Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Inhoud en aanleiding

Inhoud wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel creëert een grondslag in hoofdstuk 14 van de Telecommunicatiewet
om aanbieders van openbare mobiele telecommunicatienetwerken te verplichten informatie
te verstrekken aan het Rijksinstituut Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu
(RIVM) ten behoeve van de taak op grond van artikel 6c van de Wet publieke gezondheid
(Wpg), om namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) werkzaamheden
te verrichten bij de bestrijding van de epidemie van het novel coronavirus (2019-nCoV),
dat de ernstige infectieziekte COVID-19 veroorzaakt. Bij de uitvoering van die taak
heeft het RIVM aangegeven behoefte te hebben aan informatie die de aanbieders van
openbare telecommunicatienetwerken kunnen afleiden uit de verkeers- en locatiegegevens
die zij in het kader van hun dienstverlening verwerken. Het Centraal bureau voor de
statistiek (CBS) neemt de informatie van een aanbieder voor het RIVM in ontvangst,
combineert deze met de informatie van de andere aanbieders en bewerkt deze voor het
RIVM.

Aanleiding en doel wetsvoorstel

Nederland wordt sinds begin maart 2020 geconfronteerd met de gevolgen en impact van
het om zich heen grijpen van het virus dat de ernstige infectieziekte COVID-19 veroorzaakt.
De Nederlandse samenleving bevindt zich als gevolg daarvan in een intelligente lockdown.
Sinds 16 maart zijn strenge maatregelen van kracht om de verspreiding van het coronavirus
te beperken. Deze maatregelen hebben gelukkig effect. Het aantal nieuwe besmettingen,
ziekenhuisopnames en het aantal nieuwe opnames op de IC-afdelingen is in de loop van
de weken afgenomen en ook het aantal sterfgevallen per week neemt geleidelijk af.
Nederland is daarmee in een overgangsfase terecht gekomen, waarbij beperkende maatregelen
gerichter kunnen worden ingezet. Per 11 mei zijn om die reden een aantal beperkende
maatregelen versoepeld.

Het verder versoepelen van de beperkingen die de intelligente lockdown met zich brengt,
kan alleen plaatsvinden met behulp van een combinatie van begeleidende maatregelen
en de medewerking van de gehele bevolking. Een succesvolle exitstrategie vergt in
het bijzonder dat de keten van besmettingen doorbroken wordt en verdere besmettingen
voorkomen worden. Bij het versoepelen van geldende maatregelen en het inzetten van
andere maatregelen hoort ook dat er andere middelen moeten kunnen worden ingezet om
het effect daarvan te meten. De meest accurate methode daarvoor in deze fase is het
kunnen volgen van de bewegingen en verplaatsingen van de bevolking. Het is voor het
RIVM noodzakelijk om drukte en verplaatsingen op bevolkingsniveau te kunnen monitoren.

Het gaat nadrukkelijk niet om het volgen van personen. Het gaat om tellingen van het
aantal personen dat in een gemeente aanwezig is en van het aantal bezoekers, en hun
afgeleide herkomst, in deze gemeente. Meer specifiek gaat het om een telling, per
uur, per gemeente, van het totaalaantal mobiele telefoons dat daar aanwezig is, verdeeld
naar afgeleide herkomst. Deze afgeleide herkomst van de mobiele telefoon wordt door
de aanbieders afgeleid van de gemeente waar het eindapparaat gemiddeld het grootste
deel van de tijd verbinding heeft gemaakt met het netwerk van de betreffende aanbieder.
De herkomst van telefoons uit het buitenland wordt ingedeeld in negen categorieën
voor de meest voorkomende landen en werelddelen en kan worden afgeleid uit de landcode
die de aanbieder kan destilleren uit de eerste drie cijfers van het bij haar bekende
IMSI-nummer. De landcode kan worden gekoppeld aan de tellingen, waarbij een minimum
wordt gehanteerd van 15 per groep en per gemeente om individuele herleiding te voorkomen.
De wetenschap hoeveel bezoekers uit het buitenland komen en welk land dit betreft,
maakt dat afgeleid kan worden of er bezoekers uit een land met een bepaald besmettingsrisico
komen. De veranderingen in verplaatsingen over de grenzen met België en Duitsland
zijn relevant omdat er andere maatregelen gelden in deze landen. Indien in Nederland
de terrassen open gaan en in België niet, en er veel mensen vanuit België de grens
over gaan, is dit relevante informatie voor een gemeente waarin veel mensen uit België
komen om bezoekers uit België te verzoeken niet te komen. Voor de telling van telefoons
uit het buitenland is het relevant dit te relateren aan de kans dat de gebruiker van
de telefoon besmet kan zijn en een risico vormt voor inwoners van de gemeente. De
kans op introductie van besmetting uit het buitenland verschilt sterk tussen werelddelen.
In 2020 was het risico in januari en februari hoog voor bezoekers uit Azië, in maart
en april voor bezoekers uit Europa (overig). In april nam het aantal besmettingen
in Noord-Amerika snel toe. In mei neemt het aantal besmettingen in Zuid-Amerika snel
toe. Het is daarom zinvol onderscheid te maken naar werelddeel.

De grens van 15 is gebaseerd op een ervaringscijfer van het CBS, dat de informatie
bedoeld in het tweede lid, namens het RIVM zal ontvangen, zal combineren met de informatie
van de andere aanbieders, en verder zal bewerken ten behoeve van de taak van het RIVM
(zie hierna: «Rol van het CBS»). De afgelopen 30 jaar heeft het CBS een drempelwaarde
van tenminste 10 eenheden per cel of datapunt gehanteerd als beveiliging om te voorkomen
dat gegevens van een individu onthuld worden (zie richtlijnen voor on site remote
access output CBS). Dat heeft al die tijd niet geleid tot onthullingen van gegevens
over een individu. Omdat het hier om locatiegegevens gaat die naar hun aard sneller
herleidbaar zijn tot individuen, wordt een extra zorgvuldige drempelwaarde van 15
gehanteerd. Hiermee wordt voorkomen dat de gegevens inzicht geven in de bewegingen
van (een kleine groep) individuen, zonder de bruikbaarheid te verliezen.

Nut en noodzaak

Het RIVM heeft bij de huidige bestrijding van het novel coronavirus behoefte aan informatie
die de aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken kunnen afleiden uit de verkeers-
en locatiegegevens die zij in het kader van hun dienstverlening verwerken. Daarbij
gaat het om een telling, per uur, per gemeente, van het totaalaantal mobiele telefoons
dat daar aanwezig is, verdeeld naar afgeleide herkomst. Deze afgeleide herkomst van
de mobiele telefoon wordt door de aanbieders afgeleid van de gemeente waar het eindapparaat
gemiddeld het grootste deel van de tijd verbinding heeft gemaakt met het netwerk van
de betreffende aanbieder. De herkomst van telefoons uit het buitenland wordt ingedeeld
in negen categorieën voor de meest voorkomende landen en werelddelen en kan worden
afgeleid uit het netnummer. Bij alle gegevens (afgeleide herkomst per gemeente dan
wel categorie buitenland) wordt een minimum gehanteerd van 15 per groep en per gemeente
om individuele herleiding te voorkomen.

De totaalaantallen telefoons per gemeente per uur, gegroepeerd naar afgeleide herkomst,
is belangrijke informatie voor het RIVM om de effectiviteit van de maatregelen te
toetsen.

Met de gegevens kan het RIVM bij een opleving van het aantal besmettingen sneller
handelen, dat wil zeggen GGD’en waarschuwen en adviseren over handelingsperspectief
voor landelijk en lokaal bestuur. Het «mengen» van groepen personen tussen gemeenten
kan worden vastgesteld. Dit is relevant om dat dit een belangrijke voorspeller vormt
voor hoe de epidemie zich kan verspreiden en lokale signalen aan de GGD’en gegeven
kunnen worden. Uit de tellingen die eenmaal per 24 uur aan het CBS worden verstrekt,
wordt door het CBS dagelijks een matrix gedestilleerd, die door het RIVM gebruikt
kan worden om een schatting te maken in welke gemeenten besmettingen zouden plaatsvinden.
Die schattingen kunnen door het RIVM worden gebruikt om lokale signalen af te geven
aan de GGD’en om transmissie te stoppen. Tenslotte is de effectiviteit van maatregelen
in verband met mobiliteit goed te zien (drukte is uit de data af te leiden). Hierdoor
kunnen de maatregelen worden geoptimaliseerd en waar mogelijk versoepeld. Denk daarbij
aan regionale of lokale acties. Het gaat er om een algemeen beeld te krijgen van de
effecten van maatregelen.

Een voorbeeld kan het nut van verkrijgen van deze informatie voor het RIVM verduidelijken.
Als bekend is dat er veel meer mensen dan normaal op eenzelfde tijdstip uit Bergen
op Zoom in Roosendaal zijn geweest op een zaterdagmiddag, en als de gegevens voor
de rest van Nederland normaal zijn, dan kan dit voor het RIVM aanleiding zijn om het
signaal te geven aan de GGD West-Brabant dat als er COVID19 patiënten in Roosendaal
worden gevonden, er ook een verhoogd risico is geweest op transmissie van COVID19
voor inwoners in Bergen op Zoom. Dit maakt het mogelijk om regionaal maatwerk te leveren;
als alleen mensen uit Bergen op Zoom en Roosendaal veel meer elkaars gemeenten bezoeken
is dit een punt voor alleen die gemeenten en de GGD West-Brabant, niet voor Friesland,
Groningen of Limburg. Ook bij het geleidelijk versoepelen van de maatregelen ter voorkoming
van de verspreiding van het virus kan het noodzakelijk zijn inzicht te krijgen in
toenemende drukte, om zo het effect van de versoepeling te monitoren en waar nodig
met maatwerk bij te sturen.

Het is van groot belang voor de zorg, samenleving en economie dat tijdig wordt gereageerd
als het virus zich weer sneller verspreidt. Indicatoren die het verloop van de epidemie
weergeven, zoals het aantal geteste personen en het aantal ziekenhuis- en IC-opnamen,
geven het meest concrete beeld van het verloop. Echter, deze hebben een vertraging
van 1 tot 3 weken. Daardoor is het risico erg groot dat de sturing te traag is en
nieuwe, grootschalige maatregelen ingevoerd moeten worden om te voorkomen dat de zorg
overbelast raakt en het virus zich nog sneller kan verspreiden. Verplaatsingsgegevens
geven het meest direct inzicht in hoeveel bewegingen er plaatsvinden tussen gemeenten.
Deze data zeggen niets over de verspreiding van het virus zelf, maar wel over het
potentiële risico van virusoverdracht tussen personen. Daarmee kunnen ze een eerste
signaal geven aan het RIVM dat er sprake kan zijn van een risico op het opleven van
het virus. Daarvoor is het ook noodzakelijk de voornoemde gegevens te gebruiken. Alternatieven
zijn niet werkbaar of geëigend voor het vervullen van het hierboven beschreven doel.
Alternatieven zoals meetlussen en OV informatie, richten zich alleen op verplaatsingen,
of een vervoersvorm, en nemen aantallen voetgangers en fietsers niet mee. Ook geven
deze gegevens geen informatie over drukte. Voor een goed beeld van het verkeer en
de interactie tussen gemeenten is het nodig de tellingen van het aantal telefoons
te gebruiken. Meetlussen of OV informatie zijn voorts onvoldoende effectief, omdat
ze een onvoldoende compleet beeld laten zien en onvoldoende nauwkeurig zijn voor het
doel waar het RIVM de gegevens voor nodig heeft. Immers, niet overal in elke gemeenten
liggen snelwegen met meetlussen. Ook verplaatsen mensen zich als gezegd, niet alleen
met de auto. Bovendien is niet vast te stellen hoeveel mensen er in een auto zitten
en is de herkomst niet vast te stellen. Daar komt bij dat het OV op dit moment nauwelijks
wordt gebruikt. Deze gegevens laten daarnaast alleen maar een deel van de verplaatsing
zien van een deel van de populatie.

Rol CBS

Aan de aanbieders van openbare mobiele telecommunicatienetwerken wordt op basis van
dit wetsvoorstel de verplichting opgelegd om dagelijks de genoemde tellingen te leveren
aan het CBS.

Het CBS combineert de door de aanbieders los van elkaar verstrekte informatie. Bij
het CBS vindt vervolgens een correctie plaats om van de verkregen informatie representatieve
gegevens te maken over de Nederlandse bevolking. Niet iedereen bezit een telefoon
(bijvoorbeeld jonge kinderen) en sommige mensen bezitten meerdere telefoons. Om een
representatief beeld van de verplaatsingen te krijgen wordt deze BIAS eruit gedestilleerd.
Het CBS levert op basis van deze gegevens in beginsel dagelijks (mogelijk wordt dit
op aangeven van het RIVM in de loop van de tijd minder frequent) een matrix en/of
een rapportage op voor het RIVM. Hierbij wordt gestreefd naar zo veel mogelijk transparantie
met betrekking tot de door het CBS gehanteerde methodiek en aard van de daarbij verwerkte
data. Het CBS maakt een technische beschrijving van de werkwijze openbaar, waarin
ook algoritmes beschreven zijn. De door de aanbieders aan het CBS geleverde informatie,
alsmede de door het CBS gecombineerde en bewerkte informatie, wordt met het oog op
het voorkomen van herleidbaarheid van de gegevens door derden, niet openbaar gemaakt.

Het CBS gebruikt en bewerkt de door de aanbieders verstrekte informatie uitsluitend
ten behoeve van het RIVM, met het oog op de wettelijke taak van het RIVM bij de bestrijding
van het novel coronavirus. Het RIVM kan specificeren in welk format en met welke frequentie
het CBS de output aan haar aanlevert (het format van de matrix, de tijdvakken waarover
informatie wordt verstrekt, de welke gemeente en categorie buitenland correspondeert
met welke kolom, etc).

Richtlijn 2002/58/EG (ePrivacyrichtlijn)

Om de in artikel 14.7, tweede lid, bedoelde informatie te kunnen verstrekken, moeten
de aanbieders verkeers- en locatiegegevens bewerken. De op dit moment geldende grondslag
voor het verwerken van verkeers- en locatiegegevens is te vinden in de artikelen 11.5
en 11.5a van de Telecommunicatiewet die daarbij uitvoering geven aan richtlijn 2002/58/EG
van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van
persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische
communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) hierna:
richtlijn 2002/58/EG. Deze artikelen bieden geen grondslag voor de verwerking ten
behoeve van het verstrekken van informatie aan het RIVM. De artikelen kunnen op basis
van artikel 11.13 buiten toepassing worden gelaten, maar alleen in het belang van
de nationale veiligheid en de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten.
Artikel 15 van richtlijn 2002/58/EG biedt echter wel de ruimte om deze bepalingen
ook buiten toepassing te laten ter waarborging van de openbare veiligheid, daaronder
begrepen de bestrijding van de epidemie van een infectieziekte, en andere doelstellingen
genoemd in artikel 23, eerste lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming,
waaronder belangrijke doelstellingen van algemeen belang van de Unie of van een lidstaat,
met inbegrip van volksgezondheid. Van deze mogelijkheid wordt met dit wetsvoorstel
gebruik gemaakt ten behoeve van de bestrijding van COVID-19. Daarbij wordt bovendien
verzekerd dat de aanbieders gehouden zijn de informatie te verstrekken en kan de Minister
daar dwingende aanwijzingen bij geven met betrekking tot het tijdstip en de wijze
waarop de informatie (technisch) wordt aangeleverd.

Te verstrekken informatie

Tegen deze achtergrond wordt in het voorgestelde artikel 14.7, eerste lid, bepaald
dat de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) in overeenstemming met de Minister
van VWS de aanbieders van openbare mobiele telecommunicatienetwerken kan verplichten
om het RIVM de in het tweede lid genoemde informatie te verstrekken. Bij deze informatie
gaat het uitdrukkelijk niet om de verkeers- of locatiegegevens zelf maar om daarvan
afgeleide informatie: het gaat om tellingen per uur van totaalaantallen mobiele eindapparaten
(mobiele telefoons) per gemeente, uitgesplitst naar de afgeleide herkomst van de houder
van de telefoon. De afgeleide herkomst wordt door de aanbieder bepaald aan de hand
van de gemeente waar het eindapparaat gemiddeld het grootste deel van de tijd verbinding
heeft gemaakt met het netwerk van de betreffende aanbieder. Dit wordt geschat door
middel van verwerkingen die de aanbieder uitvoert op basis van verkeersgegevens in
combinatie met een antennekaart, bodemgebruikkaarten of publieke geografische informatie.
Als het om een buitenlands nummer gaat wordt de afgeleide herkomst afgeleid uit het
netnummer en ingedeeld in de negen categorieën van vaakst voorkomende herkomsten van
buitenlandse bezoekers die in het tweede lid, onderdeel a, sub 2 zijn genoemd.

Artikel 14.7 vormt de grondslag voor deze verwerking door de aanbieders van de verkeers-
en locatiegegevens, zijnde persoonsgegevens. Bij de interne verwerking door de aanbieders
ten behoeve van het verkrijgen van de totaalaantallen zijn de aanbieders op grond
van de AVG gehouden aan het beginsel van dataminimalisatie. Dat wil zeggen dat de
gegevens zo vroeg mogelijk in het proces worden ontdaan van alle direct herleidbare
informatie (telefoonnummer, IMSI etc.) door ze te versleutelen en te voorzien van
een nieuw identificatienummer (pseudonimisering). Vervolgens wordt dit pseudoniem
gekoppeld aan de afgeleide herkomst, zoals omschreven in onderdeel a van het tweede
lid (gemeente of categorie buitenland). Deze nieuwe persoonsgegevens over de afgeleide
herkomst van de telefoon, moeten de aanbieders direct vernietigen nadat zij de totaalaantallen
per gemeente, per uur, per afgeleide herkomst, hebben verkregen. Alleen de totaalaantallen
worden verstrekt aan het RIVM. Wanneer een totaalaantal lager is dan 15, wordt daarvoor
geen getal verstrekt, als extra maatregel om te voorkomen dat de totaalaantallen bijvoorbeeld
in dunbevolkte gebieden alsnog herleidbaar zouden zijn tot (kleine groepen) individuen.

Met deze totaalaantallen, per gemeente, per uur, en per afgeleide herkomstgemeente
of categorie buitenland, wordt een beeld verkregen van risicocontacten op populatieniveau,
en niet op individueel niveau. Er zijn geen gegevens nodig die tot personen herleidbaar
zijn. Er worden dus geen telefoonnummers of andere persoonlijke gegevens verstrekt,
ook niet in gepseudonimiseerde vorm.

De informatie die de aanbieders op grond van het eerste lid verstrekken aan het RIVM,
via het CBS, is wegens het hoge aggregatieniveau en het minimale getal van 15 per
groep per gemeente per uur, naar het oordeel van de regering niet herleidbaar tot
identificeerbare natuurlijke personen. Hoewel er studies zijn die de – theoretische
– mogelijkheid aantonen om in bepaalde gevallen ook geaggregeerde locatiedata te herleiden
tot identificeerbare natuurlijke personen, valt niet redelijkerwijs te verwachten
dat de verwerkingsverantwoordelijke of een andere persoon deze middelen gebruikt.
De kosten van en de tijd benodigd voor identificatie zonder daarbij gebruik te kunnen
maken van de brongegevens (de locatie- en verkeersgegevens die de aanbieders beheren)
maken een dergelijke identificatie onwaarschijnlijk. Belangrijk hierbij is dat het
de aanbieders op grond van de Telecommunicatiewet verboden is om de brongegevens aan
derden ter beschikking te stellen. Daarbij verwijst de regering naar HvJ EU 19 oktober
2016, C-582/14, Breyer/Duitsland, ECLI:EU:C:2016:779. Het Hof overweegt in punt 46
van dit arrest dat herleidbaarheid niet redelijkerwijs kan worden aangenomen indien
de identificatie van de betrokkene bij wet verboden is. Ook gelden er voor de aanbieders
op grond van de Telecommunicatiewet strenge eisen voor de beveiliging van de brongegevens
waardoor ook het risico op onbevoegde toegang tot deze gegevens tot een minimum wordt
beperkt. Bovendien zijn de brongegevens over drie aanbieders verdeeld, worden uitsluitend
de totaalaantallen bedoeld in het tweede lid aan het RIVM verstrekt, en wordt door
het RIVM de verstrekte informatie per aanbieder vernietigd zodra het RIVM de optelsom
van de drie aanbieders heeft gemaakt. Tot slot zijn zowel het RIVM als het CBS bij
de verwerking van de door de aanbieders verstrekte informatie gebonden aan het doel
in artikel 14.7 van de Telecommunicatiewet1. Dit betekent dat het voor deze instanties verboden is om de gegevens herleidbaar
te maken, als dat technisch al mogelijk zou zijn. Het gaat hier naar het oordeel van
kabinet dan ook om statistische gegevens waarop de AVG niet van toepassing is.

