Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 468 Wijziging van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in verband met uitbreiding van de hardheidsclausule en invoering van een hardheidsregeling en een vangnetbepaling (Wet hardheidsaanpassing Awir)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Adviescommissie uitvoering toeslagen
1.1. Algemeen
De vorig jaar naar aanleiding van de zogenoemde CAF 11-zaak ingestelde Adviescommissie
uitvoering toeslagen (de Adviescommisie) concludeert in haar eindadvies dat bij de
uitvoering van de kinderopvangtoeslag veel is misgegaan.1 Bij de CAF 11-zaak en aanverwante zaken heeft de uitvoering van de kinderopvangtoeslag
als gevolg van institutionele vooringenomenheid tot schrijnende situaties geleid.
Er zijn grote aantallen huishoudens in ernstige en soms blijvende financiële problemen
gebracht door de werking van de regelgeving rondom de kinderopvangtoeslag, de wijze
waarop deze gehandhaafd werd en de uitleg die in uitvoering en rechtspraak aan die
regelgeving is gegeven. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)
heeft met de uitspraken van 23 oktober 20192 aan dit, ook door eerdere jurisprudentie ondersteunde, «alles-of-niets»-karakter
een einde gemaakt door daarbij te oordelen dat sprake was van strijdigheid met de
Algemene wet bestuursrecht (Awb).3 Het kabinet streeft ernaar om tot een oplossing te komen voor de getroffen ouders
in het besef dat een financiële tegemoetkoming het ervaren onrecht nooit volledig
kan wegnemen, zoals ook aangegeven in de kabinetsreactie op het eindrapport van de
Adviescommissie, het rapport van de ADR en het Zwartboek.4 Dit wetsvoorstel bevat in lijn met deze kabinetsreactie een aantal aanpassingen in
de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) om bepaalde hardheden weg te
nemen of te verzachten. In dat kader worden vier bepalingen voorgesteld:
1. bepaling inzake belangenafweging en evenredigheidsbeginsel;
2. uitbreiding hardheidsclausule;
3. hardheidsregeling; en
4. vangnetbepaling.
Om te benadrukken dat met betrekking tot de in het kader van de toeslagregelgeving
te nemen beschikkingen de afweging van belangen en de rol van het evenredigheidsbeginsel
zeer belangrijk zijn, wordt in de Awir een bepaling voorgesteld die aansluit bij een
bepaling in de Awb die dat regelt.5 Daartoe wordt voorgesteld dat bij het vaststellen van een beschikking de op grond
van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling
de Belastingdienst/Toeslagen de rechtstreeks betrokken belangen afweegt, voor zover
niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid
een beperking voortvloeit. Daarbij aansluitend wordt ook voorgesteld in de Awir uitdrukkelijk
te regelen dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van zo’n beschikking niet
onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen.
Het kabinet zoekt hier aansluiting bij de kabinetsreactie «Regels en ruimte – Verkenning
Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte».6 Zoals in die kabinetsreactie staat vermeld7, geven de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die gecodificeerd zijn in de
Awb8 een opdracht tot maatwerk in bepaalde gevallen. Dat wil niet zeggen dat alle beschikkingen
door middel van maatwerk tot stand moeten komen. Dat is onmogelijk en ook niet nodig
of wenselijk.9 Het kabinet wil de dienstverlening van de overheid aan de burgers verbeteren. Door
het opnemen van de voorgestelde bepaling in de Awir wordt expliciet gemaakt dat de
Belastingdienst/Toeslagen handelt overeenkomstig de normen die volgen uit het evenredigheidsbeginsel.
Ook de afweging van belangen bij het vaststellen van de beschikking dient voor de
Belastingdienst/Toeslagen een meer centrale plaats te krijgen. Met deze codificatie
wordt de wens voor meer maatwerk in dienstverlening benadrukt.
Zoals reeds aangegeven in de kabinetsreactie10 is het streven om maatwerk te bieden in situaties van ernstige onbillijkheden die
volgen uit het toeslagensysteem. Met de uitbreiding van de bestaande hardheidsclausule
wordt het (in de toekomst) mogelijk om tegemoet te komen aan bepaalde gevallen of
groepen van gevallen waarin de toepassing van wet- en regelgeving op het gebied van
toeslagen leidt tot niet voorziene en niet beoogde gevolgen.
De suggestie van de Adviescommissie is overgenomen om voor de periode langer dan vijf
jaar geleden tot de start van het huidige stelsel van toeslagen een hardheidsregeling
te creëren. Op basis van de hardheidsregeling kunnen ouders die (globaal gezegd) langer
dan vijf jaar geleden zijn geconfronteerd met een onevenredig hoog terug te vorderen
bedrag aan kinderopvangtoeslag, een verzoek doen op een toekenning van een hardheidstegemoetkoming.
Daardoor kunnen zij in feite alsnog een beroep doen op de genoemde uitspraken van
de ABRvS van 23 oktober 2019 voor wat betreft proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag
en matiging van terugvorderingen van toeslagen. Het maakt voor het aan ouders uit
te betalen bedrag niet uit of herstel plaatsvindt via herziening van beschikkingen
van minder dan vijf jaar geleden of via een hardheidstegemoetkoming met betrekking
tot oudere beschikkingen op grond van de hardheidsregeling. In beide gevallen krijgt
de ouder (in financiële zin) waarop hij bij toepassing van de huidige jurisprudentie
recht zou hebben.11
Ouders die menen dat zij met een herziening, financiële tegemoetkoming of andere vergoeding
niet (voldoende) geholpen zijn en menen dat zij in een bijzondere, zeer schrijnende
situatie zitten, kunnen zich op grond van de zogenoemde vangnetbepaling melden bij
de Belastingdienst/Toeslagen, waarna het betreffende verzoek wordt beoordeeld.
Met deze aanpassingen van de Awir beoogt het kabinet om in lijn met de voornoemde
kabinetsreactie meer ruimte te creëren voor een verzachting van de hardheden en om
recht te kunnen doen aan getroffen ouders.
1.2. Herziening binnen het bestaande wettelijke kader
De Adviescommissie ziet binnen het wettelijke kader twee invalshoeken voor het bieden
van (financieel) herstel of een (financiële) tegemoetkoming. Zij ziet in de eerste
plaats de mogelijkheid van herziening van eerdere beschikkingen in gevallen waarin
sprake is van zodanige disproportionele gevolgen, dat deze gevolgen in redelijkheid
niet voor rekening van betrokken ouders kunnen blijven. Deze herzieningsbevoegdheid
werkt echter slechts tot vijf jaar terug. Als tweede invalshoek ziet de Adviescommissie
mogelijkheden ten aanzien van nog openstaande schulden van oudere jaren (langer dan
vijf jaar geleden). Van invordering van deze schulden zou volgens de Adviescommissie
geheel of gedeeltelijk kunnen worden afgezien voor zover deze schuld voortvloeit uit
vergelijkbare beslissingen als waarvoor herziening mogelijk wordt gemaakt. Aan deze
adviezen van de Adviescommissie is de Belastingdienst/Toeslagen reeds begonnen uitvoering
te geven.
1.3. Invoering hardheidsregeling
De Adviescommissie constateert dat er geen verdergaande mogelijkheden zijn om binnen
de bestaande wetgeving voor het verleden herstel te bieden. Zij constateert ook dat
dit bovenmatig hard kan zijn voor ouders die in een verder verleden dan vijf jaar
met vergelijkbare disproportionele gevolgen zijn geconfronteerd en nog steeds met
de gevolgen daarvan moeten leven. Het feit dat sprake is van een uitzonderlijke combinatie
van factoren maakt naar de mening van het kabinet een passende oplossing noodzakelijk,
zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie,
het rapport van de ADR en het Zwartboek.12
Daarom wordt voorgesteld in de Awir een zogenoemde hardheidsregeling op te nemen voor
gevallen waarin de toepassing van de Awir of de daarop berustende bepalingen bij de
uitvoering van de kinderopvangtoeslagregeling in het verleden heeft geleid tot onbillijkheden
van overwegende aard, welke onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk
is deze voor rekening van de belanghebbende te laten en waarin het aangewezen is om
– ondanks het verstrijken van de genoemde vijfjaarstermijn voor herziening in het
voordeel van de belanghebbende van een onherroepelijk geworden beschikking – een tegemoetkoming
te bieden. Met deze regeling wordt uitsluitend beoogd een regeling te bieden voor
de gevallen die buiten het (door de Adviescommissie voorgestelde en hierboven kort
weergegeven) nieuwe herzieningen- en invorderingsbeleid vallen.
Daartoe wordt voorgesteld in de Awir een basis op te nemen die het mogelijk maakt
een hardheidstegemoetkoming toe te kennen in gevallen waarin toepassing van de Awir
of de daarop berustende bepalingen bij de toepassing van de kinderopvangtoeslag heeft
geleid tot bepaalde onbillijkheden van overwegende aard. Het gaat daarbij om onbillijkheden
die voortkomen uit de eerbiediging van beperkingen die voortvloeien uit de hardheid
van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem.
Deze onbillijkheden moeten zoals gezegd zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk
is deze voor rekening van belanghebbenden te laten.
Op basis van de hardheidsregeling kunnen ouders die met betrekking tot een berekeningsjaar
dat langer dan vijf jaar geleden is geëindigd, zijn geconfronteerd met een onevenredig
hoog terug te vorderen bedrag aan kinderopvangtoeslag, een verzoek doen om een toekenning
van een hardheidstegemoetkoming. Daardoor kunnen zij in feite alsnog een beroep doen
op de genoemde uitspraken van de ABRvS van 23 oktober 2019. De onevenredigheid wordt
weggenomen door het vaststellen van de hardheidstegemoetkoming met inachtneming van
die jurisprudentie. De hardheidstegemoetkoming wordt geformaliseerd door middel van
een eigen beschikking en leidt derhalve niet tot een formele herziening van de betreffende
oude beschikkingen inzake de kinderopvangtoeslag. Tegen deze beschikking op basis
van de hardheidsregeling staat bezwaar en beroep open op basis van de regels van de
Awb. Bij een ingediend bezwaar zal een onafhankelijke adviescommissie bezwaarschriften
worden geraadpleegd.
1.4. Nadere uitwerking hardheidsregeling en toelichting persoonlijke betalingsregeling
In een ministeriële regeling (verzamelregeling) met beoogde inwerkingtredingsdatum
1 juli 2020 worden diverse maatregelen opgenomen. Deze verzamelregeling ziet in de
eerste plaats op twee maatregelen die zijn aangekondigd in de kabinetsreacties13 op de adviezen14 van de Adviescommissie. Ten eerste worden in deze verzamelregeling nadere regels
gesteld aan de in dit wetsvoorstel opgenomen hardheidsregeling kinderopvangtoeslag.
Ten tweede vervalt met deze verzamelregeling het zogenoemde opzet/groveschuld (OGS)-criterium.
Met de nadere regels in de voorziene verzamelregeling wordt bereikt dat deze hardheidsregeling
zo nauw mogelijk aansluit bij het in de paragrafen 2.1 en 2.2 van het Verzamelbesluit
Toeslagen opgenomen herzieningsbeleid ten aanzien van terugvorderingsbeschikkingen
kinderopvangtoeslag en bij het in paragraaf 3.1 van het Verzamelbesluit Toeslagen
opgenomen beleid ten aanzien van het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag,
maar dan voor gevallen waarin reeds minimaal vijf jaren zijn verstreken na de laatste
dag van het berekeningsjaar waarop de kinderopvangtoeslag betrekking heeft. Zo worden
in de voorziene verzamelregeling voorbeelden genoemd van bijzondere omstandigheden
waarbij een hardheidstegemoetkoming op haar plaats kan zijn.
Met het vervallen van het OGS-criterium wordt invulling gegeven aan de kabinetsreactie
op het eindadvies van de Adviescommissie.15 Het kabinet heeft besloten om OGS voor terugvorderingen van toeslagen niet langer
een belemmering te laten zijn bij het toekennen van een persoonlijke betalingsregeling.16 Het kabinet is van mening dat het OGS-criterium disproportionele gevolgen heeft gehad
voor toeslaggerechtigden met een terugvorderingsbeschikking. Toeslaggerechtigden die
tegen het OGS-criterium aanlopen, zijn genoodzaakt om binnen 24 maanden het bedrag
van hun terugvordering (standaardbetalingsregeling) in zijn geheel terug te betalen.
Een dergelijke standaardbetalingsregeling heeft tot gevolg dat lage inkomens met hoge
terugvorderingen in de knel en onder het bestaansminimum terecht kunnen komen. Daarom
heeft het kabinet besloten te regelen dat toekomstige verzoeken om een persoonlijke
betalingsregeling bij toeslaggerelateerde terugvorderingen niet meer afgewezen kunnen
worden vanwege het OGS-criterium. Per 1 juli 2020 komt met die voorziene maatregel
een persoonlijke betalingsregeling ook open te staan voor op die datum nog openstaande
toeslagschulden waarvoor door toepassing van het OGS-criterium geen persoonlijke betalingsregeling
was getroffen. Wel zal het kabinet inzetten op een verscherping van het beleid ten
aanzien van het opleggen van vergrijpboetes. Toeslaggerechtigden ten aanzien waarvan
het door de Belastingdienst/Toeslagen bewezen is dat zij grofschuldig of opzettelijk
geen, onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen hebben verstrekt, worden met
een vergrijpboete geconfronteerd.
Overigens wordt ook in de voorziene verzamelregeling, naar aanleiding van een verzoek
hiertoe van de Eerste Kamer17, geregeld dat het mogelijk wordt om te verzoeken om de herstelbetaling kindgebonden
budget uit te zonderen van de vermogenstoets voor de huurtoeslag, de zorgtoeslag en
het kindgebonden budget. Herstelbetalingen die in 2019 zijn gedaan, kunnen uitgezonderd
worden van de vermogenstoets over het berekeningsjaar 2020 en herstelbetalingen die
in 2020 zijn gedaan van de vermogenstoets over het berekeningsjaar 2021. Mogelijk
worden in de verzamelregeling ook nog andere wijzigingen opgenomen die nu nog niet
voorzien zijn.
1.5. Invoering vangnetbepaling
In de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie, het rapport van de
ADR en het Zwartboek18 is de gedachte dat met alle regelingen19 de groep gedupeerde ouders zoveel als mogelijk recht wordt gedaan. Het is helaas
onvermijdelijk dat ouders teleurgesteld zullen moeten worden omdat zij niet (of in
hun ogen niet voldoende) in aanmerking komen voor een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming
of vergoeding (bijvoorbeeld civielrechtelijk). Ouders die van mening zijn hiermee
onvoldoende geholpen te zijn en menen in een bijzondere, zeer schrijnende situatie
te zitten, kunnen dit zoals reeds aangekondigd in deze kabinetsreactie gemotiveerd
bij de Belastingdienst/Toeslagen melden. De Belastingdienst/Toeslagen zal deze verzoeken
voorleggen aan een commissie (van wijzen) of een commissie aanvullende schade die
vervolgens aan de hand van de meldingen beoordeelt of sprake is van een bijzonder
schrijnend geval dat zich ondanks de toekenning van een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming
of vergoeding voordoet. Aan de hand van het advies van die commissie(s) daarover kan
vervolgens bij algemene maatregel van bestuur (amvb) worden bepaald in welke bijzondere,
zeer schrijnende gevallen tot een bijzondere tegemoetkoming wordt overgegaan. Na opstelling
van het kader in de genoemde amvb kan dat worden bekendgemaakt, waarna aan de daarvoor
in aanmerking komende ouders die dat nog niet hebben gedaan de gelegenheid kan worden
geboden een beroep op de regeling te doen. In het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld
in de Awir een wettelijke basis op te nemen die het mogelijk maakt een dergelijke
amvb op te stellen (vangnetbepaling).
Ingeval de amvb is vastgesteld en het kader duidelijk is, zal de Belastingdienst/Toeslagen
beschikkingen vaststellen na gedane verzoeken. Tegen deze beschikking staat bezwaar
en beroep open op basis van de regels van de Awb. Bij een ingediend bezwaarschrift
zal een onafhankelijke adviescommissie bezwaarschriften worden geraadpleegd.
1.6 Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen
Bovengenoemde regelingen zullen worden uitgevoerd door de nieuw opgerichte Uitvoeringsorganisatie
Herstel Toeslagen (UHT) en de reguliere toeslagenorganisatie van Belastingdienst/Toeslagen.
UHT is onderverdeeld in een technische staf, een ondersteunende staf en primaire procesteams
die aansluiten op bestaande structuren binnen de Belastingdienst. De technische staf
bestaat uit drie verschillende pods (teams): een pod Vaktechniek, een pod Centrale
Regie en een pod Directieadvies en Ondersteuning. Vaktechniek toetst de uitvoering
en haalbaarheid van beleid in samenwerking met de Landelijk Vaktechnisch Coördinator.
Directieadvies en Ondersteuning beantwoordt Kamervragen, schrijft mee met Kamerbrieven
en bereidt namens UHT Kamerdebatten voor. Centrale Regie regisseert de productiecapaciteit,
de werkvoorraad en de kwaliteit waaronder werkinstructies. De ondersteunende staf
bestaat ook uit drie pods die het primaire proces ondersteunen en randvoorwaarden
faciliteren.
De hersteloperatie zal naar verwachting een periode van twee jaar in beslag nemen.
Hiervoor wil het kabinet ongeveer 500 FTE inzetten. Er is een Strategisch Crisisteam
(SCT) opgericht om de herstelorganisatie via korte lijnen te besturen. Het SCT staat
onder leiding van de Secretaris-Generaal van het Ministerie van Financiën. Het SCT
bestaat uit leden uit alle benodigde disciplines en departementen, waaronder het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daarnaast richt het kabinet een Bestuurlijke
Adviesraad Kinderopvangtoeslag op waarin onafhankelijke experts van verschillende
relevante disciplines deelnemen om te adviseren in de hersteloperatie. Verder wordt
een ouder- en kindpanel opgericht om de blik vanuit ouders en kinderen direct goed
mee te kunnen nemen. Tot slot worden verschillende commissies ingesteld die de herstelorganisatie
op onafhankelijke wijze adviseren bij de hersteloperatie en de kwaliteit van het uitvoeringsproces
borgen. Dit zijn de commissie (van wijzen), de commissie aanvullende schade en de
adviescommissie bezwaarschriften.
Communicatie en begeleiding van gedupeerde ouders
Het is van groot belang om ouders die mogelijk in aanmerking komen voor de voorgestelde
hardheidsregeling op een zo laagdrempelig en toegankelijk mogelijke wijze te helpen.
Om die reden is door UHT een breed scala aan kanalen opgezet voor ouders om zich te
(laten) informeren en om goed en blijvend contact tussen uitvoeringsorganisatie en
ouders te ontwikkelen. Er is wel een aantal aanpassingen als gevolg van de corona-maatregelen
doorgevoerd. Zo zijn bijeenkomsten vervangen door webinars. Ook worden videoberichten
opgenomen, om via Twitter te verspreiden. Er is al een aantal maanden een speciaal
telefoonnummer van het Serviceteam gedupeerden kinderopvangtoeslag beschikbaar waar
ouders zich kunnen melden. Elke ouder krijgt een vaste contactpersoon bij UHT.
Pilot met gemeenten
Het kabinet heeft gemeenten gevraagd op welke wijze UHT burgers een bredere ondersteuning
kan bieden dan alleen compensatie en reparatie van de kinderopvangtoeslag. Gemeenten
hebben immers bij uitstek een goed beeld van hun inwoners. 13 gemeenten hebben hun
medewerking toegezegd. Inmiddels loopt er in drie gemeenten, te weten Amsterdam, Rotterdam
en Eindhoven, een pilot. De rol van VNG is belangrijk om tot een landelijke uitrol
onder alle gemeenten te kunnen komen.
1.7. Hardheid verleden en precedentwerking
Al deze stappen tezamen leiden tot een uniek traject om de ouders die getroffen zijn
door een onredelijk hard toeslagenstelsel zoveel mogelijk tegemoet te komen. De voorgestelde
hardheidsregeling vervult hierin een centrale rol.
De voorgestelde hardheidsregeling betreft een regeling die materieel ziet op onherroepelijk
vaststaande beschikkingen. Vanwege de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
wordt aan dergelijke onherroepelijk vaststaande beschikkingen niet getornd.20 Het past niet om de zaken waarin de beschikking onherroepelijk vaststaat te heropenen
en daarover naar huidig inzicht opnieuw te beslissen.21 Dat geldt des te meer ingeval de eerdergenoemde vijfjaarstermijn is verstreken. Echter,
gezien de grote aantallen huishoudens die in ernstige en soms blijvende financiële
problemen22 zijn gebracht door de werking van de regelgeving rondom de kinderopvangtoeslag, de
wijze waarop deze gehandhaafd werd, en de uitleg die in uitvoering en rechtspraak
(van vóór 23 oktober 2019) aan die regelgeving is gegeven, in combinatie met het als
gevolg hiervan ernstig verstoorde vertrouwen in de overheid op dit onderwerp/dossier,
meent het kabinet in deze zeer uitzonderlijke situatie iets te willen doen voor de
ouders. Het achterwege laten van nadere actie zou bovenmatig hard uitpakken. Het kabinet
wenst geen onderscheid te maken tussen ouders met beschikkingen tot vijf jaar geleden
en ouders met beschikkingen ouder dan vijf jaar. Het kabinet heeft daartoe de in het
wetsvoorstel opgenomen hardheidsregeling op advies van de Adviescommissie ontworpen.
