van de democratische rechtsstaat al op
die wijze gegarandeerd.24
6.2 Begrenzing van de ruimte binnen de burgerschapsopdracht
De leden van de VVD-fractie vragen wanneer sprake is van een uiterst, concreet, voorkomend
geval waarin de inspectie van oordeel zou zijn dat een school buiten de kaders treedt
van de burgerschapsopdracht. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering ook
kan aangeven wanneer er niet aan de burgerschapsopdracht wordt voldaan. De leden van
de SP-fractie stellen een soortgelijke vraag. Deze leden verwijzen naar onderzoek
van NRC en Nieuwsuur, dat liet zien dat op islamitische basisscholen schoolboeken
worden gebruikt waarin zaken staan die niet passen binnen de grenzen van de democratische
rechtsstaat.25 De inspectie gaf aan dat de voorbeelden uit het onderzoek geen aanleiding gaven om
te veronderstellen dat er wettelijke grenzen werden overtreden. Zij vragen hoe deze
uitspraak van de inspectie zich tot dit wetsvoorstel en de aangescherpte burgerschapsopdracht
verhoudt. Bovendien willen zij weten of er in het vervolg, als dit wetsvoorstel inwerking
treedt, wel aanleiding tot ingrijpen zou zijn voor de inspectie?
Scholen houden in lijn met de vrijheid van onderwijs een grote mate van vrijheid bij
de invulling van deze opdracht. Voor het toezicht op de naleving van de burgerschapsopdracht
is geen oordeel nodig over de identiteit van de school. Dit wetsvoorstel beoogt immers
niet om één levensvisie aan scholen op te leggen of de ruimte daartoe te beperken
maar legt, met inachtneming van de wettelijke kwaliteitseisen, het primaat voor de
invulling van het burgerschapsonderwijs bij scholen.
Daar waar de uitgangspunten, of de uitwerking daarvan, strijdig zijn met de basiswaarden,
zal niettemin in uitzonderlijke gevallen geoordeeld kunnen worden dat een school buiten
de kaders van de burgerschapsopdracht is getreden. Zo hoort een antirechtsstatelijke,
gewelddadige of discriminerende visie niet in het onderwijs thuis.
Het is lastig op een abstract niveau aan te geven waar de scheidslijn ligt tussen
wat wel en niet mag conform de burgerschapsopdracht. De context en omstandigheden
waarbinnen iets plaatsvindt, zijn namelijk van groot belang. Een relatief klein verschil
in omstandigheden of de wijze waarop iets tot uitdrukking is gebracht, kan leiden
tot een andere beoordeling. Er blijft een grijs gebied bestaan, waarbinnen de inspectie de context en
specifieke omstandigheden moet meewegen om tot een oordeel te komen of de burgerschapsopdracht
geschonden is.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het staat met de uitvoering van de aangenomen
motie Kwint c.s.26
De inspectie heeft mede op basis van deze motie een themaonderzoek gedaan. Uw Kamer
heeft op 13 maart 2020 het onderzoek ontvangen, inclusief beleidsreactie.27 Daarmee is de motie uitgevoerd.
6.3 Onderlinge verhouding tussen grondrechten
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in te gaan op de spanning die
altijd aanwezig is tussen de diverse grondrechten, bijvoorbeeld de vrijheid van meningsuiting
(art 1. GW), vrijheid van godsdienst en levensovertuiging (art. 6 GW) en vrijheid
van onderwijs (art. 23 GW). Ook de leden van de SP-fractie vragen hoe de regering aankijkt tegen de spanning
tussen de vrijheid van onderwijs (art. 23 GW) en andere artikelen uit de Grondwet,
waar ook de directeur van VOS/ABB naar verwijst.
Grondrechten begrenzen elkaar wederzijds zonder dat sprake is van een onderlinge hiërarchie.28 Uit de volgorde, formulering of anciënniteit van de grondrechten is geen onderlinge
rangorde af te leiden. Het ontstaan van spanningen tussen verschillende grondrechten
is tot op zekere hoogte inherent aan de aard van die grondrechten en aan het samenleven
in een pluriforme, democratische samenleving. Dit doet zich bij uitstek voor tussen
het gelijkheidsbeginsel (en het daaruit voortvloeiende discriminatieverbod) enerzijds
en vrijheidsrechten (bijvoorbeeld de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van godsdienst
en de vrijheid van onderwijs) anderzijds. De vrijheid van onderwijs kent echter ook
grenzen, want bij vrijheid hoort verantwoordelijkheid. Een eenzijdig beroep op de
vrijheid van onderwijs, zonder de rechten en vrijheden van anderen te respecteren,
volstaat niet. Wie zich beroept op vrijheid van onderwijs erkent daarmee het constitutionele
kader van de staat als geheel, inclusief de onderlinge verhouding tussen de grondrechten.
Iedere school zal kennis van en respect voor de basiswaarden vrijheid, gelijkwaardigheid
en solidariteit dienen te bevorderen. Scholen kunnen in het onderwijs eigen opvattingen
hebben over de (wenselijke) verhouding tussen grondrechten, maar de burgerschapsopdracht
brengt ook met zich mee dat daarover dialoog plaatsvindt waarbij tolerantie, verdraagzaamheid en kennis van en respect voor de basiswaarden in acht moeten worden genomen.
Van scholen wordt verwacht dat zij leerlingen leren wederzijds respect te tonen, tolerant
te zijn ten opzichte van andersdenkenden en bij te dragen aan het vormgeven van een
open, vreedzame, democratische samenleving waarin de basiswaarden vrijheid, gelijkwaardigheid
en solidariteit in onderlinge samenhang tot hun recht komen.
De burgerschapsbepaling staat niet toe dat er een schoolcultuur heerst waarin de Grondwet
op een eenzijdige wijze wordt geïnterpreteerd. Zo past het bijvoorbeeld niet dat een
school uitdraagt dat homoseksualiteit verderfelijk is. Immers, een dergelijke uitlating
levert spanning op met het beginsel van gelijkwaardigheid. Met het ongenuanceerd verkondigen
van dit standpunt voldoet de school dan ook niet aan de voorwaarde dat respect voor
de basiswaarden van de democratische rechtsstaat wordt bevorderd.
Indien een school uitdraagt dat seksualiteit volgens hun geloofs- of levensovertuiging
enkel past binnen een huwelijk tussen man en vrouw, dient daarbij ook respect voor
en kennis van andere perspectieven binnen de democratische rechtsstaat te worden meegegeven.
Voor leerlingen behoort namelijk inzichtelijk te zijn dat in Nederland ook andere
perspectieven bestaan op dit soort kwesties en dat zij zich hier op een respectvolle
manier toe hebben te verhouden. Tevens moeten leerlingen de vrijheid voelen binnen
een schoolcultuur om een standpunt in te nemen en uit te dragen dat niet strookt met
de opvattingen van de school. In dit kader is ook de Algemene wet gelijke behandeling
(AWGB) relevant, waar scholen tevens aan gehouden zijn. Dit betekent onder andere
dat scholen nooit onderscheid mogen make op basis van hetero- of homoseksuele gerichtheid
of burgerlijke staat.
VOS/ABB stelt dat de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media vindt dat
alle kinderen moeten leren over democratische waarden in ons land en daar volgens
de Grondwet bij hoort dat iedereen gelijke behandeling verdient. Echter staat deze
het nog steeds toe dat bijzondere scholen leerlingen mogen weigeren. In hoeverre is
dit gelijke behandeling en past dit binnen de democratische waarden waarvan we willen
dat onze kinderen ze leren, zo vragen de leden van de PvdA-fractie.
Het bevoegd gezag van een school gaat over toelating en verwijdering van leerlingen.29 Dat geldt zowel voor bijzondere scholen als voor openbare scholen. Daarnaast geldt
voor bijzondere scholen de grondwettelijke vrijheid van richting. Hieruit vloeit voort
dat het bevoegd gezag de vrijheid heeft om, op grond van argumenten ontleend aan de
religieuze of levensbeschouwelijke grondslag van de bijzondere school, leerlingen
de toegang te weigeren.30 Deze vrijheid van bijzondere scholen is tevens opgenomen in artikel 7, eerste en
tweede lid, van de AWGB. Deze vrijheid is echter nooit onbeperkt en mag daarom niet
leiden tot ongerechtvaardigd ongelijke behandeling. Daarvoor geldt het uitgangspunt
dat de weigeringsgrond moet overeenstemmen met de in de statuten van de rechtspersoon
die de school in stand houdt, opgenomen doelstelling. Daarnaast dient het beleid consistent
te zijn met deze doelstelling. Een protestants-christelijke school die in het verleden
islamitische leerlingen heeft toegelaten, heeft dan ook geen grond om een volgende
islamitische leerling te weigeren op de grond de religie van deze leerling niet zou
passen binnen de school. Dit is een voorbeeld van hoe grondrechten elkaar onderling
kunnen begrenzen. Enerzijds maakt de vrijheid van onderwijs dat bijzondere scholen
leerlingen mogen weigeren, anderzijds zorgt het recht op gelijke behandeling ervoor
dat dit niet zomaar op elke grond kan en dat weigering nooit mag leiden tot ongerechtvaardigd
ongelijke behandeling.
7. Caribisch Nederland
De leden van de VVD-fractie lezen dat voor het Caribisch gebied het uitgangspunt een
«pluriforme, democratische Caribisch Nederlandse samenleving» is in plaats van «een
pluriforme, democratische Nederlandse samenleving». Het gaat immers in de eerste plaats
om het ontwikkelen van de competenties die leerlingen in staat stellen deel uit te
maken van, en bij te dragen aan, de Caribisch Nederlandse en niet de Europees Nederlandse
samenleving. Deze leden vragen welke verschillen hierin zitten en wat dit concreet
betekent voor de burgerschapsopdracht op het Caribisch gebied.
De burgerschapsopdracht is voor het Europese en het Caribische deel van Nederland
hetzelfde. Net als alle scholen in Europees Nederland hebben scholen in Caribisch
Nederland ook de ruimte om de burgerschapsopdracht in te vullen op een manier die
past bij de lokale context. Dit heeft de regering expliciet willen maken door voor
de WPO-BES en de VWO-BES de «Caribisch Nederlandse samenleving» als uitgangspunt te
nemen. Dit leidt echter niet tot verschillen in de burgerschapsopdracht.
8. Adviesrondes
De leden van de VVD-fractie hebben gelezen dat de Raad van State op het belang van
ondersteuning van het onderwijs wijst bij het vormgeven van burgerschapsonderwijs.
In de memorie van toelichting wordt hier op hoofdlijnen op ingegaan. De leden vragen
de regering concreter aan te geven hoe zit dit gaat vormgeven.
De regering onderschrijft de opvatting van de leden dat een goede ondersteuning van
scholen en leraren voorwaardelijk is voor succesvolle implementatie van de burgerschapsopdracht.
Omwille van de samenhang met de beantwoording van de overige vragen over ondersteuning,
is deze vraag uitgebreider beantwoord in paragraaf 9.
De leden van de SP-fractie merken op dat er kritische vragen gesteld werden bij de
betekenis en de operationalisering van een aantal in het concept gehanteerde begrippen.
Zij vragen de regering aan te geven om welke kritische vragen het hierbij ging en
hoe deze beantwoord zijn.
Omwille van de samenhang met andere vragen over de basiswaarden, is deze vraag beantwoord
in paragraaf 4.
9. Internetconsultatie
Door de leden van verschillende fracties zijn in deze paragraaf, maar ook op een aantal
andere plaatsen, vragen gesteld over de ondersteuning van scholen bij het vormgeven
van het burgerschapsonderwijs. Deze vragen worden met het oog op de samenhang en leesbaarheid
in deze paragraaf beantwoord.
De leden van de D66-fractie vragen op welke wijze scholen ondersteund worden in de
verantwoordelijkheid om het burgerschapsonderwijs te ontwikkelen. Ook willen de leden
van deze fractie weten hoe scholen, anders dan bij de huidige wet, ondersteund worden
in het vormgeven van burgerschapsonderwijs. Waarom wordt de aanbeveling van de Onderwijsraad
om scholen beter te ondersteunen om goed burgerschapsonderwijs te bieden niet overgenomen,
zo vragen deze leden. En zij willen weten of bij het vormgeven van burgerschapsonderwijs
een rol is weggelegd voor de vakdocenten vanuit de Nederlandse Vereniging van Leraren
Maatschappijleer (NVLM). De leden van de PvdA-fractie vragen de regering te reageren
op de oproep van het College voor de Rechten van de Mens om langdurige en liefst structurele
ondersteuning voor professionalisering op dit terrein te faciliteren en te borgen.
Deze leden vragen ook of de regering gebruik wil maken van kennis, ervaring en mogelijkheden
die al bestaan zodat de burgerschapsopdracht in de praktijk zal slagen.
De regering onderschrijft de opvattingen van de leden dat een goede ondersteuning
van scholen en leraren voorwaardelijk is voor succesvolle implementatie en uitvoering
van de burgerschapsopdracht. Om hen in staat te stellen hier op een goede manier uitvoering
aan te kunnen geven voert de regering flankerend beleid:
1) De regering ondersteunt de PO-Raad, VO Raad en MBO Raad om, in samenwerking met andere
betrokken veldpartijen, een ondersteuningsprogramma te ontwikkelen dat bestuurders
en schoolleiders in staat stelt een impuls te geven aan het burgerschapsonderwijs.
Deze programma’s richten zich enerzijds op het vergroten van het begrip en de verwachtingen
over de wettelijke burgerschapsopdracht. Dit wordt vormgegeven door publicaties in
vakbladen, het organiseren van nationale en regionale bijeenkomsten en actieve informatieverstrekking
naar scholen.
Anderzijds richten deze programma’s zich op het ondersteunen van scholen bij het opstellen
van een samenhangende en doelgerichte visie op het burgerschapsonderwijs en op de
wijze waarop dit uiteindelijk vorm kan krijgen in het klaslokaal. Dit doen de sectorraden
door het organiseren van inspiratie- en scholingsbijeenkomsten, het opstellen van
een QuickScan op schoolniveau, het uitwisselen van kennis en ervaring, het ontwikkelingen
van instrumenten en handreikingen en het aanstellen van burgerschapsambassadeurs.
2) Ook de Alliantie Burgerschap levert een belangrijke bijdrage aan het verder ontwikkelen
van het burgerschapsonderwijs. In deze alliantie werken diverse partijen uit het onderwijsveld
en de wetenschap samen om meer informatie en kennis te verzamelen en te delen. Zo
is kennis vergaard over de burgerschapscompetenties van jongeren, welke methodes succesvol
zijn en op welke wijze deze het best kunnen worden uitgevoerd. De regering acht het
van belang dat de academische wereld en het onderwijsveld elkaar versterken en in
staat worden gesteld om in een onafhankelijke omgeving kennis uit te wisselen en van
elkaar te leren.
3) De regering faciliteert op structurele basis diverse partijen die bijdragen aan de
succesvolle implementatie van het burgerschapsonderwijs. De regering gaat uitdrukkelijk
niet over (de inhoud van) leermiddelen, hetgeen ook constitutioneel is vastgelegd.
Wel is het van belang dat leermiddelen op het gebied van burgerschap goed toegankelijk
zijn, de kwaliteit hoog is en er kennisdeling plaatsvindt. Diverse partijen, al dan
niet ondersteund door de regering, leveren hier een belangrijke bijdrage aan. Zo speelt
het Nationaal Expertisecentrum Leerplanontwikkeling (SLO) een grote rol bij het beschikbaar
stellen en vindbaar maken van methodes, informatie en instrumenten die scholen kunnen
helpen bij het uitvoeren van de burgerschapsopdracht. De SLO stelt deze zaken gratis
online beschikbaar.
4) Stichting School en Veiligheid (SSV) ondersteunt scholen bij het voeren van complexe
gesprekken in de klas over gevoelige thematiek als de Holocaust, terrorisme of de
spanningen in het Midden-Oosten. Handelingsverlegenheid om dit soort thema’s te bespreken
kan een succesvolle uitvoering van de burgerschapsopdracht in de weg staan aangezien
het een belangrijk onderdeel van de opdracht is dat leerlingen leren om respect voor
elkaar(s opvattingen) te hebben. Juist wanneer hun achtergronden en opvattingen sterk
verschillen ligt er een belangrijke opgave voor het burgerschapsonderwijs om leerlingen
te leren zich in elkaar te verplaatsen en elkaar te respecteren. Goede begeleiding
door school en leraar zijn essentieel om dit soort gesprekken op een goede manier
te voeren in de klas en daarom zal de regering de ondersteuning van SSV continueren.
Deze opsomming is niet uitputtend, maar verschaft de leden inzicht in het type ondersteuning
dat de regering biedt. Daarnaast kunnen ook meer generieke maatregelen en middelen
bijdragen aan succesvolle implementatie van de burgerschapsopdracht. Zo is er geïnvesteerd
in het verminderen van de werkdruk en het lerarentekort en ontvangen scholen middelen
voor de verdere ontwikkeling van leraren.
De regering blijft monitoren of de huidige ondersteuning afdoende is of dat op dit
gebied additionele inspanningen noodzakelijk zijn. De huidige ondersteuning van de
sectorraden is op projectbasis en dus niet structureel. De regering beziet momenteel
hoe deze ondersteuning het best kan worden gecontinueerd en geborgd. Hierbij is brede
steun en vertegenwoordiging van het onderwijsveld van groot belang en dus is de regering met diverse
partijen in gesprek om te bezien hoe de ondersteuning na 2021 het best vorm kan krijgen.
Vanzelfsprekend maakt de NVLM onderdeel uit van deze partijen en recent heeft nog
een gesprek plaatsgevonden tussen het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
en de NVLM.
De leden van de SP-fractie vragen hoe de regering naast een aanscherping van de wettelijke taak ervoor gaat zorgen dat behalve de aanscherping van de opdracht ook de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs erop vooruit gaat.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen in hoeverre de regering verwacht dat het
verhelderen van de burgerschapsopdracht toereikend is voor het daadwerkelijk beter
vormgeven van het burgerschapsonderwijs.
De regering is zich ervan bewust dat versterking van het burgerschapsonderwijs op
scholen niet louter tot stand komt door het aanscherpen van de wettelijke opdracht.
Voor een succesvolle implementatie is het tevens van belang dat scholen en leraren
goed worden voorbereid en daarbij passende ondersteuning krijgen. Bovenstaand overzicht geeft inzicht in de ondersteuningsactiviteiten.
Daarmee onderschrijft de regering de oproep van het College van de Rechten van de
Mens en de Onderwijsraad op dit punt en geeft daar ook uitvoering aan.
Naast deze wetswijziging zal ook de curriculumherziening bijdragen aan het scheppen
van meer duidelijkheid. De huidige kerndoelen die raken aan burgerschap zijn onvoldoende
scherp en te vrijblijvend. Conform het regeerakkoord zullen de kerndoelen voor burgerschap
dan ook worden aangescherpt.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering in te gaan op de suggestie van respondenten
van de internetconsultatie die van mening zijn dat het vak maatschappijleer centraler
gepositioneerd dient te worden in het curriculum.
Kennis die leerlingen opdoen binnen het vak maatschappijleer geeft hen de benodigde
bagage om deel te kunnen nemen aan de samenleving. Ook is het een cruciaal vak om
de basisprincipes van de democratische rechtsstaat te leren (begrijpen) en hier op
autonome wijze een mening over te kunnen vormen. Er bestaat veel verwantschap tussen
het vak maatschappijleer en het burgerschapsonderwijs en de regering erkent het belang
van dit vak. Daarom is het in de bovenbouw van het vo voor alle leerlingen verplicht.
Eventuele uitbreiding van de omvang van het vak of een centralere positie voor maatschappijleer
in het curriculum, moet echter nadrukkelijk worden bezien in de bredere context van
het curriculum. Dit behoeft namelijk een integrale afweging waarbij ook zaken als
de samenhang en de overladenheid van het curriculum, ruimte voor schooleigen keuzes
en balans in de doeldomeinen van het onderwijs moeten worden meegewogen.
De leden van de CDA-fractie merken op dat onder de respondenten van de internetconsultatie
voor- en tegenstanders zijn om van burgerschap een apart vak te maken. Andere respondenten
wijzen juist op de mogelijkheid om burgerschap integraal vorm te geven en vakken als
Nederlands of de klassieke talen een rol te geven. Deze leden ontvangen gaarne per
onderdeel of suggestie een oordeel van de regering.
De regering onderschrijft dat het mogelijk is om onderdelen van de burgerschapsopdracht
een plek te geven in vakken als Nederlands, geschiedenis of maatschappijleer. Hoe
een school het verplichte onderwijsaanbod, in de vorm van de kerndoelen, aanbiedt
en in welke vakken de verschillende kerndoelen aan bod komen, is aan de school zelf.
Er is dus ruimte om het onderwijs vorm te geven in lijn met de uiteenlopende voorkeuren
van de respondenten die hierboven worden opgevoerd. Wanneer het realiseren van burgerschapsdoelen
over meerdere vakken is verspreid, dient dit uiteraard wel te gebeuren op doelgerichte
en samenhangende wijze. Daarnaast is burgerschapsonderwijs meer dan een vak. Het betreft een
algemene opdracht met wettelijke eisen waaraan het gehele onderwijs dient te voldoen.
Dat raakt daarmee niet alleen aan inhoudelijke kennis, maar ook aan andere competenties
van leerlingen, aan de schoolcultuur en aan de school als oefenplaats.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering, het lerarentekort en de hoge
werkdruk in ogenschouw nemende, of zij denkt dat enkel de continuering van de huidige
ondersteuning genoeg is om deze uitgebreidere burgerschapsopdracht uit te voeren.
Hoe dienen scholen en docenten deze burgerschapsopdracht uit te voeren, terwijl er
grote problemen en tekorten zijn in het onderwijs, zo vragen zij. Ook de leden van
het CDA en ChristenUnie-fractie stellen een soortgelijke vraag. Voorts vragen de leden
van de GroenLinks-fractie of de regering het met deze leden eens is dat er structureel
meer geld en ondersteuning nodig is voor het onderwijs?
Leden van ChristenUnie-fractie vragen in hoeverre de voorgestelde burgerschapsopdracht
de stapel werk in het onderwijs verhoogt, werkdrukverhogend uitpakt en dus haaks staat
op een van de doelen van het nieuwe curriculum.
De leden van de CDA-fractie geven aan dat bij de internetconsultatie zorgen zijn geuit
over het gebrek aan aandacht in de lerarenopleiding en vragen de regering nader toe
te lichten hoe zij denkt dit te gaan vormgeven en op welke wijze het huidige lerarenbestand
op de nieuwe burgerschapsopdracht wordt voorbereid.
De regering is zich meer dan bewust van de werkdruk die leraren ervaren en de zorgen
die leven over de overladenheid van het curriculum en de invloed die deze wetswijziging
daarop zal hebben.
Onderhavig wetsvoorstel zal nauwelijks extra structurele inspanningen met zich meebrengen
voor scholen die hun burgerschapsonderwijs al goed op orde hebben. De huidige wet
schept immers al verplichtingen jegens scholen en een aantal van hen heeft het burgerschapsonderwijs
al vormgegeven op een wijze die ook aan de eisen van dit wetsvoorstel voldoet. Voor
hen is het bevorderen van actief burgerschap en sociale cohesie, en het zorgdragen
voor een schoolcultuur die in lijn is met de basiswaarden vanzelfsprekend. Dit gebeurt
vaak ook op samenhangende en doelgerichte wijze. Voor scholen die hier nog niet aan
voldoen zijn wel extra inspanningen vereist. De additionele inspanning die voortvloeit
uit dit wetsvoorstel zal grotendeels worden geleverd in de eerste maanden nadat het
voorstel is aangenomen. Schoolplannen en schoolgidsen zullen mogelijk moeten worden
aangepast en leraren moeten worden voorbereid op wat het wetsvoorstel van hen vraagt.
Zoals aangegeven biedt de regering een breed ondersteuningsprogramma aan om scholen
hierbij zo goed mogelijk te ondersteunen. Tevens krijgen scholen afdoende de tijd
om zich voor te bereiden op de nieuwe wettelijke bepaling.
Onderhavig wetsvoorstel voorziet niet in een additionele kwantitatieve inspanning
voor leraren, noch een uitbreiding van het curriculum of extra lesuren. Keuzes aangaande
het curriculum worden gemaakt in een separaat traject, waarin de overladenheid van
het huidige curriculum een belangrijk aandachtspunt is. In dit traject worden tevens
de consequenties voor de lerarenopleidingen meegenomen. Het is voor lerarenopleidingen
van belang om eerst op concreet niveau (de kerndoelen en eindtermen) te weten wat
wordt verwacht, alvorens zij hun programma kunnen aanpassen.
De regering is van mening dat de werkdruk in het onderwijs in zijn algemeenheid een
belangrijk aandachtspunt is. Het heeft daarom ook fors geïnvesteerd om de werkdruk
te verlichten. Werkdruk vormt echter geen belemmering voor succesvolle uitvoering
van de voorgestelde burgerschapsbepaling. De regering verwacht juist dat het verduidelijking
van de burgerschapsopdracht kan bijdragen aan het verlichten van de werkdruk, omdat
het voor leraren helderder wordt wat wel en niet van hen wordt verwacht.
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering toe te lichten wat de stand van zaken
is van de motie -Van den Hul die de regering verzocht de verankering van de vaardigheden
rondom seksuele vorming, weerbaarheid en diversiteit inclusief lhbt-acceptatie te stimuleren in de eerstegraads lerarenopleidingen,
universitaire lerarenopleidingen en de nascholing voor het bestaande docentencorps.
Zij vragen daarnaast in hoeverre nu blijkt dat de aandacht voor deze vaardigheden
ertoe leidt dat scholen ook meer aandacht hebben voor deze aspecten van hun burgerschapsopdracht.
Veel universitaire lerarenopleidingen besteden aandacht aan diverse aspecten die gerelateerd
zijn aan sociale veiligheid en individuele verschillen tussen leerlingen en de regering
blijft dit stimuleren. Zo leren leraren in opleiding toekomstige leraren omgaan met
diversiteit en (culturele) verschillen, pubers, zorgleerlingen, het herkennen van
armoede en sociale dynamiek in de klas (inclusief pesten). SSV heeft daarnaast in
2019 een handreiking «Pedagogisch vakmanschap seksuele integriteit» ontwikkeld, bestemd
voor leraren en lerarenopleidingen. Deze handreiking is opgeleverd en bestaat uit vier video’s van klassensituaties en een educatieve
handreiking. Bij de filmpjes hoort een lesboek dat door de lerarenopleidingen kan
worden ingezet om leraren te steunen in hun handelingsrepertoire, houding en opvatting
in situaties waarin het spannend wordt. SSV heeft contact gehad met de universitaire
lerarenopleidingen die aangeven dat zij hier ook daadwerkelijk mee werken.
Een aantal universitaire lerarenopleidingen besteedt daarnaast ook specifiek aandacht
aan kindermishandeling en/of lhbti-discriminatie, bijvoorbeeld als onderdeel van een
vak, werkcollege, casus of observatieopdracht. Of scholen nu ook meer aandacht hebben
voor deze aspecten van hun burgerschapsopdracht, is niet bekend.
10. Advies Onderwijsraad
De leden van de CDA-fractie lezen dat de volgens de Onderwijsraad, de Raad van State,
de NVLM, Verus en VOS/ABB gewenste duidelijkheid voor scholen er nog niet is, en vragen
waarom het tot nu toe niet mogelijk is gebleken aan deze breed gedeelde kritiek tegemoet
te komen en welke stappen daartoe gezet zouden moeten worden.
Onderhavig wetsvoorstel heeft als doel het verduidelijken van de burgerschapsopdracht
aan scholen. Het voorstel biedt scholen duidelijkheid over de gemeenschappelijke kern
van burgerschap. In de memorie van toelichting, het nader rapport en in deze nota
naar aanleiding van het verslag gaat de regering uitgebreid in op alle elementen van
het wetsvoorstel. Alle relevante begrippen zijn gedefinieerd en toegelicht, de reikwijdte
en intenties van het wetsvoorstel worden uitgebreid beschreven en er wordt een kader
geschetst waarbinnen het inspectietoezicht zal plaatsvinden en de voornaamste uitgangspunten
daarvan worden geschetst. Het huidige onderzoekskader met betrekking tot burgerschap
zal worden aangepast conform het wetsvoorstel, en op de gebruikelijke wijze met het
veld worden besproken. Daarnaast heeft de regering een uitgebreid ondersteuningsprogramma
opgezet om aan scholen te verduidelijken wat het wetsvoorstel precies behelst en wat
dit praktisch zal betekenen (zie paragraaf 9). De regering is van mening dat hiermee
een breed palet aan maatregelen wordt genomen om de benodigde duidelijkheid te verschaffen.
11. Uitvoerings- en handhavingsgevolgen
Op diverse plaatsen in het verslag, voornamelijk in paragraaf 4 en deze paragraaf,
zijn vragen gesteld over de wijze waarop handhaving door de inspectie is vormgegeven
en er zijn verschillende vragen gesteld over de verruiming van sanctiemogelijkheden.
De vragen zijn, daar waar het de leesbaarheid en beantwoording ten goede komt, samengenomen
en thematisch beantwoord. Paragraaf 11.1 gaat in op de reikwijdte van het toezicht,
in paragraaf 11.2 wordt beschreven hoe het handhavingstraject van de inspectie er
uit zal zien. In paragraaf 11.3 wordt expliciet ingegaan op de sanctiemogelijkheden
bij wanbeheer.
11.1 Reikwijdte van het toezicht
De leden van de CDA-fractie vragen wat de actief geformuleerde burgerschapsopdracht
in de praktijk betekent, voor zowel scholen als het toezicht van de inspectie op de
burgerschapsopdracht en hoe dit zich verhoudt tot de vrijheid van inrichting van scholen.
Ook de leden van de VVD-fractie vragen hoe de inspectie de uitgangspunten van de burgerschapsopdracht
waarborgt wanneer ze hierin terughoudendheid betracht. Verder vragen zij of de terughoudendheid
ook ziet op het toezicht, of enkel op de invulling van de competenties. De leden van
de ChristenUnie-fractie vragen hoe de regering kan borgen dat de inspectie daadwerkelijk
terughoudendheid betracht en zich niet inhoudelijk uit zal spreken over de keuzes
die scholen maken bij het uitvoeren van de burgerschapsopdracht? Hoe wil de regering
zorgen dat de overheid zich enkel uitspreekt over «wat» scholen moeten doen en niet
«hoe» ze het doen? De leden van de GroenLinks-fractie merken op dat de inspectie terughoudendheid
wordt opgelegd betreffende het toetsen van de gemeenschappelijke kern «sociale en
maatschappelijke competenties» en «schoolcultuur». De leden vragen hoe de eerder genoemde
terughoudendheid van de inspectie zich verhoudt tot de lijst met waarden waaraan het
burgerschapsonderwijs moet voldoen. Hoe ziet het begrip terughoudendheid eruit? Zijn
de kaders voor de inspectie duidelijk genoeg als er enerzijds wordt gehamerd op terughoudendheid,
maar anderzijds ook waarden en voorwaarden worden beschreven?
De regering hecht grote waarde aan de constitutionele onderwijsvrijheid, en artikel
23 van de Grondwet is dan ook uitgangspunt van onderhavig wetsvoorstel. Artikel 4
van de WOT stelt dat de inspectie haar taken verricht met inachtneming van de vrijheid
van onderwijs. Daarmee wordt zowel in dit wetsvoorstel als in de WOT geborgd dat het
inspectietoezicht niet verder strekt dan de vrijheid van onderwijs toelaat.
Toch is deze vrijheid niet onbegrensd. Naast de beperking door andere grondrechten,
komt de overheid een grondwettelijke verantwoordelijkheid toe om zorg te dragen voor
kwalitatief goed onderwijs dat tevens het publiek belang dient. In de gemeenschappelijke
kern van het burgerschapsonderwijs dient dit ten minste op voldoende wijze tot uitdrukking
te komen. Voorgaande brengt met zich mee dat scholen, ongeacht identiteit, hun onderwijs
dienen vorm te geven binnen de grenzen van de democratische rechtsstaat om te voldoen
aan de wettelijke opdracht.
Ten aanzien van hoe deze balans tot uiting komt in het toezicht het volgende. De invulling
van de burgerschapsopdracht kan nauw samenhangen met de identiteit van de school.
Het primaat ten aanzien van de invulling ligt daarom bij scholen. Zij bepalen óf zij
hun identiteit, religie of levensbeschouwing terug laten komen in hun burgerschapsonderwijs,
en op welke wijze. De inspectie zal hier in beginsel niet in treden.
Het kan echter niet zo zijn dat een ideologie, levensbeschouwing of religie resulteert
in onderwijs en/of een schoolcultuur die in strijd zijn/is met de basiswaarden van
de democratische rechtsstaat. Ook is het niet toegestaan dat scholen op geen enkele
wijze aandacht besteden aan het bevorderen van de kennis van en het respect voor de
basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Scholen zijn vrij in de manier waarop
zij dit doen, maar dus niet in de keuze óf zij hier aandacht aan besteden. Dit zijn
twee voorbeelden van waar scholen een grote vrijheid toekomt, maar waar onderhavig
wetsvoorstel een grens stelt en de inspectie dus ook zal handhaven. Dit alles resulteert
er in dat de inspectie terughoudendheid zal betrachten daar waar de identiteit of
grondslag van een school tot uitdrukking komt in het onderwijs. Scholen komt dus een
grote vrijheid toe als het gaat om «het hoe».
Aangaande «het wat» is de ruimte beperkter. Scholen moeten er zorg voor dragen dat
hun visie op burgerschapsonderwijs op herkenbare, samenhangende en doelgerichte wijze
wordt vormgegeven. Tevens wordt van hen verwacht dat zij deze visie in de onderwijspraktijk
terug laten komen en de school daadwerkelijk als oefenplaats fungeert. Ook dienen
zij hun burgerschapsonderwijs te monitoren in het kader van het stelsel qua kwaliteitszorg.
Het toezicht aangaande deze elementen is dus niet terughoudend van aard.
Oftewel, de inspectie zal terughoudendheid betrachten als het gaat om het toezicht
op de visie van scholen, maar scherp toezien of deze visie conform de wettelijke eisen
in de onderwijspraktijk tot uiting komt. Dit betekent dat de inspectie terughoudendheid
betracht als het gaat over wat scholen vinden, maar er op toeziet dat een school zegt
wat zij doet en vervolgens ook doet wat zij zegt. Het voorafgaande betekent dat de
inspectie waar het gaat om hoe de school burgerschap naar inhoud en aanpak invult terughoudend is, en het toezicht
zich richt op de vraag of scholen invulling geven aan bevordering van basiswaarden en sociale en maatschappelijke
competenties.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering van mening is dat dit wetsvoorstel
voldoende is om voortaan te oordelen dat SIO, maar ook vergelijkbare scholen en stichtingen,
in strijd met de huidige burgerschapsopdracht hebben gehandeld? Kan de regering verduidelijken
welke aanscherpingen hiervoor voortaan voldoende zijn? Deze leden vragen of de regering
kan garanderen dat deze verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan scholen in
het funderend onderwijs voortaan voldoende is voortaan sneller in te grijpen bij casussen
als het Cornelius Haga Lyceum en andere toekomstige casussen, waar geconstateerd is
dat er personen lopen die antidemocratisch en anti-integratief gedachtegoed hebben,
en of de regering dit nader kan toelichten?
De regering deelt de zorg van de fractieleden van de VVD over het gebrek aan duidelijkheid
dat de huidige wet verschaft over de verplichtingen naar scholen en de mogelijkheden
om handhavend op te treden. Vanwege de vrijblijvende formulering van de huidige burgerschapsopdracht
interpreteert de rechter deze tot nu toe zodanig dat een school alleen niet aan de
burgerschapsopdracht voldoet als zij daaraan in het geheel geen invulling geeft. In
het regeerakkoord heeft de regering de zorg geuit dat het voor scholen mogelijk is
om de burgerschapsopdracht niet uit te voeren zoals bedoeld. Daarom is in het regeerakkoord
afgesproken de burgerschapsopdracht in de wet te verduidelijken, zodat de inspectie
daar beter op kan toetsen en handhaven.
De nieuwe burgerschapsopdracht biedt geen ruimte aan scholen waar anti-rechtstatelijk
of gewelddadig gedachtegoed wordt gepropageerd. Dergelijk gedachtegoed is namelijk
in strijd met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Zie voor nadere toelichting
aangaande de specifieke casus SIO, paragraaf 4.
Naast een herformulering van de burgerschapsopdracht is ook uitbreiding van het bestuurlijk
handhavingsinstrumentarium noodzakelijk om adequater te kunnen ingrijpen bij het schenden
van de burgerschapsopdracht. Hierop wordt meer uitvoerig ingegaan in paragraaf 11.3.
Leden van de ChristenUnie-fractie stellen dat het invoeren van een aparte zorgplicht
in feite een nieuwe deugdelijkheidseis is die veel consequenties met zich meebrengt,
terwijl niet geheel duidelijk is waar schoolbesturen op beoordeeld zullen worden door
de inspectie. Zij vragen of de regering nader kan toelichten hoe de inspectie scholen
zal beoordelen op dit punt en waarom de invoering van een specifieke zorgplicht noodzakelijk
en proportioneel wordt geacht.
De regering constateert dat burgerschap momenteel al een deugdelijkheidseis is en
er dus geen additionele eis wordt gecreëerd. Vanzelfsprekend heeft de herformulering
van de wettelijke bepaling consequenties voor de reikwijdte van het toezicht. Het
toezicht is terughoudend in de zin dat het wetsvoorstel een grote mate van vrijheid
biedt aan scholen om het burgerschapsonderwijs vorm te geven. Aangaande de verplichtingen
die voortvloeien uit de wet zal de inspectie op reguliere wijze toezicht houden.
De leden van de SGP-fractie wijzen erop dat ten aanzien van de door de regering benoemde
basiswaarden geldt dat deze op basis van godsdienstige en levensbeschouwelijke overtuiging
op diverse wijzen kunnen worden geïnterpreteerd en dat bijvoorbeeld de verwoording
van vrijheid vanuit een christelijk perspectief niet het liberale schadebeginsel hoeft
te zijn, maar de vrijheid om het goede te doen. Zij vragen wat deze praktijk voor
het toezicht betekent? De leden vragen verder een nadere toelichting op de wederkerigheid
in het toezicht en het verbod om een eenzijdig beroep op bepaalde vrijheden uit te
dragen. Ze krijgen de indruk dat de regering hiermee bepaalde opvattingen uitsluit
over de verhouding tussen grondrechten en de mate waarin deze voor iedereen in volstrekt
gelijke mate beschikbaar zouden moeten zijn. Zij vragen of bijvoorbeeld het uitdragen
van opvattingen als dat islamitisch onderwijs onwenselijk zou zijn omdat islamitische
scholen tot gevangenissen van achterstand worden betiteld, niet langer zijn toegestaan.
De regering hecht veel waarde aan de onderwijsvrijheid en de ruimte die dit biedt
om godsdienstige, levensbeschouwelijke of pedagogische opvattingen tot uiting te laten
komen in de inrichting van het onderwijs. Scholen hebben daarmee de vrijheid hun burgerschapsonderwijs
vorm te geven conform eigen overtuigingen, inclusief hun eigen interpretatie van het
concept «vrijheid». De wettelijke bepaling legt echter wel een verantwoordelijkheid bij het bevoegd gezag om er zorg voor te dragen dat leerlingen kennisnemen
van andere opvattingen en zich hiertoe leren te verhouden.
Het is niet in zijn algemeenheid te stellen of een uitspraak zoals de leden van de
SGP-fractie aanhalen, wel of niet is toegestaan. In de basis komt individuen een grote
mate van vrijheid toe om bepaalde zaken «onwenselijk» te vinden. Als het in een schoolcultuur
verweven zit om constitutionele vrijheden selectief toe te passen en ongeldig te verklaren
voor andere groepen en/of geloven staat dit op gespannen voet met de burgerschapsopdracht.
De schoolcultuur is dan strijdig met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat.
Er is geen hiërarchie in grondrechten, en ze gelden bovendien voor iedereen in gelijke
mate. Zoals in paragraaf 4 uiteen is gezet zal elke uitspraak moeten worden gewogen
in een specifieke context.
Om de reikwijdte op dit punt verder te verduidelijken geeft de regering een concreet
voorbeeld. Uit de vrijheid van onderwijs vloeit voort dat een school mag vinden dat
het hebben van een homoseksuele relatie niet strookt met een leefwijze die de school
passend acht vanuit de godsdienstige overtuiging van de school. Het is tevens toegestaan
dat scholen dit openlijk uitdragen en in hun schoolplan opnemen dat religieuze opvattingen
het fundament vormen van hun burgerschapsonderwijs.
Echter, de burgerschapsopdracht verplicht het bevoegd gezag de basiswaarden te bevorderen en zorg te dragen voor een schoolcultuur die hiermee in lijn
is. Hieruit vloeit voort dat zij hun leerlingen bijbrengen dat lhbti-personen gelijkwaardig
zijn aan heteroseksuelen en dat zij exact dezelfde rechten hebben. Tevens dient een
school hun leerlingen te leren dat Nederland een land is waar homoseksualiteit geaccepteerd
is door het merendeel van de bevolking en discriminatie op grond van seksuele oriëntatie,
genderidentiteit en genderexpressie verboden en onacceptabel is. Ook dient er een
schoolcultuur te zijn waarin een leerling zich vrij voelt om zichzelf te zijn en uit
te komen voor zijn of haar geaardheid, zonder dat hij of zij onder druk wordt gezet
om dit niet te doen.
Het staat scholen dus vrij een eigen visie te hebben op bepaalde thema’s, ook wanneer
deze sterk afwijkt van wat de meerderheid in Nederland vindt. Ook leerlingen mogen
afwijzende opvattingen hebben over de seksuele oriëntatie en levensstijl van anderen.
