Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

De Richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012
betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van Richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU
en houdende intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG (PbEU 2012, L 315,
verder: richtlijn energie-efficiëntie of richtlijn) is op verschillende manieren geïmplementeerd
in Nederland. Een deel van de richtlijn is geïmplementeerd door middel van beleidsmaatregelen.
Zo is bijvoorbeeld aan de verplichting voor de periode 2014–2020 een verbetering van
de energie-efficiëntie van 1,5% bij eindverbruikers te realiseren (artikel 7 van de
richtlijn) invulling gegeven door middel van het Nationaal Energieakkoord voor Duurzame
Groei. Een ander deel van de richtlijn is geïmplementeerd met de Wet van 28 februari
2015 tot wijziging van de Wet implementatie EU-richtlijnen energie-efficiëntie, de
Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Warmtewet in verband met de implementatie
van richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie en de daarop te baseren uitvoeringsregelingen.

In juli 2015 is een laatste deel van de richtlijn geïmplementeerd middels de Tijdelijke
regeling implementatie artikelen 8 en 14 Richtlijn energie-efficiëntie (verder: de
tijdelijke regeling). In deze tijdelijke regeling was op grond van artikel 21.6 jo.
8.40 van de Wet milieubeheer een rechtstreekse omzetting van artikel 8 en 14 van de
richtlijn opgenomen. Deze regeling heeft een tijdelijk karakter, vooruitlopend op
een permanente verankering in regelgeving.

In het kader van de stelselherziening omgevingsrecht wordt een groot deel van de Wet
milieubeheer en daar op gebaseerde regelgeving omgezet naar het stelsel van de Omgevingswet.
Deze herziening geeft aanleiding om de tijdelijke regeling te heroverwegen. Bij de
implementatie in de tijdelijke regeling is aangesloten bij het begrip inrichting als
bedoeld in de Wet milieubeheer. Dit begrip komt in de Omgevingswet te vervallen. Onderzocht
is of de energie-auditplicht kan worden omgezet in regelgeving onder de Omgevingswet.
Daarbij is ten aanzien van de energie-audit geconcludeerd dat het aangrijpingspunt
van de richtlijn energie-efficiëntie voor dat instrument zich niet goed verhoudt tot
het systeem van de Omgevingswet en het Besluit activiteiten leefomgeving. Voor de
energie-audit is het aangrijpingspunt de grote onderneming: ondernemingen met meer
dan 250 werknemers of meer dan 50 miljoen omzet en 43 miljoen balanstotaal. De natuurlijke
of rechtspersoon die een dergelijke onderneming drijft, zal echter niet altijd eveneens
diegene zijn die de (milieubelastende) activiteit uitvoert die wordt gereguleerd in
het Besluit activiteiten leefomgeving. Dit is met name denkbaar bij concern-ondernemingen;
een concern met meerdere vestigingen valt als geheel onder de Richtlijn energie-efficiëntie,
terwijl de (milieubelastende) activiteit veelal in de verschillende vestigingen wordt
uitgevoerd en ook op dat niveau wordt gereguleerd. Hier komt bij dat voor bepaalde
milieubelastende activiteiten in ondernemingen, die onder de reikwijdte van de energie-audit
vallen, onder de Omgevingswet geen algemene regels vanuit het Rijk worden vastgesteld.
Deze ondernemingen, zoals supermarkten, worden door de gemeenten gereguleerd in het
omgevingsplan. Het opnemen van de energie-audit in het Besluit activiteiten leefomgeving
zou dus leiden tot een ingewikkelde regel, waarbij zou moeten worden afgeweken van
kernkeuzes die zijn gemaakt in het Besluit activiteiten leefomgeving. Dat zou de inzichtelijkheid
van de regels voor burgers en bedrijven niet ten goede komen. In dit verband wordt
de energie-auditplicht met de onderhavige wetswijziging ondergebracht in energiewetgeving.

2. Inhoud van het voorstel

Dit wetsvoorstel bevat een wettelijke verplichting om een energie-audit uit te voeren
en daarvan een verslag op te stellen, een grondslag om inhoudelijke eisen aan het
verslag van de audit te stellen en de bevoegdheid tot het toezicht en de handhaving
op de naleving van deze verplichtingen.

De energie-audit is een onderzoek naar het energieverbruik binnen een onderneming
en de mogelijkheden om kosteneffectieve energiebesparende maatregelen te treffen.
De audit is bedoeld als stimulerend instrument. Door het uitvoeren van de audit verkrijgen
ondernemingen inzicht in de besparingsmogelijkheden binnen hun onderneming. De wettelijke
regeling voor de audit verplicht niet tot het uitvoeren van de geïdentificeerde kosteneffectieve
maatregelen. Wel kan het zijn dat de maatregelen die in het auditverslag zijn opgenomen
op basis van andere wetgeving, zoals het Activiteitenbesluit of Bouwbesluit, verplicht
zijn. Het toezicht op het Activiteiten- en Bouwbesluit ligt bij bevoegd gezag als
bedoeld in artikel 1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

De regeling voor de energie-audit wordt in dit voorstel opgenomen in de Wet implementatie
EU-richtlijnen energie-efficiëntie. Binnen de energiewetgeving is de keuze voor deze
wet voor de hand liggend omdat de richtlijn in deze wet op meerdere vlakken is geïmplementeerd.

In dit wetsvoorstel wordt de verplichting voor de energie-audit gericht aan «grote
ondernemingen». Hiermee wordt direct aangesloten bij de richtlijn. Hiermee wijkt de
normadressaat af van de bestaande regeling onder de Wet milieubeheer, waar het begrip
«inrichting» leidend is en de Omgevingswet, waarin enerzijds milieubelastende activiteiten,
en anderzijds gebouwen worden gereguleerd.

De kosten-batenanalyse die op dit moment nog is opgenomen in artikel 4 van de tijdelijke
regeling kan wel worden omgezet binnen het stelsel van het omgevingsrecht. Hiervoor
kan worden aangesloten bij de activiteit verwarmen of koelen. Kosten-batenanalyse
en energie-audit hebben geen rechtstreeks verband. Het is dus niet bezwaarlijk om
deze onderwerpen gescheiden in regelgeving op te nemen.

De richtlijn verplicht lidstaten uitsluitend om «grote» ondernemingen een energie-audit
te laten ondergaan. Grote ondernemingen zijn in betekenis gelijk aan de «ondernemingen
die geen micro, kleine of middelgrote onderneming zijn» zoals gehanteerd in artikel 8,
vierde lid, van de richtlijn.

Het verslag van de energie-audit wordt verstuurd aan de Minister van Economische Zaken
en Klimaat. Hiermee wordt aangesloten bij de recente wijziging van de tijdelijke regeling
waarin het toezicht en de handhaving zijn verlegd van het bevoegd gezag, als bedoeld
in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, naar de Minister (Regeling van de Minister
van Economische Zaken en Klimaat van 24 mei 2019, nr. WJZ/ 18322739, tot wijziging
van de Tijdelijke regeling implementatie artikelen 8 en 14 Richtlijn energie-efficiëntie
met betrekking tot de energie-audit).

In 2018 is een evaluatie uitgevoerd naar het functioneren van de auditverplichting.
Uit deze evaluatie is naar voren gekomen dat de coördinatie van het toezicht en handhaving
van de auditplicht tussen de bevoegde gezagen veel lasten met zich meebrengt. Dit
wordt onder meer veroorzaakt doordat veel «ondernemingen» meerdere «inrichtingen»
hebben. Deze ondernemingen moeten daardoor aan verschillende bevoegd gezagen rapporteren.

In de evaluatie wordt gesteld dat de uitvoering van de Tijdelijke regeling 1) op het
punt «auditverslagen moeten worden beoordeeld door het bevoegd gezag» niet voldoende
doeltreffend is omdat een significant deel van de verslagen nog niet is beoordeeld,
2) op het punt «bevoegd gezag ziet toe op naleving van de verplichting» niet doeltreffend
wordt uitgevoerd omdat er beperkt wordt opgetreden bij ondernemingen die de auditplicht
niet naleven en 3) de uitvoering niet doelmatig is omdat de bevoegd gezagen bij de
uitvoering van de beoordelingstaak verder gaan dan op basis van de Tijdelijke regeling
noodzakelijk is. In de evaluatie wordt geadviseerd om één centraal loket of een centrale
instantie aan te wijzen om enkele coördinerende taken uit te voeren. Naar aanleiding
van de evaluatie zijn twee oplossingen verkend: een kernteam van provincies en gemeenten
of een bevoegdheidsverschuiving naar de Minister van Economische Zaken en Klimaat.

Door het toetsings- en handhavingsproces centraal te beleggen wordt het proces efficiënter
ingericht en kan er worden gewerkt met één loket voor ondernemingen. Door centrale
uitvoering van het toezicht en handhaving kan eenvoudiger worden gerapporteerd aan
de Europese Commissie over de wijze waarop Nederland voldoet aan de verplichtingen
uit de richtlijn.

Tot slot kan de eenduidigheid van de beoordeling van de verslagen van de energieaudits
en de handhavingsaanpak ten aanzien van de auditverplichting verbeterd worden met
de keuze voor een centrale toezichthouder. Het ligt daarom voor de hand om de bevoegdheid
te verschuiven naar de Minister van Economische Zaken en Klimaat.

De centrale uitvoering van het toezicht en handhaving van energieaudits zal voor de
Minister van Economische Zaken en Klimaat worden uitgevoerd door de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO.nl). De rol van RVO.nl is in de eerste plaats het ontvangen
en beoordelen van de auditverslagen. Hiermee wordt gevolg gegeven aan het vereiste
uit artikel 8, vierde lid, van de richtlijn die voorschrijft dat de audit wordt uitgevoerd
op een onafhankelijke wijze door gekwalificeerde en/of geaccrediteerde deskundigen,
of onder supervisie van onafhankelijke instanties wordt uitgevoerd op grond van de
nationale wetgeving. De beoordeling ziet zowel op volledigheid als op de correctheid
van de informatie in het auditverslag.

Als het verslag van een audit niet voldoet of niet (tijdig) wordt ingediend handelt
een onderneming in strijd met het eerste lid van het voorgestelde artikel 18. RVO.nl
kan in het uiterste geval namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat een
last onder dwangsom opleggen aan deze ondernemingen. RVO.nl ligt als centrale toezichthouder
en handhaver van de auditverplichting voor de hand. RVO.nl heeft de expertise en ervaring
sinds 1992 met de toetsing van de energie-efficiëntieplannen in het kader van de Meerjarenafspraken.
Bovendien zal RVO.nl een rol spelen rond het innemen van informatie in het kader van
de informatieplicht die het kabinet als onderdeel van de energiebesparingsplicht wenst
op te nemen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Hiermee kan synergie worden gevonden.

In de richtlijn is bepaald dat de eerste energie-audit uiterlijk 5 december 2015 wordt
uitgevoerd en ten minste om de vier jaar na de voorgaande energie-audit. Dit betekent
dat ondernemingen uiterlijk 5 december 2019 een tweede energie-audit moeten uitvoeren.
Echter, in verband met aanloopproblemen bij de eerste auditronde heeft RVO.nl per
juli 2016 in een brief aan alle volgens haar onder de energie-auditplicht vallende
ondernemingen gesteld dat «uiterlijk in 2016» door deze ondernemingen een auditverslag
diende te worden toegestuurd. Daardoor is door veel ondernemingen na 5 december 2015
een eerste verslag ingediend. Ook op de deadline van eind 2016 waren er veel ondernemingen
die nog geen verslag hadden ingediend. Het uiterste moment waarop de tweede ronde
energie-audit moet zijn uitgevoerd is gekoppeld aan het moment waarop de eerste ronde
audit is uitgevoerd. Daardoor leidt de rommelige aanloop in 2015, 2016 en 2017 tot
diverse deadlines voor ondernemingen in de tweede ronde. Daarom wordt in het tweede
lid van artikel 18 een deadline opgenomen voor ondernemingen die hun eerste auditverslag
niet voor de verruimde deadline van eind 2016 hebben ingediend. Hiermee wordt voorkomen
dat ondernemingen die de norm hebben overtreden «profiteren» doordat zij ook hun tweede
auditverslag pas veel later kunnen indienen. Bovendien maakt die de uitvoering en
handhaving van deze regeling overzichtelijker.

Het ondergaan van een energie-audit binnen een tijdsbestek korter dan vier jaar na
de vorige energie-audit is minder effectief. Het bewustwordingseffect is dan gemiddeld
gezien namelijk beperkter en er is minder voortgang om in de nieuwe audit te verwerken.

Na overleg met de Europese Commissie is de deadline voor ondernemingen die in de eerste
ronde (veel) te laat waren met het indienen van hun auditverslag gezet op 31 december
2020. Hiermee is aangesloten bij de termijn die destijds door de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland is gecommuniceerd als verplichting. Ondernemingen die ook deze
deadline niet hebben gehaald worden daardoor verplicht binnen vier jaar een tweede
verslag indienen.

Voor bedrijven die wel voor 31 december 2016 een eerste auditverslag hebben ingediend
blijft de hoofdregel uit de richtlijn gelden. Zij zijn gehouden tot het uitvoeren
van een energie-audit en het indienen van een verslag daarvan uiterlijk vier jaar
na het moment van de eerste energie-audit. Dit moment zal dus voor 31 december 2020
liggen.

In het voorgestelde derde lid wordt een grondslag opgenomen om bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur nadere eisen te stellen aan het proces van de energie-audit
en de inhoud van het auditverslag.

In het voorgestelde vierde lid wordt de mogelijkheid geboden om op een alternatieve
manier invulling te geven aan de auditverplichting. Hier kan aanleiding voor zijn
als ondernemingen via andere instrumenten voldoen aan de verplichtingen van de richtlijn.
Bij algemene maatregel van bestuur worden hier nadere regels over gesteld.

Om versnippering van informatie op het gebied van energiebesparing tegen te gaan voorziet
deze wet erin dat de Minister een afschrift van de verslagen, die voldoen aan de daaraan
gestelde eisen, toestuurt aan de relevante bestuursorganen. Deze bestuursorganen worden
per algemene maatregel van bestuur aangewezen zodat de wet niet aangepast hoeft te
worden als de terminologie voor het bevoegd gezag verandert door de inwerkingtreding
van de Omgevingswet.

In het voorgestelde artikel 23 wordt geregeld dat Onze Minister belast wordt met het
toezicht op de naleving van de energie-auditverplichting. Onze Minister kan een last
onder dwangsom opleggen als een auditverslag niet tijdig is ingediend of niet aan
de vereisten voldoet. Overtreding van de voorschriften in de tijdelijke regeling,
inclusief de bepalingen over de energie-audit, zijn strafbaar op grond van de Wet
economische delicten. Dit voorstel beoogt geen wijziging te brengen in die situatie.
Daarom wordt in artikel II overtreding van artikel 18 toegevoegd aan artikel 1, onderdeel 4,
van de Wet op de economische delicten.

3. Regeldruk

Deze wetswijziging sluit inhoudelijk aan bij de wijziging van de tijdelijke regeling,
die per 1 juli 2019 in werking is getreden. De regeldruk voor deze wetswijziging is
vergelijkbaar met de regeldruk van de tijdelijke regeling.

De auditplicht voor grote ondernemingen is sinds 2015 opgenomen in Nederlandse wet-
en regelgeving. In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, heeft
het bureau SIRA Consulting in 2018 een onderzoek gedaan naar de uitvoeringspraktijk
van de energie-audit voor grote ondernemingen. In deze evaluatie is aan de hand van
de Handleiding meting regeldruk van het Ministerie van EZK in kaart gebracht wat de
uitvoeringslasten zijn voor ondernemingen. De uitkomsten van deze evaluatie zijn meegenomen
om de auditplicht zo lastenluw mogelijk in te vullen. In de evaluatie komt naar voren
dat de uitvoeringslasten van bedrijven bestaan uit tijd en geld om de energie-audits
uit te voeren, namelijk externe advieskosten en tijdsbesteding van eigen personeel.
De totale uitvoeringslasten van de energie-audits voor ondernemingen bedragen tussen
€ 66,2 miljoen en € 78,8 miljoen per cyclus van vier jaar. De gemiddelde kosten per
jaar bedragen hiermee minimaal € 16,6 miljoen en maximaal € 19,7 miljoen. Hierbij
is uitgegaan van een situatie waarin de regelgeving door alle bedrijven wordt nageleefd.1 Met de wijziging van de tijdelijke regeling is een aantal punten ten opzichte van
de evaluatie verandert. De evaluatie gaat namelijk uit van de tot aan deze wijziging
vigerende wet- en regelgeving. Al met al, wordt bij de wijziging van de tijdelijke
regeling verwacht dat de uitvoeringslasten en daarmee de regeldrukkosten, zoals berekend
in de evaluatie, op hetzelfde niveau zullen blijven. Het centraal beleggen van het
toetsings- en handhavingsproces met één aanspreekpunt voor bedrijven verlaagt aan
de ene kant de regeldruk. Aan de andere kant, neemt het aantal bedrijven dat een audit
uitvoert toe doordat de vrijstelling voor MJA-deelnemers vervalt.

Met deze wetswijziging is, ten opzichte van de tijdelijke regeling, nieuw dat ondernemingen
het verslag van hun energie-audit voortaan aan één instantie aanleveren in plaats
van per inrichting aan het bevoegde gezag zoals bedoeld in de Wabo, waardoor vooral
de grotere ondernemingen met veel vestigingen efficiënter aan de auditplicht kunnen
voldoen. De verwachting is dat de regeldruk voor ondernemingen hierdoor 10% afneemt.
De gemiddelde kosten per jaar worden dan ook 10% lager ingeschat op minimaal € 14,9 miljoen
en maximaal € 17,7 miljoen. Hierbij is uitgegaan van een situatie waarin de regelgeving
door alle bedrijven wordt nageleefd.

Met deze wetswijziging wordt vooruit gelopen op de uitwerking van voorstellen voortkomend
uit het ontwerp Klimaatakkoord, die pas na vaststelling van het akkoord hun beslag
kunnen krijgen. Voorgenomen wordt om, waar dit mogelijk en nuttig kan zijn, beleidsinstrumenten
voortkomend uit het Klimaatakkoord te harmoniseren met het instrument energie-audit
om onnodige administratieve lasten te voorkomen.

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) heeft het voorstel niet geselecteerd voor
formele toetsing.

4. Advies en consulatie

De informele consultatie heeft, tegelijktijdig met de wijziging van de tijdelijke
regeling, plaatsgevonden in januari 2019. Hierop zijn 5 brieven gestuurd aan het Ministerie
van EZK. De reagerende partijen waren belangenorganisaties, bedrijven en mede- overheden.

In verschillende reacties op de tijdelijke regeling is ingegaan op de verlegging van
de taak om de auditverslagen te beoordelen naar de Minister van Economische Zaken
en Klimaat. Bedrijven geven aan zich goed te kunnen vinden in de voorgestelde aanpassing
en menen dat het aanwijzen van de Minister van Economische Zaken en Klimaat een verbetering
is. Andere partijen geven aan dat de verschuiving in bevoegdheden en principes niet
aansluit bij de taakverdeling tussen Rijk en decentrale overheden bij de uitvoering
van energie-regelgeving en dat een oplossing gezocht dient te worden binnen de bestaande
kaders. De regering acht de verlegging van de taak om de auditverslagen te beoordelen
naar de Minister van Economische Zaken en Klimaat wenselijk gezien de evaluatie naar
het functioneren van de auditverplichting, de wens om de rapportage aan de Europese
Commissie te vereenvoudigen en de auditplicht te richten op «onderneming» in plaats
van «activiteit».

Zoals in paragraaf 2 van deze toelichting is aangegeven, worden goedkeurde verslagen
van gedeeld met de relevante bestuursorganen.

In een reactie is aangegeven dat een groot deel van de bedrijven die het eerste auditverslag
in 2017, 2018 of mogelijk 2019 hebben ingediend op te korte termijn, uiterlijk 31 december
2020, een tweede auditverslag moet indienen. De regering meent dat een verruiming
voor bedrijven die het auditverslag te laat hebben ingediend niet wenselijk is.

5. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Het wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Dit voorstel sluit inhoudelijk aan bij de tijdelijke regeling, zoals gewijzigd op
1 juli 20192. Aangezien er geen inhoudelijke wijzigingen worden doorgevoerd van de criteria of
procedure voor de energie-audit, is er geen overgangstermijn noodzakelijk. Wel wordt
in het voorgestelde artikel 18a geregeld dat de criteria die golden op het moment
van toesturen van het verslag blijven gelden op auditverslagen die reeds toegestuurd
waren aan het bevoegd gezag. Ook is in dit artikel geregeld dat een auditverslag dat
voor inwerkingtreding van deze wet is toegezonden aan het bevoegd gezag wordt geacht
toegezonden te zijn aan de Minister van Economische Zaken en Klimaat. Dit is van belang
voor het bepalen van de datum waarop het volgende verslag dient te worden toegezonden.
Deze datum wordt immers bepaald door de datum waarop het vorige auditverslag aan de
Minister van Economische Zaken en Klimaat is toegezonden.

Gelijktijdig met de inwerking van dit wetsvoorstel worden de artikelen met betrekking
op de energie-audit, uit de Tijdelijke regeling geschrapt en ondergebracht in een
nieuwe AmvB. De artikelen in de Tijdelijke regeling met betrekking op de kosten-batenanalyse
blijven van kracht tot deze worden omgezet in de stelselherziening omgevingsrecht.

6. Transponeringstabel

Met onderstaande tabel is aangegeven op welke wijze uitvoering is gegeven aan de artikelen
8 van de richtlijn na de inwerkingtreding van de onderhavige regeling.

Artikel richtlijn

Bepaling in implementatieregeling

Omschrijving beleidsruimte

Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte

8, vierde lid

Artikel 18, eerste lid

– Keuze voor onafhankelijke uitvoering van de audit en/of onafhankelijke controle
van de audit

– Opstellen transparante, niet-discriminerende minimumcriteria op basis van bijlage
VI van de richtlijn

– Er wordt gekozen voor onafhankelijke controle (door RVO) om de uitvoeringslasten
voor bedrijven beperkt te houden.

– Criteria audit worden opgenomen in amvb.

8, vijfde lid

Artikel 18, vierde lid, en daarop berustende algemene maatregel van bestuur

Aanwijzen van gevallen die onder de uitzondering van het vijfde lid vallen

Aanwijzing vindt plaats in de algemene maatregel van bestuur

8, zesde lid

Artikel 18, vierde lid, en daarop berustende algemene maatregel van bestuur

Aanwijzen van gevallen die onder de uitzondering van het zesde lid vallen

Aanwijzing vindt plaats in de algemene maatregel van bestuur

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes