Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft in het mondelinge
vragenuur van 19 november 2019 toegezegd niet te zullen wachten op de wetsevaluatie
als er aanleiding is om de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) op een
onderdeel te wijzigen (Handelingen II 2019/20, nr. 25). Gelet op de verzoeken van
onder meer de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie (NVvP) en GGZ Nederland en berichten
in de media, die ook Uw Kamer zullen hebben bereikt, meent de Staatssecretaris dat
hiertoe aanleiding is. Met dit wetsvoorstel doet hij deze toezegging dan ook gestand
door de Wvggz op een aantal punten aan te passen om de uitvoerbaarheid van de wet
te verbeteren. Ook wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om de Wet zorg en dwang
psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (Wzd) aan te passen.

De ketenpartijen hebben een aantal concrete punten onder de aandacht gebracht die
de uitvoerbaarheid van de Wvggz kan verbeteren. Deze punten zijn met alle ketenpartijen
besproken aan de hand van door de ketenpartijen aangedragen oplossingen. Op grond
daarvan zijn de punten geselecteerd die breed gedragen worden door alle ketenpartijen
en daarom binnen een relatief kort tijdsbestek in procedure gebracht kunnen worden.
Deze zijn opgenomen in voorliggend wetsvoorstel.

Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de uitvoerbaarheid van de Wvggz en de Wzd te
verbeteren door een aantal administratieve handelingen in de wet te vereenvoudigen
of te schrappen.

De Wvggz en Wzd bieden belangrijke waarborgen voor de rechtsbescherming van betrokkenen
in geval van gedwongen zorg. In de kern houdt deze rechtsbescherming in dat betrokkene
of de cliënt zo veel mogelijk betrokken wordt in het opstellen en uitvoeren van zijn
zorgplan, en hij tegen alle beslissingen die hem aangaan, zijn beklag kan doen. In
de hieronder omschreven gevallen zou de combinatie van verschillende procedures in
individuele gevallen niet ten goede komen aan de betrokkene, waarmee zijn zorgbehoefte,
en daarmee derhalve ook zijn rechtspositie, onder druk kunnen komen te staan. Zo is
in de Wvggz niet voorzien in de mogelijkheid een machtiging tot voortzetting van de
crisismaatregel via de rechter te wijzigen. In de gevallen waarin dat aan de orde
is, zou dat ertoe kunnen leiden dat opnieuw via de burgemeester een crisismaatregel
voor de ontbrekende vormen van verplichte zorg zou moeten worden aangevraagd, of dat
in een (machtiging tot voortzetting van een) crisismaatregel «voor alle zekerheid»
zo veel mogelijk zorgvormen worden opgenomen. Dat komt de positie van de betrokkene
niet ten goede.

Een vergelijkbaar probleem doet zich voor bij de duur van de crisismaatregel. Het
zou kunnen gebeuren dat voor een betrokkene die na een crisismaatregel vervolgzorg
nodig heeft, niet tijdig een machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel kan
worden afgegeven, waardoor deze persoon verstoken blijft van de noodzakelijke zorg
en er vervolgens een nieuwe crisismaatregel moet worden aangevraagd. Vanuit het veld
is dan ook indringend gevraagd hier een oplossing voor te vinden.

Alles overziend wordt met de voorgestelde wijzigingen de Wvggz zodanig aangepast dat
de praktische uitvoering in overeenstemming wordt gebracht met de algemene uitgangspunten
van beide wetten, zonder de rechtspositie van betrokkene aan te tasten.

Ook ten aanzien van de medische verklaring bij de rechterlijke machtiging op grond
van de Wzd zorgt de voorgestelde wijziging ervoor dat de rechtspositie van cliënten
gewaarborgd blijft, terwijl de uitvoerbaarheid van de Wzd wordt verbeterd.

In 2020 wordt verder gewerkt aan een tweede, omvangrijker wetsvoorstel ter aanscherping
van de uitvoerbaarheid van de Wvggz en de Wzd in overleg met ketenpartijen.

Deze memorie van toelichting wordt ingediend mede namens de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport en de Minister voor Rechtsbescherming.

Gevolgen voor de regeldruk

Beoogd wordt met behoud van de uitgangspunten van de wet de uitvoerbaarheid ervan
te vergroten. Zo wordt voor de Wvggz onder meer de wijziging van de machtiging tot
voortzetting van een crisismaatregel mogelijk gemaakt, waarmee wordt voorkomen dat
wanneer de zorgbehoefte van betrokkene tussentijds wijzigt, de procedure van een nieuwe
crisismaatregel (en machtiging tot voortzetting daarvan) moet worden gestart. Ook
krijgt de rechter de mogelijkheid om in zijn beslissing andere vormen van verplichte
zorg op te nemen dan die in het verzoekschrift van de officier van justitie staan.
Deze punten vloeien voort uit terugkoppeling van de ketenpartijen, die – na de eerste
ervaringen met de uitvoering van de wet – hebben aangegeven waar zij ruimte zagen
voor vereenvoudiging van de procedures, rekening houdend met de belangen van betrokkene
en diens rechtspositie.

Voor de Wzd ziet de regeldrukverlaging er met name op dat volstaan kan worden met
een medische verklaring bij de aanvraag van een rechterlijke machtiging, en dat niet
daarnaast ook een nagenoeg gelijkluidende verklaring van de aanbieder noodzakelijk
is. Ook komt de eis te vervallen dat een arts die een dergelijke verklaring afgeeft
niet in dienst mag zijn bij de zorgaanbieder indien iemand reeds daar is opgenomen.
Dat met voorgestelde wijzigingen de regeldruk afneemt wordt ook door het veld breed
gedragen. Een meer precieze kwantificering hiervan of het werken met scenario’s of
bandbreedtes is echter niet mogelijk. Een belangrijke reden hiervoor is gelegen in
het feit dat het wijzigingen betreft die nog niet over de volle breedte van het veld
zijn geïmplementeerd. Daarnaast is reeds bij de totstandkoming van de Wvggz en de
Wzd door de regering onderkend dat de gevolgen voor de regeldruk niet nader te kwantificeren
viel, omdat de wetten juist maatwerk mogelijk maken. Daarom is ook toegezegd de gevolgen
voor de regeldruk gedurende de invoering te monitoren en dit punt nadrukkelijk bij
de evaluatie van beide wetten (binnen twee jaar) te betrekken.

Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft geadviseerd om de gevolgen voor de regeldruk
die met voorliggend wetsvoorstel wordt weggenomen alsnog in kaart te brengen. De regering
onderschrijft het belang van het zo nauwkeurig mogelijk in kaart brengen van de gevolgen
voor de regeldruk, ook als deze afneemt. Tegelijkertijd hecht de regering er aan de
uitvoerbaarheid van beide wetten zo spoedig mogelijk te vergroten. Het nader kwantificeren
van de afname van de regeldruk zou ertoe leiden dat de procedure tot aanpassing van
deze wetgeving onaanvaardbare vertraging oploopt. Alles overwegende kiest de regering
er dan ook voor om te volstaan met het in kwalitatieve zin omschrijven van de afname
van de regeldruk.

II. Artikelsgewijs

ARTIKEL I

Onderdeel A (artikel 1:7, eerste en derde lid, Wvggz)

Artikel 1:7, eerste lid, Wvggz regelt de gevallen waarin de rechter aan het bestuur
van de raad voor rechtsbijstand een last tot toevoeging van een advocaat aan betrokkene
geeft. Abusievelijk was daar niet de situatie opgenomen waarin betrokkene, zijn vertegenwoordiger,
de advocaat of de zorgverantwoordelijke beroep instelt tegen de beslissing, of het
uitblijven daarvan, van de geneesheer-directeur tot beëindiging van het verlenen van
verplichte zorg, bedoeld in artikel 8:19 Wvggz. Met deze wijziging wordt die situatie
alsnog in het artikel opgenomen.

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om in het derde lid de verwijzing naar een
aantal artikelen in het Wetboek van Strafvordering (Sv) in overeenstemming te brengen
met de thans geldende tekst van Sv. Dezelfde bepaling is in artikel 4b, eerste lid,
Wzd opgenomen. Een eensluidende wijziging wordt daarom ook artikel II, onderdeel A,
voorgesteld.

Onderdeel C (artikel 6:5 Wvggz)

Deze voorgestelde wijziging voorziet er in dat de rechter ook in aansluiting op een
rechterlijke machtiging afgegeven op grond van de inmiddels vervallen Wet bijzondere
opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Wet Bopz) of een plaatsing op grond van
artikel 37 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) zoals dat artikel luidde vóór inwerkingtreding
van de Wvggz, een zorgmachtiging van maximaal twaalf maanden onder de Wvggz kan verlenen,
uiteraard uitsluitend indien de zorgbehoefte daartoe aanleiding geeft. Daarnaast wordt
geregeld dat bij de berekening van het aantal jaar dat betrokkene aaneengesloten gedwongen
zorg heeft ontvangen, ook gedwongen zorg verleend op grond van de Wet Bopz of een
plaatsing op grond van artikel 37 Sr wordt meegerekend. Dit is van belang indien een
aansluitende zorgmachtiging voor de duur van maximaal 2 jaar wordt overwogen. Bij
de bepaling of betrokkene ten minste vijf jaar aaneengesloten gedwongen zorg heeft
ontvangen, is dus niet van belang welk deel daarvan op grond van de Wvggz, op grond
van de Wet Bopz of door middel van een plaatsing op grond van artikel 37 Sr is verleend.

Onderdeel D (artikel 7:4 Wvggz)

De geldigheidsduur van de crisismaatregel is ten hoogste drie dagen. De crisismaatregel
vervalt na die drie dagen, tenzij de officier van justitie uiterlijk de tweede dag
na ontvangst van de stukken van de crisismaatregel een verzoekschrift voor een machtiging
tot voortzetting van de crisismaatregel bij de rechter heeft ingediend. Als de crisismaatregel
eindigt in het weekend of op een feestdag, wordt met deze voorgestelde wijziging geregeld
dat de crisismaatregel wordt verlengd tot en met de eerstvolgende werkdag. Daarmee
wordt voorkomen dat de officier van justitie niet in staat is om het verzoekschrift
tot verlenging van de crisismaatregel in te dienen, en de crisismaatregel bijgevolg
verloopt, terwijl betrokkene nog wel verplichte zorg nodig heeft. Evengoed blijft
het uitgangspunt gelden dat het moment dat betrokkene geen verplichte zorg meer nodig
heeft en niet meer aan de criteria voor verplichte zorg wordt voldaan, de crisismaatregel
op elk moment kan worden beëindigd, ook in het weekend of op een feestdag.

Hoewel deze wijziging er toe kan leiden dat de crisismaatregel langer kan voortduren
dan drie dagen, bijvoorbeeld wanneer deze zou eindigen in een (Paas- of Pinkster)
weekend, dient de wijziging juist te voorkomen dat betrokkene uitsluitend om procedurele
redenen van noodzakelijke zorg verstoken zou blijven, of procedure op procedure moet
worden gestapeld (bijvoorbeeld een nieuwe crisismaatregel) om dezelfde noodzakelijk
behandeling te kunnen blijven bieden. Gevolg daarvan zou zijn dat betrokkene langer
in onzekerheid verkeert en langer moet wachten op de noodzakelijke zorg. Geen van
deze situaties is wenselijk voor betrokkene. Hetzelfde geldt voor de inbewaringstellingstermijn
op grond van de Wzd.

Onderdelen E en F (artikelen 7:8, tweede en derde lid, en 8:12, derde tot en met zesde
lid (nieuw) Wvggz)

Onderdeel E – artikel 7:8, tweede lid

In de wet is thans geen mogelijkheid opgenomen dat de rechter, als hij daartoe aanleiding
ziet, in de machtiging tot voortzetting van een crisismaatregel kan afwijken van de
vormen van verplichte zorg zoals opgenomen in het verzoekschrift van de officier van
justitie. Ter zitting kan bijvoorbeeld blijken dat de zorgbehoefte van betrokkene
inmiddels is gewijzigd, of dat op grond van voortschrijdend inzicht van de betrokken
zorgverantwoordelijke of geneesheer-directeur of nader deskundigenonderzoek andere
vormen van verplichte zorg aangewezen zijn. Door de rechter deze mogelijkheid te geven,
wordt voorkomen dat in zulke gevallen een nieuwe crisismaatregel van de burgemeester
noodzakelijk is om die andere, niet in de crisismaatregel opgenomen vormen van verplichte
zorg te kunnen leveren. Met deze aanpassing kunnen extra procedures worden vermeden.
Anders zou de betrokkene langer in onzekerheid verkeren en verstoken blijven van de
noodzakelijke zorg.

Onderdeel F – artikel 8:12 (vervallen derde lid)

Voorgesteld wordt de verplichte mededeling van de zorgverantwoordelijke aan de geneesheer-directeur
dat de ingezette tijdelijke verplichte zorg in het individuele geval niet binnen 12
uur kan worden beëindigd, te laten vervallen. Uit de praktijk is gebleken dat deze
mededeling weinig toegevoegde waarde heeft, aangezien de geneesheer-directeur bij
de start en bij de beëindiging van elke vorm van verplichte zorg ook een schriftelijke
en gemotiveerde mededeling ontvangt. Het belang van betrokkene blijft dus goed geborgd,
terwijl een administratieve last kan worden weggenomen.