Waar het gaat om uitingen van leerlingen kunnen scholen niet worden aangesproken op
onwenselijke uitingen of denkbeelden van leerlingen, maar wel op de verantwoordelijkheid
om deze te adresseren. De schoolcultuur moet echter wel in lijn zijn met de basiswaarden
vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. Naast de verplichtingen die voortvloeien
uit de burgerschapsopdracht dient een school zich vanzelfsprekend te bewegen binnen
het constitutioneel kader. Grondwettelijke vrijheden aangaande godsdienst, meningsuiting
of onderwijs zijn niet onbegrensd en moeten bijvoorbeeld in relatie tot het gelijkheidsbeginsel
worden bezien. Immers, wie zich beroept op de vrijheid van onderwijs, erkent daarmee
het constitutionele kader als geheel en verplicht zich ertoe om alle basiswaarden
in acht te nemen.
De leden van de PvdA-fractie stellen dat de initiatiefwet inzake de verplichting voor
scholen om bij te dragen aan de integratie van leerlingen in de Nederlandse samenleving
in 2006 bepaalde dat op alle scholen sprake zou moeten zijn van ontmoeting tussen
leeftijdgenoten met andere culturele achtergronden. Zij vragen of de regering kan
toelichten in hoeverre de inspectie vanaf 2006 toezicht heeft gehouden op de mate
waarin scholen gestalte geven aan de verplichting om bij te dragen aan de integratie
van leerlingen in de Nederlandse samenleving en wat de bevindingen zijn.
De inspectie houdt toezicht op de invulling van de huidige burgerschapsopdracht op
scholen, maar houdt niet bij in hoeverre daadwerkelijk sprake is van ontmoeting van
jongeren met verschillende culturele achtergronden. Dit komt mede omdat de huidige
bepaling, waar het de ontmoeting tussen leeftijdgenoten met andere culturele achtergronden
betreft, alleen vereist dat het onderwijs er mede op is gericht dat leerlingen kennis
hebben van en kennismaken met verschillende achtergronden en culturen van leeftijdgenoten.
Hieruit volgt geen verplichting dat leerlingen elkaar fysiek ontmoeten. De inspectie
heeft veelvuldig onderzoek gedaan naar hoe scholen invulling geven aan het bevorderen
van «sociale integratie». Uit deze rapportages kwam een diffuus beeld naar voren waaruit
blijkt dat grote verschillen bestaan tussen scholen in de manier waarop sociale integratie
wordt bevorderd en de kwaliteit die hierbij wordt geleverd. De regering verwacht wel
dat onderhavig wetsvoorstel een bijdrage zal leveren aan de integratie en cohesie
in Nederland (zie paragraaf 4).
De leden van de PvdA-fractie vragen of het niet beter zou zijn om expliciet voorwaarden
op te nemen in het wetsvoorstel voor de dialoog over de burgerschapsopdracht die binnen
de school moet plaatsvinden, zoals ook de VOS/ABB en de VOO bepleiten. Verder vragen
zij hoe en in hoeverre de inspectie scholen erop kan aanspreken die hun burgerschapsopdracht
invullen op een wijze die onvoldoende recht doet aan de geest van deze opdracht.
In de beantwoording in de paragrafen 4 en 6 komt aan de orde wat geldt als verplichte
gemeenschappelijke kern van de burgerschapsopdracht, en waar ruimte bestaat voor scholen.
Dit wetsvoorstel betreft een algemene opdracht aan scholen. Dat leidt er ook toe dat
de voorwaarden die de regering stelt aangaande de invulling van de dialoog over de
burgerschapsopdracht, een algemeen karakter hebben. Zo wordt voorgeschreven dát het
bevoegd gezag een omgeving creëert waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te
oefenen met de basiswaarden, maar bij de precieze invulling hiervan komt scholen een
grote mate van vrijheid toe. Het wetsvoorstel schrijft ook geen eindtermen of kerndoelen
voor. Op de reikwijdte en invulling van het inspectietoezicht is eerder in deze paragraaf
en in paragraaf 4 reeds uitgebreid ingegaan. De mogelijkheden die de inspectie heeft
om scholen aan te spreken en andere vormen van toezicht, komen in 11.2 en 11.3 aan
bod.
11.2 Handhavingstraject
De leden van de VVD-fractie lezen dat als scholen een cultuur hebben die onvoldoende
in overeenstemming is met genoemde basiswaarden, ten gevolge van dit wetsvoorstel
van de school verwacht kan worden dat zij hier actie op onderneemt. Zij vragen hoe
de regering deze verwachting gaat waarborgen. De leden lezen dat een aantal keer wordt
benoemd dat het belangrijk is dat scholen inzicht hebben in de effecten van hun burgerschapsonderwijs,
en vragen wanneer en hoe dit door de inspectie wordt opgemerkt. Kan de regering het
traject schetsen tot het moment dat tot sancties over kan worden gegaan, zo vragen
zij.
Op de naleving van de voorgestelde burgerschapsopdracht wordt door middel van het
(reguliere) toezichtinstrumentarium toegezien. Dit doet de inspectie op dezelfde wijze
als geldt ten aanzien van andere deugdelijkheidseisen. Hoe lang het duurt van melding
tot eventuele bekostigingssanctie kan per geval verschillen, afhankelijk van de ernst
van de situatie en de urgentie om tot ingrijpen over te gaan. Er is dus geen vaste
termijn van ingrijpen. Als de inspectie constateert dat sprake is van onvoldoende
naleving van een wettelijke eis, geeft zij het bestuur c.q. de school in de regel
een herstelopdracht en ziet gericht toe op de realisering daarvan. Ook dat traject
wordt ingevuld naargelang de aard en ernst van de tekorten.
Besturen en scholen voldoen niet aan de burgerschapsopdracht als zij niet op doelgerichte
en samenhangende wijze invulling geven aan hun burgerschapsonderwijs, of zich niet
houden aan de wettelijke eisen, genoemd in de onderdelen a en b en het daarop volgende
lid van de voorgestelde bepaling. De inhoud van deze verplichte gemeenschappelijke
kern is in paragraaf 4 nader toegelicht. Als aan één van deze elementen niet wordt
voldaan, wordt onvoldoende invulling gegeven aan de wettelijke opdracht.
De inspectie monitort de prestaties van scholen en voert minimaal jaarlijks per bestuur
een prestatieanalyse uit. Signalen spelen daarbij een belangrijke rol. Daarnaast voert
de inspectie eens in de vier jaar een onderzoek uit bij alle besturen en een deel
van hun scholen. Dit onderzoek geeft onder meer antwoord op de vraag of het bestuur
voldoende zorgdraagt voor de onderwijskwaliteit. Als uit de analyse en/of het onderzoek
blijkt dat een school hier niet aan voldoet, zal de inspectie een herstelopdracht
geven met als doel dat de school binnen een aanvaardbare termijn aan de geldende eisen voldoet. Afhankelijk van de situatie kunnen daarbij
specifieke accenten worden gezet, waaronder met betrekking tot burgerschap. Ook op
stelselniveau volgt de inspectie de ontwikkelingen op het terrein van het burgerschapsonderwijs,
bijvoorbeeld door het uitvoeren van thematisch onderzoek. Ook thematisch onderzoek
kan leiden tot de vaststelling van tekortkomingen bij scholen en herstelopdrachten
tot gevolg hebben.
De leden van de VVD-fractie vragen wat de vervolgstappen zijn indien niet aan de burgerschapsopdracht
voldaan wordt en vragen naar de termijn van ingrijpen van de inspectie en van de regering.
Ze vragen verder welke maatregelen de regering kan nemen tegen een school die niet
aan de burgerschapsopdracht voldoet. Welke sancties kan de regering opleggen als een
school waarvan de cultuur onvoldoende in overeenstemming is met de basiswaarden, niet
de behoefte voelt om dat te veranderen? De leden van de SP-fractie vragen eveneens
hoe lang het duurt van melding tot eventuele bekostigingssanctie als er geen sprake
is van herstel door het bevoegd gezag. Kan de regering alle stappen van melding tot
en met bekostigingssanctie inclusief tijdsbestek uiteen zetten?.
Eerder in 11.2 is ingegaan op het handhavingstraject van de inspectie. Als de inspectie
constateert dat één of meer wettelijke eisen worden overtreden, gaat zij over tot een herstelopdracht. Leeft een bestuur een herstelopdracht
niet binnen de afgesproken termijn na, dan kan worden overgegaan tot sanctionering.
In de regel volgt dan een bekostigingssanctie. De bekostiging kan geheel of gedeeltelijk
worden opgeschort of ingehouden. De manier waarop de Minister en de inspectie met
deze bevoegdheid omgaan is vastgelegd in de Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde
onderwijsinstellingen. Gestart wordt met opschorting van een deel van de bekostiging,
gevolgd door inhouding ervan. Uiteindelijk kan maandelijks een twaalfde deel van de
bekostiging voor het betreffende schooljaar worden ingehouden. Dat betekent dat de
school geen bekostiging meer ontvangt, totdat aan de herstelopdracht is voldaan.
De leden van de VVD-fractie willen weten wanneer de regering kan overgaan tot sluiting
van een school en hoe snel een school gesloten kan worden. Zij vragen ook op welke
manier de regering snel en adequaat kan ingrijpen als er sprake is van antidemocratisch
en anti-integratief gedachtegoed. De leden van de SP-fractie vragen welke sanctiemogelijkheden
er op zeer korte termijn zijn, als er direct opgetreden zou moeten worden?
Indien de burgerschapsbepaling wordt overtreden kunnen bekostigingssancties worden
opgelegd. Het sluiten van een school, omdat zij niet aan de burgerschapsopdracht voldoet,
is op dit moment niet mogelijk. De regering heeft inmiddels een wetsvoorstel ter internetconsultatie
voorgelegd om de bestaande handhavingsbevoegdheden uit te breiden, zodat in ernstige
en urgente gevallen adequaat kan worden opgetreden. In paragraaf 11.3 wordt nader
op dit wetsvoorstel ingegaan.
De leden van de VVD-fractie willen weten hoe de regering waarborgt dat het wetsvoorstel
niet voor extra bureaucratische procedures zorgt in het geval dat de regering maatregelen
wil nemen wanneer een school niet voldoet aan de burgerschapsopdracht?
Toezicht op en handhaving van de voorgestelde burgerschapsopdracht is gebonden aan
dezelfde rechtsstatelijke waarborgen, die gelden voor al het overheidsoptreden. Te
denken valt aan vereisten van zorgvuldigheid, rechtszekerheid en een eerlijk proces.
Van extra bureaucratische procedures is geen sprake.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven in welke mate de inspectie
de maatschappelijke context van de school meeneemt in de beoordeling van de uitvoering
van de burgerschapsopdracht. Hoe wordt dit geborgd?
De wettelijke opdracht tot bevordering van burgerschap is voor elke school hetzelfde.
Alle elementen van het wetsvoorstel zijn dus in gelijke mate van toepassing op scholen
en niet afhankelijk van de maatschappelijke context. Wel speelt goed burgerschapsonderwijs
in op de specifieke gedragingen van een leerlingenpopulatie. Dit vraagt van scholen
dat zij zich bij de inrichting van hun onderwijs bewust zijn van de leefwereld van
leerlingen. De maatschappelijke en sociale context waarin leerlingen opgroeien zijn
van invloed op hun leefwereld en de interesses, problemen en risico’s die hiermee
gepaard gaan. Indien dit op school tot uiting komt in de gedragingen van leerlingen,
dient een school hier adequaat op te reageren. Uitgangspunt bij het toezicht is dat
scholen blijk geven van inzicht in hun leerlingenpopulatie en hun leefwereld, en dit
indien nodig vertalen naar de onderwijsactiviteiten.
De leden van de SP-fractie lezen dat de regering het van belang vindt dat scholen,
ongeacht levensbeschouwelijke oriëntatie of pedagogische visie, hun leerlingen kennis
en respect voor de basiswaarden van de democratische rechtsstaat bijbrengen, en vragen
wat dit betekent voor scholen die nog altijd niet voldoende aandacht besteden aan
bijvoorbeeld seksuele diversiteit? Zij vragen of de inspectie ook kan optreden tegen
deze scholen, en of de regering haar antwoord kan toelichten.
Seksualiteit en seksuele diversiteit maken onderdeel uit van de kerndoelen. Op grond van de artikelen 9 van de WVO en artikel 11c van de WVO moeten scholen
de kerndoelen uitwerken in hun onderwijsprogramma. De inspectie ziet toe op naleving
van de kerndoelen en wanneer deze niet of onvoldoende in het onderwijsprogramma terugkomen,
wordt een deugdelijkheidseis overtreden en zal zij handhaven. Het niet naleven van
kerndoelen kan in sommige gevallen ook leiden tot de conclusie dat niet is voldaan
aan de burgerschapsopdracht, maar dat is niet per definitie het geval. Dit vergt een
zelfstandige beoordeling en de burgerschapsopdracht wordt alleen overtreden indien
één van de criteria die de wet stelt, wordt geschonden. Zo is het voorstelbaar dat
een school een dermate eenzijdige visie op seksualiteit heeft, dat de inspectie concludeert
dat niet aan de burgerschapsopdracht is voldaan, omdat de basiswaarde gelijkwaardigheid
hiermee onvoldoende wordt bevorderd. Indien dat het geval is, spreekt de inspectie
scholen daarop aan en geeft zij een opdracht tot herstel.
De leden van de CDA-fractie stellen dat dit wetsvoorstel de facto een nieuwe deugdelijkheidseis
introduceert, omdat de inspectie, als zij oordeelt dat het bevoegd gezag niet voldoet
aan de eisen die aan burgerschap worden gesteld, in het uiterste geval een bekostigingssanctie
kan opleggen. Zij vragen de regering om nader toe te lichten in hoeverre het dan niet
noodzakelijk is dat een negatief oordeel van de inspectie op dit punt gebaseerd is
op objectiveerbare normen en voorwaarden.
Als de inspectie een oordeel velt, moet dat inderdaad zijn gebaseerd op een zo objectiveerbaar
mogelijke norm, zeker wanneer hier een bekostigingssanctie aan wordt gekoppeld. Een
oordeel van de inspectie dient immers gebaseerd te zijn op een feitelijke vaststelling
over de naleving van een wettelijke deugdelijkheidseis. Voor de burgerschapsopdracht
geldt een ruim kader waaraan scholen hun eigen invulling kunnen geven, met daarbinnen
een harde, verplichte kern. Die kern is voldoende objectiveerbaar om te gelden als
deugdelijkheidseis. Zoals eerder gesteld is van een nieuwe deugdelijkheidseis geen
sprake; het is nu ook al mogelijk om een bekostigingssanctie op te leggen als de burgerschapsopdracht
niet wordt nageleefd.
Deze leden van de CDA-fractie vragen wat de mogelijkheden zijn van het bevoegd gezag
om tegen een negatief oordeel van de inspectie op het punt van burgerschap in te gaan
en welke vormen van beroep en bezwaar mogelijk zijn in het geval een bekostigingssanctie
wordt opgelegd.
Een school beschikt over alle gebruikelijke mogelijkheden om te reageren op een negatief
oordeel van de inspectie over de wijze waarop een school voldoet aan de burgerschapsopdracht.
Dit begint met de procedure van hoor- en wederhoor, waarin de school haar visie kenbaar
kan maken en de inspectie kan vragen haar bevindingen te corrigeren of het oordeel
te herzien. De school kan haar visie tevens laten opnemen in het inspectierapport.
Ook kan de school een klacht indienen. Als de inspectie overgaat tot handhaving omdat
een deugdelijkheidseis niet wordt nageleefd, is sprake van een beschikking in de zin
van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht. Daartegen staat voor het bevoegd gezag
bezwaar open bij de Minister. Op basis van het bezwaar vindt een heroverweging van
het besluit plaats. Mocht die heroverweging naar het oordeel van het bevoegd gezag
niet voldoen, dan kan het bevoegd gezag vervolgens beroep instellen bij de ABRvS.
Mocht sprake zijn van een spoedeisende situatie, dan kan het bevoegd gezag daarnaast
nog een voorlopige voorziening vragen. Hiermee kan het bevoegd gezag vragen de maatregel
op te schorten, zodat deze niet wordt geëffectueerd zolang niet vaststaat dat de maatregel
terecht is opgelegd.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering inhoudelijk kan reageren op het
pleidooi van de inmiddels emeritus-hoogleraar Onderwijsrecht Zoontjens in zijn afscheidsrede
«De weg naar burgerschap» voor rechtstreeks kwaliteitstoezicht van de inspectie op
burgerschap als beginsel van het onderwijs.
De burgerschapsopdracht betreft inderdaad, zoals prof. mr. Zoontjens stelt, een van
de uitgangspunten van het onderwijs. Deze uitgangspunten zijn opgenomen in de wet,
in een deugdelijkheidseis die onderhavig is aan inspectietoezicht. De inspectie zal
op naleving van de voorgestelde burgerschapsopdracht toezicht houden door middel van
het reguliere toezichtinstrumentarium, op dezelfde wijze als geldt ten aanzien van
andere deugdelijkheidseisen. Ook ziet de inspectie toe op de naleving van de kerndoelen,
waaronder de kerndoelen die raken aan burgerschap.
11.3 Sanctiebevoegdheid bij wanbeheer
De leden van de VVD-fractie vragen, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank
Amsterdam inzake SIO, of de regering mogelijkheden ziet om de regels en sancties rondom
wanbeheer via deze wet aan te passen. Zij vragen verder wanneer de Kamer de uitwerking op dit punt kan verwachten, als de
regering kiest voor een andere route. Deze leden lezen dat een aantal keer wordt benoemd dat het belangrijk is dat scholen
inzicht hebben in de effecten van hun burgerschapsonderwijs, en vragen of het mogelijk
is om tot een spoedprocedure te komen, bijvoorbeeld bij een negatieve uitkomst bij
een bibob-procedure. Verder vragen zij of de regering een bestuur kan ontslaan.
Hoewel er belangrijke raakvlakken zijn met burgerschap, zullen de regels en sancties
ten aanzien van wanbeheer niet middels dit wetsvoorstel worden aangepast. Wel is de
regering voornemens de bestaande bevoegdheden om in te grijpen uit te breiden middels het wetsvoorstel ter uitbreiding van
het bestuurlijk handhavingsinstrumentarium. Op 25 maart 2020 is dit wetsvoorstel aangeboden
ter openbare internetconsultatie. Burgerschap wordt geëxpliciteerd als grond voor
wanbeheer, zodat het evident is dat een ernstige en langdurige schending van de burgerschapsopdracht
rechtstreeks kan worden aangemerkt als wanbeheer. Zoals reeds aan uw Kamer gemeld
op 7 juni jl. luidt de exacte formulering: «ernstig of langdurig verwaarlozen van de zorg voor de burgerschapsopdracht of de
sociale veiligheid».
31 Voor situaties waarin sprake is van structurele strijdigheid met de burgerschapsopdracht
of de sociale veiligheid, bijvoorbeeld in gevallen van extremisme of de verspreiding
van antidemocratisch gedachtegoed, kan de bekostiging in zijn geheel worden beëindigd.
Op dit moment is dat alleen nog mogelijk als een school langdurig onder de opheffingsnorm
zakt, of indien sprake is van langdurig zeer zwak onderwijs. Beëindiging van de bekostiging
is het sluitstuk van het toezichtinstrumentarium. Naast hetgeen hierboven al is geschetst,
wordt in het wetsvoorstel voorgesteld ook de termijn binnen de procedure tot het geven
van een aanwijzing waar mogelijk te verkorten. Hierbij speelt de uitkomst van een
eventuele bibob-procedure echter geen rol. Wel kunnen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
instrumenten worden ingezet naast sancties die zijn gebaseerd op het onderwijsrecht
als de feiten daartoe aanleiding geven.
De regering is niet in staat om in de statutaire bevoegdheid van rechtspersonen te
treden om bestuurders of intern toezichthouders te schorsen of te ontslaan. Hiermee
zou de regering treden in de civielrechtelijke verhouding. Wel kan het zo zijn dat
een aanwijzing in geval van wanbeheer kan bestaan uit een opdracht van de Minister aan de rechtspersoon om één of meer
bestuurders of toezichthouders te vervangen. Het is vervolgens aan de rechtspersoon
om een besluit te nemen over de uitvoering daarvan. De Minister heeft de mogelijkheid
om een bekostigingsmaatregel te treffen indien de aanwijzing niet wordt opgevolgd.
De regering streeft ernaar om Uw Kamer het wetsvoorstel uitbreiding bestuurlijk instrumentarium
zo spoedig mogelijk na advisering door de Raad van State te doen toekomen.
II. ARTIKELSGEWIJS
De leden van de PvdA-fractie lezen in het voorstel dat het derde lid, onderdeel a,
expliciet verwijst naar de Grondwet en universeel geldende fundamentele rechten en
vrijheden van de mens. Dit sluit indirect aan op onder andere het Internationale Verdrag
inzake de Rechten van het Kind. De aan het woord zijnde leden vragen of een directe
verwijzing naar dit verdrag wenselijk zou zijn.
In het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind zijn mensenrechten vervat,
die daarmee onderdeel uitmaken van de wettelijke bepaling, hoewel er niet direct naar
verwezen wordt. De regering heeft ervoor gekozen de onderliggende gemene deler van
meerdere verdragen en besluiten in het wetsvoorstel op te nemen: de universeel geldende
fundamentele rechten en vrijheden van de mens. Gelet op het grote belang van de Grondwet
voor de democratische rechtsstaat zoals die in Nederland is vormgegeven, wordt wel
expliciet naar de Grondwet verwezen. Dat doet echter niet af aan het belang van andere
verdragen en besluiten, waar niet direct, maar wel indirect naar wordt verwezen. Naast
het Kinderrechtenverdrag gaat het dan bijvoorbeeld om het Internationaal Verdrag inzake
burgerrechten en politieke rechten, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.
De leden van de SGP-fractie vragen een toelichting waarom de toevoeging «herkenbaar»
in de aanhef van de voorgestelde burgerschapsopdracht hier wel, en op andere plaatsen,
zoals bij de kerndoelen, niet nodig is.
Strikt genomen is het juist dat ook zonder deze toevoeging de verplichting zou bestaan
invulling te geven aan de burgerschapsopdracht. De regering hecht er belang aan dat
iedere school een visie op burgerschapsonderwijs ontwikkelt, die niet alleen op papier
maar ook in de onderwijspraktijk invulling geeft aan de burgerschapsopdracht. Dat
wordt zichtbaar in de manier waarop de school haar opvattingen over burgerschapsonderwijs
concretiseert in de formulering van de leerdoelen die zij met de leerlingen bereiken
wil en de inrichting van een daarop gericht aanbod van onderwijsactiviteiten en werkwijzen
die daar in samenhang toe leiden. Omdat burgerschap geen afgebakend vak is en iedere
school veel ruimte heeft voor eigen invulling, bestaat het risico dat impliciet blijft
op welke wijze de school uitvoering geeft aan de burgerschapsopdracht. Om effectief
toezicht te kunnen houden en om naar ouders en maatschappelijke omgeving transparant
te zijn, is het van belang dat een school inzichtelijk maakt op welke wijze uitvoering
wordt gegeven aan de burgerschapsopdracht. Door de visie en aanpak aangaande de burgerschapsopdracht
te expliciteren en inzichtelijk te maken in de schoolgids en het schoolplan, kan de
school de interne en externe dialoog aangaan, en kan zij ouders en leerlingen informeren
over de invulling die zij geeft aan burgerschap zodat zij bekend kunnen zijn met de
inhoud van het onderwijs, onder meer vanwege de schoolkeuze. Een expliciete invulling
van de burgerschapsopdracht is eveneens een noodzakelijke voorwaarde voor de visie,
vormgeving en uitwerking van het burgerschapsonderwijs van de school, en voor de inrichting
van de kwaliteitszorg. Voor de inspectie vormen deze documenten het aangrijpingspunt
voor het toezicht.
De leden van de SGP-fractie vinden dat de regering met het verplichten van onderdelen
als het werken aan competenties als empathie te weinig rekenschap geeft van het feit
dat particuliere scholen werken zonder bekostiging en dat zij op grond van artikel
23 van de Grondwet meer vrijheid genieten dan het bekostigde onderwijs. Zij vragen
welke onderscheidende status het particulier onderwijs nog heeft wanneer zelfs zulke
opdrachten wettelijk verplicht worden.
Ook het particulier onderwijs is genormeerd, ondanks hun speciale positie in het onderwijsbestel.
Uit het gegeven dat bekostigingsvoorwaarden niet gelden voor particuliere scholen,
volgt niet dat aan deze scholen geen eisen zouden mogen worden gesteld. Het geven
van onderwijs is immers vrij, behoudens het toezicht van de overheid. Verschillende
bepalingen uit de WPO en WVO, waaronder het huidige artikel over burgerschap, gelden
nu deels ook al voor het niet-bekostigd onderwijs.32 Ook particuliere scholen moeten onderwijs leveren dat van voldoende kwaliteit is
om een kind zijn leerplicht te laten vervullen. De regering acht de burgerschapsopdracht
van dermate wezenlijk belang dat deze deel uit moet (blijven) maken van de beperkte
set van regels die ook voor deze groep scholen geldt. Dat doet niets af aan het bijzondere
karakter van het particulier onderwijs. Er blijven verschillen bestaan, zoals de regels
op het terrein van de vrijwillige ouderbijdrage, zorgplicht passend onderwijs en medezeggenschap.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob
Ondertekenaars
A. Slob, minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor |
| PVV | 20 | Tegen |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| PvdD | 4 | Voor |
| 50PLUS | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Tegen |
| FVD | 2 | Tegen |
| Krol | 1 | Voor |
| Van Haga | 1 | Tegen |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |