Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 20 februari 2020 [W12.19.0368/III] en de reactie van de initiatiefnemer d.d.
1 mei 2020, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 15 november
2019 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Gijs van Dijk houdende wijziging
van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en enige andere wetten in verband
met de invoering van een uniform wettelijk minimumuurloon en enige andere wijzigingen
(Wet invoering minimumuurloon), met memorie van toelichting.

Het initiatiefwetsvoorstel voorziet in een uniform wettelijk minimumuurloon. Daarmee
wordt beoogd om te komen tot een eerlijker en transparanter minimumloon, onafhankelijk
van het normale aantal uren dat in een sector als voltijd geldt. Het uniform wettelijk
minimumuurloon wordt gebaseerd op een 36-urige werkweek. De hoogte van het minimumuurloon
wordt in het voorstel zodanig bepaald dat dit in de praktijk in veel gevallen feitelijk
tot een verhoging van het minimumloon zal leiden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de gedachte dat een
eenduidig wettelijk minimumuurloon gewenst is. Zij maakt echter opmerkingen over de
financiële gevolgen en de noodzaak van de gemaakte keuze voor het bepalen van de hoogte
van het wettelijk minimumuurloon. Daarnaast plaatst zij kanttekeningen bij het voorstel
om de huidige systematiek van het minimumloon in stand te houden voor de berekening
van het netto sociaal minimum. Tevens maakt zij opmerkingen bij de wijze waarop het
wetsvoorstel is voorbereid. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van zowel het
wetsvoorstel als de toelichting.

De initiatiefnemer heeft kennisgenomen van het advies van de Raad van State en dankt
de Afdeling advisering voor het snelle advies. Naar aanleiding van het advies heeft
de initiatiefnemer reden gezien wijzigingen aan te brengen. Deze zijn verwerkt in
het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting, die gelijktijdig
met dit stuk zijn uitgebracht.

Verder heeft de initiatiefnemer naar aanleiding van dit advies werkgevers en werknemers
verenigd in de Stichting van de Arbeid gevraagd met een advies over dit initiatiefwetsvoorstel
te komen. Bovendien heeft de initiatiefnemer het Centraal Planbureau gevraagd om de
financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor werkgevers door te rekenen.

1. Inleiding en inhoud van het wetsvoorstel

a. Inleiding

Sinds 1969 kent Nederland een wettelijk minimumloon dat dient te voorzien in een sociaal
aanvaardbaar bestaan. Dit wettelijk minimumloon wordt berekend in de vorm van een
minimummaandloon, een minimumweekloon, en een minimumloon dat geënt is op een andere
tijdsduur, berekend per werkdag.1

Het minimummaandloon en het minimumweekloon zijn gebaseerd op de normale arbeidsduur
in de betreffende sector. Deze wordt vastgesteld in collectieve arbeidsovereenkomsten.
De normale arbeidsduur varieert tussen 36 uur en 40 uur per week. Sectoren kunnen
daar ook tussenin zitten.2 Dit heeft tot gevolg dat hetgeen iemand per uur minimaal verdient mede afhankelijk
is van de sector waarin iemand werkzaam is. Hierdoor is het minimumloon per uur afhankelijk
van de sector waar men werkt: bij een normale arbeidsduur van 36 uur is het minimumloon
per uur € 10,49, bij een normale arbeidsduur van 40 uur is dat € 9,44.3 Bij de invoering van het wettelijk minimumloon speelde dit verschijnsel nog niet
omdat destijds de 40-urige werkweek vrijwel algemeen de standaard was.

De vraag of de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag gewijzigd of vereenvoudigd
moet worden, leidt tot terugkerende politieke en wetenschappelijke discussie. De kern
van het vraagstuk is wat een maatschappelijk aanvaardbare financiële tegenprestatie
voor werk is. Deze wet voorziet immers in wettelijke normen voor de (minimale) beloning
voor werknemers en veranderingen op de arbeidsmarkt leiden tot aanscherpingen en aanpassingen
van de wet.

De discussies rondom mogelijke aanpassingen van het wettelijk minimumloon gaan enerzijds
over de methode waarop het minimumloon bepaald wordt en de systematiek en anderzijds
over de hoogte van het minimumloon. Deze twee zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden.

b. Inhoud van het wetsvoorstel

De initiatiefnemer stelt een uniform minimumuurloon voor omdat hij van oordeel is
dat iedereen voor ieder gewerkt uur recht heeft op dezelfde minimumbeloning.4 Als hoogte van het minimumuurloon wordt voorgesteld een bedrag van € 10,49.

De initiatiefnemer baseert dit minimumuurloon op een werkweek van 36 uur.

Het voorgestelde minimumuurloon dient drie doelstellingen. Ten eerste beoogt de initiatiefnemer
een harmonisatie die bij zou moeten dragen aan de eenduidigheid en helderheid bij
de toepassing van het minimumloon in de praktijk.

Ten tweede beoogt de initiatiefnemer de verhoging van het minimumloon. Dit is naar
zijn oordeel wenselijk, nu, zo stelt de toelichting, volgens het Sociaal Cultureel
Planbureau in 2014 bijna 320.000 werkenden onder de armoedegrens hebben geleefd en
het aandeel van armen onder de werkenden sinds 1990 gestaag was gegroeid.5 Ten derde wordt de verdeling tussen werk en privé beter door het minimumuurloon te
baseren op een werkweek van 36 uur, aldus de toelichting.6 Werknemers zullen immers in 36 uur tenminste het minimumloon verdienen en daarmee
ruimte creëren voor zorg voor familie of naasten.

In de sociale zekerheid zijn verschillende uitkeringen gekoppeld aan het wettelijk
minimumloon. Dat betreft onder andere de Participatiewet en de Algemene Ouderdomswet.
De initiatiefnemer stelt voor om voor deze uitkeringen de koppeling aan het huidige
minimummaandloon te handhaven.

De Afdeling maakt enkele opmerkingen over het wetsvoorstel.

2. Hoogte van het minimumuurloon

a. Financiële gevolgen

De initiatiefnemer stelt voor het minimumuurloon te enten op een 36-urige werkweek.
Hierdoor wordt het minimumloon per uur voor iemand waarvoor een langere normale arbeidsduur
dan 36 uur geldt, hoger.

Deze financiële gevolgen zullen moeten worden gedragen door de werkgever. De initiatiefnemer
gaat in op de mogelijke werkgelegenheidseffecten, maar geeft geen inzicht in de omvang
en impact van de financiële gevolgen van het voorstel.

De Afdeling acht het aangewezen dat de toelichting inzicht verschaft in deze financiële
gevolgen om een belangafweging te kunnen maken tussen de voor- en nadelen voor werknemers
en werkgevers, in samenhang met de wens om de handhavingsproblematiek op te lossen.

Tevens maakt de toelichting onvoldoende duidelijk waarom niet is gekozen voor een
aanpak waarbij de financiële gevolgen van het voorstel zo beperkt mogelijk blijven.
Voor een meer neutrale berekening van de hoogte van het minimumuurloon, zou bijvoorbeeld
kunnen worden uitgegaan van een gewogen gemiddelde arbeidsduur.7 Gelet op het voorgaande acht de Afdeling de keuze om voor het bepalen van de hoogte
van het minimumuurloon uit te gaan van een werkweek van 36 uur en de noodzaak van
verhoging van het wettelijk minimumuurloon onvoldoende dragend gemotiveerd.

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien.

Door het minimumloon op een 36-urige werkweek te enten zal het loon voor veel werknemers
die het minimumloon verdienen, flink stijgen. Dit is, volgens de initiatiefnemer,
belangrijk omdat deze groep werknemers vaak op de rand van de armoede leeft en een
stijging van hun inkomen een gunstig effect kan hebben om deze mensen uit de armoede
te helpen. Daartegenover staat dat de loonkosten voor werkgevers, in de sectoren waar
sprake is van werknemers die het minimumloon verdienen en een werkweek van meer dan
36 uur hebben, zullen stijgen. De initiatiefnemer is zich daarvan bewust, maar is
van mening dat een stijging van het inkomen verantwoord is.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling heeft de initiatiefnemer het Centraal
Planbureau (CPB) gevraagd om de financiële gevolgen voor het bedrijfsleven van de
invoering van een minimumuurloon op basis van een 36-urige werkweek te onderzoeken.8

Het CPB concludeert dat het invoeren van één minimumuurloon op basis van een 36-urige
werkweek leidt tot een verhoging van het minimumloon met gemiddeld 3,6%. Voor een
aantal cao’s met een normale arbeidsduur van 40 uur (bijvoorbeeld de bouw, uitzendsector
en het primair onderwijs) betekent dit een minimumloonsverhoging van ongeveer 11%.
Uitgaande van een gemiddelde loonsverhoging van 3,6% en de varianten uit Kansrijk
arbeidsmarktbeleid – update minimumloonbeleid9, leidt dit tot een loonkostenverhoging van 140 mln. euro.10 De invoering van een minimumuurloon op basis van een 36-urige werkweek heeft vrijwel
geen effect op de overheidsuitgaven.11 Ook het effect op de werkgelegenheid is verwaarloosbaar klein.

Het CPB heeft vervolgens aan de hand van de administratieve microdata van het CBS
een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd. Het effect op de totale loonkosten heeft op basis
hiervan een ondergrens van 50 mln. euro en een bovengrens van 220 mln. euro. Het CPB
beschouwt de macroschatting van 140 mln. euro daarom als een plausibele middenschatting.

Wat betreft de keuze van de initiatiefnemer op het minimumuurloon te baseren op 36 uur
en niet, zoals in het (niet doorgezette regeringswetsvoorstel), op het gewogen gemiddelde
arbeidsduur van 37,4 uur te zetten, is dat het niet uit te leggen is om werknemers,
die een arbeidsduur van 36 uur hebben, een lager minimumloon te geven. Immers als
het minimumuurloon op het gewogen gemiddelde arbeidsduur van 37,4 uur wordt gebaseerd,
gaat het minimumloon voor bijvoorbeeld werknemers die in de sociale werkvoorziening
werken omlaag.

Dit kwam ook naar voren bij de internetconsultatie van het eerdere regeringswetsvoorstel.
Vakbonden FNV, VCP en CNV waren zeer duidelijk in hun reactie op dit regeringswetsvoorstel.
Zij uiten in hun reactie hun zorgen over de nadelige inkomenseffecten voor werknemers
die op basis van een 36-urige werkweek het minimumloon verdienen. Als voorbeeld worden
kwetsbare werknemers uit de cao sociale werkvoorziening aangehaald die door uniformering
naar 37,4 uur er (in 2017) zo’n € 60 per maand op achteruit zouden gaan. Het CNV spreekt
zelfs uit dat het «onacceptabel [is] wanneer deze kwetsbare groep aan de onderkant
van de arbeidsmarkt negatieve financiële gevolgen ervaart door deze wijziging».12

Tevens heeft het baseren van het minimumuurloon op 36 uur een bijkomende positief
effect bij het vergroten van de werk- en privébelans voor een grote groep werknemers.
Werknemers die op dit moment het minimumuurloon verdienen op basis van een 40-urige
werkweek hebben vaak niet de financiële mogelijkheden om minder te kunnen werken.
Immers als zij bijvoorbeeld 4x9 uur zouden willen werken, verdienen zij minder dan
het minimumloon. Wanneer het minimumuurloon op een 36-urige werkweek wordt gebaseerd,
komt er ruimte voor deze werknemers om de keuze te maken om minder uur te gaan werken
zonder dat dat gevolgen heeft voor het inkomen. Hiermee kan de werk en privébalans
van een groep werknemers die een inkomen heeft rond het minimumloon worden verbeterd.

Omdat de keuze voor gewogen gemiddelde arbeidsduur nadelige inkomenseffecten van kwetsbare
groepen werknemers heeft en het minimumloon te enten op een 36-urige werkweek een
positief effect heeft op de werk- en privébalans bij een groep werknemers die het
minimumloon verdient, heeft de initiatiefnemer gekozen voor een minimumuurloon op
basis van een 36-urige werkweek.

b. Noodzaak

De verhoging van het wettelijk minimumuurloon bij een langere normale arbeidsduur
dan 36 uur acht de initiatiefnemer gerechtvaardigd, omdat het wenselijk is dat alle
werkenden zeker kunnen zijn van een sociaal aanvaardbaar bestaan. Tevens wijst de
initiatiefnemer erop dat een steeds groter gedeelte van de werkenden onder de armoedegrens
verkeert, terwijl dat deel gestaag groeit.13

De Afdeling merkt op dat de verwijzing in de toelichting naar een steeds groter gedeelte
van de werkenden dat onder de armoedegrens verkeert onvoldoende grondslag biedt voor
de nu voorgestelde keuze. De oorzaken van de toename van werkenden die in armoede
leven lijken immers juist buiten het bereik van het wettelijk minimum(uur)loon te
spelen. In het bijzonder mensen die in deeltijd of niet gedurende het gehele jaar
werken, of (deels) als zelfstandige werkzaamheden verrichten, komen onder de armoedegrens.14 De voorgestelde wijziging heeft voor zelfstandigen en voor mensen waarvoor het minimumuurloon
is afgeleid van een normale arbeidsduur van 36 uur per week niet of nauwelijks effect.

Voorts merkt de Afdeling op dat onlangs een evaluatie van het wettelijk minimumloon
heeft plaatsgevonden,15 om vast te stellen of de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag nog toereikend
is. Uit de Kamerbrief bij deze evaluatie volgt de conclusie dat geen factoren naar
voren zijn gekomen die een bijzondere aanpassing van het wettelijk minimumloon wenselijk
maken. Het wettelijk minimumloon heeft volgens de evaluatie de cao-contractloonontwikkeling
bijgehouden en de feitelijke loonontwikkeling overstegen. Daarnaast is de koopkracht
van werkenden met een minimumloon in de periode 2011–2018 toegenomen. De inkomensongelijkheid
is niet duidelijk toe- of afgenomen. Ook is internationaal gezien de positie van het
Nederlandse minimumloon nagenoeg onveranderd gebleven. De conclusie van deze evaluatie
is dan ook dat deze indicatoren geen aanleiding geven tot bijstelling van het wettelijk
minimumloon.

Gelet op het voorgaande acht de Afdeling de noodzaak van verhoging van het wettelijk
minimumuurloon onvoldoende dragend gemotiveerd. De Afdeling adviseert het voorstel
op dit punt nader te bezien.

De initiatiefnemer is het met de Afdeling eens dat armoede breed in de samenleving
speelt en dat dit betrekking heeft op werknemers, uitkeringsgerechtigden, zelfstandigen
en gepensioneerden. Dit initiatiefwetsvoorstel, waarbij er sprake is van een minimumuurloon
op basis van een normale arbeidsduur van 36 uur, heeft inderdaad weinig effect voor
de groep mensen in armoede die niet werkzaam is. Dit omdat het referentiemaandloon,
waaraan de bijstandsuitkering, AOW en andere sociale zekerheidsuitkering gekoppeld
zijn, niet wordt verhoogd. Om deze groepen te helpen zijn andere maatregelen noodzakelijk,
zoals het verhogen van de uitkeringen. Dit valt echter buiten de scope van dit wetsvoorstel.
Daarbovenop heeft armoede onder werkenden vele oorzaken, zoals de contractvorm of
het hebben van een financiële buffer. De verhoging van het minimumuurloon is daarbij
een onderdeel van de oplossing tot bestrijding van de armoede.

Echter als wordt gekeken naar de absolute aantallen van mensen die in armoede leven,
is te zien dat werknemers een zeer grote groep vormen die in armoede leven. Als wordt
gekeken naar het armoedecriterium «basisbehoeften» is te zien dat er in 2019 9000
meer armen onder werknemers dan onder bijstandsgerechtigden waren (zie figuur 1).
Er zijn daarmee 11% meer werknemers dan bijstandsgerechtigden die een inkomen hebben
onder het basisbehoeftenbudget. Dit initiatiefwetsvoorstel realiseert voor een deel
van de werknemers een verhoging van het minimumloon. Hierdoor ontvangt deze groep
werknemers, die nu in armoede leeft, een hoger inkomen. Dit hogere inkomen kan er
dan toe leiden dat deze groep ook uit de armoede kan komen. Immers voor deze groep
gaat het minimumloon omhoog waardoor zij meer te besteden hebben.

Figuur 1 Bijstandsgerechtigden grootste kans op armoede

Daarnaast geeft de Afdeling aan dat het juist deeltijders zijn die in armoede leven
en dat dit, volgens de Afdeling, wetsvoorstel nauwelijks effect heeft voor werknemers
met een normale arbeidsduur van 36 uur. Deze constatering is juist. Echter deze groep
is fors kleiner dan de groep werknemers die een werkweek van meer dan 36 uur hebben.
Om de groep werknemers met een 36-urige werkweek te ondersteunen, zijn andere maatregelen
nodig. Echter hiermee slaat de Afdeling een zeer grote groep werknemers over die het
minimumloon verdienen op basis van een normale arbeidsduur van meer dan 36 uur. Het
overgrote deel van de werknemers die het minimumloon verdienen, werken in sectoren
waar de normale arbeidsduur meer dan 36 uur is. Vaak hebben deze werknemers een flexibel
dienstverband en werken bovendien niet voltijds. Juist de sectoren met de meest kwetsbare
werknemers die snel in de armoede kunnen vallen, zoals uitzendkrachten, schoonmakers,
horecamedewerkers en winkelpersoneel, hebben een normale arbeidsduur van meer dan
36 uur. Deze werkenden armen hebben dus allemaal baat bij de invoering van een minimumuurloon.
Als voorbeeld, een werknemer met een normale arbeidsduur van 40 uur krijgt na invoering
van dit initiatiefwetsvoorstel een uurloon dat 11% hoger ligt. Dit betekent dat een
werknemer minder hoeft te werken om een toereikend loon te verdienen. Daarmee stijgt
het inkomen van deze groep en wordt wel degelijk het armoedeprobleem onder deze groep
aangepakt.

Als laatste geeft de Afdeling aan dat een verhoging van het minimumuurloon geen effect
heeft op de armoede onder zelfstandigen. Dit is niet geheel juist. In het Verenigd
Koninkrijk is onderzoek gedaan naar het effect van een minimumloonverhoging op de
tarieven van zelfstandigen.16 Dit onderzoek laat zien dat een hogere minimumloon zorgt voor beter beloning van
zelfstandigen met een laag tarief. Natuurlijk is dit niet de oplossing voor het oplossen
van het armoede probleem onder zelfstandigen, daarvoor zijn andere maatregelen nodig,
maar het verhogen van het minimumloon kan een positief effect hebben op de beloning
van zelfstandigen en dus de armoede onder zelfstandigen aanpakken.

Verder heeft de initiatiefnemer kennisgenomen van de evaluatie van het wettelijk minimumloon
en de Kamerbrief hierover.17 De conclusie van deze evaluatie, dat de koopkracht van werkenden met een minimumloon
in de periode 2011–2018 is toegenomen, is correct. Echter er wordt in deze evaluatie
maar naar een zeer korte periode in de ontwikkeling van het minimumloon gekeken. De
analyse in de evaluatie neemt als startpunt het jaar 2011 en dat is in het dieptepunt
van de financiële crisis. In diezelfde financiële crisis was er, zoals in de evaluatie
ook wordt aangegeven, sprake van een negatieve gemiddelde incidentele loonontwikkeling.
Dit is echter een bijzonder omstandigheid dat niet vaak heeft plaatsgevonden.

Als wordt gekeken naar de incidentele loonontwikkeling is deze, sinds de invoering
van het minimumloon, fors geweest. Hierdoor is het minimumloon relatief sterk gedaald
ten opzichte van de gemiddelde lonen. Daarbovenop heeft de overheid het minimumloon
meerdere keren bevroren waardoor deze nu een lagere koopkracht biedt dan in de jaren
80.

Doordat er in de evaluatie alleen gekeken is naar de ontwikkeling van het minimumloon
in een zeer korte periode, er niet gekeken is naar de langere termijn en eerdere bevriezingen
van het minimumloon niet zijn meegenomen, wordt een vertekend beeld gegeven van de
werkelijkheid. De gemiste loonontwikkeling bij het minimumloon in de afgelopen jaren
tellen wel degelijk mee bij de lagere koopkracht voor mensen die het minimumloon verdienen.
In onderstaande grafiek wordt de reële loonontwikkeling van de gemiddelde lonen, cao-lonen,
minimumlonen en de arbeidsproductiviteit tegen elkaar afgezet.

Reëel minimumloon, contractlonen en verdiende UURlonen, 1964–2017 (1979=100)

Bron: De Beer, Been, & Salverda, 20171

1 De Beer, P., Been, W., & Salverda, W. (2017). The interplay between the minimum wage
and collective bargaining in the Netherlands. An overview and a case study of three
sectors. AIAS Working Paper, (May), 89. URL: https://aias.s3-eu-central-1.amazonaws.com/website/uploads/149916831253….

Deze grafiek laat duidelijk zien dat het minimumloon stelselmatig achterblijft bij
de gemiddelde lonen en de cao-lonen. De koopkracht van werkenden die het minimumloon
verdienen is over de afgelopen jaren dus zeker niet toegenomen. Alleen tijdens de
periode vanaf 2010, de periode waarop de evaluatie is gebaseerd, heeft het minimumloon
zich op dezelfde manier ontwikkeld als de gemiddelde lonen. De evaluatie gaat, volgens
de initiatiefnemer, voorbij aan het feit dat het minimumloon achterblijft bij de gemiddelde
loonontwikkeling en cao-loonontwikkeling. Bovendien laat de grafiek ook zien dat de
arbeidsproductiviteit sterk is gestegen. Daarmee is er dus ruimte om de lonen sneller
te laten stijgen.

Ook wat betreft de inkomensongelijkheid hanteert de evaluatie een te beperkte periode.
In de evaluatie wordt gesteld dat de inkomensongelijkheid stabiel is gebleven. Dit
klopt echter niet. Als wordt gekeken naar de maatstaven voor inkomensongelijkheid,
de Gini- en Theil- coëfficiënt, dan is zichtbaar dat deze beide in de periode 2011–2018
zijn gestegen. Respectievelijk met 1,7% en 2,7%. Dit zijn significante stijgingen.
Bovendien als er, opnieuw, wordt gekeken over een langere periode is zichtbaar dat
dat sinds 2000 de Gini coëfficiënt met 20% is gestegen en de Theilcoëfficiënt met
68%. De ongelijkheid is dus flink toegenomen.

De initiatiefnemer laat hiermee zien dat op de langere termijn de koopkracht van werkenden
die het minimumloon verdienen niet volledig is meegestegen met de cao-contractlonen.
Ook is de inkomensongelijkheid, als wordt gekeken over een langere periode, toegenomen.
Een verhoging van het minimumloon is, volgens de initiatiefnemer, op basis van de
toenemende armoede onder werkenden, de achterblijvende koopkracht en toegenomen inkomensongelijkheid,
gerechtvaardigd.

3. Koppeling minimumloon met de sociale zekerheidsuitkeringen

De hoogte van het netto sociaal minimum (waaraan de bijstandsuitkeringen, de AOW en
andere afgeleide wetten zijn gerelateerd) volgt het wettelijk minimumloon.18 Deze koppeling bestaat sinds 1 januari 1980, na inwerkingtreding van de Wet aanpassingsmechanismen.19 Halfjaarlijks wordt het wettelijk minimumloon geïndexeerd aan de hand van de ontwikkeling
van de cao-lonen.

De initiatiefnemer stelt voor om de huidige koppeling met het minimumloon in stand
te houden en niet aan te passen aan het voorgestelde wettelijk minimumuurloon.

De Afdeling begrijpt deze keuze, maar merkt op dat als gevolg hiervan sprake is van
twee minimumlonen per maand. Eén die van belang is om daarvan de uitkeringen af te
leiden en één die daadwerkelijk weergeeft op welk minimumloon een werknemer recht
heeft bij een voltijds dienstverband. Betrokkenen kunnen ook in situaties te maken
krijgen met beide minimumlonen. Zo kan het zijn dat een betrokkene een WW-uitkering
krijgt op basis van het verdiende wettelijk minimumuurloon, en tegelijkertijd een
toeslag op grond van de Toeslagenwet die gebaseerd is op het referentieminimumloon.20

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de effecten van het voorstel
op dit punt.

De intentie van dit wetsvoorstel is om het huidige stelsel van de koppeling van het
netto sociaal minimum aan het minimumloon in stand te houden. In de huidige Wet minimumloon
en minimumvakantiebijslag, artikel 8, eerste lid, onder a, wordt het maandbedrag gebruikt
als referentiemaandloon voor sociale zekerheidsuitkeringen. Dit betekent dat de bijstandsuitkering,
de AOW en andere afgeleide wetten gerelateerd zijn aan het minimumloon per maand.
Deze koppeling wordt niet gewijzigd door dit wetsvoorstel. Het referentiemaandloon
blijft met dit wetsvoorstel onveranderd.

Ter verduidelijking, op dit moment bestaan er verschillende minimumuurlonen (op basis
van een 36-, 38- en 40-urige werkweek). Al deze minimumuurlonen komen tot één minimumloon
per maand, per 1 januari 2010 is dit voor alle werknemers € 1.653,60. Dit wetsvoorstel
beoogt dat er één minimumuurloon, op basis van het huidige minimumuurloon van een
36-urige werkweek, komt. Het klopt, zoals de Afdeling stelt, dat er een koppeling
tussen het wettelijk minimumloon en sociale zekerheidsuitkeringen bestaat en er daardoor
twee «types maandloon» ontstaan. Echter volgens de initiatiefnemer valt het te betwisten
of hier sprake is van «twee minimumlonen». Het uurloon is opgenomen met als doel het
recht op minimumloon voor verrichte arbeid te verzekeren, terwijl het referentiemaandloon
opgenomen is voor de koppeling met de sociale zekerheidsuitkeringen (en dus niet als
recht op een maandloon). Dit betekent feitelijk dat de groep werknemers die een 40-urige
werkweek hebben, door dit initiatiefwetsvoorstel, op maandbasis, meer gaat verdienen
dan het referentiemaandloon op basis van het minimumloon. Immers zij komen, op basis
van een hoger minimumuurloon, tot een hoger maandloon en zodoende boven het referentiemaandloon
uit.

Overigens is, hetgeen de Afdeling stelt, nu ook reeds het geval, immers iemand heeft
recht op minimumloon naar evenredigheid op basis van de NAD (wat iemand feitelijk
verdient per maand). Ook dan kan het minimumloon per maand een ander bedrag zijn dan
het minimummaandloon zoals genoemd in artikel 8 wat als referentiemaandloon wordt
gebruikt. Oftewel werknemers, die een werkweek hebben van meer dan 36 uur, kunnen
door het wetsvoorstel hierdoor meer gaan verdienen dan het referentiemaandloon. Immers
het uurloon van deze werknemers is door dit wetsvoorstel omhoog gegaan. Dat betekent
dus ook dat bepaalde uitkeringen die loongerelateerd zijn, zoals bijvoorbeeld de WW-uitkering,
logischerwijs ook hoger zijn. Daartegenover staat dat de toeslagen juist zullen dalen,
omdat werknemers een hoger inkomen gaan verdienen.

Wat betreft het geschetste voorbeeld, werkende op basis van 32-urig contract met het
minimumloon, van de Afdeling merkt initiatiefnemer het volgende op. Op basis van het
initiatiefwetsvoorstel is er een minimumuurloon, op basis van een 36-urige werkweek.
Dat betekent dat betrokkene sowieso al minder verdient dan het al geldende referentiemaandloon.
Na ontslag heeft betrokkene recht op 75% (eerste twee maanden) en daarna 70% van het
laatste verdiende inkomen aan WW-uitkering. In de huidige situatie verschilt dit niet
veel. Allereerst is het onbekend onder welke cao betrokkene valt en daarmee hoeveel
urige werkweek, en dus de hoogte van minimumuurloon van betrokkene is. Uitgaande van
een 40-urige werkweek komt betrokkene al fors onder het referentiemaandloon uit. Dus
in de huidige situatie zal betrokkene juist lager onder het sociaal minimum terechtkomen
dan in het geval bij het initiatiefwetsvoorstel, waarbij er sprake is van een uniform
minimumuurloon.

Om een en ander te verduidelijken, en vanwege de uitkomst van de inmiddels ontvangen
Uitvoeringstoets van het UWV, zal de initiatiefnemer een gewijzigd voorstel van wet
uitbrengen. In het wetsvoorstel wordt artikel 8 gewijzigd. Deze wijziging behelst
dat de zinsnede «bij een werkweek met een arbeidsduur van 36 uren» te schrappen. Voor
het referentiemaandloon is de arbeidsduur van een werkweek niet relevant, omdat dit
om één maandbedrag gaat die in bepaalde gevallen als referentie fungeert voor sociale
zekerheidsuitkeringen. Door deze zinsnede te schrappen hoopt de initiatiefnemer meer
duidelijkheid te geven over het verschil tussen het minimumuurloon, waar een werknemer
recht op heeft, en het referentiemaandloon, waar bepaalde sociale zekerheidsuitkeringen
op worden gebaseerd.

4. Sociale partners

In Nederland geldt een stelsel waarbij de sociale partners grotendeels verantwoordelijk
zijn voor de arbeidsvoorwaardenvorming.21 Vakbonden en werkgeversorganisaties sluiten cao’s af waarin afspraken worden neergelegd.
De wetgever legt in een dergelijk stelsel enkel de ruimte vast waarin de onderhandelingen
tussen partijen kunnen plaatsvinden. Een minimumloon legt een bodem in die onderhandelingen,
net zoals een maximumloon dat doet.22 Gelet op de belangen van sociale partners bij de bepaling van het minimumloon en
ook gezien de internationale verplichtingen tot overleg met sociale partners,23 zou het in de rede hebben gelegen om de sociale partners over voorstellen op dit
gebied te consulteren.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met de uitkomsten daarvan.

De initiatiefnemer vindt de opvatting van sociale partners van groot belang. Om die
reden heeft de initiatiefnemer de Stichting van de Arbeid om een advies gevraagd over
dit wetsvoorstel.

5. Redactionele kanttekeningen

De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De initiatiefnemer neemt deze voorgestelde wijziging over.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
initiatiefvoorstel en adviseert daarmee rekening te houden.

De  Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemer, Gijs van Dijk

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W12.19.0368/III

– In hoofdstuk 5 van de memorie van toelichting de passage schrappen waarin wordt verwezen
naar de gewogen gemiddelde normale arbeidsduur in relatie tot het eigendomsrecht,
nu het voorstel niet is gebaseerd op een gewogen gemiddelde arbeidsduur.