Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 30 januari 2020 en het nader rapport d.d. 5 juni 2020, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 november 2019, nr. 2019002283,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 30 januari 2020, nr. W04.19.0348/I, bied ik U hierbij
aan.

De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, met tussengevoegd de reactie
daarop.

Bij Kabinetsmissive van 5 november 2019, no. 2019002283, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Kieswet in verband met de aanpassing van de procedure voor de vaststelling
van verkiezingsuitslagen alsmede regeling van enkele andere onderwerpen in die wet,
de Waterschapswet, de Mediawet 2008 en de Mediawet BES (Wet nieuwe procedure vaststelling
verkiezingsuitslagen), met memorie van toelichting.

Het voorstel bevat een groot aantal wijzigingen van de Kieswet. Belangrijkste onderdeel
is de introductie van een nieuwe manier voor de vaststelling van verkiezingsuitslagen.
Hierbij wordt de mogelijkheid van centrale stemopneming waarmee sinds 2014 is geëxperimenteerd
in de Kieswet opgenomen. Verder bevat het voorstel wijzigingen die betrekking hebben
op het stemmen vanuit het buitenland en een aantal meer technische aanpassingen die
onder meer voortvloeien uit eerdere adviezen van de Kiesraad.

De Afdeling advisering van de Raad van State kan zich vinden in het grootste deel
van de voorgestelde wijzigingen. Zij maakt opmerkingen over de identificatieplicht,
het vervangend briefstembewijs en kiezerspas, het opheffen van de hoofdstembureaus
en de voorgestelde aanpassing van de Mediawet. In verband daarmee is aanpassing wenselijk
van het voorstel dan wel de toelichting.

De Afdeling kan zich vinden in het grootste deel van de voorgestelde wijzigingen.
Desalniettemin is zij de opvatting toegedaan dat het wenselijk is het voorstel, dan
wel de toelichting daarbij, op enige punten aan te passen. Graag ga ik op deze opmerkingen
in.

1. Identificatieplicht

Het wetsvoorstel introduceert nieuwe verplichtingen voor de kiezer om zich te identificeren
bij het verrichten van bepaalde handelingen. Voor het aanvragen van een kiezerspas
en voor het aanvragen van een vervangend briefstembewijs wordt voorgeschreven dat
de kiezer een kopie van een identificatiedocument overlegt. Voor het uitbrengen van
de stem in het stembureau en per brief kent de Kieswet reeds een identificatieplicht.
Ook bij het uitbrengen van een onderhandse volmacht schrijft de Kieswet voor dat degene
die per volmacht stemt, een kopie van het identificatiedocument van degene die de
volmacht heeft afgegeven, overlegt.

De Afdeling merkt op dat indien de wetgever het in deze gevallen noodzakelijk acht
een identificatieplicht in te voeren om fraude te voorkomen, het niet duidelijk is
waarom dit in het wetsvoorstel voor andere handelingen niet wordt voorgeschreven.
Zo is voor het aanvragen van een schriftelijke volmacht niet voorgeschreven dat een
kopie van het identificatiebewijs wordt meegezonden. Anders dan de toelichting stelt,
is uitsluitend een identificatiebewijs nodig bij het daadwerkelijk uitbrengen van
de volmachtstem. Ook voor de aanvraag van het briefstembewijs regelt de Kieswet niet
uitdrukkelijk dat een kopie van het identificatiebewijs moet worden meegezonden. Ook
in die gevallen zou echter door een ander dan de kiezer zelf het verzoek kunnen worden
gedaan. Het is niet duidelijk waarom in die gevallen geen noodzaak bestaat voor de
identificatieplicht. Ook in het kader van uniforme, aan de kiezer duidelijk uitlegbare
regels, ligt gelijktrekking hier voor de hand.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen en in alle gevallen
waarin de kiezer een verzoek doet om op andere wijze dan in het stemlokaal zijn stem
uit te brengen voor te schrijven dat een kopie van het identificatiedocument wordt
overgelegd.

Om de door de Afdeling aangegeven redenen zijn het voorstel en de toelichting in die
zin aangepast, dat daarin nu óók wordt geregeld dat personen die in Nederland woonachtig
zijn, maar per brief willen stemmen omdat zij op de dag van de stemming in het buitenland
verblijven, bij het indienen van een verzoek daartoe een kopie van hun identiteitsbewijs
over moeten leggen. Dit was abusievelijk nagelaten. Deze wijziging heeft overigens
geen gevolgen voor geregistreerde kiesgerechtigden die in het buitenland woonachtig
zijn en bij hun registratie te kennen hebben gegeven per brief te willen stemmen.

Het advies van de Afdeling om voor te schrijven dat bij de aanvraag van een schriftelijke
volmacht een kopie van een identiteitsbewijs overgelegd moet worden, heeft de regering
daarentegen niet overgenomen. De verplichting om bij het uitbrengen van een volmachtstem
een identiteitsbewijs van de volmachtgever over te leggen geldt uitsluitend in die
gevallen dat de volmacht onderhands is verleend (vgl. art. L 17 lid 2 Kieswet). Bij
de schriftelijke aanvraag van een volmacht hoeft geen identiteitsbewijs overgelegd
te worden. Daar is bij de totstandkoming van de Wet van 29 oktober 2009 (Stb. 2009, 452) bewust voor gekozen, omdat anders kiesgerechtigden die niet (meer) beschikken over
een identiteitsbewijs geen enkele mogelijkheid meer zouden hebben om hun kiesrecht
uit te oefenen. Zij kunnen een schriftelijke volmacht aanvragen om tóch van hun grondwettelijk
stemrecht gebruik te (blijven) maken. De regering vindt het belangrijk dat die mogelijkheid
behouden blijft.

2. Vervangend briefstembewijs en kiezerspas

De Kieswet bepaalt dat in het geval van het kwijtraken of het niet ontvangen van zowel
de kiezerspas als het briefstembewijs, geen vervangende pas of bewijs wordt verstrekt.
Volgens het wetsvoorstel is het voortaan wel mogelijk om een vervangend briefstembewijs
aan te vragen. Deze regeling was opgenomen in het Tijdelijk experimentenbesluit stembiljetten
en centrale stemopneming. Voor de kiezerspas wordt dit echter niet geregeld. In de
toelichting wordt gemotiveerd waarom voor het briefstembewijs deze mogelijkheid wordt
opgenomen. Er wordt echter niet ingegaan op de vraag waarom dit niet voor de kiezerspas
wordt geregeld.2

De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom hierin een onderscheid wordt gemaakt
en zo nodig het voorstel aan te passen.

Met een stempas kan een kiesgerechtigde bij een willekeurig stembureau in zijn gemeente
een stem uitbrengen. Heeft een kiesgerechtigde geen stempas ontvangen, of is deze
stempas in het ongerede geraakt, dan kan de kiesgerechtigde een vervangende stempas
aanvragen bij de burgemeester van zijn gemeente. De burgemeester houdt hier een registratie
van bij. Op de dag van de stemming zorgt de burgemeester ervoor dat elk stembureau
binnen zijn gemeente een uittreksel uit het register met ongeldige stempassen heeft.
Dit uittreksel bevat de nummers van de stempassen die vervangen zijn, of om een andere
reden ongeldig. Op deze manier wordt voorkomen dat iemand, door een vervangende stempas
aan te vragen, twee of meer keer aan de stemming kan deelnemen.

Met een kiezerspas kan een kiesgerechtigde in het gehele gebied van het orgaan waarvoor
de verkiezing wordt gehouden aan de stemming deelnemen in een stembureau van zijn
keuze. Een kiezerspas wordt slechts eenmalig verstrekt. Het is niet mogelijk gemaakt
om een vervangende kiezerspas aan te vragen. Alle gemeenten en openbare lichamen zouden
dan kort voor de verkiezing de nummers van alle ongeldige kiezerspassen met elkaar
moeten uitwisselen en vervolgens distribueren onder alle stembureaus, zodat daar op
de dag van de stemming de nummers van alle in heel Nederland vervangen kiezerspassen
bekend zijn. Dat zou een administratief zeer arbeidsintensieve en foutgevoelige operatie
zijn. Voor personen die per brief stemmen is het aanbieden van een vervangend briefstembewijs
veel eenvoudiger te realiseren. Op de eerste plaats omdat er slechts één orgaan is
dat een vervangend briefstembewijs kan verstrekken: de burgemeester van 's-Gravenhage.
En op de tweede plaats omdat het aantal briefstembureaus zeer gering is. Daar komt
bij dat het nog te vaak voorkomt dat kiesgerechtigden buiten Nederland hun briefstembewijs
niet of te laat ontvangen; een probleem dat zich bij kiesgerechtigden die een kiezerspas
aanvragen doorgaans niet voordoet. Met de in het voorstel geïntroduceerde mogelijkheid
om digitaal een vervangend briefstembewijs te ontvangen, wordt dit probleem effectief
ondervangen.

3. Opheffen hoofdstembureaus

Het wetsvoorstel heft de hoofdstembureaus op. Volgens de toelichting wordt dit wenselijk
geacht omdat het proces van uitslagvaststelling zich nu via vier schijven voltrekt,
waarbij elke schijf leidt tot een extra risico op fouten, terwijl de hoofdstembureaus
in de praktijk geen andere taak hebben dan het totaliseren van de in de gemeenten
binnen hun kieskring vastgestelde uitkomsten van de stemopneming. Met de introductie
van het gemeentelijk stembureau en de voorgestelde controlerende en corrigerende taken
van het centraal stembureau is handhaving van de hoofdstembureaus niet langer wenselijk.3

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de lastenverzwaring die afschaffing
van de hoofdstembureaus heeft voor het centraal stembureau. Op dit moment ontvangt
het centraal stembureau de proces-verbalen van 20 hoofdstembureaus. Zonder de hoofdstembureaus
als tussenschakel, ontvangt het centraal stembureau ruim 350 processen-verbaal. Deze
processen-verbaal kunnen in papieren vorm door de gemeenten worden aangeleverd. Daardoor
kan het verwerken van grotere aantallen processen-verbaal aanzienlijk meer tijd kosten.
De Kiesraad heeft hierop gewezen en gevraagd om de afschaffing van de hoofdstembureaus
gepaard te doen gaan met een verplichting om digitale hulpmiddelen in te zetten om
de uitslag te berekenen. De Afdeling begrijpt de keuze om deze verplichting niet op
te nemen in het voorstel, gezien de nog lopende discussies over de inzet van digitale
hulpmiddelen in het verkiezingsproces.4

De Afdeling onderkent daarnaast dat het voorstel de periode die het centraal stembureau
heeft om de uitslag vast te stellen, verlengt. Deze verlenging wordt echter niet gemotiveerd
door te wijzen op de extra werkzaamheden die voortvloeien voor het centraal stembureau
uit de afschaffing van de hoofdstembureaus, maar vanwege andere motieven.5 In de toelichting wordt daarmee niet expliciet ingegaan op de vraag of met de afschaffing
van de hoofdstembureaus de uitvoerbaarheid van het nieuwe proces van het vaststellen
van de uitslag in voldoende mate gegarandeerd is. Daarbij zou overwogen kunnen worden
de uitvoerbaarheid te bevorderen door extra capaciteit bij het centraal stembureau
voor deze werkzaamheden ter beschikking te stellen.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Bij Tweede Kamer- en Europees Parlementsverkiezingen moet het centraal stembureau
aan de hand van ruim 350 processen-verbaal de uitslag vaststellen. Terecht stelt de
Afdeling dat dit extra werkzaamheden meebrengt voor het centraal stembureau (voor
de genoemde verkiezingen is dat de Kiesraad). De Kiesraad krijgt daarvoor, met de
uitbreiding van het tijdpad voor de uitslagvaststelling waarin dit wetsvoorstel voorziet,
de tijd vanaf het moment dat hij de processen-verbaal van de gemeentelijk stembureaus
heeft ontvangen. In verreweg de meeste gevallen zal dat zijn op de avond van de dag
na de stemming of de ochtend van de tweede dag na de stemming tot aan de zitting waarop
hij de uitslag vaststelt (deze zitting vindt niet eerder plaats dan op de achtste
dag na de stemming). De regering meent dat de Kiesraad in die periode voldoende tijd
heeft om alle werkzaamheden te kunnen verrichten die nodig zijn om de uitslag vast
te stellen. Daarbij zij benadrukt dat de Kiesraad organisatorische maatregelen kan
nemen om zich voor te bereiden op dit proces. Het betreft immers geen werkzaamheden
die onverwachts moeten plaatsvinden, maar die bij elke verkiezing terugkeren en die
daarom ruim van tevoren gepland en voorbereid kunnen worden. De toelichting is op
dit punt aangevuld.

4. Aanpassing Mediawet

Het wetsvoorstel regelt dat voor het verkrijgen van zendtijd voor nieuwe politieke
groeperingen niet langer vereist is dat zij in alle 20 kieskringen voldoende ondersteuningsverklaringen
verzamelen. De toelichting stelt dat het voor nieuwe partijen met name lastig is om
óók voor voldoende ondersteuningsverklaringen te zorgen in kieskring 20 (Bonaire).
Daarom wordt voorgesteld dat het voortaan voldoende is als in 19 van de 20 kieskringen
voldoende ondersteuningsverklaringen worden verzameld om in aanmerking te komen voor
het verkrijgen van zendtijd voor verkiezingsspotjes. Hoewel het aan de partij zelf
wordt overgelaten in welke kieskring geen ondersteuningsverklaringen worden verzameld,
zal blijkens de toelichting deze keuze in veel gevallen vallen op kieskring 20. Het
niet verzamelen van ondersteuningsverklaringen in kieskring 20 heeft tevens tot gevolg
dat de nieuwe partij niet op het stembiljet voorkomt in die kieskring.6

De toelichting gaat niet in op de vraag welke effecten deze wijziging heeft op met
name de deelname van landelijke politieke partijen aan de verkiezingen op het stembiljet
voor de inwoners van de BES. Indien de verplichting vervalt om ter plaatse ondersteuningsverklaringen
te verkrijgen om zo in aanmerking te komen voor zendtijd, is het, mede gelet op het
relatief kleine aantal stemmen dat op de BES wordt uitgebracht voor nieuwe politieke
partijen mogelijk nog minder aantrekkelijk om ter plaatse enige vorm van organisatie
op te richten.7

De Afdeling heeft begrip voor het feit dat het verzamelen van ondersteuningsverklaringen
op de BES voor nieuwe partijen een drempel kan zijn om zendtijd te krijgen. De keuze
die nu in het voorstel wordt gemaakt slaat geen acht op het uitgangspunt dat dat de
inwoners van de BES bij landelijke verkiezingen evenveel keuze zouden moeten hebben
als de overige inwoners van Nederland. Uit de toelichting blijkt niet of onderzocht
is of er andere manieren zijn om de ervaren drempel te verlagen die beter recht doen
aan dit uitgangspunt. Zonder een dergelijke bespreking van alternatieven met voor-
en nadelen is vooralsnog onvoldoende gemotiveerd waarom wordt gekozen voor de nu voorgestelde
aanpassing van de Mediawet.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel
aan te passen.

Het voorstel dat nieuwe politieke partijen die in één kieskring afzien van deelname
aan de Tweede Kamerverkiezing, in aanmerking blijven komen voor zendtijd voor politieke
partijen, kan inderdaad een beperking betekenen van de keuze van de kiesgerechtigden
in de desbetreffende kieskring. De regering acht die beperking echter gerechtvaardigd.
Zij meent dat de plicht om in korte tijd in alle kieskringen ondersteuningsverklaringen
te vergaren, in bepaalde gevallen een onevenredige last kan zijn voor nieuwe politieke
partijen, en vindt dat het belang van zendtijd voor die partijen zwaarder moet wegen.
Die zendtijd is voor de nieuwe partij immers een wezenlijk instrument om haar deelname
aan de verkiezing onder de aandacht van een brede groep kiezers te brengen. De regering
wijst er daarbij op dat de plicht om ondersteuningsverklaringen te vergaren, uitsluitend
geldt voor partijen die nog niet zijn vertegenwoordigd in de Tweede Kamer. Eenmaal
vertegenwoordigde partijen kunnen immers automatisch meedoen in alle kieskringen,
en hoeven daarvoor geen ondersteuningsverklaringen meer over te leggen.

Verder wijst de regering erop dat het zeker geen uitzondering is dat nieuwe partijen
niet in alle kieskringen meedoen. Zo deden er 17 nieuwe partijen mee aan de Tweede
Kamerverkiezing in 2017. Daarvan deden er vijf mee in alle 20 kieskringen. Vier partijen
deden niet mee in kieskring 20 (Bonaire) maar wel in de andere kieskringen. Eén partij
deed niet mee in de kieskringen 2 (Leeuwarden) en 3 (Assen) maar wel in alle andere
kieskringen (waaronder ook kieskring Bonaire). Zeven partijen deden niet mee in drie
of meer kieskringen (waaronder ook kieskring Bonaire). Twee van die zeven partijen
deden slechts mee in 2 kieskringen. De toelichting is op dit punt aangevuld.

5. Redactionele bijlage

De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De twee redactionele opmerkingen uit de redactionele bijlage zijn in het voorstel
verwerkt zoals dit bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om nog enkele kleine technische of beleidsarme
wijzigingen in het voorstel op te nemen. Het betreft voornamelijk voorstellen die
voortvloeien uit adviezen van de Kiesraad, waaronder het voorstel om het CBS niet
langer te verplichten om in aanloop naar de verkiezing van de leden van de Eerste
Kamer de inwonertallen van de provincies en openbare lichamen in de Staatscourant
te publiceren en het voorstel om bij Europees Parlementsverkiezingen op de stembiljetten
niet langer het nummer van de kieskring af te drukken.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W04.19.0348/I

– In artikel M 5, tweede lid, onder a, «artikel M 7a» vervangen door: artikel M 6a.

– Artikel N 22, eerste volzin, als volgt formuleren: Het briefstembureau stelt het aantal
ontvangen briefstembewijzen vast.