Dit gelet op het feit dat sprake is van een uitzonderlijke combinatie van factoren
met zodanige gevolgen van disproportionele beslissingen, dat deze gevolgen in redelijkheid
niet voor rekening van de betrokken ouders kunnen blijven. In dat kader adviseerde
de Adviescommissie om alleen besluiten te herzien waarmee € 10.000 of meer per berekeningsjaar
is gemoeid. Hierbij zou wel een hardheidsclausule voor schrijnende gevallen moeten
gelden. De Adviescommissie sluit met de drempel van € 10.000 per berekeningsjaar aan
bij de grens die sinds 2017 wordt gehanteerd voor de persoonlijke betalingsregeling
voor toeslagschulden. Tot 2017 was die grens echter € 1.500 per berekeningsjaar. Het
kabinet vindt gezien voornoemde uitzonderlijke omstandigheden in dit geval de grens
van € 10.000 te hoog, vooral voor ouders met een beperkte financiële armslag. Het
kabinet kiest daarom voor een bedrag van € 1.500. Op deze manier waarborgt het kabinet
ook dat gedupeerde ouders in kwetsbare groepen voor wie een lager bedrag even hard
aankomt in aanmerking kunnen komen voor deze regeling.
Ook is er veel aan gelegen om snel tot uitbetaling aan de getroffen ouders over te
gaan. Daarom is het van belang dat dit wetsvoorstel zorgvuldig doch met spoed wordt
behandeld en dat de herstelorganisatie over kan gaan tot het geven van de beschikkingen
en het verrichten van de uitbetalingen op grond van de hardheidsregeling. Op deze
wijze kan ook een belangrijke stap worden gezet naar herstel van vertrouwen in de
overheid.
Het kabinet onderkent dat in toekomstige hardheidsgevallen op aanpalende gebieden
mogelijk verwezen zal worden naar deze hardheidsregeling, waarbij ook gekeken zal
worden naar de gekozen grens van € 1.500. Het kabinet beoogt echter met deze hardheidsregeling
geen precedent te scheppen. De hardheidsregeling betreft een zeer uitzonderlijke regeling
die gerechtvaardigd wordt geacht op grond van de uitzonderlijke omstandigheden waarvan
de hardheidsregeling het gevolg is. In dat licht is het kabinet van oordeel dat, mede
op grond van het legaliteitsbeginsel, een dergelijke regeling alleen kan worden vormgegeven
via een wet in formele zin en het risico van precedentwerking ook gering is gegeven
de uitzonderlijkheid van de situatie. Hiermee wordt gewaarborgd dat alleen de regering
en de Staten-Generaal gezamenlijk tot een dergelijke regeling kunnen besluiten. Dit
betreft een besluit waarmee een inbreuk wordt gemaakt op voornoemde vijfjaarstermijn
en op de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Verder brengen de verschillende
voorwaarden van de hardheidsregeling met zich dat het mogelijke uitstralingseffect
nader wordt ingedamd. Het betreft hier immers een regeling die alleen mogelijk is
ingeval de betrokken Ministers van oordeel zijn dat sprake is van onbillijkheden van
overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober
2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem, welke onbillijkheden zodanig zijn dat
het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende te laten.
Deze voorwaarde benadrukt dat de betrokken Ministers niet aan elke onbillijkheid en
onredelijkheid tegemoet kunnen komen. Een ruimere vorm van tegemoetkomen is niet mogelijk
en ook niet wenselijk. Verder worden met de voorgestelde hardheidsregeling de oude
beschikkingen tot vaststelling of tot terugvordering niet herzien en blijven deze
derhalve in stand. De hardheidstegemoetkoming betreft een geldelijke tegemoetkoming.
Ook het feit dat de bevoegdheid tot het toekennen van de hardheidstegemoetkoming een
bevoegdheid is van de Minister van Financiën in overeenstemming met Onze Ministers
die het aangaat en niet is geattribueerd aan de Belastingdienst/Toeslagen, geeft weer
dat hier sprake is van een uitzonderlijke regeling.
2. Uitbreiding hardheidsclausule
2.1. Beschrijving hardheidsclausule
Het is niet alleen van belang om terug te kijken. Het streven is juist de menselijke
maat tot uitdrukking te brengen in het toeslagensysteem. De Awir voorziet op dit moment
in de mogelijkheid bij ministeriële regeling voor groepen van gevallen tegemoet te
komen aan onbillijkheden van overwegende aard die zich bij de toepassing van enkele
specifiek genoemde bepalingen mochten voordoen. Dit voorstel voorziet in een aanvulling
van deze hardheidsclausule om meer maatwerk te kunnen bieden.
Daarbij wordt allereerst benadrukt dat met betrekking tot de in het kader van de toeslagregelgeving
te nemen beschikkingen de afweging van belangen en de rol van het evenredigheidsbeginsel
zeer belangrijk zijn conform een bepaling in de Awb die dat regelt.23 Verder wordt in lijn met de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie,
het rapport van de ADR en het Zwartboek24 voorgesteld een algemene hardheidsclausule op te nemen die het in het algemeen mogelijk
maakt om voor bepaalde (toekomstige) gevallen of groepen van gevallen tegemoet te
kunnen komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van
de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling (de
regelingen die zijn opgenomen in Wet op de huurtoeslag, de Wet op de zorgtoeslag,
de Wet kinderopvang en de Wet op het kindgebonden budget) mochten voordoen. Deze voorgestelde
regeling geeft de Minister van Financiën de bevoegdheid om in overeenstemming met
de andere Ministers die het aangaat voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen
beleidsregels te geven om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard,
die zich bij de toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke
regeling mochten voordoen. Het gaat daarbij om situaties waarin die toepassing leidt
tot een gevolg dat de wetgever had voorkomen als hij dat bij het maken van de wet,
de daarop berustende bepaling of de inkomensafhankelijke regeling had voorzien. De
voorwaarde van een onbillijkheid van overwegende aard brengt met zich dat niet aan elke onbillijkheid wordt tegemoetgekomen.25 De algemene hardheidsclausule ziet in principe op toepassing voor de toekomst. De
Minister van Financiën kan, in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, bepalen
dat een beleidsbesluit op grond van de algemene hardheidsclausule kan leiden tot herziening
in het voordeel van de belanghebbende van onherroepelijk geworden beschikkingen tot
vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar van de tegemoetkoming waarop
de betreffende beschikking betrekking heeft.26
2.2. Hardheidsclausule in de praktijk
Voor de toepassing van de voorgestelde algemene hardheidsclausule bij de toeslagen
zal een enigszins vergelijkbare procedure gaan gelden als bij de al veel langer bestaande
hardheidsclausule bij de belastingheffing. Een toeslaggerechtigde die meent dat in
zijn situatie bij de uitvoering van toeslagregelgeving sprake is van een onvoorziene
onbillijkheid van overwegende aard kan een verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule
richten aan het Ministerie van Financiën. Echter, in lijn met de wens van het kabinet
om de dienstverlening van de overheid aan de burgers te verbeteren kan een toeslaggerechtigde
zich ook tot één overheidsloket richten. Ingeval een toeslaggerechtigde een bezwaarschrift
indient tegen een voor hem niet voldoende positieve toeslagbeschikking, kan hij in
datzelfde bezwaarschrift ook een verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule opnemen.
Uiterlijk bij de beslissing op dat bezwaarschrift zal ook op dat verzoek tot toepassing
van de hardheidsclausule gemotiveerd worden beslist. Deze beslissing maakt onderdeel
uit van het procesdossier dat bij een eventueel beroep aan de rechter wordt gezonden.
Het is uiteraard zo dat tegen reguliere beschikkingen van de Belastingdienst/Toeslagen
bezwaar en beroep mogelijk is, waarbij geen of niet voldoende toepassing van de reeds
eerder gevormde begunstigende beleidsregel een onderdeel kan zijn van de individuele
beschikking. In die procedure zal ook de vraag aan de orde kunnen worden gesteld of
de Belastingdienst/Toeslagen binnen de bestaande wettelijke kaders en wettelijke bevoegdheden
tot een juiste en passende beslissing is gekomen. De Belastingdienst/Toeslagen zal
daartoe het verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule overeenkomstig de Awb27 doorsturen naar het Ministerie van Financiën. De bevoegdheid tot het nemen van een
beslissing op een dergelijk verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule zal hierbij,
net als bij een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule bij de belastingheffing,
worden gemandateerd aan een (of meer) voor het uitvoeringsbeleid verantwoordelijke
directie(s) van dit ministerie (zij het in samenwerking met de betrokken beleidsdepartementen).
Wordt de Belastingdienst/Toeslagen in een ander concreet geval geconfronteerd met
bepaalde gevallen of groepen van gevallen waarin de toepassing van wet- en regelgeving
op het gebied van toeslagen leidt tot niet voorziene en niet beoogde gevolgen, dan
zal de Belastingdienst/Toeslagen het hardheidsclausuleverzoek ook doorsturen naar
het Ministerie van Financiën.
Na de ontvangst van een verzoek zal de betrokken directie van het Ministerie van Financiën
beoordelen of in het voorgelegde geval daadwerkelijk sprake is van een onredelijk
gevolg dat onvoorzien is. Waar nodig of vereist zullen hier uiteraard ook de relevante
toeslagdepartementen of bewindspersonen worden betrokken. Is sprake van een onvoorziene
onbillijkheid van overwegende aard dan wordt tevens, ook waar nodig in overleg, bezien
op welke wijze hier het beste aan kan worden tegemoetgekomen. In afwijking van de
hardheidsclausule bij de belastingheffing zal de oplossing steeds de vorm van een
(beleids)regel hebben. In beginsel zal bij een voorgelegde hardheid de gekozen oplossing
in een beleidsbesluit worden gepubliceerd. Deze nieuwe beleidsregel zal dan door de
Belastingdienst/Toeslagen uiteraard in beginsel ook in het voorgelegde geval worden
toegepast. Tevens zal de betrokken directie ervoor zorgdragen dat relevante signalen
over de uitwerking van de toeslagregelgeving die uit de verzoeken tot toepassing van
de hardheidsclausule naar voren komen, naar de juiste beleidsafdelingen worden geleid.
Waar nodig kan dit dan leiden tot aanpassing van de regelgeving en kan verder worden
voorzien in meer maatwerk.
Komt de betrokken directie tot het oordeel dat in het voorgelegde geval geen sprake
is van een onvoorziene onbillijkheid van overwegende aard, dan zal het verzoek worden
afgewezen. Hierbij dient te worden bedacht dat de hardheidsclausule (alleen) is bedoeld
voor bijzondere gevallen of groepen van gevallen waarin zich duidelijk onbedoelde
gevolgen voordoen en uitdrukkelijk niet kan en mag worden gebruikt om door de wetgever
bewust gekozen voorwaarden of begrenzingen opzij te zetten. Tegen een afwijzing van
een verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule en daarmee tegen het niet vaststellen
van een beleidsregel om tegemoet te komen aan een onbillijkheid van overwegende aard
staat geen bezwaar en beroep open.28 Uiteraard zal wel bezwaar en beroep openstaan tegen de onderliggende beslissing,
zoals de toekenning of terugvordering van een toeslag, waarin de vermeende hardheid
tot uiting komt. In die procedure zal ook de vraag aan de orde kunnen worden gesteld
of Belastingdienst/Toeslagen binnen de bestaande wettelijke kaders en wettelijke bevoegdheden
tot een juiste en passende beslissing is gekomen en of terecht de op grond van de
voorgestelde hardheidsclausule gevormde beleidsregel niet of niet juist is toegepast.
De Belastingdienst/Toeslagen handelt overeenkomstig die gevormde beleidsregel, tenzij
dat voor de belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden
onevenredig zijn in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen.29
3. Verbeteren menselijke maat in perspectief
Naast onderhavig wetsvoorstel vinden diverse andere stappen plaats om enerzijds de
menselijke maat meer terug te laten komen in het toeslagenstelsel en anderzijds de
uitvoering te verbeteren. Het is dan ook van belang om onderhavig wetsvoorstel in
dit grotere geheel te plaatsen.
3.1 Wettelijke trajecten om de menselijke maat te vergroten
Wetsvoorstel Verbetering uitvoering toeslagen
Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie,
het rapport van de ADR en het Zwartboek30 wordt in lijn met de in januari door de Tweede Kamer unaniem aangenomen motie Lodders
c.s.31 wetgeving voorbereid om verbeteringen en alternatieven door te voeren op weg naar
een beter en menselijker systeem. In de brief van 14 april 2020 is de Tweede Kamer
geïnformeerd dat het kabinet ernaar streeft op Prinsjesdag, als onderdeel van het
pakket Belastingplan 2021, een afzonderlijk wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te
dienen met maatregelen ter verbetering van de uitvoerbaarheid van toeslagen. Zoals
aangegeven in de kabinetsreactie streeft het kabinet ernaar om in dit wetsvoorstel
in ieder geval het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag op te nemen
en om in de uitvoering ook het matigen van een terugvordering in zeer bijzondere omstandigheden
te codificeren.
Ook streeft het kabinet ernaar om zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het
IBO Toeslagen van 30 april 202032 voor de zorgtoeslag niet langer uit te gaan van partnerschap met terugwerkende kracht.
Het partnerschap gaat dan pas in op de eerste van de maand volgend op de maand waarin
dat partnerschap ontstaat. Er wordt dan niet meer met terugwerkende kracht teruggevorderd
over de maanden van het jaar waarin beide personen al samenwoonden vóór het ontstaan
van partnerschap. In de huidige situatie worden bijvoorbeeld met terugwerkende kracht
bij geboorte van een kind ook de maanden ervoor gezien als partnerschap, met eventueel
als gevolg dat er terugvordering plaatsvindt. In de nieuwe situatie betekent dit dat
het partnerschap pas ontstaat bij de geboorte van het kind en er geen terugvordering
meer is over de maanden ervoor. De terugwerkende kracht wordt vaak slecht begrepen
en leidt voor de burger tot onvoorziene terugvorderingen.
Invoering delegatiegrondslag voor een compensatieregeling in de Fiscale verzamelwet
2021
De Adviescommissie heeft in haar interimadvies van 14 november 2019 en haar eindadvies
van 12 maart 2020 geadviseerd een compensatieregeling in het leven te roepen voor
ouders die deel uitmaakten van het onderzoek in de zogenoemde CAF 11-zaak of vergelijkbare
(CAF-)zaken (betreffende de behandeling van aanvragen van kinderopvangtoeslag). De
vigerende wetgeving voorziet niet in een grondslag voor een dergelijke compensatieregeling.
Omdat het kabinet het advies van de Adviescommissie wil volgen, is in het wetsvoorstel
Fiscale verzamelwet 2021 voorgesteld om de wet van een dergelijke delegatiegrondslag
te voorzien. Deze wettelijke grondslag van een compensatieregeling zal door middel
van nota van wijziging naar het onderhavige wetsvoorstel worden overgeheveld. Hiermee
wordt het gemakkelijker om de hardheidsregeling, de compensatieregeling en de vangnetbepaling
gelijktijdig en in samenhang te behandelen.
Vooruitlopend op de benodigde wetgeving is op basis van een beleidsbesluit een compensatie
aan de in dat besluit genoemde betrokken toeslaggerechtigde ouders verstrekt. Dit
beleidsbesluit zal na inwerkingtreding van de voorgestelde bepaling worden omgezet
in een ministeriële regeling.
3.2. Verbeteren van de uitvoering
Verbeteren van cultuur en vaardigheden
De Adviescommissie heeft het belang onderstreept van een open cultuur in relatie tot
het sneller oppakken van signalen, het doorontwikkelen van de ambtelijke professionaliteit
en een sterkere vaktechnische inbedding van operationele keuzes. In de brief van de
Minister van Financiën van 27 februari 202033 wordt een beeld geschetst van de gewenste cultuur van de Belastingdienst, waaronder
de Belastingdienst/Toeslagen. Beoogd wordt een cultuur te ontwikkelen die bijdraagt
aan een verandering van de dienstverlening en een fundamenteel andere omgang met burgers.
Als eerste stap vinden gesprekken plaats met medewerkers en leidinggevenden, waarin
wordt gereflecteerd op de uitvoering van de toeslagenregelgeving vanaf 2012, mede
op basis van de ervaringen van gedupeerde ouders en de rapporten van de Adviescommissie
en de ADR. Deze gesprekken zijn gericht op een reconstructie van de toeslagenaffaire
en de verschillende rollen van de betrokken organisaties en afdelingen daarin. Daar
wordt stilgestaan bij wat er fout is gegaan en bij de achterliggende waarden, keuzes,
overwegingen en intenties. De uitkomsten van dit proces moeten de basis bieden voor
de stapsgewijze ontwikkeling van een nieuwe cultuur en een nieuw «waardenkompas».
Dat wordt vormgegeven in een goede wisselwerking met de vernieuwing van de dienstverlening
met meer ruimte voor maatwerk.
Meer maatwerk in dienstverlening
Voor 5,3 miljoen huishoudens met 8,8 miljoen burgers daarin betrokken verzorgt de
Belastingdienst/Toeslagen jaarlijks meer dan 7 miljoen toeslagen. De uitvoering moet
klantgerichter worden met een zo groot mogelijke toekenningszekerheid voor alle toeslaggerechtigden
en een behandeling waarin de informatiehuishouding op orde is en alle relevante individuele
omstandigheden gemotiveerd kunnen worden meegewogen. Het beleid kan daaraan bijdragen
door vereenvoudigingen door te voeren die het voor burgers en voor de uitvoering begrijpelijker
en overzichtelijker maken.
Zo kan het aantal (hoge) terugvorderingen verder omlaag worden gebracht, en kan de
toekenningszekerheid van het voorschot toenemen en zullen bij definitieve vaststelling
de na- en terugbetalingen kleiner zijn. Het kabinet onderzoekt deze mogelijkheden
en is voornemens deze zomer een programmaplan op te leveren. Hiervoor worden gesprekken
gevoerd met belanghebbenden, van burgers tot en met beleidsdepartementen. Daarnaast
wordt gewerkt aan het ontwerpen van de strategie om deze effecten te realiseren. Er
is daarvoor een meerjarige begroting ter besluitvorming voor de Voorjaarsnota aangeboden
en inmiddels gehonoreerd voor het jaar 2020.
Het merendeel van de toeslaggerechtigden weet zich goed bediend met het digitaal aanvragen
en wijzigen en het geautomatiseerd berekenen en ontvangen van toeslagen. Dat blijkt
onder meer uit de Fiscale Monitor 2019 en de IBO Toeslagen deel 1. Zij vragen hun
toeslag aan via het Toeslagenportaal en geven daar ook wijzigingen door. De betalingen
vinden altijd plaats op de 20e van de maand. Maar als feiten en omstandigheden daarom
vragen, moeten burgers kunnen rekenen op meer persoonlijke dienstverlening en maatwerk.
Daarom wordt de dagelijkse dienstverlening door de Belastingdienst/Toeslagen aan de
burgers uitgebreid. Dat geeft ruimte om met meer menselijke aandacht onze burgers
ten dienste te staan. Om de voorbereiding en uitvoering van het plan niet te vertragen
en de reeds ingezette verbeteringen te kunnen uitbreiden zijn eerder middelen beschikbaar
gesteld voor de eerste fase.
Inventarisatie strijdigheden uitvoering Toeslagen met wetgeving
De vorige Staatssecretaris van Financiën heeft op 18 december 2019 aangegeven dat,
door de stapeling van een aantal voorbeelden, een verkenning moest worden gemaakt
om alle systemen en processen in de uitvoering van toeslagen te toetsen in het licht
van de geldende wet- en regelgeving. Niet alle onderkende onderwerpen zijn even urgent
en de onderwerpen zullen op basis van de beschikbare capaciteit gefaseerd worden opgepakt.
Het onderkennen en opvolgen van dergelijke signalen is onderdeel van de reguliere
bedrijfsvoering van de Belastingdienst/Toeslagen en wordt in de komende jaren gecontinueerd.
Het belang van rechtstatelijk bewustzijn (handelen met respect voor wet- en regelgeving
en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) is voor de uitvoeringspraktijk bij
de Belastingdienst/Toeslagen cruciaal, en dit zal dan ook versterkt worden in het
kader van het cultuurprogramma en de verbetering van de dienstverlening. Voor een
uitgebreid overzicht van het bovenstaande wordt verwezen naar de Voortgangsrapportage
Toeslagen van 28 april 2020.
4. Budgettaire aspecten
In de kabinetsreactie van 13 maart 2020 op het eindrapport van de Adviescommissie,
de ADR en het Zwartboek zijn de verwachte financiële gevolgen van onder meer de maatregelen
die zijn opgenomen in dit wetsvoorstel gemeld. Het kabinet heeft in deze reactie aangegeven
rekening te houden met totale kosten van € 500 miljoen.
Op basis van de huidige ramingen (waaraan een aantal aannames ten grondslag liggen
die gedurende de uitvoering verder gevalideerd zullen moeten worden) worden de incidentele
kosten van het voorliggende wetsvoorstel geraamd op € 140,3 miljoen incidenteel (toeslagenherstel)
en € 5 miljoen structureel (aanpassing harheidsbeleid). Als onderdeel van de nu geraamde
incidentele kosten van € 140,3 miljoen voor het toeslagenherstel is maximaal een bedrag
van € 2,5 miljoen gereserveerd voor een eventuele tegemoetkoming aan mogelijk extra
uitgaven voor sociale rechtsbijstand (op de begroting van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid). De in totaal geraamde structureel € 5 miljoen extra uitgaven aan kinderopvangtoeslag,
kindgebonden budget, huurtoeslag en zorgtoeslag als gevolg van de aanpassingen van
het hardheidsbeleid in de Awir zijn op de begrotingen van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en respectievelijk
Volksgezondheid, Welzijn en Sport opgenomen en gedekt. De incidentele kosten van € 140,3 miljoen
worden gedekt uit de bij Voorjaarsnota 2020 vrijgemaakte budgettaire middelen van
in totaal € 500 miljoen.
5. EU-aspecten
De maatregelen in dit wetsvoorstel hebben geen Europeesrechtelijke aspecten.
6. Gevolgen voor burger en bedrijfsleven
Het introduceren van de hardheidsregeling in de Awir heeft een incidentele toename
van de administratieve regeldruk voor burgers van naar verwachting maximaal € 4,5 miljoen
tot gevolg. Er wordt verondersteld dat er in totaal circa 28.000 ouders zich al dan
niet terecht zullen melden bij de Belastingdienst/Toeslagen voor een verzoek tot hardheidstegemoetkoming.
Hierbij dient door de Belastingdienst/Toeslagen, met medewerking van de ouder, te
worden uitgezocht of, en zo ja in hoeverre, er recht bestaat op een hardheidstegemoetkoming.
Ouders kunnen daarvoor zelfstandig bewijsmateriaal (bijvoorbeeld betaalbewijzen) aandragen,
maar zijn daartoe niet altijd verplicht omdat bijvoorbeeld de Belastingdienst/Toeslagen
ook over bepaalde gegevens beschikt. Enkele ouders zullen na afwijzing dan wel toewijzing
van het verzoek mogelijk nog in bezwaar of beroep gaan om te proberen om een (hogere
financiële) hardheidstegemoetkoming af te dwingen.
7. Uitvoeringskosten Belastingdienst
De maatregelen van dit wetsvoorstel zijn door de Belastingdienst beoordeeld met de
uitvoeringstoets. Voor alle maatregelen geldt dat de Belastingdienst die uitvoerbaar
acht per de voorgestelde data van inwerkingtreding. De gevolgen voor de uitvoering
zijn beschreven in de uitvoeringstoetsen die als bijlagen zijn bijgevoegd34. Een aantal maatregelen uit dit wetsvoorstel leidt tot uitvoeringskosten bij de Belastingdienst.
Deze kosten zijn opgenomen in de hierna opgenomen tabel. De uitvoeringskosten worden
gedekt op begroting IX door middel van de bij voorjaarsnota toegekende middelen voor
uitvoeringskosten Toeslagenherstel.
Tabel: Overzicht uitvoeringskosten Belastingdienst (Bedragen x € 1.000)
2020
2021
2022
2023
2024
Hardheidsaanpassing AWIR
4.490
7.140
2.845
390
390
8. Advies en consultatie
8.1. Adviescommissie en anderen
De in dit wetsvoorstel voorgestelde hardheidsregeling is gebaseerd op de in paragraaf
4.6.3 van het Eindadvies van de Adviescommissie «Omzien in verwondering» geschetste
hardheidsregeling.35 Teneinde gedupeerde ouders in kwetsbare groepen in aanmerking te kunnen laten komen
voor deze hardheidsregeling wordt in plaats van de in het eindadvies voorgestelde
drempel van € 10.000 per berekeningsjaar een drempel van € 1.500 voorgesteld. Bij
het wetsvoorstel is verder gekeken naar het Zwartboek samengesteld door leden van
de fractie van de SP, BoiNK en de Bond van Belastingbetalers. Tevens hebben er gesprekken
met verschillende gedupeerde ouders en hun vertegenwoordigers plaatsgevonden. Daarnaast
heeft de Staatssecretaris van Financiën vele anderen gesproken, onder wie de Ombudsman
en de Kinderombudsman, de Bestuurlijke Adviesraad Kinderopvangtoeslag, medewerkers
van de Belastingdienst/Toeslagen, burgemeesters en wethouders en onderzoekers. De
landsadvocaat heeft geadviseerd inzake de vormgeving van dit wetsvoorstel.
Er heeft geen internetconsultatie plaatsgevonden in verband met de spoedeisendheid
van dit wetsvoorstel.
8.2. Advies Raad voor de rechtspraak
Bij brief van 9 april 2020 is de Raad voor de rechtspraak (de «Raad») verzocht advies
uit te brengen inzake het onderhavige wetsvoorstel. De Raad onderkent het belang van
het wetsvoorstel, maar vraagt het wetsvoorstel op de in het advies genoemde onderdelen,
te weten de hardheidsclausule, de hardheidsregeling en de vangnetbepaling, te verduidelijken
of aan te passen. Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor de werklast van de rechtspraak.
De Raad verwacht dat die gevolgen niet substantieel zijn.
Gezien de spoedeisendheid van het wetsvoorstel is het advies van de Raad noodgedwongen
gebaseerd op een conceptversie van het onderhavige wetsvoorstel. Mede naar aanleiding
van het advies van de Raad is het wetsvoorstel aangepast.
In het conceptwetsvoorstel werd een hardheidsclausule voorgesteld overeenkomstig de
hardheidsclausule in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR).36 Daarbij werd, overeenkomstig het fiscale model, bezwaar en beroep uitgesloten. De
Raad stelt vragen omtrent de achtergrond en gevolgen van het uitsluiten van beroep,
waarbij de Raad expliciet de vraag stelt of gelijkschakeling met het fiscale model
gerechtvaardigd is. Met betrekking tot de hardheidsclausule zijn de wetteksten en
toelichting aangepast en daarbij is afgeweken van het fiscale model. Bij het onderhavige
wetsvoorstel betreft de hardheidsclausule een bevoegdheid tot het vormen van een beleidsregel
ten aanzien van bepaalde gevallen of groepen van gevallen. Ten opzichte van de op
grond van de hardheidsclausule te vormen beleidsregel is geen beroep mogelijk.37 Het is uiteraard zo dat tegen reguliere beschikkingen van de Belastingdienst/Toeslagen
bezwaar en beroep mogelijk is, waarbij geen of niet voldoende toepassing van een begunstigende
beleidsregel een onderdeel kan zijn van de individuele beschikking.
De Raad adviseert de bezwaar- en beroepsmogelijkheden tegen de beschikking tot toekenning
van de hardheidstegemoetkoming te verduidelijken. Verder adviseert de Raad om gebruikte
terminologie bij de hardheidsregeling toe te lichten. Ten slotte vraagt de Raad zich
af waarom bij de hardheidsregeling is gekozen voor een beslistermijn van zes maanden
met een mogelijkheid tot verlenging met nogmaals zes maanden. Overeenkomstig het advies
van de Raad is in de toelichting bij de hardheidsregeling verduidelijkt dat bezwaar
en beroep ingevolge de Awb mogelijk is tegen de beschikking tot toekenning van de
hardheidstegemoetkoming. Tevens is ook om onduidelijkheden met andere tegemoetkomingen
te voorkomen de term hardheidstegemoetkoming geïntroduceerd. Het conceptwetsvoorstel
sloot aan bij de bewoordingen van het Eindadvies van de Adviescommissie.38 Gezien de onduidelijkheid van bepaalde terminologie is de wettekst hierop aangepast.
Hoewel de termijn van zes maanden lang kan overkomen, wordt gezien de aard van het
verzoek, het onderzoek en de administratieve werkzaamheden die daarmee gemoeid zijn,
het overleg dat nodig kan zijn met de belanghebbende en de verwerking van de verkregen
gegevens en inlichtingen een termijn van zes maanden in principe nodig en redelijk
geacht om een passende beslissing te nemen op het verzoek. Uiteraard zal de Belastingdienst/Toeslagen
zo snel als mogelijk een beslissing nemen op het verzoek.
De Raad vraagt bij de vangnetbepaling naar de aard van die tegemoetkoming en adviseert
om dit te verduidelijken in de toelichting. Ook adviseert de Raad om nader toe te
lichten aan welke gevallen wordt gedacht bij de vangnetbepaling en waarom deze gevallen
niet in aanmerking komen voor een tegemoetkoming op grond van de overige regelingen.
In de toelichting bij de vangnetbepaling is weergegeven dat bij zeer schrijnende gevallen
tot een bijzondere tegemoetkoming kan worden overgegaan. Bij de vangnetbepaling gaat
het uitdrukkelijk niet om een tegemoetkoming voor eventuele schade als gevolg van
een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming of vergoeding. Het betreft dus
geen gehele of gedeeltelijke schadevergoeding. Het gaat alleen om een bijzondere tegemoetkoming
om leed te verzachten. De eerdergenoemde zeer schrijnende gevallen zullen bekend worden
door meldingen bij de Belastingdienst/Toeslagen. De commissie van wijzen of de commissie
aanvullende schade wordt ingeschakeld voor de beoordeling of bij die meldingen sprake
is van zeer schrijnende gevallen als bedoeld in deze vangnetbepaling. Ook zal de adviescommissie
bezwaarschriften worden betrokken indien een bezwaar wordt ingediend.
9. Doenvermogen
Bij de communicatie met toeslaggerechtigden houdt het kabinet rekening met belanghebbenden
met een beperkt doenvermogen.
Hardheidsregeling en vangnetbepaling
Het wetsvoorstel richt zich op ouders die hard zijn geraakt door de werking van de
regelgeving rondom de kinderopvangtoeslag en van wie de definitieve toekenning van
de kinderopvangtoeslag ouder is dan vijf jaar. Zij kunnen dit gemotiveerd bij de Belastingdienst/Toeslagen
melden. Het wetsvoorstel richt zich daarnaast op ouders die vinden dat ze onvoldoende
zijn geholpen met een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming of vergoeding
(bijvoorbeeld civielrechtelijk). Zij kunnen een beroep doen op de vangnetregeling.
Om daarvoor in aanmerking te komen zal de burger gegevens moeten overleggen om aannemelijk
te maken dat hij onder de reikwijdte van deze regelingen van dit wetsvoorstel valt.
Zoals beschreven zal de UHT zich maximaal inspannen om de ouders te begeleiden in
het proces. Daartoe zijn de verschillende communicatiekanalen ingericht en krijgt
de ouder een vaste contactpersoon. Ook dient de Belastingdienst/Toeslagen, met medewerking
van de belanghebbende, uit te zoeken of, en zo ja in hoeverre, er recht bestaat op
een tegemoetkoming. Ouders kunnen daarvoor zelfstandig bewijsmateriaal (bijvoorbeeld
betaalbewijzen) aandragen, maar dat is lang niet altijd nodig omdat bijvoorbeeld de
Belastingdienst/Toeslagen ook over bepaalde gegevens beschikt.
Voor de beginjaren van het toeslagenstelsel (2005 tot en met 2009) is het onwaarschijnlijk
dat Belastingdienst/Toeslagen over alle noodzakelijke informatie beschikt om het recht
op een hardheidstegemoetkoming voor alle ouders volledig te kunnen beoordelen. Mogelijk
hebben ook ouders geen documenten meer uit deze periode. Dit heeft tot gevolg dat
mogelijk voor een deel van de ouders niet kan worden vastgesteld of zij in aanmerking
komen voor een hardheidstegemoetkoming en dat deze dus niet kan worden toegekend.
Voor zover hiervan sprake is, wordt nader onderzocht welke rol kinderopvangorganisaties
hierbij kunnen spelen. Ook is er op dit moment overleg met de banken gaande om te
bezien of mogelijk met het opvragen van bankgegevens dit ondervangen kan worden.
Hardheidsclausule
Tot slot richt het wetsvoorstel zich op ouders die in de toekomst geconfronteerd kunnen
worden met onvoorziene onbillijkheden van overwegende aard die zich kunnen voordoen
bij de uitvoering van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke
regeling (zoals de regelingen die zijn opgenomen in de Wet op de huurtoeslag, de Wet
op de zorgtoeslag, de Wet kinderopvang en de Wet op het kindgebonden budget). Het
kabinet beseft dat dit veel vraagt van het doenvermogen van de burger (het voeren
van een administratie met bewijsstukken, het onder woorden kunnen brengen en beargumenteren
dat de eigen situatie schrijnend is). De verwachting is echter dat er in een beperkt
aantal zaken een beroep op de hardheidsclausule zal worden gedaan, mede gezien de
diverse trajecten die reeds zijn ingezet om meer maatwerk in de uitvoering en in de
toeslagenwetgeving na te streven en de bepaling inzake belangenafweging en evenredigheidsbeginsel
die in dit wetsvoorstel is opgenomen. Dat neemt niet weg dat het nog steeds van belang
kan zijn om deze onvoorziene, schrijnende situaties op te lossen. Het kabinet meent
dat het daarom aanvaardbaar is om een beroep te doen op het doenvermogen van deze
groep burgers.
10. Artikel 3.1 Comptabiliteitswet
10.1. Nagestreefde doelen
De aanpassingen in dit wetsvoorstel beogen bepaalde harde (financiële) gevolgen voor
de burgers die zich in het verleden hebben voorgedaan of in de toekomst gaan voordoen
door de uitvoering van de Awir weg te nemen of te verzachten. Het streven van de uitbreiding
van de hardheidsclausule is de menselijke maat tot uitdrukking te brengen in het toeslagenstelsel.
Zo wordt tegemoetgekomen aan (groepen) burgers die in de toekomst geconfronteerd worden
met onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van de Awir, de
daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen.
De hardheidsregeling heeft als doel om ouders tegemoet te komen die in het verleden
hard zijn geraakt door de disproportionele beslissingen door de uitvoering van de
kinderopvangtoeslag en geen wettelijke middelen meer voor handen hebben om deze beslissingen
te laten herzien. De vangnetbepaling is een aanvullende mogelijkheid voor ernstige
onbillijkheden van overwegende aard, die zich hebben voorgedaan bij een beschikking
tot vaststelling of tot terugvordering, welke onbillijkheden zodanig zijn dat het
overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende te laten en waarvoor
andere compensaties, herzieningen, hardheidstegemoetkomingen of vergoedingen ter zake
van die onbillijkheden niet voldoende zijn.
10.2. Beleidsinstrumenten
De nagestreefde doelen worden bereikt door de Awir aan te passen om bepaalde hardheden
die zijn veroorzaakt door de toepassing van de Awir weg te nemen of te verzachten.
Disproportionele beslissingen uit het verleden kunnen met deze regelingen verholpen
worden.
10.3. Nagestreefde doeltreffendheid
De meest schrijnende gevallen uit het verleden waarbij ouders te maken hebben gehad
met disproportionele beslissingen die vergaande financiële gevolgen hadden, krijgen
een tegemoetkoming. In de wet wordt de mogelijkheid geboden om onbillijkheden die
op dit moment niet te voorzien zijn, in de toekomst tijdig en voortvarend op te lossen.
Deze wettelijke mogelijkheid was er voorheen niet, waardoor disproportionaliteit of
onbillijkheden bij de toepassing van het toeslagenstelsel niet verholpen konden worden.
10.4. Nagestreefde doelmatigheid
De maatregelen in dit wetsvoorstel richten zich specifiek op de lacunes die er zijn
binnen de Awir die leiden tot bepaalde hardheden bij de toepassing van het toeslagenstelsel
en die leiden of hebben geleid tot schrijnende (financiële) gevolgen voor de burgers.
Deze maatregelen vullen die lacunes op door onbillijkheden uit het verleden en de
toekomst te verhelpen, waardoor de menselijke maat meer tot uitdrukking komt in het
toeslagenstelsel.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Artikel I, onderdeel A (artikel 2 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Voorgesteld wordt het tweede lid van artikel 2 Awir aan te passen door daarin voor
de toepassing van de Awir en de daarop berustende bepalingen de definities van een
«beschikking tot vaststelling» en een «beschikking tot terugvordering» op te nemen.
Bij een «beschikking tot vaststelling» wordt gedoeld op een beschikking tot toekenning
van de tegemoetkoming als bedoeld in artikel 14 Awir, een beschikking tot herziening
van een dergelijke tegemoetkoming als bedoeld in de artikelen 20, 21 en 21a Awir en
een beschikking tot herziening van een voorschot als bedoeld in artikel 16, vijfde
lid, Awir. Bij een «beschikking tot terugvordering» gaat het om een beschikking tot
vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. De term «beschikking tot terugvordering»
wordt gebruikt in het bestaande artikel 28 Awir en de voorgestelde artikelen 49 en
49a Awir.
Artikel I, onderdeel B (artikel 13b van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Om te benadrukken dat met betrekking tot de in het kader van de toeslagregelgeving
te nemen beschikkingen de afweging van belangen en de rol van het evenredigheidsbeginsel
zeer belangrijk zijn, wordt artikel 13b Awir voorgesteld. Het voorgestelde artikel 13b
Awir komt qua doel en strekking volledig overeen met artikel 3:4 Awb.39 Met het voorgestelde artikel 13b Awir wordt buiten twijfel gesteld dat de Belastingdienst/Toeslagen
gehouden is om in individuele gevallen de beginselen van behoorlijk bestuur die voortvloeien
uit dat voorgestelde artikel toe te passen. Dit is in lijn met de jurisprudentie van
de ABRvS waarin artikel 3:4 Awb een centrale plaats inneemt.40
Het voorgestelde artikel 13b, eerste lid, Awir benadrukt dat, binnen de ruimte die
de wet daarvoor laat, de Belastingdienst/Toeslagen bij het vaststellen van een beschikking
in beginsel de relevante belangen die door die beschikking zullen worden geraakt,
moet meewegen. Het zorgvuldigheidsbeginsel, inhoudende in dit geval dat de Belastingdienst/Toeslagen
de verschillende bij een beschikking betrokken belangen bij zijn besluitvorming moet
betrekken, hangt nauw samen met het beginsel dat een beschikking niet zodanig mag
zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen, bij afweging van de betrokken belangen, in
redelijkheid niet tot de betreffende beschikking heeft kunnen komen. Voor een zodanige
belangenafweging is in beginsel slechts plaats voor zover niet uit een wettelijk voorschrift
voortvloeit wat de inhoud van een beschikking dient te zijn. Indien de Awir, de daarop
berustende bepalingen of de inkomensafhankelijke regelingen de Belastingdienst/Toeslagen
voorschrijven hoe gehandeld dient te worden, is dat voor de Belastingdienst/Toeslagen
leidend en komt de vraag naar het afwegen van belangen slechts aan de orde indien
het in het tweede lid neergelegde evenredigheidsbeginsel daartoe alsnog verplicht,
zoals dat het geval was in de hiervoor genoemde jurisprudentie van de ABRvS.
Het voorgestelde artikel 13b, tweede lid, Awir regelt uitdrukkelijk dat de voor een
belanghebbende nadelige gevolgen van een door de Belastingdienst/Toeslagen vastgestelde
beschikking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met die beschikking te
dienen doelen. Indien de Belastingdienst/Toeslagen in redelijkheid tot de beschikking
heeft kunnen komen, kan van een schending van evenredigheid geen sprake zijn. De situatie
waarin sprake is van voor de belanghebbende nadelige gevolgen van een beschikking
die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beschikking te dienen doelen is dan
ook beperkt tot bijzondere omstandigheden van het specifieke geval.
Indien voor een belanghebbende de belangenafweging of toepassing van het evenredigheidsbeginsel
van artikel 13b Awir onvoldoende soelaas biedt, bestaat onder omstandigheden voor
hem de mogelijkheid een verzoek te doen tot toepassing van de hierna voorgestelde
hardheidsclausule (artikel 47 Awir). Deze hardheidsclausule biedt de mogelijkheid
om in bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven om tegemoet
te kunnen komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing
van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling
mochten voordoen.
Artikel I, onderdeel C (artikel 47 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Voorgesteld wordt om een lid in te voegen in artikel 47 Awir en de strekking van het
huidige artikel op te nemen als tweede lid. Het voorgestelde eerste lid bevat een
algemene hardheidsclausule om voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels
te geven om tegemoet te kunnen komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die
zich bij de toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke
regeling mochten voordoen. De voorgestelde bevoegheid kan door de Minister van Financiën
in overeenstemming met de andere Ministers die het aangaat worden uitgeoefend. Voor
de toepassing van de voorgestelde bevoegdheid dient net als bij de AWR te worden voldaan
aan de objectieve voorwaarde van een onbillijkheid van overwegende aard. Deze voorwaarde brengt met zich dat niet aan elke (ervaren) onbillijkheid wordt
tegemoetgekomen.
De hardheidsclausule ziet op bepaalde gevallen of groepen van gevallen waarbij de
toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke
regeling leidt tot een gevolg dat de wetgever had voorkomen als hij dat bij het maken
van de wet had voorzien. Het betreft dus ook de situatie waarin de nadelige onevenredige
gevolgen niet konden worden voorkomen door de in de Awb geregelde belangenafweging
en toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Het gaat om de gevolgen waarvan het
zeer onredelijk is om die voor rekening van de belanghebbende(n) te laten. De toepassing
van de voorgestelde bevoegdheid is beperkt tot bijzondere omstandigheden van bepaalde
gevallen of groepen van gevallen die noodzaken tot een oplossing. Bij toepassing van
de in het eerste lid voorgestelde bevoegdheid wordt het betreffende begunstigende
beleid neergelegd in een beleidsregel. Indien een belanghebbende valt onder de bepaalde
gevallen of groepen van gevallen waarop de beleidsregel ziet, kan hij een beroep doen
op die beleidsregel. De Minister van Financiën kan, in overeenstemming met de Ministers
die het aangaat, bepalen dat een beleidsregel op grond van de algemene hardheidsclausule
kan leiden tot herziening in het voordeel van de belanghebbende van onherroepelijk
geworden beschikkingen tot vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar van
de tegemoetkoming waarop de betreffende beschikking betrekking heeft.41
Omdat de hardheidsclausule ziet op een bevoegdheid tot het vormen van een beleidsregel
ten aanzien van bepaalde gevallen of groepen van gevallen is ingevolge artikel 8:3
Awb ten aanzien van die op grond van de in het voorgestelde eerste lid van artikel 47
Awir opgenomen hardheidsclausule gevormde beleidsregel geen beroep mogelijk. De hardheidsclausule
is niet bedoeld om een nieuwe rechtsingang te creëren. Met andere woorden, een afwijzing
van een verzoek om de voorgestelde uitbreiding van de hardheidsclausule toe te passen
is niet voor bezwaar en beroep vatbaar. Het is uiteraard zo dat tegen reguliere beschikkingen
van de Belastingdienst/Toeslagen bezwaar en beroep mogelijk is, waarbij geen of niet
voldoende toepassing van de reeds eerder gevormde begunstigende beleidsregel een onderdeel
kan zijn van de individuele beschikking.
Het voorgestelde tweede lid bevat in beginsel de huidige tekst van artikel 47 Awir
met dien verstande dat van de gelegenheid gebruik is gemaakt om de daarin opgenomen
verwijzing naar artikel 7, derde of vierde lid, Awir te verduidelijken. Met deze aanpassing
is derhalve geen inhoudelijke wijziging beoogd. De bevoegdheid om via een ministeriële
regeling een tegemoetkoming te regelen met betrekking tot artikel 7, derde en vierde
lid, Awir blijft ongewijzigd. In feite is het tweede lid een lex specialis ten opzichte
van het eerste lid. Ter zake van onbillijkheden van overwegende aard die zich met
betrekking tot de toepassing van de in het tweede lid genoemde wetsbepalingen mochten
voordoen kan alleen een tegemoetkoming plaatsvinden via een ministeriële regeling.
Artikel I, onderdeel D (artikelen 49 en 49a van de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen)
Voorgesteld wordt in de Awir een zogenoemde hardheidsregeling op te nemen. Omdat het
een tijdelijke regeling betreft, wordt deze in hoofdstuk 5 (in artikel 49) opgenomen.
Deze regeling is gebaseerd op de in paragraaf 4.6.3 van het Eindadvies van de Adviescommissie
«Omzien in verwondering» geschetste hardheidsregeling.42 Daarmee wordt – zoals in het algemeen deel van deze memorie is aangegeven – beoogd
een regeling te bieden voor de schrijnende gevallen die buiten het (door de Adviescommissie
voorgestelde en in het algemeen deel van deze memorie kort weergegeven) nieuwe herzieningen-
en invorderingsbeleid vallen.
Het voorgestelde artikel 49 Awir bevat de basis om het mogelijk te maken voor gevallen
waarin toepassing van de Awir of de daarop berustende bepalingen of de Wet kinderopvang
bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag, bedoeld in de Wet kinderopvang, heeft
geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van
de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem, welke
onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening
van belanghebbenden te laten, een hardheidstegemoetkoming toe te kennen.
De hardheidstegemoetkoming mag aan getroffen ouders niet meer bieden dan hetgeen binnen
het reeds bestaande wettelijke kader kan worden geboden. Zo kan het alleen gaan om
een hardheidstegemoetkoming in gevallen waarin de belanghebbende geen beroep kan doen
op herziening van de betreffende beschikking tot vaststelling of tot terugvordering
omdat vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop
de beschikking betrekking heeft (zie artikel 21a Awir juncto artikel 5a van de Uitvoeringsregeling
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (UR Awir)). De hardheidstegemoetkoming
betreft de nadelige gevolgen van de beschikking (tot vaststelling of tot terugvordering)
voor de belanghebbende voor zover die onevenredig zijn in verhouding tot de met die
beschikking te dienen doelen. De onevenredigheid van die gevolgen wordt weggenomen
door het vaststellen van een beschikking tot toekenning van een hardheidstegemoetkoming
overeenkomstig herziening van de beschikking tot vaststelling waarbij het recht op
kinderopvangtoeslag per berekeningsjaar wordt vastgesteld naar rato van het bedrag
aan kosten van kinderopvang waarvan de ouder aannemelijk heeft gemaakt dat dit tijdig
is betaald, of overeenkomstig herziening van de beschikking tot terugvordering onder
bijzondere omstandigheden. Hierbij wordt aangesloten bij de werking van de uitspraken
van de ABRvS van 23 oktober 2019.43
Zoals in het Verzamelbesluit Toeslagen is aangegeven met betrekking tot een herziening
van een beschikking tot vaststelling binnen de vijfjaarstermijn kan het zogenoemde
proportioneel vaststellen voor de toepassing van de hardheidsregeling als volgt worden
geïllustreerd.
Een ouder heeft recht op kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen
kosten voor kinderopvang.44 De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van de draagkracht van de ouder
en de hoogte van de kosten van kinderopvang in het berekeningsjaar.45 De Belastingdienst/Toeslagen kan het recht op kinderopvangtoeslag anders dan op nihil
vaststellen als de ouder een deel van de kosten van kinderopvang tijdig heeft betaald.46
De Belastingdienst/Toeslagen stelt de hardheidstegemoetkoming vast naar rato van het
bedrag aan kosten waarvan de ouder heeft aangetoond dat deze tijdig zijn betaald aan
de kinderopvangorganisatie.
Voorbeeld 1
Een kinderopvangorganisatie heeft € 10.000 gefactureerd voor de kinderopvangkosten
in een berekeningsjaar. De ouder ontving € 9.000 (90%) aan kinderopvangtoeslag. De
eigen bijdrage was € 1.000. De Belastingdienst/Toeslagen constateerde na afloop van
het berekeningsjaar dat de ouder slechts € 9.500 van de gefactureerde € 10.000 had
betaald aan de kinderopvangorganisatie. De schuld van de ouder aan de kinderopvangorganisatie
bedroeg € 500. Wegens het destijds geldende «alles-of-niets»-beleid werd destijds
het recht op kinderopvangtoeslag op nihil gesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen zal thans de hardheidstegemoetkoming berekenen op basis
van € 9.500 aan kinderopvangkosten in plaats van op basis van € 10.000. Dit betekent
dat de hardheidstegemoetkoming op € 8.550 (90%47 van € 9.500) wordt vastgesteld (te vermeerderen met rente op grond van artikel 27
Awir en een vergoeding van de eventueel in het verleden in rekening gebrachte rente
op basis van artikel 29 Awir).
Aansluitend bij hetgeen in het Verzamelbesluit Toeslagen staat bij de herziening van
de beschikking tot terugvordering binnen de vijfjaarstermijn is bij de toepassing
van de hardheidsregeling van bijzondere omstandigheden bijvoorbeeld sprake als:
– een derde (bijvoorbeeld een kinderopvangorganisatie) heeft gefraudeerd zonder medeweten
en (directe) betrokkenheid van de belanghebbende;
– een derde identiteitsfraude heeft gepleegd en op naam en buiten medeweten van de belanghebbende
de toeslag heeft aangevraagd en de toeslag aantoonbaar – geheel of gedeeltelijk –
niet ten gunste van de belanghebbende is gekomen;
– een door belanghebbende redelijkerwijze niet (meer) te herstellen geringe formele
tekortkoming (zoals het ontbreken van een handtekening in een contract) heeft geleid
tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor het recht op toeslagen, terwijl aan alle
materiële eisen voor de betreffende toeslag is voldaan. Er is geen sprake van een
bijzondere omstandigheid als de belanghebbende na herhaalde verzoeken van de Belastingdienst/Toeslagen
de geringe formele tekortkoming niet heeft hersteld, terwijl hij daartoe wel in de
gelegenheid was.
Deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk kan deze
opsomming in de ministeriële regeling worden aangevuld.
Van bijzondere omstandigheden is op zichzelf geen sprake als:
– de belanghebbende te kwader trouw is;
– de terugvordering het gevolg is van een afwijking tussen het daadwerkelijk afgenomen
aantal uren kinderopvang en het aantal uren kinderopvang op basis waarvan het voorschot
kinderopvangtoeslag is berekend in dat berekeningsjaar;
– de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het
berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen
op basis waarvan het voorschot is berekend.
Overigens zullen de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbende
die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging
van de terugvordering en dus ook niet leiden tot het toekennen van een hardheidstegemoetkoming.
Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een (persoonlijke) betalingsregeling.
Bij het toekennen van de hardheidstegemoetkoming op basis van de hardheidsregeling
wordt de beschikking tot vaststelling of tot terugvordering niet herzien. Deze hardheidsregeling
kan alleen worden toegepast op een voor 1 januari 2024 gedaan verzoek van een belanghebbende
aan de Belastingdienst/Toeslagen. Door het stellen van een dergelijke ruime verzoektermijn
kunnen degenen die uit de genoemde vijfjaarsperiode (van artikel 21a Awir juncto artikel 5a
UR Awir) lopen daarna (tot 1 januari 2024) toch nog een beroep doen op de hardheidsregeling
van het voorgestelde artikel 49 Awir.
De hardheidstegemoetkoming wordt ingevolge het voorgestelde artikel 49, vijfde lid,
Awir alleen gegeven in situaties waarin het verzoek betrekking heeft op een of meer
beschikkingen tot vaststelling of tot terugvordering die in totaal hebben geleid tot
een terug te vorderen bedrag van ten minste € 1.500 per berekeningsjaar. Hiermee wordt
de hardheidsregeling derhalve ruimer ingevuld dan in het advies van de Adviescommissie
is geschied. In dat advies wordt namelijk geadviseerd om alleen besluiten te herzien
waarmee € 10.000 of meer per berekeningsjaar is gemoeid. De Adviescommissie sluit
met de drempel van € 10.000 per berekeningsjaar aan bij de grens die werd gehanteerd
voor de persoonlijke betalingsregeling voor toeslagschulden. Tot 2017 was die grens
echter € 1.500 per berekeningsjaar. Het kabinet vindt de grens van € 10.000 te hoog,
vooral voor ouders met een beperkte financiële armslag. Daarom wordt gekozen voor
een bedrag van € 1.500.
Bij de hardheidstegemoetkoming gaat het niet om herstel van de toekenning van een
aanspraak op kinderopvangtoeslag in het verleden. Dat laatste is uitsluitend mogelijk
op basis van artikel 5a UR Awir, dat de genoemde vijfjaarstermijn bevat. Voorgesteld
wordt dat de hardheidstegemoetkoming aansluit bij hetgeen zou worden uitbetaald of
verrekend bij herziening van een beschikking tot vaststelling of tot terugvordering
indien de vijfjaarstermijn niet zou gelden. Door de koppeling aan een herziening binnen
de vijfjaarstermijn, wordt mede duidelijk gemaakt dat de uitspraken van de ABRvS van
23 oktober 201948 daarbij moeten worden meegenomen. Natuurlijk blijven hierbij gewoon de bedragen gelden
die zien op het berekeningsjaar waarop het verzoek betrekking heeft.
Voorbeeld 2
Stel dat in het verleden de aanspraak op kinderopvangtoeslag op nihil is gesteld waardoor
€ 8.000 aan kinderopvangtoeslag is teruggevorderd. Daarvan heeft de belanghebbende
€ 3.000 betaald. Nu blijkt dat met proportionele toekenning recht bestaat op € 7.000
aan kinderopvangtoeslag. Dan bedraagt de hardheidstegemoetkoming € 7.000, waarvan
er € 5.000 wordt verrekend met de schuld en € 2.000 wordt uitbetaald.
Bij het bepalen van de hardheidstegemoetkoming dient nog rekening te worden gehouden
met een vermeerdering met een overeenkomstig artikel 27 Awir vast te stellen (rente)bedrag.
Ook dat volgt uit het vaststellen van de hardheidstegemoetkoming overeenkomstig de
herziening van de beschikking tot vaststelling of tot terugvordering.49 Ingeval over een berekeningsjaar rente als bedoeld in artikel 29 Awir in het verleden
in rekening is gebracht, wordt op grond van het voorgestelde artikel 49, zesde lid,
Awir bij het vaststellen van die hardheidstegemoetkoming die rente naar evenredigheid
herzien.
Ter voorkoming van cumulatie wordt bovendien in het voorgestelde artikel 49, zevende
lid, Awir geregeld dat de hardheidstegemoetkoming achterwege blijft voor zover op
andere wijze in een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming of vergoeding
(bijvoorbeeld een civielrechtelijke schadevergoeding) ter zake van de onbillijkheden
van overwegende aard (bedoeld in het voorgestelde eerste lid van artikel 49 Awir)
is of wordt voorzien.
In het voorgestelde artikel 49, achtste lid, Awir wordt op de uit te betalen hardheidstegemoetkoming
artikel 30 Awir van overeenkomstige toepassing verklaard, waardoor verrekening conform
die bepaling mogelijk is.
Een beslissing op het in het voorgestelde artikel 49, tweede lid, Awir bedoelde verzoek
– in de vorm van het vaststellen van een beschikking tot toekenning van een hardheidstegemoetkoming
– dient ingevolge het voorgestelde artikel 49, negende lid, Awir te worden genomen
binnen een termijn van zes maanden na ontvangst van het verzoek. Gezien de aard van
het verzoek, het onderzoek en de administratieve werkzaamheden die daarmee gemoeid
zijn, het overleg dat nodig kan zijn met de belanghebbende en de verwerking van de
verkregen gegevens en inlichtingen wordt een termijn van zes maanden nodig geacht
om een passende beslissing te nemen op het verzoek. Indien deze beslissing (in de
vorm van het vaststellen van een beschikking) niet binnen deze termijn kan worden
genomen, kan deze termijn ingevolge genoemd negende lid eenmalig met maximaal zes
maanden worden verlengd. Bij een verlenging van de beslistermijn dient de Belastingdienst/Toeslagen
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Een besluit om de
termijn te verlengen dient niet willekeurig te worden genomen. De Belastingdienst/Toeslagen
dient de belanghebbende te informeren over het verlengen van de termijn en te motiveren
waarom een eenmalige verlenging van de termijn nodig is voor de behandeling van zijn
verzoek.
Op grond van het voorgestelde artikel 49, tiende lid, Awir kunnen bij ministeriële
regeling nadere regels worden gesteld voor de toepassing van de in de overige leden
van dat artikel uitgewerkte hardheidsregeling. In het algemeen zullen dit regels betreffen
ter uitvoering van de hardheidsregeling, maar ook zullen de gevallen worden opgenomen
waarin in ieder geval tot toepassing van de hardheidsregeling wordt overgegaan. Hierbij
zal bijvoorbeeld worden aangesloten bij hetgeen in de onderdelen 2 en 3 van het Verzamelbesluit
Toeslagen voor herziening binnen vijf jaar is geregeld. Dit zal plaatsvinden in de
voorziene verzamelregeling.
Het voorgestelde artikel 49a Awir bevat de in het algemeen deel van deze memorie genoemde
vangnetbepaling. Daarin wordt bepaald dat in bij amvb aan te wijzen gevallen onder
bij of krachtens die amvb te stellen regels op een voor 1 januari 2024 aan de Belastingdienst/Toeslagen
gedaan verzoek van de belanghebbende een bijzondere tegemoetkoming kan worden toegekend
indien sprake is van een zeer schrijnend geval waarin toepassing van de Awir, de daarop
berustende bepalingen of de Wet kinderopvang bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag,
heeft geleid tot ernstige onbillijkheden van overwegende aard, die zich hebben voorgedaan
bij een beschikking tot vaststelling of tot terugvordering, welke onbillijkheden zodanig
zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende
te laten en waarvoor andere compensaties, herzieningen, hardheidstegemoetkomingen
of vergoedingen ter zake van die onbillijkheden niet voldoende zijn. Het gaat hierbij
uitdrukkelijk niet om tegemoetkoming voor eventuele schade als gevolg van een compensatie,
herziening, hardheidstegemoetkoming of vergoeding. Het betreft dus geen gehele of
gedeeltelijke schadevergoeding. Het gaat alleen om een bijzondere tegemoetkoming om
leed te verzachten.
Bij amvb kan worden bepaald in welke bijzondere, zeer schrijnende gevallen tot een
bijzondere tegemoetkoming wordt overgegaan. Tevens kunnen daarin regels worden opgenomen
ter uitvoering van de vangnetbepaling, maar ook kunnen daarin de materiële voorwaarden
worden opgenomen waaronder tot toepassing van de vangnetbepaling wordt overgegaan.
De eerdergenoemde zeer schrijnende gevallen zullen bekend worden door meldingen bij
de Belastingdienst/Toeslagen. De commissie van wijzen of de commissie aanvullende
schade wordt ingeschakeld voor de beoordeling of bij die meldingen sprake is van zeer
schrijnende gevallen als bedoeld in deze vangnetbepaling. Na opstelling van het kader
in de amvb zal dat worden bekendgemaakt, waarna aan de daarvoor in aanmerking komende
ouders die dat nog niet hebben gedaan de gelegenheid kan worden geboden een beroep
op de regeling te doen door middel van een aanvraag. Tegen de uiteindelijke beslissing
op deze aanvraag staat bezwaar en beroep open op basis van de regels van de Awb. Bij
een ingediend bezwaarschrift zal een onafhankelijke adviescommissie bezwaarschriften
worden geraadpleegd.
De voordracht voor een krachtens het voorgestelde artikel 49a Awir vast te stellen
amvb wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide Kamers der
Staten-Generaal is overgelegd. Door middel van deze voorhangprocedure kan er een parlementaire
toetsing van de amvb plaatsvinden.
Artikel II
Artikel II (verzoeken voor inwerkingtreding)
In de praktijk blijken bij de Belastingdienst/Toeslagen reeds verzoeken te worden
ingediend die inhoudelijk overeenkomen met een verzoek zoals dat wordt omschreven
in het voorgestelde artikel 49, tweede lid, Awir. De vraag is of dergelijke verzoeken
ontvankelijk zijn, nu de wet tot invoering van de hardheidsregeling nog niet in werking
is getreden. Het is evenwel ongewenst om belanghebbenden een nieuw verzoek in te laten
dienen nadat het onderhavige wetsvoorstel tot wet is verheven en die wet in werking
is getreden. Om onduidelijkheid daaromtrent te voorkomen is artikel II opgenomen.
Daarin wordt geregeld dat indien zo’n verzoek voorafgaand aan de inwerkingtredingsdatum
van artikel 49 Awir is ontvangen, dit verzoek na die inwerkingtredingsdatum niet wederom
hoeft te worden gedaan. Daarbij wordt dit verzoek voor de toepassing van artikel 49,
negende lid, Awir geacht te zijn ontvangen op die inwerkingtredingsdatum.
Artikel III
Artikel III (inwerkingtreding)
Voorgesteld wordt deze wet, gelet op het karakter van de maatregelen, in werking te
laten treden met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin
zij wordt geplaatst.
De Staatssecretaris van Financiën, A.C. van Huffelen
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T. van Ark
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.C. van Huffelen, staatssecretaris van Financiën -
Mede ondertekenaar
T. van Ark, staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor |
| PVV | 20 | Voor |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| PvdD | 4 | Voor |
| 50PLUS | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Voor |
| Groep Krol/vKA | 2 | Voor |
| Van Haga | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.