Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5
VERSLAG

Vastgesteld 19 juni 2020

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het
voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.

ALGEMEEN

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de Wijziging
van de Algemene wet bestuursrecht naar aanleiding van de evaluatie van de regeling
over bestuursrechtelijke geldschulden (Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling
Awb) (wetsvoorstel). Deze leden onderschrijven dat de overheid als schuldeiser een bijzondere verantwoordelijkheid
heeft om onnodige vergroting van schulden te voorkomen. Zij steunen in dat kader de
nieuwe benadering voor de oplossing van de schuldenproblematiek die is ontwikkeld
en vorm heeft gekregen met het Actieprogramma brede schuldenaanpak (Kamerstuk 24 515, nr. 431) waar dit wetsvoorstel is aangekondigd. Zij hebben nog enkele vragen en opmerkingen
bij het voorliggende wetsvoorstel.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van wetsvoorstel.
Deze leden zijn positief over de inspanningen die de regering pleegt ten aanzien van
de verbetering van de wijze waarop de overheid de schuldenproblematiek aanpakt. Met
het verschijnen van de evaluatie van titel 4.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Kamerstuk
29 279, nr. 194) en de daaruit voortvloeiende brief en toezeggingen van de toenmalige Minister van
Veiligheid en Justitie (Kamerstukken 29 279, nrs. 194 en 205) leek het voor de aan het woord zijnde leden dat er voortvarend aan de slag werd
gegaan met de verbetering van titel 4.4 Awb. Zij vragen de regering daarom wat er
tussen 2014 en 2020 voor heeft gezorgd dat het wetsvoorstel nu pas aanhangig is gemaakt
in de Tweede Kamer. Zij merken daarbij op dat het wetsvoorstel in 2016 al ter internetconsultatie
is gelegd. Wat is er met dit wetsvoorstel gebeurd sinds die tijd?

De leden van de D66-fractie zijn over het algemeen zeer te spreken over het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden zijn positief over de keuze van de regering om het advies
van Afdeling advisering van de Raad van State (de Afdeling advisering) mee te nemen
en het wetsvoorstel te voorzien van de mogelijkheid tot (ten dele) kwijtschelding
van bestuursrechtelijke geldschulden. Zij zijn te spreken over de wijze waarop de
regering zich sociaal betoont met mensen en gezinnen in nood en waarderen daarom het
sociale aspect van dit wetsvoorstel. Deze leden hebben nog enkele vragen bij het wetsvoorstel.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij hebben verschillende
vragen over de voorgestelde wijzigingen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Zij hebben op dit moment behoefte aan het stellen van een aantal vragen.
Deze leden onderschrijven volmondig de passage uit het regeerakkoord waarin de bijzondere
verantwoordelijkheid van de overheid wordt geschetst waar het de positie als schuldeiser
betreft. Voornoemde leden vragen de regering aan te geven op welke wijze met dit wetsvoorstel
onnodige vergroting van schulden wordt voorkomen. In dit verband vragen zij ook of
de bepalingen die toezien op de versterking van de positie van de overheid binnen
dit uitgangspunt passen.

2. Evaluatierapport geldschuldentitel Awb en uitvoeringspraktijk

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het evaluatierapport. Zij zijn
verbaasd over het feit dat de wetswijziging al die jaren op zich heeft laten wachten.
Waarom is er juist nu voor gekozen om aanbevelingen uit de evaluatie in wetgeving
om te zetten? Waarom zit er een aantal jaar tussen de consultatie en het aanbieden
van de wet aan de Tweede Kamer?

Daarnaast zijn deze leden ook erg benieuwd naar de reactie van deze regering op de
andere aanbevelingen in de evaluatie. Waarom worden niet alle aanbevelingen omgezet
in wetgeving? Zij vragen dit specifiek ten aanzien van de onduidelijkheden die in
de praktijk zijn geconstateerd, bijvoorbeeld het in rekening brengen van de wettelijke
rente op geld wat ten onrechte bij de burger is verbleven. Wat gebeurt hiermee? De
evaluatie bracht ook naar voren dat het toelichten van de gevolgen van het niet betalen
van een betalingsbeschikking bij zou kunnen dragen aan het voorkomen van onbegrip,
frustratie en kansloze procedures. Als dit niet in de wet wordt opgenomen, hoe wordt
hier dan voor gezorgd?

3. Inhoud van het wetsvoorstel

De leden van de VVD-fractie stellen voorop dat de manier waarop de overheid in het
verleden omging met mensen die hun schulden niet kunnen betalen, grote nadelen heeft
voor schuldeisers, schuldenaren en de samenleving als geheel.

Kwijtschelding

De leden van de SP-fractie zien het als een stap voorwaarts om bestuursorganen de
mogelijkheid te bieden schulden geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden. Zij merken
echter op dat in de tekst de voorwaarde van een onevenredige verhouding tussen de
invordering en de nadelige gevolgen van die invordering wordt gesteld. Waarom wordt
deze voorwaarde gesteld? Als die voorwaarde wordt gehanteerd ligt het in de rede dat
juist kleine schulden worden kwijtgescholden, maar is het niet zo dat burgers juist
geholpen zouden kunnen worden bij het kwijtschelden van grote schulden? Welke overwegingen,
anders dan of het innen van een schuld economisch bezien rendabel is, gelden voor
het innen van een schuld? Kan de keuze tot het geheel of gedeeltelijk kwijtschelden
van schulden niet bij de bestuursorganen zelf worden belegd?

De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het positief dat er een grondslag voor
kwijtschelding komt in de Awb. Zij lezen dat slechts in uitzonderlijke gevallen tot
kwijtschelding op grond van deze bepaling dient te worden over gegaan. Kan de regering
toelichten aan wat voor gevallen zij hier denkt?

Opschorten van de bevoorschotting

De leden van de CDA-fractie constateren dat voorliggend wetsvoorstel het mogelijk
maakt voorschotten van een bestuursorgaan door dat bestuursorgaan te laten opschorten.
Er moet een ernstig vermoeden bestaan, zo lezen zij, om een beschikking op te kunnen
schorten. Kan de regering aangeven of de term «ernstig vermoeden» in de jurisprudentie
over andere artikelen verder is uitgewerkt? Aan welke termijn is een bestuursorgaan
gebonden om een maatregel definitief in te trekken of te wijzigen op het moment dat
het is opgeschort?

De leden van de D66-fractie onderschrijven de noodzaak tot conserverende maatregelen
zoals voorgesteld door de regering. Echter, zij vragen of een tijdelijke opschorting
van bevoorschotting geen negatieve gevolgen kan hebben voor mensen en hun sociale
leven, waaronder gezinnen met opgroeiende kinderen. Op welke wijze wordt aan de voorkant
gecontroleerd of het handelen van bestuursorganen geen nadelige gevolgen kan hebben
die bovendien niet in overeenstemming zijn met het uiteindelijk doel van een conserverende
maatregel? Welke waarborgen zorgen ervoor dat het sociale leven van de ontvanger niet
op drastische wijze wordt verstoord door een conserverende maatregel?

De leden van de SP-fractie hebben verschillende vragen over dit voorstel. Allereerst
zijn zij benieuwd of de ontvangers van de voorschotten op de hoogte zullen worden
gesteld van het voornemen het uitbetalen van voorschotten op te schorten. Wordt erin
voorzien dat de ontvangers op de hoogte worden gesteld van de reden van vermoeden
van onrechtmatigheden en kunnen zij zich hier zo nodig tegen verdedigen? Krijgen zij
dan de beschikking over hun dossier? De aan het woord zijnde leden kunnen de paralellen
met de toeslagenaffaire niet over het hoofd zien, daar werd immers ook veel leed veroorzaakt
vanwege vermoedens. Hoe gaat de regering erop toezien dat dit hier wel goed gaat?
Kan dit worden gegarandeerd?

Wanneer is overgegaan tot het opschorten van voorschotten en achteraf wordt besloten
dat de voorschotten toch rechtmatig waren, heeft de ontvanger dan recht op de wettelijke
rente over de achtergehouden voorschotten? Zo nee, waarom niet?

Waarom is ervoor gekozen voorschotten te kunnen opschorten? In de memorie van toelichting
valt immers te lezen dat burgers snel reageren wanneer voorschotten niet uit worden
betaald. Houdt dit in dat de voorschotten alleen zullen worden opgeschort om een reactie
van burgers uit te lokken? Wordt er niet eerst op andere wijze contact gezocht met
burgers over onrechtmatigheden?

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben over deze bepaling een aantal zorgen.
In het licht van het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
«Weten is nog geen doen» en de lessen die kunnen worden getrokken naar aanleiding
van de kinderopvangtoeslagenaffaire. Mag opschorting enkel plaatsvinden wanneer het
een vermoeden van onregelmatigheden op een individueel dossier betreft? Zal het besluit
tot opschorting altijd met redenen omkleed en begrijpelijk worden gecommuniceerd,
en is er de mogelijkheid om bezwaar aan te tekenen? Worden hierbij redelijke termijnen
gehanteerd? Welke mogelijkheid zal nog worden geboden om administratieve tekortkomingen
aan te vullen, alvorens wordt overgegaan tot opschorting? Hoe wordt hierin rekening
gehouden met het doenvermogen van de burgers, immers niet alle fouten zijn fraude?

Verlengen verjaringstermijn invordering verbeurde dwangsommen

De leden van de VVD-fractie steunen de inzet van de regering de positie van derden
bij de inning van verbeurde dwangsommen te verbeteren door de verjaringstermijn van
verbeurde dwangsommen op te schorten. Deze leden merken op dat de Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG) heeft voorgesteld te kiezen voor een verjaringstermijn van vijf jaar.
De regering stelt in reactie hierop dat het doel van een last onder dwangsom – de
overtreder dwingen de wet (alsnog) na te leven – slechts wordt bereikt als het bestuursorgaan
de last daadwerkelijk en spoedig effectueert. Daarom is gekozen voor een termijn van
één jaar. Voornoemde leden vragen of de regering kan ingaan op de vraag of de VNG
zich kan vinden in de voorgestelde termijn van één jaar en welke gevolgen deze termijn
heeft voor de uitvoeringspraktijk.

De leden van de SP-fractie begrijpen de noodzaak tot het verlengen van de verjaringstermijn
op de invordering van verbeurde dwangsommen. Zij constateren echter dat er een enorme
discrepantie zit tussen de vijf jaar waar de VNG om vraagt en één jaar zoals de regering
nu voorstelt. Wat verklaart dit enorme verschil? Hoe is de regering op de keuze voor
twaalf maanden gekomen? Waarom wordt niet bij de algemene verjaringstermijn van vijf
jaar aangesloten die voor bestuursrechtelijke geldschulden geldt? Daar waar een proces van invordering loopt dat langer dan de voorgestelde
twaalf maanden duurt is het mogelijk de verjaring uit te stellen zo lang als nodig
om het proces af te kunnen ronden. Kan de regering toelichten hoe een bestuursorgaan
daar in de praktijk rekening mee moet gaan houden?

4. Uitvoeringslasten

De leden van de VVD-fractie steunen de toelichting van de regering op vragen van de
VNG dat bestaande wettelijke regelingen voor kwijtschelding onverkort in stand dienen
te blijven. Zij onderschrijven dat niet wordt beoogd bestaande wettelijke regelingen
voor kwijtschelding te wijzigen. Geldt dit ook voor alle wettelijke kwijtscheldingsregelingen
die in de toekomst nog worden gemaakt? Kan de regering een overzicht geven van de
bestaande wettelijke regelingen voor kwijtschelding? Worden deze wettelijke regelingen
voor kwijtschelding geëvalueerd? Wordt ook in samenhang bezien wat de effectiviteit
is van deze regelingen en hoe dit kan worden verbeterd?

5. Consultatie

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het advies van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State over een voorontwerp van het wetsvoorstel.

Zijn er leden van de Raad van State geweest die vanuit de Afdeling bestuursrechtspraak
advies hebben gegeven in de consultatiefase en eveneens betrokken waren bij het advies
van de Afdeling advisering? Hoe verhouden wetgevingsadviezen van de afdeling bestuursrechtspraak
zich tot het doel en strekking van het wetsvoorstel tot herstructurering van de Raad
van State uit 2010? Hoe beoordeelt de regering deze wijze van advisering door de Afdeling
bestuursrechtspraak in het licht van het Procola-arrest?

Kan de regering bevestigen dat wanneer wetsinterpretatie van de artikelen 4:94a, 5:35
en 5:37a van de Awb aan de orde is in een concrete zaak bij de Afdeling bestuursrechtspraak,
staatsraden die betrokkenheid hadden bij de adviezen over dit wetsvoorstel, geen betrokkenheid
zullen hebben bij de beslissingen van concrete beroepszaken? Was het niet logischer
geweest in de consultatiefase voorlichting te verzoeken aan de Afdeling advisering
om de schijn van vermenging van taken en verantwoordelijkheden te vermijden? Graag
ontvangen de leden van de VVD-fractie een reactie hierop.

De leden van de SP-fractie constateren dat de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
zorgen uit over de rechtsbescherming van burgers door een toename van het aantal formele
beslismomenten. Daardoor zou de rechter ook beperkt worden. Hoe ziet de regering dit
en waarom wordt dit probleem niet geadresseerd met deze wetswijziging?

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel A (nieuw art. 4:94a Awb)

De leden van de VVD-fractie begrijpen dat de zinsnede «tenzij bij wettelijk voorschrift
anders is bepaald» de kwijtscheldingsbepaling in dit artikel tot regelend recht maakt.
Als een andere, specifieke kwijtscheldingsbevoegdheid van toepassing is, dan is die
regeling van toepassing. Zijn er in zulke gevallen toch nog mogelijkheden denkbaar
toch de Awb-regeling toe te passen? Zo ja, welke?

Voornoemde leden begrijpen ook dat in diverse kwijtscheldingsregelingen fraude is
opgenomen als uitsluitingsgrond voor het recht op kwijtschelding. Heeft de regering
overwogen bij het nieuwe artikel 4:94a Awb ook uitsluitingsgronden zoals fraude of
misbruik van recht op te nemen? Zo nee, waarom niet?

De leden van de VVD-fractie lezen voorts dat de kwijtscheldingsbevoegdheid van artikel
4:94a Awb een oplossing kan bieden om escalatie te voorkomen, als blijkt dat er geen
sprake is van onwil om te betalen, maar dat betrokkene niet over enige betalingscapaciteit
beschikt. Deze leden lezen dat een bestuursorgaan dit kan vaststellen en de rechter
dit kan toetsen. Welke omstandigheden dient een bestuursorgaan te betrekken bij een
beoordeling of sprake is van onwil of gebrek aan betalingscapaciteit? Heeft de regering
overwogen wettelijk te regelen dat een bestuursorgaan eerst moet kijken of een betalingsregeling
van artikel 4:94 Awb kan worden getroffen, alvorens gebruik te kunnen maken van de
kwijtscheldingsbevoegdheid?

Artikel I, onderdeel D (wijziging art. 5:35 Awb)

De leden van de CDA-fractie constateren dat het zesde lid van artikel 5:25 Awb wordt
aangevuld zodat binnen vijf jaar nadat bestuursdwang is toegepast het kostenverhaal
dient plaats te vinden. Ook staat in de memorie van toelichting dat in paragraaf 7
van het algemeen deel uiteen is gezet waarom een algemene vervaltermijn niet opportuun
is. De aan het woord zijnde leden vragen of het klopt dat deze toelichting niet lijkt
te zijn opgenomen in de memorie van toelichting of althans niet in een paragraaf 7
van het algemene deel. Deze leden vragen de regering hier opheldering over.

De voorzitter van de commissie, Van Meenen

Adjunct-griffier van de commissie, Schoor