Onderdelen E en F – artikel 7:8, derde lid, en 8:12, derde lid (nieuw), vierde lid
(nieuw), vijfde lid (nieuw), zesde lid (nieuw)

In de praktijk is de noodzaak gebleken om vanuit een noodsituatie een machtiging tot
voortzetting van een crisismaatregel via de rechter te wijzigen, zodat – net als bij
wijziging van een zorgmachtiging het geval kan zijn – kan worden voorzien in een plotseling
opgekomen gewijzigde zorgbehoefte. Dat maakt de Wvggz nu niet mogelijk. Dat betekent
dat wanneer langer dan de termijn van tijdelijke verplichte zorg in noodsituaties
– drie dagen – andere verplichte zorg nodig is dan in de oorspronkelijke crisismaatregel
was voorzien, een nieuwe crisismaatregel moet worden aangevraagd via de burgemeester.
Dat is onwenselijk voor alle betrokken partijen, met name voor betrokkene, die ook
in deze situatie zou worden geconfronteerd met een langere periode van onzekerheid
en het verstoken blijven van de noodzakelijke zorg. Daarom wordt voorgesteld om wijziging
van de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel mogelijk te maken, op dezelfde
wijze als dit is geregeld voor de zorgmachtiging. Deze wijziging bevordert tevens
het toepassen van maatwerk bij de afgifte van de crisismaatregel naar de algemene
uitgangspunten van de wet.

Onderdelen B en G betreffen redactionele wijzigingen van de met artikel 8:12, vijfde
lid, samenhangende artikelen 6:2 en 9:8, tweede lid, Wvggz.

ARTIKEL II

Onderdeel A (artikel 4b, eerste lid, Wzd)

Zie de toelichting bij artikel II, onderdeel A, betreffende artikel 1:7, derde lid,
Wvggz.

Onderdeel B (artikel 17, eerste lid, Wzd)

In de Wvggz is in artikel 8:24 opgenomen dat de zorgaanbieder er ten behoeve van het
toezicht door de Inspectie voor gezondheidszorg en jeugd (IGJ) onder andere voor zorgt
dat de naam van betrokkene en de aan de betrokkene verleende verplichte zorg digitaal
beschikbaar is. De IGJ moet namelijk kunnen nagaan hoe vaak en welke vormen van verplichte
zorg zijn verleend aan betrokkenen en wat de onderbouwing daarvan is. Uit het oogpunt
van patiëntenbescherming is dat cruciaal. De naam van betrokkene is hierbij van wezenlijk
belang om zeker te stellen dat de informatie betrekking heeft op de juiste personen,
wat de IGJ ook in staat stelt om over de juiste informatie te beschikken indien een
persoon zorg van een andere zorgaanbieder krijgt, bijvoorbeeld omdat deze persoon
in een andere instelling gaat wonen.

Abusievelijk zijn bij de harmonisatie van de Wzd met de Wvggz de onderdelen die zien
op de naam van de betrokken cliënt en de aan betrokken cliënt verleende onvrijwillige
zorg weggevallen. Deze omissie wordt hersteld met voorgestelde wijziging van artikel
17. Tevens wordt voorgesteld in artikel 17, eerste lid, toe te voegen dat de naam
van de Wzd-functionaris digitaal beschikbaar is ten behoeve van het toezicht door
de IGJ. Ook deze voorgestelde wijziging vindt plaats uit het oogpunt van harmonisatie
met de Wvggz. In artikel 8:24, eerste lid, wordt de geneesheer-directeur genoemd.
Dat is de functionaris die verantwoordelijk is voor de algemene gang van zaken op
het terrein van de verlening van verplichte zorg. In het geval van de Wzd is de Wzd-functionaris
verantwoordelijk voor de algemene gang van zaken op het terrein van de verlening van
de onvrijwillige zorg.

Onderdelen C en E (artikelen 26 en 30, tweede lid, Wzd)

Evenals in de Wvggz worden in de Wzd eisen gesteld aan de arts die de medische verklaring
bij de aanvraag voor een rechterlijke machtiging, respectievelijk een inbewaringstelling
afgeeft. In de Wzd is bepaald dat die arts niet betrokken mag zijn bij de behandeling
van de desbetreffende cliënt, en, in geval van cliënten die al zijn opgenomen in een
accommodatie van een zorgaanbieder, dat deze arts ook niet verbonden mag zijn aan
die zorgaanbieder. Met deze aanvullende eis is beoogd dat de arts onafhankelijk functioneert.
Deze laatste eis wordt in artikel 5:7 van de Wvggz geformuleerd als: «hij functioneert
onafhankelijk van de zorgaanbieder». De formulering in de Wzd levert in de praktijk
op veel plaatsen echter acute problemen op bij het verkrijgen van een medische verklaring,
bijvoorbeeld in regio’s die worden gedomineerd door een grote zorgaanbieder, die door
deze formulering geen arts van een andere locatie kan inroepen. Voor cliënten is dit
ook een onwenselijke situatie, omdat zij onnodig lang moeten wachten op een beoordeling
van een arts. Voorgesteld wordt de Wzd zodanig aan te passen dat de kern van het bedoelde
artikel beter naar voren komt en waarbij het belang van de cliënt wordt geoptimaliseerd:
het gaat om een arts die onafhankelijk is, en dat de arts niet eerder bij de zorg
betrokken is geweest. Op deze wijze blijft de bedoeling van artikel 26, zevende lid,
Wzd, namelijk het borgen van het onafhankelijk functioneren van de arts die de medische
verklaring opstelt ten aanzien van de zorgaanbieder die reeds zorg verleent aan de
desbetreffende persoon, onverkort gelden.

Deze aanpassing leidt overigens ook tot verdere harmonisatie met de Wvggz.

Ten aanzien van een cliënt die reeds in een accommodatie verblijft moet op grond van
het huidige artikel 26, zesde lid, van de Wzd bij een verzoek om een rechterlijke
machtiging naast een verklaring van een niet bij de zorg betrokken arts een extra
verklaring van de zorgaanbieder van de accommodatie worden aangeleverd. Het is evident
dat een procedure voor het verzoeken van een rechterlijke machtiging altijd pas gestart
zal worden als dat noodzakelijk is. Het CIZ dient pas een verzoek in bij de rechter
indien er grond is om aan te nemen dat opname en verblijf of voortzetting van het
verblijf onvrijwillig is, en voldaan wordt aan de voorwaarden die worden gesteld aan
het verlenen van een machtiging. Uit de verklaring van de arts moet blijken dat er
sprake is van onvrijwilligheid, dat er sprake is van gedrag dat leidt tot ernstig
nadeel, waardoor opname en verblijf noodzakelijk is, waarbij die opname of dat verblijf
ook geschikt is om het ernstig nadeel te voorkomen of aan te wenden, en er ook geen
minder ingrijpende mogelijkheden zijn. Om in deze procedure nog een extra verklaring
op te laten stellen door de zorgaanbieder met betrekking tot de criteria voor opname
en verblijf heeft geen materiële toegevoegde waarde voor de cliënt, maar vormt wel
een administratieve last voor zorgaanbieders. Te meer nu afstemming tussen de arts
en de zorgaanbieder al vereist is op grond van artikel 27, derde lid, Wzd. Daarom
wordt voorgesteld het vereiste van de verklaring van de zorgaanbieder te laten vervallen.

Onderdelen D en F (artikelen 29, vierde en vijfde lid en 37, eerste lid, Wzd)

Deze voorgestelde wijzigingen vinden plaats uit oogpunt van harmonisatie met de Wvggz,
specifiek de voorgestelde wijziging van artikel 7:4 Wvggz. Als de inbewaringstelling
eindigt in het weekend of op een feestdag, wordt voorgesteld de termijn te verlengen
om te voorkomen dat het CIZ niet binnen de termijn een verzoekschrift kan indien en
de inbewaringstelling verloopt, terwijl gedwongen opname en verblijf nog noodzakelijk
is voor een cliënt. Het te vroeg eindigen van een inbewaringstelling kan de cliënt
ernstig benadelen, omdat deze cliënt dan niet de zorg krijg die nodig is. Voorgesteld
wordt de bepaling die in het huidige vierde lid van artikel 29 is opgenomen in twee
verschillende leden op te nemen. Dat komt de leesbaarheid ten goede. Het vierde lid
zal daarmee overeenkomen met artikel 7:4 Wvggz, zoals voorgesteld in onderhavig wetsvoorstel.
Het vierde lid van artikel 29 zal dan uitsluitend betrekking hebben op de geldigheidsduur
van een beschikking tot inbewaringstelling. De andere volzinnen, die thans zijn opgenomen
in het vierde lid van artikel 29, worden opgenomen in het nieuwe voorgestelde vijfde
lid. Omdat de geldigheidsduur van een beschikking tot inbewaringstelling hiermee duidelijk
wordt opgenomen in artikel 29, vierde lid, kan de bewoording in het met artikel 29
samenhangende artikel 37 Wzd worden ingekort. Dit bevordert de leesbaarheid van artikel
37.

ARTIKEL III

Vanwege het spoedeisende karakter van dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de inwerkingtreding
te laten plaatsvinden zonder de toepassing van vaste verandermomenten.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis