Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting
35 444 Voorstel van wet van de leden Klaver en Bromet tot wijziging van de Wet natuurbescherming in verband met het treffen van maatregelen betreffende stikstofemissie en het opnemen van een grondslag voor subsidieverlening voor veestapelreductie en natuurversterking (Wet duurzame aanpak stikstof)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Op dit moment is er een stikstofcrisis gaande met grote gevolgen voor zowel de staat
van de natuur in Nederland als voor de economie. Dankzij de stikstofcrisis is Nederland
op slot geraakt. Ongeveer 18.000 projecten raakten in de knel1. Op basis van onderzoek is de prognose dat in 2019 en 2020 de vergunningverlening
terugvalt tot 47.000 woningen in plaats van de geplande 75.000 per jaar2. 27.000 banen bij bouwbedrijven, ingenieursbureaus, onderaannemers en bedrijven die
bouwmaterialen aanleveren dreigen te vervallen3.
De natuur in Nederland is al langer in slechte staat. Door te veel stikstofuitstoot,
door bezuinigingen en door afgezwakte plannen voor de natuur gaat het slecht met de
biodiversiteit in Nederland. In de ontwerptekst voor de VN-top over biodiversiteit
in Kunming staat dat maar liefst 30% van de natuur beschermd moet worden om massale
uitsterving van planten- en dierensoorten te voorkomen4. Maar liefst 1 miljoen plant- en diersoorten staan op het punt van uitsterving5. In Nederland is de biodiversiteit afgenomen tot circa 15% van de oorspronkelijke
situatie6. Willen we blijven genieten van mooie, diverse natuur en onze bijdrage leveren aan
een gezonde wereld, dan moeten er drastische maatregelen worden genomen.
Dit wetsvoorstel biedt een oplossing voor de stikstofcrisis door te zorgen voor daadwerkelijke
daling van de stikstofuitstoot op de lange termijn en voor versterking van de natuur.
Hierdoor kan er weer gebouwd worden en bereikt de natuur een staat van goede instandhouding.
Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) mag door een recente uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State niet meer als basis worden gebruikt voor
toestemming voor activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura
2000-gebied, in de zin van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Dit betekent
dat er geen nieuwe vergunningen mogen worden verleend op basis van het PAS voor activiteiten
die tot stikstofdepositie leiden op daarvoor gevoelige beschermde natuur in Natura
2000-gebieden. Dit betekent ook dat de wettelijke vrijstellingen van de vergunningplicht
voor extra stikstofdepositie onder een bepaalde grenswaarde niet meer gelden. Hierdoor
wordt onder andere het bouwen van huizen bemoeilijkt en worden bijvoorbeeld duurzame
energieprojecten vertraagd.
Inmiddels is de Spoedwet aanpak stikstof van kracht geworden die als doel heeft om
de impasse te doorbreken. Hierin staan echter geen maatregelen die de stikstofuitstoot
voldoende omlaag brengt. De impasse kan alleen worden doorbroken door voldoende maatregelen
te nemen en ook voor de lange termijn de zekerheid te hebben dat de stikstofuitstoot
voldoende omlaag gaat. Voor een definitieve oplossing van de stikstofproblematiek
moet een goede staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden worden bereikt en worden vastgehouden. Daarin voorziet de Spoedwet aanpak
stikstof niet.
Het doel van dit wetsvoorstel is om een goede staat van instandhouding van Natura
2000-gebieden te creëren. Naast de intrinsieke waarde van natuur en biodiversiteit,
is het met een goede instandhouding van Natura 2000-gebieden ook mogelijk om uit de
huidige stikstofimpasse te komen waarin niet gebouwd mag worden. Om dit te bereiken
worden in dit wetsvoorstel onder andere langetermijndoelen voor stikstofuitstoot gesteld
en wordt geregeld dat de natuur versterkt wordt. Zo wordt op juridisch houdbare wijze
de stikstofproblematiek duurzaam opgelost.
Om de goede staat van instandhouding van de natuur te bereiken worden in dit wetsvoorstel
de volgende maatregelen genomen:
− Er worden langetermijndoelen gesteld voor de totale, landelijke stikstofemissie, verdeeld
over alle betrokken sectoren;
− Een wettelijke grondslag voor een subsidieregeling, bedoeld voor warme sanering van
veehouderijen en ondersteuning van de transitie naar duurzame landbouw;
− Regels voor betere monitoring van zowel de stikstofdepositie als de versterking van
de natuur met mogelijkheid tot bijstelling van beleid;
− Een positieflijst van projecten die wél mogen worden gerealiseerd mits ze onder de
drempelwaarde vallen die is ingevoerd door de Spoedwet aanpak stikstof;
− Wettelijke verankering van uitbreiding van natuurgebieden;
− Versterking van de natuur door daarvoor een subsidieregeling in te stellen waardoor
eerder geschrapte plannen voor uitbreiding van natuurgebieden toch kunnen worden uitgevoerd.
Dit wetsvoorstel biedt een langetermijnoplossing voor de stikstofproblematiek. Door
invoering van de langetermijndoelen, de borging hiervan, de grondige versterking van
de natuur, het beschikbaar stellen van voldoende financiële middelen en het terugdraaien
van de afzwakking van de natuurbescherming kan Nederland voldoen aan de Europese regels
rondom biodiversiteit en natuur en wordt er op juridisch houdbare wijze ruimte gecreëerd
voor economische activiteiten.
Dit wetsvoorstel is niet het eindstation. De langetermijndoelen zijn een helder kader
waar andere maatregelen uit voort moeten komen. Deels staan deze maatregelen al in
dit wetsvoorstel, maar deels ook niet. Om de langetermijndoelen die dankzij dit wetsvoorstel
worden gesteld te behalen, zal er nieuwe wetgeving moeten worden geïntroduceerd, normen
worden aangescherpt en akkoorden worden gesloten.
Het reduceren van stikstofemissies loopt in lijn met de inspanningen die worden geleverd
in het kader van het Klimaatakkoord en het Schone Luchtakkoord (SLA) en versterken
elkaar. Door bijvoorbeeld elektrificering is er sprake van minder stikstofuitstoot
en andersom ondersteunt het verkleinen van de veestapel ook bij het behalen van de
Nederlandse klimaatdoelen. Het is dan ook verstandig om zoveel mogelijk naar oplossingen
te zoeken die de opgaves met betrekking tot stikstof, klimaat en luchtkwaliteit combineren.
2. De stikstofproblematiek in Nederland
In Nederland is sprake van een overschot aan stikstofdepositie. Belangrijke bronnen
van stikstof zijn de emissies uit de landbouw in de vorm van ammoniak, de stikstofuitstoot
door de industrie en emissies van verbrandingsmotoren in de vorm van stikstofoxide
door het verkeer. In de periode 2014–2017 daalde de jaarlijkse uitstoot van stikstofoxiden
met 4 procent. De jaarlijkse uitstoot van ammoniak nam in die periode daarentegen
met 3 procent toe7. Stikstofemissies uit de landbouw, verkeer en industrie dalen onder andere neer op
natuurgebieden. Stikstof is slecht voor de biodiversiteit en heeft ook een nadelig
effect op de gezondheid van mensen. Door de hoge stikstofdepositie wordt de voor stikstofarme
grond typische en Europees beschermde habitats verdrongen door planten die goed groeien
door stikstof, zoals grassen, bramen en brandnetels. Dit heeft vervolgens ook negatieve
effecten op de al ernstig dalende insectenpopulatie en vogels.
Op grond van de Europese Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn zijn natuurgebieden met
bijzondere natuurwaarden aangewezen als Natura 2000-gebieden8. Het voor die gebieden op grond van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn geldende
beschermingsregime is in Nederland geïmplementeerd in de Wnb. Artikel 6, tweede lid,
van de Habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor
te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten
in Natura 2000-gebieden niet verslechtert en er geen storende factoren optreden die
significant effect zouden kunnen hebben op de natuurwaarden in die gebieden. In het
kader van het PAS is onderzoek uitgevoerd naar de staat van instandhouding van beschermde
natuur in Natura 2000-gebieden in relatie tot de effecten van stikstofdepositie. Uit
de daarvoor opgestelde Gebiedsanalyses9 blijkt dat in Nederland 118 van de 160 Natura 2000-gebieden kampen met de negatieve
gevolgen van te veel stikstofdepositie. De hoge achtergrondniveaus van stikstof zijn
vooral een probleem voor beschermde natuur in Natura 2000-gebieden die gevoelig zijn
voor verzurende en vermestende depositie. Het is daarom van belang om de stikstofedpositie
op en rond die gebieden snel terug te dringen, zodat de natuur zich, door natuurmaatregelen
en reductie van stikstof, op termijn kan herstellen.
In 2015 is het PAS in werking getreden om ervoor te zorgen dat ondanks hoge achtergrondniveaus
van stikstof en de slechte staat van voor stikstof gevoelige natuur toch vergunningen
konden worden verleend voor nieuwe uitstoot van stikstof door de landbouw, verkeer
en de industrie. Uitgangspunt van het PAS was om natuurherstel en stikstofdaling op
de lange termijn te garanderen, zodat op basis van de te verwachten positieve resultaten
van de daarin opgenomen maatregelen, onmiddellijk zogenaamde milieuruimte kon worden
uitgegeven in de vorm van vergunningen voor activiteiten die voor extra stikstofdepositie
zorgen. Het PAS zorgde ervoor dat, vooruitlopend op het effect van maatregelen die
in de toekomst tot natuurherstel moeten leiden, activiteiten konden worden toegestaan
die voor extra depositie op beschermde natuur zorgen.
Uit de recente uitspraak10 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (29 mei 2019) over het
PAS en de regels daaromtrent in de Wnb, blijkt dat het PAS niet gebruikt mag worden
als basis voor het vergunnen van activiteiten die voor meer depositie van verzurende
en vermestende stoffen op beschermde natuur zorgen. Omdat het met de voor stikstof
gevoelige natuur in Natura 2000-gebieden slecht gaat, betekent dit dat negatieve effecten
van extra stikstof niet met zekerheid kunnen worden uitgesloten. Dit betekent dat
er geen nieuwe vergunningen mogen worden verleend voor activiteiten met extra stikstofdepositie
op beschermd natuur tot gevolg en dat ook vrijstellingen van de vergunningplicht niet
meer gelden. Het gaat om een einduitspraak, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van
7 november 2018 toepast. In dat arrest heeft het Hof van Justitie bepaald dat het
PAS onvoldoende zekerheid biedt op het daarmee verwachte, toekomstige resultaat om
onmiddellijk milieuruimte voor nieuwe projecten te creëren. In het arrest van het
Hof van Justitie wordt ook geoordeeld dat wanneer beschermde natuur niet in een gunstige
staat van instandhouding verkeert, elke extra belasting al snel negatief effect zal
hebben. De uitspraak van de Raad van State dwingt Nederland tot het zo snel mogelijk
in een gunstige staat van instandhouding brengen van voor stikstof gevoelige natuur.
Het verlagen van de stikstofuitstoot is daarbij van groot belang, zodat de natuur
niet verder achteruitgaat en het herstel dat gerealiseerd moet worden op grond van
de Habitatrichtlijn – Nederland is verplicht de beschermde natuur in een gunstige
staat van instandhouding te brengen – kan plaatsvinden.
3. Natuurversterking
Naast het verlagen van de stikstofuitstoot is het voor een gunstige staat van instandhouding
van de Natura 2000-gebieden van groot belang dat de natuur wordt versterkt. Dit wordt
bevestigd in het rapport «Stikstof in perspectief» van het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL)11. Versterking van de natuur is een belangrijke factor om het duurzaam voorkomen van
dier- en plantensoorten mogelijk te maken, naast stikstofreductie. Een robuust natuurnetwerk
is nodig voor het in stand houden van de habitats en soorten uit de Habitat- en Vogelrichtlijn.
Met het huidige Natuurnetwerk Nederland (NNN) functioneert de netwerkfunctie echter
nog onvoldoende wat het onmogelijk maakt om aan de natuur- en biodiversiteitsopgaven
te voldoen. Het natuurnetwerk dient dan ook te worden uitgebreid, waarbij de oorspronkelijke
Ecologische Hoofdstructuur (EHS) het uitgangspunt dient te zijn.
Het NNN is voortgekomen uit de EHS. De EHS werd voorgesteld in het Natuurbeleidsplan
van 1990. Destijds was ruim 435.000 hectare natuur onderdeel van de EHS. Er waren
plannen om dit uit te breiden naar 730.000 hectare in 2018. Deze ambitie is later
naar beneden bijgesteld naar realisatie van het NNN in 2027 met een omvang van 668.000
hectare. Op 1 januari 2018 moest hiervan nog 44.000 hectare gerealiseerd worden12. De voortgang hiervan lijkt te stagneren, hoewel betrouwbare, recente gegevens ontbreken.
Het gebrek aan voortgang kan te maken hebben met stijgende grondprijzen en beperkte
middelen, maar ook met het ontbreken van de bereidheid tot verkopen bij eigenaren.
Ook wordt er weinig gebruik gemaakt van het instrument onteigening.
Om een goede instandhouding van de Natura 2000-gebieden te bereiken is een robuust
natuurnetwerk nodig. Hierbij past de realisatie van de oorspronkelijke EHS. Daarom
dient zowel het natuurnetwerk te worden uitgebreid, dient de realisatiedoelstelling
beter wettelijk te worden verankerd en moeten de plannen voortvarender worden uitgevoerd.
Ook moeten er hydrologische maatregelen worden genomen. Het watersysteem is er op
dit moment op gericht om neerslag zo snel mogelijk af te voeren, waarbij ervan wordt
uitgegaan dat er gedurende het jaar voldoende neerslag is. Door het veranderende klimaat
is er nu sprake van hevigere regenbuien met steeds langere periodes van droogte, waardoor
het watersysteem achterhaald is. Dit vraagt om een andere hydrologische aanpak waarbij
water langer wordt vastgehouden en natuurlijke hydrologische systemen worden hersteld
Naast het natuurnetwerk dient er ook extra budget te worden vrij gemaakt voor andere
natuurversterkende maatregelen. Zo dienen er buffers rondom natuurgebieden te komen
met daarin natuur en extensieve landbouw. Deze buffers zorgen ervoor dat de directe
stikstofdepositie in de natuurgebieden omlaag gaat. Een combinatie van hydrologisch
herstel en bufferzones rondom natuurgebieden zorgen ervoor dat natuurherstelmaatregelen
succesvol kunnen zijn.
4. Hoofdlijnen van het voorstel
Om uit de huidige impasse te komen is het uiteindelijk van belang dat de Natura 2000-gebieden
een goede staat van instandhouding bereiken. Hiervoor moet de stikstofuitstoot omlaag
en moeten de ambities wat betreft natuur omhoog. Hiervoor zijn omvangrijke maatregelen
nodig en een stip op de horizon. Alleen op die manier kunnen andere ontwikkelingen,
zoals de bouw van huizen, economische activiteiten, windmolens en dijkversterkingen
weer op gang komen. Dit wetsvoorstel bevat de hiertoe noodzakelijke wetswijzigingen.
Omdat deze maatregelen bedoeld zijn om ook verder in de toekomst effect te hebben,
zullen zij voor de relevante sectoren ook voor de toekomst meer duidelijkheid scheppen.
Het PAS bevatte stikstofreducerende maatregelen en natuurmaatregelen die worden getroffen
in de Natura 2000-gebieden. Dit wetsvoorstel beoogt dat naast de maatregelen in het
PAS, die worden gecontinueerd en indien mogelijk versneld worden uitgevoerd, andere
maatregelen tot het verlagen van stikstofniveaus en de versterking van de natuur worden
getroffen.
4.1. Langetermijndoelen
Deze wet stelt langetermijndoelen voor de totale, landelijke stikstofemissie. Deze
opgave wordt verdeeld over alle betrokken sectoren. Het uiteindelijke doel is een
halvering van de stikstofemissies in 2030. Dit is nodig om onder de gemiddelde overschrijding
te komen13. Door langetermijndoelen te stellen wordt er meer zekerheid gecreëerd dat de stikstofdepositie
op een duurzame manier omlaag gaat, wat goed is voor de staat van instandhouding van
natuurgebieden en op een juridisch houdbare wijze ruimte schept voor de economie.
Een halvering van de landelijke stikstofemissie betekent dat de sectoren landbouw,
industrie en mobiliteit ieder hun stikstofemissies moeten hebben gehalveerd in 2030
en dus binnen de eigen sector de stikstofemissies moeten halveren. Bij het verlagen
van de stikstofemissies moet nadrukkelijk worden gekeken naar de maatregelen met de
minste algemene negatieve maatschappelijke impact. Hoewel het landelijk beperken van
de stikstofuitstoot in zijn algemeenheid helpt om de goede instandhouding van Natura
2000-gebieden te verbeteren, is het ook verstandig dat deze reducties zoveel mogelijk
plaatsvinden waar die de meeste positieve impact hebben, met name rond Natura 2000-gebieden.
De agrarische sector is de sector die zorgt voor de meeste stikstofdepositie, het
grootste deel is in de vorm van ammoniak14. Het in dit wetsvoorstel voorziene kader geeft nog geen invulling aan de te nemen
maatregelen. Duidelijk is dat uitvoering van de maatregelen in het PAS niet geleid
hebben tot verlaging van de hoeveelheid stikstof in de lucht. Er zullen dus aan het
PAS additionele maatregelen moeten worden getroffen. Voor een duurzame toekomst van
de landbouw en een duurzame stikstofaanpak is krimp van de veestapel onontkoombaar.
Aanvullend hierop kunnen op de korte termijn andere maatregelen worden genomen, zoals
verhoging van de norm voor weidemelk, het beperken van gebruik van krachtvoer uit
het buitenland (met als doel minder eiwit) of het belonen van een lager ureumgehalte
in melk.
Hoewel de ammoniakuitstoot eerder neerslaat dan stikstofoxiden en de landbouwsector
dus ook in dat opzicht relatief veel bijdraagt aan de stikstofdepositie in Natura2000-gebieden,
dragen ook de sectoren verkeer en industrie flink bij aan de uitstoot van stikstof.
Als industrie en verkeer een gelijk reductiepercentage opgelegd krijgen moeten ook
daar forse extra stappen gezet worden.
De industrie is al door Europese regels gebonden aan wetgeving om met de best beschikbare
technieken alles te doen wat redelijk mogelijk is om de uitstoot van vervuilende stoffen,
zoals stikstofdioxide, tegen te gaan. Fabrieken en stookinstallaties hebben een emissievergunning
die periodiek moet worden vernieuwd. Dat is ook het moment om te bezien of met nieuwe
technieken de uitstoot verder kan worden teruggedrongen. Een veel strengere interpretatie
en handhaving van deze reeds bestaande wetgeving kan al 26 procent emissiereductie
opleveren15. Ook de energietransitie, met name het afscheid van kolen en gas en strengere eisen
aan energie-efficiënte, zullen een bijdrage leveren aan de vermindering van de stikstofemissie.
Dit kan een aansporing zijn voor de industrie om versneld over te schakelen op andere
energiebronnen, technieken en processen.
Het verkeer over weg, water en door de lucht draagt fors bij aan de stikstofemissie.
Met name bij de verbranding van diesel, kerosine en zware stookolie komen veel stikstofoxiden
vrij. De emissies van nieuwe auto’s wordt gereguleerd door Europese regels. Maar met
lokaal en nationaal beleid, kan veel invloed worden uitgeoefend op de samenstelling
van het wagenpark, het aantal gereden kilometers of het tempo van de overstap naar
elektrisch rijden. Met beproefde technieken kunnen grote stappen gezet worden bij
scheepsmotoren voor zowel de binnenvaart als de zeevaart. Het vervangingstempo ligt
echter laag en de zeescheepvaart is met nationaal beleid moeilijk te beïnvloeden.
Het reductiepotentieel is echter hoog. In de luchtvaart vallen binnen het tijdsbestek
van dit wetsvoorstel geen revolutionaire technische oplossingen met grootschalige
vlootvernieuwing te verwachten. De luchtvaart kan wel binnen haar operaties op de
grond en de Landing and take-off cyclus (LTO-cyclus) emissies besparen. Ook kan een
modal shift, het verkleinen van de verkeersvraag en een economie met korte transportketens
zowel stikstof als energie besparen en de logistieke netwerken ontlasten. Forse investeringen
in beter openbaar vervoer en railinfrastructuur zijn hiervoor noodzakelijk. Ook de
groei van het aandeel van emissieloze voertuigen zal bijdragen aan de stikstofopgave
van de mobiliteitssector.
4.2. Monitoring
De situatie rondom de stikstofuitstoot en de effecten op de natuurgebieden dient grondig
gemonitord te worden. Dit werkt beide kanten op: als het goed gaat met een natuurgebied
is het wenselijk dat zo snel mogelijk ruimte vrij komt voor andere economische activiteiten
en als het slecht gaat met een natuurgebied dient het beleid tijdig te worden bijgesteld.
Op dit moment vindt er al monitoring plaats in het kader van het PAS. De monitoring
is vastgelegd in het «Monitoringsplan bij het programma aanpak stikstof 2015–2021».
Natuur en stikstof worden beiden op landelijk niveau gemonitord. Daarnaast worden
jaarlijks over alle Natura 2000- gebieden gebiedsrapportages uitgebracht. Onderdeel
van deze gebiedsrapportages is ook een jaarlijks veldonderzoek. Het doel hiervan is
een jaarlijkse indicatie -«vinger aan de pols» – van de ontwikkeling van de natuurkwaliteit,
nadrukkelijk ter ondersteuning en ter aanvulling van de kwantitatieve natuurmonitoring
en van het besluitvormingsproces rondom bijsturing. Het veldbezoek wordt uitgevoerd
door in ieder geval vertegenwoordigers van bevoegd gezag/voortouwnemers en terreinbeheerders.
Naast het «Monitoringsplan bij het programma aanpak stikstof 2015–2021» is in de Wnb
de verplichting opgenomen om de geleverde inspanning voor het behalen van de doelstellingen
uit de Vogel- en Habitatrichtlijn te monitoren en de beide Kamers der Staten-Generaal
te informeren over de voortgang van de totstandkoming en instandhouding van het natuurnetwerk
Nederland. De voortgang wordt echter nauwelijks per provincie inzichtelijk gemaakt.
Dit komt de monitoring en de mogelijkheid tot het bijstellen van beleid niet ten goede,
aangezien de provincies het bevoegd gezag zijn.
Dit wetsvoorstel regelt dat de al bestaande monitoring van natuurgebieden wordt geïntensiveerd
en verbeterd, waarbij uiteraard zo goed mogelijk wordt aangesloten bij de huidige
metingen en rapportages. Een aantal lacunes met betrekking tot de monitoring worden
middels dit wetsvoorstel gedicht:
• De habitatkaarten zijn niet voldoende actueel of bieden onvoldoende mogelijkheden
voor adaptief beheer;
• Er is geen inzicht in resultaten en voortgang per provincie, er bestaan slechts geaggregeerde
rapportages.
• De terreinbeherende organisaties hebben onvoldoende mogelijkheden om verschillen van
inzicht met betrekking tot de voortgang rondom de instandhoudingsdoelen van Natura
2000-gebieden duidelijk te maken
4.2.1. Habitatkaarten
Voor elk Natura 2000-gebied wordt een habitattypekaart gemaakt, waarop alle aanwezige
habitattypen zijn aangegeven. Deze kaart is een belangrijke bouwsteen voor de aanwijzingsbesluiten,
beheerplannen en de PAS-monitoring van deze gebieden. Uit deze kaart blijkt welke habitattypen actueel aanwezig
zijn, met welke omvang en waar ze precies liggen. Eens in de zes jaar wordt de habitattypenkaart
geactualiseerd. Vegetatiekarteringen (een van de onderleggers van de habitattypenkaart)
vinden eens in de zes of twaalf jaar plaats. De habitattypenkaarten worden niet regelmatig
geactualiseerd en is daardoor beperkend om adaptief beheer uit te kunnen voeren. Daarom
zouden habitattypenkaarten eens per drie jaar moeten worden geactualiseerd, dit is
een intensivering van de huidige gang van zaken. Hierdoor kan het natuurbeheer worden
verbeterd en kan er beter worden ingespeeld op veranderingen.
4.2.2. Monitoring per provincie
Op dit moment is in de Wnb vastgelegd dat het ministerie en gedeputeerde staten gezamenlijk
verantwoording afleggen. De monitoring is hierdoor geaggregeerd. Provincies zijn echter
met betrekking tot de natuurversterking en het afgeven van vergunningen in het kader
van stikstof het bevoegd gezag. Dit wetsvoorstel leidt ertoe dat de rapportering rondom
de uitbreiding van Natuurnetwerk Nederland en de inspanningen rondom het behalen van
de doelstellingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn wordt uitgesplitst per provincie.
Op deze manier bestaat er een goed overzicht van de voortgang van het beleid.
Dit is een aanvulling op de al bestaande rapportage rondom de PAS: de Landelijke PAS-monitoringsrapportage
Natuur, de PAS-Monitoringsrapportage Stikstof en de gebiedsrapportages. Hierbij is de uitsplitsing per provincie
die dit wetsvoorstel als gevolg heeft nieuw. In principe vindt er met de gebiedsrapportages
al goede monitoring plaats, maar door de resultaten per provincie inzichtelijk te
maken is er betere sturing mogelijk.
4.2.3. Afwijkende zienswijze terreinbeherende organisaties
Belangrijk is dat de monitoring de daadwerkelijke feiten reflecteren. Daarom regelt
dit wetsvoorstel dat de terreinbeherende organisaties (TBO’s) een afwijkende zienswijze
kunnen toevoegen aan het veldverslag dat wordt opgesteld door de betreffende provincie.
TBO’s krijgen zo de mogelijkheid om, indien zij niet kunnen instemmen met de inhoud
van een veldverslag, een zienswijze hieraan toe te voegen met daarin een alternatieve
analyse.
4.3. Subsidieregeling veestapelreductie
Om het langetermijndoel te behalen, is een forse reductie van de veestapel onontkoombaar. Hiervoor moet geld worden opzij gezet (warme sanering). Dit
geld is niet alleen nodig voor een warme sanering, maar ook om boeren die in bedrijf
blijven een beter toekomstperspectief te bieden en ze te ondersteunen bij de transitie
naar duurzame kringlooplandbouw. Boeren moeten voor hun producten eerlijke prijzen
krijgen en (financiële) waardering voor alle nuttige diensten die boeren leveren voor
bijvoorbeeld het landschap. Wanneer de boeren beter worden gewaardeerd kan de veestapel
flink omlaag en het aantal boeren flink omhoog. Dit wetsvoorstel regelt dat er een
subsidieregeling komt waarmee ruwweg de helft van de veestapel kan worden gereduceerd.
Dit wil niet zeggen dat halvering van de veestapel noodzakelijk is, wellicht is het
meer of minder, dat zal moeten blijken. Maar hiermee wordt geborgd dat ongeacht de
uitkomst hiervan de beschikbaarheid van geld geen obstakel is om het langetermijndoel
te halen. Onder halvering van de veestapel wordt overigens geen halvering per bedrijf
bedoeld, maar halvering van de totale Nederlandse veestapel. De veestapelreductie
dient zoveel mogelijk plaatsvinden op de plekken waar die de meeste positieve impact
heeft, met name rond Natura 2000-gebieden
4.4. Versterking natuur
Reductie van stikstofuitstoot is slechts een deel van de oplossing als het gaat om
een goede instandhouding van natuur. Voor het in goede staat brengen van de habitats
en soorten uit de Habitat- en Vogelrichtlijn is het ook noodzakelijk dat de natuur
wordt versterkt en natuurgebieden goed worden verbonden. Het Natuurnetwerk Nederland
(NNN) is hiervoor bedoeld en dient in 2027 te zijn voltooid. Naast de huidige plannen
voor NNN moeten ook de oorspronkelijke plannen van de EHS zo goed als mogelijk alsnog
worden uitgevoerd, vóór 2035. Ook moeten natuurinclusieve buffers rondom natuurgebieden
worden aangelegd door boerenland rondom natuurgebieden deels in te zetten voor extensieve
landbouw en deels voor natuur. Hierdoor wordt stikstofuitstoot deels opgevangen zodat
deze niet in Natura 2000-gebieden terecht komt. Ook andere aspecten van het natuurbeleid
moeten worden geïntensiveerd, zoals hydrologische maatregelen die uitdroging van natuurgebieden
voorkomen en een goede waterkwaliteit borgen.
De uitvoering van de oorspronkelijke plannen van de EHS worden middels dit wetsvoorstel
verankerd, zoals ook de natuurorganisaties vragen, in artikel 1.12 van de Wnb door
het aantal hectare (730.000) natuur die voortkomen uit de plannen voor de EHS expliciet
te noemen in dit wetsvoorstel en vast te leggen voor 2035. Voor 2027 wordt het doel
van 668.000 hectare van het NNN vastgelegd. Voor een goede staat van instandhouding
van de Natura 2000-gebieden is een dergelijke uitbreiding van de natuur in Nederland
nodig.
4.5. Subsidieregeling natuurversterking
Om de natuur te versterken en de eerder genoemde maatregelen uit te kunnen voeren
is meerjarig voldoende geld nodig. Deze wet regelt dat er een subsidieregeling wordt
ingesteld waaruit de natuurversterkingsmaatregelen worden bekostigd. Hiermee wordt
langjarige financiering van de natuurversterking geborgd. Aangezien de provincies
met name verantwoordelijk zijn voor natuurbeleid, zal de verdeling van dit geld via
bestaande regelingen richting de provincies worden verspreid.
4.6. Positieflijst en prioritering van activiteiten
Wanneer stevig en duurzaam beleid wordt gevoerd om de stikstofemissies te beperken
en de natuur te versterken, komt er ook ruimte vrij voor activiteiten. Ook zijn bepaalde
activiteiten nodig om de stikstofuitstoot te verlagen. Zo zijn er grote investeringen
nodig in het openbaar vervoer, spoorlijnen, schone energiebronnen en moeten er natuurherstelmaatregelen
getroffen worden. Daarnaast zijn er activiteiten die maatschappelijk gezien urgent en van groot belang zijn.
Daarom moet er een positieflijst worden ingevoerd voor de projecten van algemeen belang
die dankzij de Spoedwet aanpak stikstof kunnen worden gerealiseerd mits ze onder de
drempelwaarde vallen. De activiteiten op deze positieflijst zijn van belang voor de
nationale veiligheid, zorgen voor minder stikstofemissies op de langere termijn en/of
zijn van groot belang voor de Nederlandse economie. Op deze positieflijst staan:
− Natuurherstelmaatregelen, zoals hydrologische maatregelen of de aanleg van natuur,
die bijdragen aan een betere staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden en/of
de uitbreiding van natuur;
− De bouw van woningwijken en de ontsluiting daarvan. De bouw van woningen heeft prioriteit
en deze moeten ook voldoende bereikbaar zijn, met name middels een goed openbaar vervoernetwerk;
− Dijkversterkingen en andere maatregelen omtrent de waterveiligheid;
− Projecten die direct bijdragen aan een beter openbaar vervoer, zoals gedefinieerd
in de Wet personenvervoer 2000. Hierbij hoort in ieder geval niet de aanleg van snelwegen.
− Projecten rondom de energietransitie (projecten die via de MEP, SDE, SDE+, SDE++ en
de DEI gestimuleerd worden, met uitzondering van de bij- en meestook van biomassa
en mestvergisters).
Deze activiteiten dienen ook geprioriteerd te worden voor de vrijgekomen ruimte die
ontstaat wanneer er voldoende maatregelen tegen de stikstofuitstoot worden genomen.
5. Financiële gevolgen
Als de stikstofuitstoot naar beneden wordt gebracht, zal dit meerdere positieve gevolgen
hebben. De vergunningverlening kan weer op gang komen waardoor er weer woonwijken
kunnen worden gebouwd en er weer gewerkt kan worden aan de energietransitie. Door
de vergunningverlening weer mogelijk te maken worden verliezen voorkomen van bedrijven
die hierbij betrokken zijn. Ook wordt voorkomen dat investeringen worden misgelopen:
Nederland loopt als gevolg van de stikstofcrisis naar schatting miljarden euro’s mis16.
Ook ontstaat er meer ruimte voor natuurherstel en de volksgezondheid zal minder te
lijden hebben onder voortijdige sterfte en gezondheidsverlies door luchtverontreiniging.
Wordt de schade die het gevolg is van hoge stikstofuitstoot beperkt, dan zullen de
kosten voor bijvoorbeeld natuurherstel en de zorgkosten dalen.
Tegenover deze positieve effecten staat dat het wetsvoorstel financiële consequenties
zal hebben. De reductie van de ammoniakuitstoot van de landbouwsector vergt grote
investeringen. Zowel van de sector zelf als van de overheid, omdat bedrijven voor
het verkleinen of sluiten in bepaalde gevallen aanspraak op financiële compensatie
zouden kunnen maken. Mochten boeren dierproductierechten inleveren ten behoeve van
het realiseren van de voorgeschreven stikstofreductie, dan dienen zij daar voldoende
voor gecompenseerd te worden. Daarbij kan gedacht worden aan het opkopen en doorstrepen
van dierproductierechten, afwaardering van grond en voor kosten van afgeschreven en
leegstaande stallen. Ook dienen boeren ondersteund te worden in de transitie naar
duurzame landbouw. Een deel van de kosten van compensatie heeft het huidige kabinet
al begroot, maar voor de subsidieregeling die middels dit wetsvoorstel in het leven
wordt geroepen zijn extra middelen nodig.
Ook voor de natuurversterking zullen extra financiële middelen moeten worden vrijgemaakt.
Naast het bestaande budget voor natuurbeheer moet de subsidieregeling voor natuurversterking,
die op grond van dit wetsvoorstel wordt opgesteld, worden aangevuld zodat de benodigde
maatregelen mogelijk worden gemaakt.
Het PBL zal moeten worden gevraagd wat de benodigde investeringen zijn zodat een inschatting
kan worden gemaakt wat het benodigde bedrag is voor deze meerjarige subsidieregelingen.
Hierbij is het van belang dat het PBL met betrekking tot de natuurversterking informatie
inwint bij de betrokken TBO’s. Ingeschat wordt dat opgeteld tot en met 2030 er een
totaalbedrag nodig is in de richting van € 9 miljard.
Met betrekking tot mobiliteit en de industrie zijn de kosten onbekend aangezien dit
grotendeels afhangt aan de oplossing die wordt gekozen. Sommige oplossingen vergen
investeringen, andere maatregelen zijn nagenoeg gratis. Ook lopen mogelijke maatregelen
voor deze sectoren grotendeels synchroon met maatregelen die worden genomen met betrekking
tot het klimaat en luchtkwaliteit.
6. Verhouding tot bestaand en komend Europees recht
De Habitatrichtlijn, met name artikel 6, is leidend voor dit wetsvoorstel. Deze Europese
richtlijn zorgt ervoor dat de specifieke en waardevolle natuur waarvoor Natura 2000-gebieden
zijn aangewezen, beschermd worden. Dit wetsvoorstel heeft een positieve invloed op
het door Nederland voldoen aan de eisen uit de Habitatrichtlijn, vanwege de doelstellingen
rondom stikstofuitstoot en de versterking van de natuur die zal plaatsvinden middels
dit wetsvoorstel.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdeel A
In dit onderdeel wordt ten eerste vastgelegd dat het Natuurnetwerk Nederland per 2027
en 2035 een wettelijke grootte moet hebben. Ten tweede wordt vastgelegd dat een onderdeel
van de monitoring is dat de Minister het parlement hierover informeert en over het
beleid hieromtrent. Ten slotte wordt geregeld dat de habitattypekaarten jaarlijks
moeten worden geactualiseerd, zodat het beleid eventueel jaarlijks kan worden bijgesteld,
en dat terreinbeherende organisaties de mogelijkheid krijgen om een afwijkende zienswijze
toe te voegen aan veldverslagen.
Onderdeel B
Dit onderdeel legt in de Wet natuurbescherming de doelstellingen vast voor de reductie
van de Nederlandse stikstofemissie. Om deze doelen te behalen wordt tevens geregeld
dat de gebruiksnormen voor stikstof, zoals deze zijn vastgelegd bij of krachtens de
Meststoffenwet kunnen worden aangepast.
Onderdelen C en D
Deze onderdelen regelen dat alleen die projecten kunnen worden aangewezen voor drempelwaarden
die zijn opgenomen op de zogenaamde positieflijst.
Artikel II
Dit artikel regelt de grondslag voor de subsidieverlening voor de veestapelreductie
en de natuurversterking. De Minister is verplicht deze regelingen op te stellen. Voor
de redactie van het tweede lid is grotendeels aangesloten bij artikel 3, tweede lid,
van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies.
Artikel III
Dit artikel voorziet in een evaluatiebepaling. Het parlement dient binnen zeven jaar
na inwerkingtreding van deze wet en vervolgens elke vijf jaar een evaluatieverslag
te ontvangen.
Artikel IV
Dit artikel regelt dat deze wet in werking treedt op een bij koninklijk besluit te
bepalen tijdstip.
Artikel V
Dit artikel regelt de citeertitel van deze wet.
Klaver
Bromet
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Jesse Klaver, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Laura Bromet, Tweede Kamerlid
Stemmingsuitslagen
Verworpen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Tegen |
| PVV | 20 | Tegen |
| CDA | 19 | Tegen |
| D66 | 19 | Tegen |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Tegen |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Tegen |
| PvdD | 4 | Voor |
| 50PLUS | 3 | Tegen |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Tegen |
| FVD | 2 | Tegen |
| Krol | 1 | Voor |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.