De hierboven beschreven «redelijkheidstest», aan de hand waarvan het kabinet tot de
conclusie komt dat de te verstrekken informatie niet herleidbaar is tot identificeerbare
natuurlijke personen, ontleent het kabinet aan de Guidelines 04/2020 on the use of
location data and contact tracing tools in the context of the COVID-19 outbreak (21 april
2020) van de EDPB en overweging 26 bij de AVG. In de Guidelines adviseert de EDPB
dat het bij het gebruik van locatiedata (waaronder de hier bedoelde locatie- en verkeersgegevens)
de voorkeur verdient om geanonimiseerde gegevens te gebruiken boven gegevens die herleidbaar
zijn tot individuen (randnummer 14). Daarmee brengt het EDPB tot uitdrukking dat het
anonimiseren van locatiedata in ieder geval niet principieel onmogelijk is, hoewel
het EDPB daarbij erkent dat locatiedata berucht zijn om hun moeilijke anonimisering,
zeker wanneer het onvoldoende geaggregeerde locatiedata betreft. Daarbij verwijst
het EDPB ook naar de «redelijkheidstest» die hierboven is beschreven. Ook de Europese
Commissie gaat ervan uit dat anonimisering mogelijk is, zoals ook blijkt uit de plannen
van Eurocommissaris Breton, die geaggregeerde locatiedata van één aanbieder per lidstaat
laat verstrekken aan het Joint Research Center ten behoeve van mobiliteitsonderzoek
ter bestrijding van COVID-19.

Het kabinet is er uitdrukkelijk niet op uit met deze conclusie de waarborgen die de
AVG en richtlijn 2002/58/EG voorschrijft ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens,
te omzeilen. Gezien de gevoeligheid van de materie worden in artikel 14.7 de waarborgen
uit de AVG en richtlijn 2002/58/EG vastgelegd ten aanzien van de bewaartermijn en
doelbinding bij de verdere verwerking van de informatie door het CBS en het RIVM.

2. Autoriteit Persoonsgegevens

Op 13 mei 2020 is het concept van dit wetsvoorstel met de bijbehorende Privacy Impact
Assessment aan de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) voorgelegd voor advies. Dit advies
is ontvangen op 14 mei 2020. In het advies laat de AP weten verschillende bezwaren
te hebben tegen de versie die zij voor advies voorgelegd heeft gekregen. Het wetsvoorstel
voorzag op dat moment nog in de introductie van een permanent artikel in de Telecommunicatiewet
dat in en buiten werking zou worden gesteld al naar gelang de Minister van VWS gebruik
maakt van de bevoegdheid tot het geven van opdrachten bij de bestrijding van een epidemie
van een infectieziekte behorende tot groep A. Omdat voorzien werd in herhaaldelijke
toepassing van het artikel bij een eventuele terugkeer van het COVID-19 of een nieuwe
epidemie, was de informatie die de aanbieders zouden moeten verstrekken niet geconcretiseerd
in het wetsartikel: dat zou pas in de aanwijzing gebeuren. Dit leidde ertoe dat, hoewel
dat geenszins het voornemen was van het kabinet, het artikel zo gelezen kon worden
dat de aanbieders zouden kunnen worden verplicht om veel gedetailleerdere gegevens
te verstrekken aan het RIVM dan volgens de toelichting werd voorgenomen. Dit is naar
aanleiding van het advies van de AP aangepast: de bepaling is tijdelijk en de gegevens
worden uitsluitend verstrekt in het kader van de huidige bestrijding van COVID-19.
Ook zijn de te verstrekken gegevens op wetsniveau geconcretiseerd, zodat hier niet
onbedoeld een te ruime vorderingsbevoegdheid mee wordt gecreëerd. Daarmee is ook het
advies van de AP verwerkt om in de wettekst waarborgen op te nemen in de vorm van
de minimale aggregatie en maximale frequentie van de te leveren gegevens en om specifieker
te zijn over de aard van de informatie. Op advies van de AP zijn ook doel, nut en
noodzaak uitgebreider toegelicht.

De AP had voorts bezwaar tegen het ontbreken van procedurele waarborgen in de vorm
van parlementaire, rechtelijke of onafhankelijke bestuurlijke betrokkenheid bij het
bepalen wanneer tot het verstrekken van welke gegevens zou worden overgegaan, aangezien
dat bij aanwijzing van de Minister zou worden bepaald. Doordat de te verstrekken informatie
nu echter in de wetsbepaling zelf is vastgelegd en het om een tot de COVID-19-bestrijding
beperkte toepassing gaat, is parlementaire betrokkenheid inmiddels gewaarborgd. De
aanwijzing heeft uitsluitend nog betrekking op het opleggen van de verplichting zelf
en de nadere praktische invulling van de vertrekking (de startdatum van eerste informatieverstrekking,
de vertraging waarmee de informatie wordt verstrekt en de technische wijze waarop
de gegevens moeten worden verstrekt). De AP ging ook in op de rol van het CBS. Hierop
is ingegaan in de aangevulde toelichting op het vierde lid. Tot slot is de bewaartermijn
verder geconcretiseerd ten opzichte van de wettekst die aan de AP werd voorgelegd.

3. Tijdelijkheid

In het wetsvoorstel is een bepaling opgenomen die ervoor zorgt dat artikel 14.7 van
de Telecommunicatiewet weer vervalt. Het wetsvoorstel is immers tijdelijk. Het moment
van inwerkingtreding is met ingang van de eerste dag na haar bekendmaking. Het betreft
spoedwetgeving, daarom is afwijking van het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten
en minimuminvoeringstermijn toegestaan.

Om de tijdelijkheid van het voorstel te benadrukken vervalt artikel 14.7 van de Telecommunicatiewet
na een jaar. Omdat niet valt uit te sluiten dat de noodzaak voor dit artikel ook na
deze datum nog blijft bestaan, is een mogelijkheid opgenomen om bij koninklijk besluit
te bepalen dat het artikel op een later tijdstip vervalt dan na een jaar, waarmee
de geldigheidsduur van artikel 14.7 telkens met ten hoogste twee maanden kan worden
verlengd.

4. Regeldruk

Het wetsvoorstel heeft geen administratieve lasten tot gevolg. De nalevingskosten
zullen ontstaan op het moment dat de verplichting wordt opgelegd en de aanwijzingen
omtrent de informatieverstrekking worden gegeven. De aanbieders moeten kennisnemen
van deze wettelijke verplichting en technische en procedurele wijzigingen doorvoeren
om aan de plicht tot het leveren van de informatie bedoeld in het tweede lid te voldoen.
Op voorhand is niet exact per mobiele aanbieder vast te stellen welke implementatiekosten
met deze wijzigingen gemoeid zullen zijn. Op basis van eerdere projecten schat EZK
dat de verplichting voor elk van de mobiele operators zal leiden tot een project van
enkele FTE gedurende enkele weken, waarbij juridische en technische capaciteit gevraagd
zal worden. Deze kosten worden geschat op 5 FTE maal 14 werkdagen van 8 uur, maal
€ 54 uurloon: € 30.240 per aanbieder. Er zijn drie mobiele netwerkaanbieders, waarmee
het totaal op € 90.720 komt.

Ook zullen partijen eenmalig kosten moeten maken voor aanschaf en configuratie van
nieuwe of gewijzigde netwerksystemen. Een eerste ruwe schatting van deze kosten komt
neer op € 100.000 – € 300.000 per aanbieder.

Voor de duur dat de wettelijke verplichting geldt, zullen aanbieders incidentele kosten
maken ten behoeve van technisch onderhoud, beveiliging en monitoring. De verwachting
is dat deze structurele kosten nihil zijn omdat deze aansluiten op reguliere processen.

Een concept van dit wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk
(ATR). ATR heeft op 28 mei 2020 advies uitgebracht. Het college adviseert om te onderbouwen
dat telecomgegevens over verblijf en verplaatsingen van groepen burgers in een gemeente
betrouwbaar inzicht geven in het «mengen» van deze groepen en daarmee in het besmettingsrisico
tussen deze groepen. Naar aanleiding van deze opmerking wordt benadrukt dat de gegevens
geen inzicht zullen geven over verplaatsingen binnen een gemeente. De tellingen van aanwezige mobiele telefoons geven ook geen betrouwbaar
inzicht over de mate waarin groepen individuen met elkaar mengen, maar dat is ook
niet wat met deze informatie wordt beoogd. De tellingen, gecombineerd met informatie
over de mate van besmetting in een bepaalde gemeente, geven het RIVM voldoende voorspellende
informatie over de kans dat die besmetting zich verspreidt naar andere gemeenten,
en welke.

Het college adviseert daarnaast de telecomproviders niet te verplichten om op basis
van de locatiegegevens te bepalen in welke gemeente de betreffende cel of zendmast
zich bevindt, maar dit door de overheid zelf te laten doen. Dit zou inhouden dat de
telecomaanbieders de ruwe verkeers- en locatiegegevens zouden moeten delen met de
overheid, hier is vanuit het oogpunt van de bescherming van persoonsgegevens juist
bewust van afgezien. In de in het wetsvoorstel gekozen opzet blijven de persoonsgegevens
bij de partij die deze al beheert, namelijk de aanbieders, en worden alleen de tellingen
met de overheid gedeeld.

II. ARTIKELSGEWIJS

Eerste lid

Het eerste lid geeft de Minister van EZK, in overeenstemming met de Minister van VWS,
de bevoegdheid om de (momenteel) drie aanbieders van openbare mobiele telecommunicatienetwerken
die tevens openbare mobiele telefoniediensten aanbieden, te verplichten de informatie,
bedoeld in het tweede lid, te verstrekken aan het CBS, ten behoeve van het RIVM. Het
CBS en het RIVM mogen deze informatie uitsluitend gebruiken ten behoeve van de taak
van het RIVM op grond van artikel 6c van de Wet publieke gezondheid, namelijk het
verrichten van werkzaamheden namens de Minister van VWS, bij de bestrijding van het
novel coronavirus (COVID-19). Het RIVM kan specificeren in welk format en met welke
frequentie het CBS de output aan haar aanlevert (het format van de matrix, de tijdvakken
waarover informatie wordt verstrekt, de welke gemeente en categorie buitenland correspondeert
met welke kolom, etc). Daarbij is het CBS onafhankelijk in de keuze voor methoden,
conform artikel 5bis van Verordening 2009/223 betreffende de Europese statistiek en
tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1101/2008 betreffende de toezending
van onder de statistische geheimhoudingsplicht vallende gegevens aan het Bureau voor
de Statistiek van de Europese Gemeenschappen, Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad
betreffende de communautaire statistiek en Besluit 89/382/EEG, Euratom van de Raad
tot oprichting van een Comité statistisch programma van de Europese Gemeenschappen.

Tweede lid

In het tweede lid wordt een uitputtende opsomming gegeven van de informatie die aan
het CBS moet worden verstrekt. De actuele totaalaantallen per uur, per gemeente en
per afgeleide herkomst, worden eenmaal per 24 uur verstrekt aan het CBS, het betreft
dus geen realtime informatie. Over de aanlevering van historische informatie (met
betrekking tot een datum gelegen vóór inwerkingtreding van artikel 14.7 van de wet)
worden in de aanwijzing voorschriften opgenomen met betrekking tot het tijdstip waarop
deze informatie uiterlijk moet worden aangeleverd. Uiteraard zal de verplichting met
betrekking tot historische informatie niet verder gaan dan de daadwerkelijk bij de
aanbieder beschikbare historische informatie.

De netwerkaanbieder dient ook de eindgebruikers van MVNO’s die via zijn netwerk mobiele
internettoegangs- of telefoniediensten aanbieden op te nemen in de tellingen die aan
het CBS worden verstrekt.

Derde lid

De aanbieders van openbare mobiele telecommunicatienetwerken kunnen de in het tweede
lid opgesomde informatie afleiden uit de verkeers- en locatiegegevens die zij in het
kader van hun dienstverlening verwerken. Deze gegevens zullen zij verder moeten verwerken
om de in het tweede lid genoemde informatie te verkrijgen. Zo zullen de aanbieders
in hun eigen systemen nog geen informatie over de afgeleide2 herkomst van een houder van een mobiele telefoon hebben staan, zoals bedoeld in onderdeel
a van het tweede lid. Bij het genereren van deze informatie ontstaan nieuwe persoonsgegevens.

De artikelen 11.5 en 11.5a van de wet bieden zoals gezegd geen grondslag voor het
(verder) verwerken van locatie- en verkeersgegevens voor dit doel. In het derde lid
wordt bepaald dat deze artikelen waar nodig buiten toepassing kunnen worden gelaten.
Met artikel 14.7 wordt een zelfstandige wettelijke grondslag gecreëerd voor de daarin
voorgeschreven verwerking van persoonsgegevens door de aanbieders. Het beginsel van
het verwerken van zo min mogelijk herleidbare data (ook wel: dataminimalisatie) vereist
daarbij dat de locatie- en verkeersgegevens in een zo vroeg mogelijk stadium door
de aanbieders wordt gepseudonimiseerd, waarbij zij ontdaan worden van alle direct
herleidbare data zoals telefoonnummer en IMSI-nummer, en gelabeld worden onder een
nieuw uniek identificatienummer.

In het derde lid is bovendien bepaald dat de nieuwe persoonsgegevens (de afgeleide
herkomst) die worden gegenereerd om de informatie bedoeld in het tweede lid te kunnen
verstrekken, direct door de aanbieder moeten worden vernietigd zodra de aanbieder
de te verstekken informatie (het eindproduct: de tellingen per gemeente, per uur,
per afgeleide herkomst) heeft verkregen.

Vierde lid

In het vierde lid wordt bepaald dat het CBS de informatie die de aanbieders verstrekken,
en de door het CBS gecombineerde en/of bewerkte informatie, niet openbaar maakt en
niet deelt met anderen dan het RIVM. Hiermee wordt beoogd te voorkomen dat derden
de informatie, door deze te combineren met andere datasets, kunnen proberen te herleiden
tot identificeerbare personen. Dit is in lijn met artikel 37, derde lid, van de Wet
op het CBS, waarin is bepaald dat het CBS gegevens niet zodanig openbaar maakt dat
daaraan herkenbare gegevens kunnen worden ontleend.

De door het CBS gecombineerde en bewerkte informatie wordt dus uitsluitend gedeeld
met het RIVM ten behoeve van hun taak bij de bestrijding van het novel coronavirus.
Het RIVM op haar beurt kan conclusies (zoals signaal aan een GGD op basis van druktecijfers)
of deelresultaten (zoals het landelijk gemiddelde percentage van de bevolking dat
op een bepaald uur in de eigen gemeente verblijft) uit de door het CBS aangeleverde
informatie openbaar maken bij de uitoefening van haar wettelijke taak bij de bestrijding
van het novel coronavirus, maar zal daarbij geen volledige matrixen openbaar maken
en maatregelen nemen dat de matrix ook niet uit het combineren van deze conclusies
en/of deelpublicaties is te herleiden.

Vijfde lid

Het vijfde lid bepaalt dat de gegevens die een aanbieder over een bepaald tijdstip
verstrekt, en die door het RIVM (of het CBS namens het RIVM) worden gecombineerd met
de gegevens die de andere aanbieders verstrekken over datzelfde tijdstip, moeten worden
vernietigd zodra deze combinatie beschikbaar is gekomen. De gecombineerde gegevens
moeten door het CBS en het RIVM worden vernietigd zodra deze niet meer nodig zijn
voor de taak van het RIVM en in ieder geval uiterlijk een jaar nadat de informatie
is verstrekt.

Het CBS zal de gecombineerde, nog niet bewerkte gegevens, enige tijd moeten bewaren
om statistische fouten te kunnen herstellen, als die bijvoorbeeld zouden zijn opgetreden
bij de bewerking om de gegevens representatiever te maken. Ook het kunnen opsporen
van eventuele statistische fouten kan alleen het CBS zelf doen. Om die redenen moet
het CBS de gecombineerde, nog niet bewerkte gegevens, net zo lang kunnen bewaren tot
de gegevens niet langer relevant zijn voor de taak van het RIVM, waaraan de bewaartermijn
is gekoppeld.

Voor het RIVM ligt het belang bij het bewaren van de door CBS verstrekte (bewerkte)
informatie bijvoorbeeld in het kunnen vergelijken met metingen van voor de versoepeling
of aanscherping van maatregelen, en het in kaart brengen van trends en gemiddelden
over een relevante periode. Waar nodig kan het CBS deze bewerkingen voor het RIVM
uitvoeren.

In het wetsvoorstel is de bewaartermijn in ieder geval gemaximeerd op een jaar na
verstrekking. De aanwijzing kan nader specificeren wanneer de gegevens moeten worden
vernietigd.

Zesde en zevende lid

De Minister kan op grond van het zesde lid dwingende aanwijzingen geven met betrekking
tot de verstrekking van de informatie op grond van het eerste lid. De aanwijzingen
zullen bijvoorbeeld bestaan uit de datum waarop met de aanlevering moet worden aangevangen,
de maximale vertraging waarmee de informatie wordt verstrekt, de technische wijze
waarop de gegevens moeten worden verstrekt en de periode vóór die aanvangsdatum waarover
de historische informatie moet worden verstrekt. Vanwege de beperking tot de huidige
epidemie van novel coronavirus is in het zevende lid bepaald dat deze periode in ieder
geval niet verder terug kan gaan dan 1 januari 2020. De informatie uit de maand januari,
voor zover die nog beschikbaar is, vormt een nuttige nulmeting van de situatie voordat
de maatregelen ter bestrijding van het virus van kracht werden. Daarnaast zal uiteraard
rekening moeten worden gehouden met de daadwerkelijke beschikbaarheid van historische
data bij de aanbieders, waaruit zij de informatie, bedoeld in het tweede lid, moeten
afleiden. De verkeers- en locatiegegevens mogen door de aanbieders immers niet langer
worden bewaard dan nodig is voor de doelen genoemd in artikel 11.5 en 11.5a. Het wetsvoorstel
brengt geen bewaarplicht voor de aanbieders met zich mee.

Ook zullen de technische details van de informatieverstrekking in de aanwijzing worden
uitgewerkt, en kunnen aanwijzingen worden gegeven met betrekking tot de manier waarop
de aanbieders de totaalaantallen en de afgeleide herkomst, bedoeld in het tweede lid,
bepalen. Bij de uitvoering kunnen allerlei operationele en technische vragen spelen.
Hierbij valt te denken hoe om te gaan met gemeentelijke herindelingen, hoe om te gaan
met zendmasten die bereik hebben buiten de gemeentegrenzen, de actualiteit van de
gegevens en hoe om te gaan met mobiele machine-tot machine-gebruik (IOT). Dit soort
operationele vraagstukken zullen gedeeltelijk pas in de uitvoeringspraktijk ontstaan
en kunnen ook aangedragen worden door de aanbieders. Het zesde lid geeft de mogelijkheid
om in de aanwijzing hierover operationele en technische voorschriften te stellen door
bijvoorbeeld te bepalen of en zo ja hoe dit soort aspecten meegewogen dienen te worden
bij de bepalingen van de totaalaantallen en de afgeleide herkomst.

Achtste lid

In het achtste lid is een evaluatiebepaling opgenomen. Elke zes maanden wordt de Tweede
Kamer geïnformeerd over de doeltreffendheid van de informatieverstrekking op grond
van een opgelegde verplichting.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer