Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 428 Wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek teneinde te voorzien in een adviesrecht voor gemeenten bij de procedure rond beschermingsbewind wegens problematische schulden
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1 Inleiding
Het kabinet streeft ernaar mensen met schulden beter te helpen en het aantal mensen
met problematische schulden terug te dringen. In dit licht is in het regeerakkoord
opgenomen dat gemeenten een adviesrecht krijgen in de gerechtelijke procedure rondom
beschermingsbewind wegens problematische schulden. Dit wetsvoorstel geeft hieraan
uitvoering.
Eén op de tien huishoudens heeft problematische schulden. Een grote groep Nederlanders
loopt het risico om problematische schulden te krijgen. Het wetsvoorstel is een van
de acties in een breder palet maatregelen om de schuldenproblematiek aan te pakken.1 Ook wil het kabinet via programmatische afspraken met gemeenten een vernieuwende
schuldenaanpak en verbeterd schuldhulpverleningstraject opzetten.
Sinds de inwerkingtreding van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap
op 1 januari 2014 kan beschermingsbewind ook worden ingesteld wegens «het hebben van
problematische schulden».2 Beschermingsbewinden die op deze grond worden ingesteld worden ook wel kortweg schuldenbewinden
genoemd. Met de wetswijziging is beschermingsbewind expliciet toegevoegd aan het palet
van maatregelen waarmee mensen met problematische schulden kunnen worden geholpen.
Als beschermingsbewind wordt ingesteld mag de betrokkene niet langer zelfstandig beschikken
over diens onder bewind gestelde goederen. Deze beschermingsmaatregel kan worden ingesteld
als de betrokkene zijn vermogensrechtelijke belangen zelf niet of onvoldoende kan
behartigen. De kantonrechter beslist of het vermogen onder bewind wordt gesteld. Tot
instelling van beschermingsbewind kunnen onder meer de betrokkene zelf, diens partner,
nabije familieleden en zorginstellingen verzoeken. Als de betrokkene problematische
schulden heeft, kan ook de gemeente verzoeken beschermingsbewind in te stellen. Bij
het instellen van beschermingsbewind benoemt de rechter een beschermingsbewindvoerder.
In geval van problematische schulden richt de beschermingsbewindvoerder zich primair
op het stabiliseren van de situatie en het zeker stellen van de basisvoorzieningen,
zoals het betalen van huur, gas, water, licht en leefgeld. Uit onderzoek blijkt dat
het in verreweg de meeste gevallen lukt om financiële stabiliteit te brengen.3
De Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap is in 2018 geëvalueerd
door Bureau Bartels in opdracht van het WODC.4 Eén van de uitkomsten op het gebied van het schuldenbewind is dat rechters dergelijke
bewinden vooral instellen als zij verwachten dat de betrokkene tijdelijk dient te
worden beschermd.5 Niettemin menen door de onderzoekers ondervraagde respondenten dat schuldenbewinden
te lang voortduren.6 Teneinde de beoogde tijdelijkheid van schuldenbewind te benadrukken en de tijdige
uitstroom uit schuldenbewinden te bespoedigen, regelt het wetsvoorstel dat schuldenbewinden
uitsluitend voor bepaalde tijd kunnen worden ingesteld. Op deze manier draagt dit
wetsvoorstel eraan bij dat een schuldenbewind niet langer duurt dan noodzakelijk is
en wordt het belang van maatwerk benadrukt.
Gemeenten zijn op grond van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening verantwoordelijk
voor het bieden van passende ondersteuning bij schulden aan hun inwoners. Gemeenten
zijn op dit moment vaak niet op de hoogte van verzoeken tot instelling van beschermingsbewind
wegens problematische schulden. Zij ervaren dit als problematisch.
Het wetsvoorstel beoogt gemeenten in staat te stellen hun regierol bij schuldhulpverlening
beter te vervullen en bij te dragen aan de samenwerking tussen gemeenten, rechtbanken
en beschermingsbewindvoerders. Dit wordt bewerkstelligd doordat de gemeente in de
gevallen waarin beschermingsbewind is ingesteld en sprake is van problematische schulden
het recht krijgt advies uit te brengen. Daartoe ontvangt de gemeente de boedelbeschrijving
en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder. Op deze manier kan de gemeente
bijvoorbeeld de betrokkene (ook) aanbieden op andere wijze ondersteuning te geven
en de rechter daarvan door middel van het advies in kennis stellen. Daarnaast biedt
het wetsvoorstel de rechter de mogelijkheid om alternatieve vormen van ondersteuning
af te wegen bij de ontvangst van de boedelbeschrijving van de beschermingsbewindvoerder.
Op deze manier draagt dit wetsvoorstel eraan bij dat voor mensen met problematische
schulden de meest passende vorm van ondersteuning wordt gevonden.
Samenwerking krijgt nu in de praktijk vooral vorm aan de hand van convenanten, pilots
en andere initiatieven. Zo hebben verschillende gemeenten convenanten gesloten met
beschermingsbewindvoerders. De gemeente Tilburg en rechtbank Zeeland-West-Brabant
zijn begin 2018 een pilot gestart die tot doel heeft de best passende ondersteuning
te bieden aan inwoners met schulden die een verzoek tot instelling van beschermingsbewind
indienen en de toename van het aantal mensen in schuldenbewind terug te dringen. De
werkwijze houdt in dat de beoogde beschermingsbewindvoerder en de betrokkene eerst
advies aan de gemeente vragen voordat zij een verzoek tot instelling van beschermingsbewind
indienen bij de rechtbank. In de periode maart 2018 tot oktober 2019 heeft de gemeente
313 adviesgesprekken gevoerd met beoogd beschermingsbewindvoerders en betrokkenen.
In 221 gevallen (71%) adviseerde de gemeente schuldenbewind. De adviesgesprekken hebben
in 92 gevallen (29%) geleid tot een ander advies. Het betreft 57 adviezen tot het
instellen van beschermingsbewind wegens een lichamelijke of geestelijke toestand,
15 adviezen tot aanmelding bij schuldhulpverlening, 19 adviezen tot aanmelding bij
schuldhulpverlening in combinatie met budgetbeheer en 1 ander advies. In 34 gevallen
(11%) adviseerde de gemeente dus schuldhulpverlening. In 28 van die 34 gevallen hebben
de beoogd beschermingsbewindvoerder en betrokkene afgezien van het indienen van een
verzoek tot instelling van schuldenbewind en is betrokkene aangemeld voor schuldhulpverlening.
Dat betreft dat 9% van de 313 adviesgesprekken. De beschermingsbewindvoerder ontvangt
in dit geval van de gemeente een tegemoetkoming van 250 euro voor de door hem tot
dan toe verrichte diensten en gemaakte kosten. In 255 (98%) van de 261 de beschikkingen
op verzoeken tot instelling van beschermingsbewind heeft de rechter het gelijkluidende
advies van de gemeente en beschermingsbewindvoerder gevolgd. In 6 gevallen (2%) adviseerde
de gemeente schuldhulpverlening en heeft de rechter uitvoerig gesproken met de betrokkene
en beoogd beschermingsbewindvoerder. De rechter besloot in die gevallen dat de instelling
van beschermingsbewind noodzakelijk was en volgde het advies van de gemeente dus niet.
In bijna 10% van de gevallen is naar aanleiding van het adviesgesprek direct een lichtere
vorm van ondersteuning dan beschermingsbewind gevonden. Als lessen uit de pilot –
tot begin 2020 – noemen de rechtbank en gemeente het belang van (1) intrinsieke motivatie
van de betrokken partijen voor samenwerking, (2) investeringen in de samenwerking,
(3) een breed instrumentarium van schuldhulpverlening, (4) een pilot te beschouwen
als ontwikkeltraject met een flexibele aanpak, en (5) aanvullende maatregelen naast
een adviesgesprek, omdat dit gesprek alleen onvoldoende is om te kunnen realiseren
dat betrokkenen de beste vorm van ondersteuning krijgen.7
Een voordeel van convenanten, pilots en andere initiatieven uit de praktijk is dat
het draagvlak voor de samenwerking is gegeven omdat de deelnemende partijen samenwerken
op basis van vrijwilligheid. Een ander voordeel is dat het kader waarbinnen vorm wordt
gegeven aan de samenwerking op betrekkelijk eenvoudige wijze kan worden aangepast
op basis van de ervaringen die in de uitvoering van een convenant of tijdens een pilot
worden opgedaan, zo blijkt ook uit de pilot van de gemeente Tilburg en de rechtbank
Zeeland-West-Brabant.
Onder meer de Raad voor de rechtspraak, de VNG en verenigingen van beschermingsbewindvoerders
hebben in hun reacties op het voorontwerp van het wetsvoorstel gewezen op het belang
van pilots met betrekking tot de instroom in beschermingsbewind voor het wetsvoorstel8. Enkele organisaties adviseren te wachten op de uitkomsten van pilots. Ook de Afdeling
advisering van de Raad van State benadrukt in haar advies het belang van de resultaten
van de pilots.
Het kabinet wil met het wetsvoorstel gemeenten de mogelijkheid bieden tot betrokkenheid
bij schuldenbewind in de vorm van een adviesrecht en voor het adviesrecht voorzien
in een uniform kader. Het kabinet acht het daarom aangewezen nu een eenduidig kader
te creëren met de introductie van een wettelijk adviesrecht. De betrokken partijen
weten wat zij binnen dit kader van elkaar mogen verwachten. De gedachte van het kabinet
is dat samenwerking op deze manier wordt gestimuleerd. Daarnaast stelt een wettelijke
regeling zeker dat er een grondslag is voor de noodzakelijke verwerking van persoonsgegevens.
Overigens staat het wetsvoorstel niet in de weg aan het voortzetten van convenanten,
pilots en andere initiatieven. Het kabinet benadrukt het belang van de inzet van een
breed palet aan maatregelen bij de aanpak van schuldenproblematiek. Er is geen panacee
voor deze problematiek. Het kabinet beziet het adviesrecht en initiatieven zoals een
adviesgesprek als onderdelen van de veelomvattende aanpak van schuldenproblematiek
op landelijk en regionaal niveau.
Om recht te doen aan de verschillende invulling die gemeenten aan de aanpak van schuldenproblematiek
geven en te borgen dat zo min mogelijk persoonsgegevens worden verwerkt (gegevensminimalisering),
kent het wetsvoorstel gemeenten alleen adviesrecht toe wanneer zij de rechtbank ervan
op de hoogte hebben gesteld voor hun inwoners gebruik te willen maken van het adviesrecht
(«opt in»).
De toelichting op het wetsvoorstel is als volgt opgebouwd. Eerst wordt stilgestaan
bij beschermingsbewind (par. 2) en de rol van gemeenten bij schuldenproblematiek (par.
3). Daarna wordt de wijziging toegelicht die bewerkstelligt dat schuldenbewinden uitsluitend
nog voor bepaalde tijd kunnen worden ingesteld en volgt de introductie van het adviesrecht
(par. 4). Vervolgens wordt stilgestaan bij de verwerking van persoonsgegevens (par.
5) en de financiële (par. 6) en regeldrukgevolgen (par. 7) van het wetsvoorstel. Tot
slot wordt ingegaan op de ontvangen adviezen en reacties op de voorontwerpen (par.
8).
Het wetsvoorstel en de toelichting worden in overeenstemming met de Staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voorgedragen vanwege haar verantwoordelijkheid
voor de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en als coördinerend bewindspersoon voor
de brede schuldenaanpak van het kabinet.
2 Beschermingsbewind
2.1 Beschermingsmaatregelen voor kwetsbare volwassenen
Het Burgerlijk Wetboek (hierna ook: BW) biedt de mogelijkheid om kwetsbare volwassenen
te beschermen door een wettelijke beschermingsmaatregel in te stellen: curatele, beschermingsbewind
of mentorschap. Deze drie beschermingsmaatregelen bieden de mogelijkheid om in elk
individueel geval te voorzien in een passende bescherming van de belangen van de betrokkene.
Curatele is de oudste beschermingsmaatregel (titel 1.16 BW). Een curator kan worden
benoemd als een meerderjarige zijn belangen van vermogensrechtelijke of immateriële
aard zelf niet of onvoldoende kan behartigen. In 1982 is het beschermingsbewind daaraan
toegevoegd (titel 1.19 BW). Een beschermingsbewindvoerder behartigt vermogensrechtelijke
belangen. In 1995 is het mentorschap toegevoegd (titel 1.20 BW). Een mentor wordt
benoemd om belangen van persoonlijke aard te beschermen. Met name kan worden gedacht
aan belangenbehartiging op het gebied van verzorging, verpleging, behandeling en begeleiding.
In het Burgerlijk Wetboek is opgenomen wie kunnen verzoeken een beschermingsmaatregel
in te stellen. Het gaat bijvoorbeeld om nabije familieleden, de partner en de instelling
waar de betrokkene wordt verzorgd of die aan hem begeleiding biedt. De rechter beslist
op het verzoek. Besluit de rechter een beschermingsmaatregel in te stellen, dan benoemt
hij een curator, beschermingsbewindvoerder of mentor (hierna tezamen ook aangeduid
als: vertegenwoordigers). Daarbij vergewist de rechter zich ervan dat de kandidaat-vertegenwoordiger
geschikt is om als vertegenwoordiger te functioneren. Bij de benoeming van de vertegenwoordiger
volgt de rechter in beginsel de uitdrukkelijke voorkeur van de betrokkene, bijvoorbeeld
voor de partner, een bepaald familielid of een goede bekende. De rechter kan ook een
zogenoemde professionele vertegenwoordiger benoemen. Dat is een vertegenwoordiger
die drie of meer mensen bijstaat. De rechter houdt toezicht op het functioneren van
vertegenwoordigers. Professionele vertegenwoordigers moeten bovendien aan kwaliteitseisen
voldoen (zie hierover nader par. 2.2). Zowel professionele als familiebeschermingsbewindvoerders
dienen jaarlijks rekening en verantwoording af te leggen aan de betrokkene ten overstaan
van de rechter.
Curatele heeft de meest verstrekkende gevolgen: iemand die onder curatele is gesteld
is in beginsel handelingsonbekwaam. Dat betekent dat betrokkene over veel zaken niet
meer zelfstandig kan beslissen. Deze ingrijpende maatregel kan nodig zijn als iemand
de gevolgen van zijn handelen niet meer overziet of een gevaar vormt voor zijn eigen
veiligheid. Indien beschermingsbewind wordt ingesteld mag de betrokkene niet meer
zelfstandig beschikken over de onder bewind gestelde goederen. Het kan gaan om het
volledige vermogen van betrokkene, of bijvoorbeeld alleen om een woning. Als mentorschap
is ingesteld mag de betrokkene niet meer zelfstandig beslissen over bijvoorbeeld zijn
verzorging en verpleging. De vertegenwoordigers moeten beslissingen wel zoveel mogelijk
in samenspraak met de betrokkene nemen.
In dit verband is van belang dat het VN-verdrag inzake de rechten van personen met
een handicap bepaalt dat alle maatregelen zoals curatele, beschermingsbewind en mentorschap
voorzien in passende en doeltreffende waarborgen in overeenstemming met het internationale
recht inzake de mensenrechten om misbruik te voorkomen. Het verdrag bepaalt verder
onder meer dat dergelijke maatregelen de rechten, wil en voorkeuren van de betrokkene
respecteren, proportioneel zijn en toegesneden op de omstandigheden van de betrokkene,
van toepassing zijn gedurende een zo kort mogelijke periode en onderworpen zijn aan
een regelmatige beoordeling door een bevoegde, onafhankelijke en onpartijdige autoriteit
of gerechtelijke instantie.9 De wet geeft hiervan rekenschap door als uitgangspunt te nemen dat een beschermingsmaatregel
niet verder ingrijpt dan in de gegeven situatie noodzakelijk is. Zo mag de rechter
uitsluitend curatele instellen als beschermingsbewind of mentorschap, of een combinatie
daarvan, niet voldoende is om de belangen van de betrokkene te beschermen.
De rechter stelt het bewind in over één of meer van de goederen van de betrokkene
(art. 1:431, eerste lid, BW) en kan het ingestelde bewind op verzoek of ambtshalve
uitbreiden of beperken (art. 1:433, tweede lid, BW). De rechter kan binnen het huidige
wettelijke kader een zogenoemd bewind light instellen. De Raad voor de rechtspraak (hierna ook: Rvdr) vraagt hier aandacht voor.
Bewind light kan worden toegepast voor betrokkenen wiens zelfredzaamheid dusdanig is of dusdanig
is gegroeid dat de beschermingsbewindvoerder meer zeggenschap over de financiën kan
geven, bijvoorbeeld wanneer betrokkenen tot meer in staat zijn dan het beheer van
wekelijks en maandelijks leefgeld.
2.2 Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap
Op 1 januari 2014 is de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap
in werking getreden.10 Deze wet bevat aanvullingen en wijzigingen van de regels omtrent curatele, beschermingsbewind
en mentorschap. De voor het wetsvoorstel relevante wijzigingen worden hieronder kort
besproken.
Verkwisting vormde tot 2014 een grond voor het instellen van curatele. Deze grond
is vervallen bij curatele en geïntroduceerd bij beschermingsbewind. Daarmee is het
ingrijpen in het leven van betrokkene in geval van verkwisting beperkt tot de sfeer
waar het probleem zich voordoet: in de sfeer van het vermogen.11
Daarnaast is in 2014 als grond voor beschermingsbewind toegevoegd «het hebben van
problematische schulden». In de praktijk kwam het steeds vaker voor dat mensen die
in een problematische schuldsituatie verkeerden zelf verzochten om beschermingsbewind.
Deze feitelijke ontwikkeling is juridisch zichtbaar gemaakt, door problematische schulden
als grond voor beschermingsbewind te kwalificeren.12 Onder problematische schulden wordt verstaan dat redelijkerwijs is te voorzien dat
de schuldenaar zijn schulden niet meer kan blijven betalen, of is opgehouden deze
te betalen.13 Het instellen van een zogenoemd schuldenbewind is primair gericht op het stabiliseren
van de situatie en het zorgen voor basisvoorzieningen, zoals het betalen van huur,
gas, water, licht en leefgeld, in gevallen waarin de betrokkene hiertoe zelf niet
langer in staat is. Uit onderzoek blijkt dat naar schatting 23 procent van de betrokkenen
in beschermingsbewind «veranderbaar» is en op termijn in staat zou moeten zijn om
de financiën weer zelf te beheren.14 Op basis van het onderzoek kan worden gesteld dat alle betrokkenen met problematische
schulden, zonder lichamelijke of geestelijke toestand die aanleiding is voor het instellen
van beschermingsbewind, in potentie «veranderbaar» zijn. Geschat wordt dat het aantal
gevallen waarin gemeenten advies mogen uitbrengen circa 12.000 per jaar bedraagt (zie
par. 6). De groep betrokkenen voor wie met behulp van het adviesrecht naar de meest
passende en minst ingrijpende vorm van ondersteuning kan worden gezocht is dus substantieel
van omvang.
Het is de taak van de beschermingsbewindvoerder om de betrokkene toe te leiden naar
een schuldhulpverleningstraject, of indien dat niet mogelijk is, een schuldsaneringstraject.15 De mogelijkheid van bescherming door een schuldenbewind is ook van belang voor de
mensen die niet in aanmerking komen voor schuldhulpverlening of schuldsanering (zie
hierover par. 3.2).16
Met de wetswijziging is ook het Besluit kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders
en mentoren geïntroduceerd (hierna: het Besluit kwaliteitseisen).17 Het bepaalt onder meer dat een professionele beschermingsbewindvoerder vastlegt wat
het doel van het beschermingsbewind is en welke afspraken hij maakt met de betrokkene
om dat doel te bereiken. Het besluit bevat tevens opleidings- en scholingseisen, eisen
voor dossiervorming, administratie, bedrijfsvoering, een plan van aanpak en de klachtenregeling
van een vertegenwoordiger, eisen over de communicatie met en bejegening van de betrokkene,
en een regeling die ertoe strekt belangenverstrengeling tegen te gaan.
De wet verplicht de publicatie van schuldenbewind in het Centraal Curatele- en Bewindregister
(hierna: het register). Aantekening van dergelijke beschermingsbewinden in het register
beoogt eraan bij te dragen dat de schuldensituatie niet verergert. Voordien was niet
voor iedereen kenbaar dat het vermogen van de betrokkene onder bewind is gesteld.
Dat had tot gevolg dat degene bij wie de betrokkene bijvoorbeeld een telefoon kocht,
ondanks het beschermingsbewind, in beginsel nakoming van de overeenkomst en daarmee
betaling van de koopsom kon vorderen. Door aantekening van het beschermingsbewind
in het register kan de beschermingsbewindvoerder zich doorgaans beroepen op ongeldigheid
van de koopovereenkomst, omdat de verkoper het beschermingsbewind had behoren te kennen.18
De wet heeft de kring vergroot van verzoekers tot instelling en opheffing van een
beschermingsmaatregel, alsmede tot het ontslag van de vertegenwoordiger. Zo is ook
de gemeente sinds de wetswijziging bevoegd om een verzoek in te dienen tot instelling
of opheffing van een schuldenbewind, en om te verzoeken de beschermingsbewindvoerder
in een dergelijk bewind te ontslaan.
Elke ingestelde beschermingsmaatregel dient op grond van de wet ten minste vijfjaarlijks
te worden geëvalueerd. Daarmee wordt beoogd dat de maatregel niet langer duurt dan
noodzakelijk is. De maatregel kan ook eerder worden beëindigd. Bijvoorbeeld op verzoek
van de betrokkene zelf, familieleden of de gemeente, die onderbouwd aangeven dat beschermingsbewind
niet langer nodig is.
Wetsevaluatie
De Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap is drie jaar na inwerkingtreding
geëvalueerd door Bureau Bartels in opdracht van het WODC. De onderzoekers hebben verschillende
onderzoeksgroepen geraadpleegd: (1) de rechterlijke macht, (2) professionele vertegenwoordigers,
familievertegenwoordigers en koepelorganisaties van professionele vertegenwoordigers,
en (3) schuldhulpverleners. De uitkomsten van de evaluatie zijn op 30 augustus 2018
aan de Tweede Kamer aangeboden.19 De appreciatie van de evaluatie is op 4 juli 2019 aan de Tweede Kamer aangeboden.20 Uit de evaluatie blijkt dat met de doorgevoerde wijzigingen effectieve stappen zijn
gezet om de beoogde doelen te bereiken. De uitkomsten van de evaluatie die relevant
zijn voor dit wetsvoorstel worden hieronder op hoofdlijnen weergegeven.21
Een ruime meerderheid van de ondervraagde rechters, professionele beschermingsbewindvoerders
en schuldhulpverleners is positief over de toevoeging van problematische schulden
als grond voor beschermingsbewind. Zij wijzen erop dat problematische schulden een
belangrijk maatschappelijk probleem vormen waarvoor het wenselijk is om adequate maatregelen
te treffen, zoals het instellen van beschermingsbewind. Schuldenbewind kan bijdragen
aan stabilisering van de schulden en (daarmee) aan toeleiding naar schuldhulpverlening.
Verder wijst een deel van de ondervraagden erop dat met een beschermingsbewind op
grond van problematische schulden beter wordt benadrukt dat de maatregel tijdelijk
van aard kan zijn: indien de schulden naar verloop van tijd zijn opgelost, kan het
bewind worden opgeheven.
Na de wetswijziging stellen rechters schuldenbewind vooral in als de verwachting is
dat de betrokkene tijdelijk beschermd dient te worden. Vóór de wetswijziging werd
voor mensen met problematische schulden dikwijls op grond van «lichamelijke of geestelijke
toestand» een beschermingsbewind ingesteld. Aan de rechters is ook gevraagd voor welke
grond zij bij beschermingsbewind kiezen als sprake is van een combinatie van «problematische
schulden» en «lichamelijke en/of geestelijke toestand». Zij blijken in dergelijke
situaties veelal de laatste grond te hanteren, vanwege de meer «duurzame» vorm van
bescherming die deze grond biedt.22 Het wetsvoorstel voorziet in schuldenbewind voor bepaalde tijd.
Gemeenten blijken naar de ervaring van de ondervraagde rechters en professionele vertegenwoordigers
(nog) niet of nauwelijks gebruik te maken van hun bevoegdheid om in geval van problematische
schulden te verzoeken tot instelling van beschermingsbewind.
Een deel van de ondervraagde rechters, professionele beschermingsbewindvoerders en
schuldhulpverleners heeft ervaren dat beschermingsbewind niet altijd passende bescherming
biedt voor mensen met problematische schulden. Zij wijzen er allereerst op dat het
beschermingsbewind vooral in situaties waarbij het beschermingsbewind uitsluitend
is ingesteld vanwege problematische schulden te zwaar is gebleken. Voor dergelijke
situaties zouden volgens de ondervraagden andere (meer «passende») instrumenten voorhanden
zijn, waaronder budgetbeheer. Dit wetsvoorstel draagt eraan bij dat de meest passende,
minst ingrijpende vorm van ondersteuning voor de betrokkene wordt gevonden.
In de optiek van de ondervraagde gemeentelijke vertegenwoordigers hebben rechters
bij de beoordeling van verzoeken tot instelling van schuldenbewind doorgaans geen
oog voor mogelijke alternatieven. Hierdoor wordt naar de mening van de gemeentelijke
vertegenwoordigers onvoldoende gebruik gemaakt van de mogelijkheden van budgetbeheer.23 Dit wetsvoorstel geeft gemeenten de mogelijkheid om de rechter alternatieven aan
te reiken in het advies over het schuldenbewind.
3 De rol van gemeenten bij schuldenproblematiek
Gemeenten zijn sinds de inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening
(hierna ook: Wgs) in 2012 verantwoordelijk voor het bieden van passende ondersteuning
aan hun inwoners bij schulden. De Wgs is een kaderwet die gemeenten grote beleidsvrijheid
laat om zelf invulling te geven aan hun taak. De wet geeft gemeenten een zorgplicht
en regie op het terrein van integrale schuldhulpverlening. Integrale schuldhulpverlening
omvat het actief ondersteunen van een inwoner bij het vinden van een oplossing voor
zijn financiële problemen, voor de eventuele oorzaken hiervan, of voor omstandigheden
die verhinderen dat de financiële problemen kunnen worden opgelost. Daarnaast wordt
zoveel mogelijk voorkomen dat problematische schulden ontstaan (preventie) en terugkeren
(nazorg). Uitgangspunt hierbij zijn brede toegankelijkheid tot schuldhulpverlening,
maatwerk en beperkte wacht- en doorlooptijden.
3.1 Schuldhulpverlening door de gemeente
Wanneer een inwoner met problematische schulden zich meldt bij de gemeentelijke schuldhulpverlening
volgen aanmelding en intake. De schuldhulpverlener brengt de hulpvraag van de inwoner
in beeld en beoordeelt of de inwoner bij de schuldhulpverlening met deze hulpvraag
aan het juiste adres is, of er aanleiding is de instelling van schuldenbewind te verzoeken,
en of op andere leefdomeinen ook hulp nodig is (bijv. op het gebied van wonen, gezondheid,
de gezinssituatie, verslaving).
Minnelijk traject
Vervolgens stelt de schuldhulpverlener een plan van aanpak op. In veel gevallen is
eerst een periode van stabilisatie nodig, waarbij inkomsten en uitgaven met elkaar
in evenwicht worden gebracht, zodat vaste lasten en incidentele kosten kunnen worden
betaald. De schuldhulpverlener zal daarbij bijvoorbeeld nagaan of een inwoner gebruik
maakt van de inkomensondersteunende maatregelen waar hij recht op heeft en of diens
beslagvrije voet correct is vastgesteld. De schuldhulpverlener streeft ernaar te voorkomen
dat nieuwe schulden ontstaan. Hiertoe maakt de schuldhulpverlener afspraken met de
inwoner over de hoogte van het bedrag dat de inwoner kan besteden om te voorzien in
zijn dagelijks behoeften (zgn. leefgeld). Daarnaast tracht de schuldhulpverlener een
oplossing te vinden voor de schulden.
In een minnelijk traject streeft de schuldhulpverlener in de eerste plaats ernaar
om met schuldeisers op basis van vrijwillige medewerking betalingsregelingen te treffen.
Het doel van betalingsregelingen is dat de inwoner alle schulden aflost, meestal over
een periode van 36 maanden. Wanneer de inwoner de schulden niet binnen die periode
kan aflossen, vraagt de schuldhulpverlener voor het restant van de schulden kwijtschelding
aan bij de schuldeisers. De schuldhulpverlener kan dit op twee manieren regelen: met
een schuldsanering of met schuldbemiddeling. Bij schuldsanering geeft de gemeente
een lening (zgn. saneringskrediet) waarmee de schulden kunnen worden afgelost. De
inwoner heeft dan nog alleen een schuld bij de gemeente. Bij schuldbemiddeling maakt
de schuldhulpverlener afspraken met de schuldeisers om de schulden naar vermogen van
de inwoner af te lossen.
Het instrumentarium voor schuldhulpverlening varieert per gemeente. In het algemeen
bieden gemeenten verschillende vormen van ondersteuning, variërend van lichtere, kortdurende
interventies tot intensieve en langdurige ondersteuning. Naar gelang de ernst en complexiteit
van de schuldenproblematiek kan ondersteuning worden geboden via een adviesgesprek,
ondersteuning door een vrijwilliger, budgetcoaching en verschillende gradaties van
budgetbeheer. Budgetcoaching ondersteunt de inwoner bij het opdoen van kennis en vaardigheden
waardoor deze op een verantwoorde manier met diens geld leert omgaan. Het doel van
budgetcoaching is de inwoner in staat te stellen om zelfstandig diens financiële huishouden
te kunnen voeren. Budgetbeheer omvat alle activiteiten in het kader van het geheel
of gedeeltelijk beheren van de inkomsten van de inwoner door de budgetbeheerder en
het verrichten van betalingen, overeenkomstig het budgetplan. Dit plan wordt door
de budgetbeheerder in samenspraak met de inwoner opgesteld en vormt de basis voor
het budgetbeheer. Budgetbeheer beoogt bij te dragen aan het integraal oplossen of
beheersbaar maken van bestaande financiële problemen en het voorkomen van nieuwe financiële
problemen. Budgetbeheer heeft in elk geval betrekking op de betaling van de huur of
hypotheek, nutsvoorzieningen en wettelijk verplichte verzekeringen.24 Binnen het minnelijke traject staat de schuldhulpverlening ook een aantal wettelijke
middelen ter beschikking, zoals het (klein) moratorium, het dwangakkoord en het breed
moratorium.25 Deze wettelijke instrumenten hebben tot doel de mogelijkheden voor een succesvol
minnelijk traject te vergroten.
Daarnaast kan de gemeente de rechter verzoeken beschermingsbewind wegens verkwisting
of problematische schulden in te stellen. De gemeente kan behalve de instelling van beschermingsbewind, ook de opheffing van het beschermingsbewind en het ontslag van de beschermingsbewindvoerder verzoeken (zie hierover par. 2.2). Indien een inwoner
de kosten van het beschermingsbewind niet zelf kan betalen, dient de gemeente deze
via de bijzondere bijstand te vergoeden (art. 35, eerste lid, Participatiewet).
Wettelijke schuldsanering
Indien het minnelijke traject niet met succes kan worden afgerond, bijvoorbeeld omdat
schuldeisers geen medewerking verlenen aan schuldbemiddeling, kan de inwoner een verzoek
indienen bij de rechter voor toelating tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen
(hierna: Wsnp). Een dergelijk verzoek kan ook worden ingediend door het college van
burgemeester en wethouders (art. 284, vierde lid, Faillissementswet). Voorwaarde voor
een verzoek tot toelating tot de Wsnp is dat de gemeente een verklaring afgeeft waarin
zij vermeldt dat het minnelijke traject niet is geslaagd. Indien de betrokkene wordt
toegelaten tot de Wsnp, worden schuldeisers gedwongen medewerking te verlenen aan
de schuldregeling. De betrokkene dient zich onder begeleiding van een Wsnp-bewindvoerder
gedurende 36 maanden in te spannen om de schulden af te lossen. Bij een succesvolle
afronding volgt kwijtschelding van de restschuld, ook wel «schone lei» genoemd.
3.2 De verhouding van schuldenbewind met schuldhulpverlening en schuldsanering
Het verschil tussen enerzijds schuldhulpverlening en schuldsanering en anderzijds
schuldenbewind is dat het laatste niet primair is gericht op het aflossen van de schulden,
maar op het stabiliseren van de situatie en het zorgen voor de basisvoorzieningen.
Veel gemeenten bieden in het kader van schuldhulpverlening (een) vorm(en) van budgetbeheer
aan, vaak door een overeenkomst met de betrokkene te sluiten. Bij budgetbeheer kan
de betrokkene zelfstandig over zijn vermogen blijven beschikken, bij beschermingsbewind
is uitsluitend de beschermingsbewindvoerder hiertoe bevoegd. Een beschermingsbewindvoerder
kan bijvoorbeeld een koopovereenkomst van de betrokkene terugdraaien (zie par. 2.2),
een budgetbeheerder kan dat niet. Een ander verschil is gelegen in het toezicht op
de beschermingsbewindvoerder en budgetbeheerder. De rechter houdt op grond van het
Burgerlijk Wetboek toezicht op het functioneren van beschermingsbewindvoerders. Professionele
beschermingsbewindvoerders dienen bovendien aan wettelijke kwaliteitseisen te voldoen.
Budgetbeheerders vallen onder artikel 3, vijfde lid, Wet op het financieel toezicht.
Vanuit de wettelijke verantwoordelijkheid voor de integrale schuldhulpverlening zijn
gemeenten verantwoordelijk voor de kwaliteit van budgetbeheer.
Schuldenbewind wordt dus gekenmerkt door wettelijke bescherming en minder zelfstandigheid
voor de betrokkene, en (vormen van) budgetbeheer door meer zelfstandigheid. Zelfbeschikking
is het uitgangspunt in het burgerlijk recht. Daarom heeft het de voorkeur om de betrokkene
– indien mogelijk – te ondersteunen met een minder ingrijpende voorziening dan schuldenbewind,
zoals budgetbeheer.
Schuldenbewind kan met name in de volgende gevallen de gewenste hulp en bescherming
bieden waar die niet kunnen worden geboden door schuldhulpverlening en wettelijke
schuldsanering. Schuldenbewind kan nuttig zijn indien personen niet in aanmerking
komen voor schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering. In die gevallen kan schuldenbewind
als vangnet fungeren. Schuldenbewind kan ook nuttig zijn voorafgaand aan en tijdens
schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering. Voordat kan worden toegekomen aan
het oplossen van de schuldenproblematiek, moet ervoor worden gezorgd dat er geen nieuwe
schulden bij komen. Als de situatie is gestabiliseerd neemt de kans op een succesvol
verloop van de schuldsaneringsprocedure toe.
Samengevat is een schuldenbewind ten opzichte van de minnelijke schuldhulpverlening
en de wettelijke schuldsanering te beschouwen als een complementair hulpmiddel, dat
kan worden ingezet afhankelijk van de specifieke situatie, dat niet per se volgtijdelijk
is en dat de andere trajecten kan versterken. Een schuldenbewind leidt niet per se
tot een oplossing van de schuldenproblematiek. Daarvoor zijn schuldhulpverlening en
schuldsanering van toegevoegde waarde.26
3.3 Het belang van samenwerking
De introductie van het adviesrecht voor gemeenten creëert een eenduidig kader dat
gemeenten, rechtbanken en beschermingsbewindvoerders het fundament biedt voor het
verbinden van elkaars expertise (zie par. 4.2). Het delen van kennis en ervaring draagt
bij aan het vinden van de meest passende vorm van ondersteuning van mensen met problematische
schulden. Het kabinet benadrukt het belang van de inzet van een breed palet aan maatregelen
bij de aanpak van schuldenproblematiek. Er is geen panacee voor deze problematiek.
De wettelijke regeling van het adviesrecht alleen is onvoldoende om de meest passende
vorm van ondersteuning te vinden voor mensen in een financieel kwetsbare positie.
Uit de pilot van de gemeente Tilburg en rechtbank Zeeland-West-Brabant (zie par. 1)
blijkt ook dat niet kan worden volstaan met het in de pilot gekozen instrument van
een adviesgesprek. Het kabinet beziet het wetsvoorstel, initiatieven zoals een adviesgesprek
en vormen van samenwerking tussen gemeenten, rechtbanken en beschermingsbewindvoerders
als onderdelen van de veelomvattende aanpak van schuldenproblematiek op landelijk
en regionaal niveau. Samenwerking krijgt nu in de praktijk vooral vorm aan de hand
van convenanten, pilots en andere initiatieven.
In het kader van de voorbereiding van het wetsvoorstel en rond de evaluatie van de
Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap hebben het Ministerie van
Justitie en Veiligheid en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verschillende
stakeholderbijeenkomsten georganiseerd. Vertegenwoordigd waren de rechtspraak, gemeenten
en verenigingen van beschermingsbewindvoerders. De deelnemers hebben te kennen gegeven
het op prijs te stellen dat zij bij deze bijeenkomsten ook de mogelijkheid hebben
om kennis te nemen van de ervaringen van andere partijen en onderling van gedachten
te wisselen over verschillende onderwerpen rondom schuldenbewind. Platform31 heeft
in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzocht welke
behoeftes bij de stakeholders bestaan ten aanzien van bijvoorbeeld de vorm en frequentie
van een regulier overleg tussen de betrokken partijen. De uitkomsten van deze verkenning
zijn in februari 2020 opgeleverd. Naar aanleiding van de verkenning hebben de ministeries
een landelijk platformoverleg voor de rechtspraak, gemeenten en verenigingen van beschermingsbewindvoerders
voorgesteld. Tijdens een bestuurlijk overleg van de Minister voor Rechtsbescherming
en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met de Raad voor de rechtspraak,
VNG en verenigingen van beschermingsbewindvoerders op 4 maart 2020 hebben de partijen
hiervoor steun uitgesproken. Naar verwachting zal het eerste overleg voor de zomer
van 2020 plaatsvinden. Het primaire doel van het platformoverleg is kennisuitwisseling.
Het geeft de stakeholders de gelegenheid om best practices en ervaringen uit bijvoorbeeld pilots te delen. Het platformoverleg wordt als het
ware gevoed door ervaringen van rechtbanken, gemeenten en beschermingsbewindvoerders
op lokaal niveau. Andersom kunnen rechtbanken, gemeenten en beschermingsbewindvoerders
op lokaal niveau hun voordeel doen met de kennisuitwisseling in het landelijke platformoverleg.
De insteek is dat hetgeen in het platformoverleg wordt besproken uiteindelijk effect
krijgt in de praktijk op lokaal niveau.
Als het gaat om informatie-uitwisseling op lokaal niveau is het bijvoorbeeld van belang
dat voor beschermingsbewindvoerders duidelijk is welke vormen van ondersteuning gemeenten
aanbieden. Deze informatie is van belang vóór de instelling van een schuldenbewind
en tijdens een schuldenbewind. Als iemand zich met schuldenproblematiek bij een beschermingsbewindvoerder
meldt, kan een beschermingsbewindvoerder met kennis van het hulpaanbod van de gemeente
beter inschatten of er noodzaak bestaat tot instelling van een schuldenbewind of dat
de betrokkene op een adequate manier door de gemeente kan worden geholpen. Een beschermingsbewindvoerder
met kennis van het gemeentelijke hulpaanbod kan voor betrokkenen in een schuldenbewind
beter inschatten of de betrokkene op enig moment verder door de gemeente kan worden
ondersteund en dus kan uitstromen uit schuldenbewind. Tijdens een van de stakeholderbijeenkomsten
is tevens besproken dat contacten tussen gemeenten en beschermingsbewindvoerders ook
bevorderen dat in voorkomende gevallen bij de uitstroom uit schuldenbewind een adequate
overdracht plaatsvindt tussen beschermingsbewindvoerders en gemeentelijke schuldhulpverleners.
Op deze manier wordt bijvoorbeeld voorkomen dat dubbel werk wordt gedaan.
Onderdeel van de samenwerking op lokaal niveau kan zijn dat de gemeente aanwezig is
op de rechtbank, zoals op dit moment in sommige pilots al het geval is. Als de betrokkene
daar toestemming voor geeft en de rechter daarmee akkoord gaat, kan de gemeente ook
bij de instellingszitting aanwezig zijn. Op deze manieren kan de gemeente al in een
vroeg stadium in gesprek met de betrokkene en beoogde beschermingsbewindvoerder over
de mogelijkheid tot ondersteuning door de gemeente en samenwerking.
4 Inhoud wetsvoorstel
4.1 Schuldenbewind voor bepaalde tijd
Sinds de inwerkingtreding van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap
op 1 januari 2014 kan beschermingsbewind ook worden ingesteld wegens «het hebben van
problematische schulden». Schuldenbewinden kunnen worden ingesteld voor bepaalde of
onbepaalde tijd, net als bewinden wegens een lichamelijke of geestelijke toestand.
De wetswijziging is drie jaar na inwerkingtreding geëvalueerd (zie par. 2.2). De door
de onderzoekers ondervraagde respondenten merken op dat met een beschermingsbewind
op grond van problematische schulden beter (dan met een beschermingsbewind wegens
een lichamelijke of geestelijke toestand) wordt benadrukt dat de beschermingsmaatregel
tijdelijk van aard kan zijn.27 Het schuldenbewind kan immers worden opgeheven indien de schulden zijn opgelost.
Desondanks menen sommige respondenten dat schuldenbewinden te lang in stand blijven.28 Deze praktijk strookt niet met de bedoeling van de wet dat beschermingsmaatregelen
niet langer duren dan noodzakelijk is.
Uit de evaluatie blijkt ook dat rechters uit de Expertgroep van het Landelijk Overleg
Vakinhoud Civiel en Kanton & Toezicht (hierna: de Expertgroep) met name rondom schuldenbewinden
kansen zien voor een (nog) grotere inzet van beschermingsbewindvoerders ten behoeve
van de versterking van de financiële zelfredzaamheid van betrokkenen. Versterking
van de financiële zelfredzaamheid kan leiden tot de uitstroom uit schuldenbewind.
De Expertgroep constateert dat er bij een deel van de beschermingsbewindvoerders,
wellicht mede vanwege financiële noodzaak, vooral wordt ingezet op het vergroten van
de efficiency. Dit gaat gepaard met standaardisatie van de werkprocessen waardoor
de mogelijkheden worden verkleind om per betrokkene maatwerk te leveren om aldus de
financiële zelfredzaamheid te bevorderen. In dit licht heeft ook de Expertgroep opgemerkt
dat schuldenbewinden vaak te lang voortduren. Bij een aanzienlijk deel van de schuldenbewinden
zou er volgens de Expertgroep na enkele jaren zicht moeten zijn op een oplossing.29
Gemeentelijke vertegenwoordigers hebben er in de wetsevaluatie op gewezen dat er aan
schuldenbewinden geen termijn is verbonden, terwijl er volgens hen naar gestreefd
zou moeten worden dat problematische schulden binnen een bepaalde termijn moeten worden
aangepakt.30 In het bestuurlijk overleg met de VNG over het gewijzigde voorontwerp van onderhavig
wetsvoorstel in mei 2019 heeft ook de VNG het belang van de tijdelijkheid van en de
uitstroom uit schuldenbewind benadrukt.
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna ook: de Afdeling advisering)
merkt in haar advies terecht op dat uit de evaluatie tevens blijkt dat rechters schuldenbewind
sinds de wetswijziging vooral instellen als de verwachting is dat de betrokkene tijdelijk
beschermd dient te worden. Uit de hiervoor beschreven ervaringen in de praktijk volgt
dat dit enkele feit onvoldoende is om ervoor te zorgen dat schuldenbewinden niet langer
duren dan noodzakelijk is en de uitstroom wordt bevorderd. Bovendien betekent het
feit dat rechters schuldenbewind vooral instellen als de verwachting is dat de betrokkene
tijdelijk beschermd dient te worden niet dat schuldenbewinden daadwerkelijk voor bepaalde
tijd worden ingesteld. Daarom is het noodzakelijk om de tijdelijkheid van schuldenbewind
bij wet te regelen. De tijdelijkheid dwingt betrokken partijen om op kortere termijn
te beoordelen of er noodzaak bestaat voor de voortzetting van het bewind. Denkbaar
is dat een schuldenbewind bijvoorbeeld voor drie jaar wordt ingesteld.
Het bevorderen van uitstroom uit schuldenbewind in de praktijk
Deze wetswijziging alleen is echter onvoldoende om de uitstroom uit schuldenbewind
te bevorderen. De uitstroom moet in de praktijk worden gerealiseerd. Daarom is het
van belang dat de praktijk aandacht heeft voor het bevorderen van zelfredzaamheid
van betrokkenen en hun uitstroom uit schuldenbewind. Tijdens de naar aanleiding van
de wetsevaluatie georganiseerde stakeholderbijeenkomsten is gebleken dat het bevorderen
van de uitstroom uit schuldenbewind de aandacht heeft van zowel beschermingsbewindvoerders
als rechtbanken en gemeenten. In de evaluatie en tijdens de stakeholderbijeenkomst
van 5 december 2019 hebben de stakeholders aangegeven dat de zelfredzaamheid kan worden
bevorderd en de uitstroom vergroot door (a) adequate plannen van aanpak en (b) adequate
beloning van beschermingsbewindvoerders.
Ad (a): Op grond van het Besluit kwaliteitseisen dient de beoogde beschermingsbewindvoerder
voor zijn benoeming een plan van aanpak voor te leggen aan de rechter (art. 5, zesde
jo. eerste lid). Het plan van aanpak bevat het doel van het beschermingsbewind en
de afspraken met de betrokkene om dat doel te bereiken, waarbij de beschermingsbewindvoerder
toelicht wat hij en de betrokkene van elkaar mogen verwachten. Uit de wetsevaluatie
blijkt dat rechters en beschermingsbewindvoerders kritisch zijn over de wijze waarop
in de praktijk inhoud wordt gegeven aan de verplichting om een plan van aanpak op
te stellen. Er worden vaak standaardformuleringen gehanteerd, mede omdat het plan
al vóór de instelling van de maatregel moet worden opgesteld. Volgens de Expertgroep
zou het van meerwaarde zijn als het plan van aanpak meer een levend document zou worden.31 Dan zouden de doelen en afspraken periodiek, bijvoorbeeld rond de jaarlijkse rekening
en verantwoording, tegen het licht worden gehouden en eventueel worden aangepast.
Tijdens de stakeholderbijeenkomst op 5 december 2019 bleek dat de suggestie van de
Expertgroep om het plan van aanpak als levend document te zien wordt onderschreven
door de verenigingen van beschermingsbewindvoerders, VNG en rechtspraak. Hiertoe wordt
het Besluit kwaliteitseisen aangepast.
Ad (b): Daarnaast is het van belang dat in gevallen waarin het mogelijk is om de financiële
zelfredzaamheid van de betrokkene te bevorderen, beschermingsbewindvoerders daartoe
voldoende gelegenheid hebben. In de stakeholderbijeenkomst op 5 december 2019 is besproken
of de huidige beloning van de werkzaamheden van bewindvoerders toereikend is om –
waar mogelijk – de zelfredzaamheid van betrokkenen te bevorderen. Door verenigingen
van beschermingsbewindvoerders is aangegeven dat beschermingsbewindvoerders meer tijd
voor de bevordering van de zelfredzaamheid van betrokkenen nodig hebben om de uitstroom
te kunnen vergroten. Door deze verenigingen en vanuit de rechtspraak is opgemerkt
dat de huidige beloning van beschermingsbewindvoerders in de meeste gevallen onvoldoende
is om naast de standaardwerkzaamheden in een schuldenbewind de zelfredzaamheid van
de betrokkene te bevorderen. Dit komt overeen met de bevindingen uit de wetsevaluatie.32 De beloning van beschermingsbewindvoerders is geregeld in de Regeling beloning curatoren,
bewindvoerders en mentoren (hierna: de Regeling beloning).33 Naar aanleiding van de stakeholderbijeenkomst zal het Ministerie van Justitie en
Veiligheid in samenspraak met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
een wijziging van de Regeling beloning voorbereiden en hierover in overleg treden
met de stakeholders. Voor wat betreft schuldenbewinden zijn de uitgangspunten bij
de wijziging dat de focus meer komt te liggen op het belonen van de werkelijke werkzaamheden
van beschermingsbewindvoerders en dat getracht moet worden de uitstroom waar mogelijk
te bevorderen. Hoe sneller de schulden worden aangepakt, hoe effectiever de aanpak
kan zijn. Dit voorkomt dat mensen verder wegzakken in de schuldenproblematiek.
4.2 Adviesrecht gemeenten
Het wetsvoorstel introduceert het recht voor gemeenten om de rechter te adviseren
bij de beantwoording van de vraag of een voldoende behartiging van de belangen van
de betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende
voorziening dan met de voortzetting van schuldenbewind. Op deze manier kunnen gemeenten
hun regierol bij de aanpak van schuldenproblematiek beter vervullen en krijgt de rechter
de mogelijkheid af te wegen of kan worden volstaan met een minder ingrijpende vorm
van ondersteuning dan de voortzetting van schuldenbewind. Hierdoor draagt dit wetsvoorstel
eraan bij dat de meest passende vorm van ondersteuning voor mensen met problematische
schulden wordt gevonden.
Mede omdat gewaarborgd moet worden dat zo min mogelijk persoonsgegevens worden verwerkt
(gegevensminimalisering), dienen gemeenten de griffie van de rechtbank te laten weten
of ze ten behoeve van hun inwoners van het adviesrecht gebruik willen maken («opt
in»; zie hierover ook par. 5). De gemeente waar de betrokkene woont, krijgt het adviesrecht.
4.2.1 De procedure
Eenmaal benoemd dient de beschermingsbewindvoerder op grond van het bestaande recht
zo spoedig mogelijk een boedelbeschrijving op te maken en in te leveren bij de griffie
(art. 1:436, eerste lid, BW). De boedelbeschrijving is een overzicht van de bezittingen
en schulden van de betrokkene bij de aanvang van het bewind. Onderdeel hiervan is
een inschatting van de maandelijkse inkomsten, waaronder bijvoorbeeld salaris, een
uitkering en toeslagen, en uitgaven, zoals de vaste lasten. Aan de hand van de boedelbeschrijving
ontstaat overzicht in het vermogen en de schulden van de betrokkene. Het aan de hand
van de boedelbeschrijving in kaart brengen van de situatie is een noodzakelijke voorwaarde
om de situatie te kunnen gaan stabiliseren en de problematiek op te gaan lossen.
Op grond van het Besluit kwaliteitseisen dient de beoogde beschermingsbewindvoerder
voor zijn benoeming een plan van aanpak voor te leggen aan de rechter (art. 5, zesde
jo. eerste lid). Het plan van aanpak bevat het doel van het beschermingsbewind en
de afspraken met de betrokkene om dat doel te bereiken, waarbij de beschermingsbewindvoerder
toelicht wat hij en de betrokkene van elkaar mogen verwachten.
Indien beschermingsbewind is ingesteld wegens problematische schulden en de gemeente
gebruik heeft gemaakt van de «opt in», is de rechter op grond van dit wetsvoorstel
gehouden de beschermingsbewindvoerder de verplichting op te leggen om de boedelbeschrijving
en het plan van aanpak drie maanden na de instelling van het bewind aan de gemeente
te sturen. Op basis van deze informatie kan de gemeente beoordelen of de belangen
van de betrokkene volgens het inzicht van de gemeente voldoende kunnen worden behartigd
met een andere, lichtere vorm van ondersteuning dan schuldenbewind. Het Besluit kwaliteitseisen
zal worden aangepast zodat het plan van aanpak uiterlijk drie maanden na de instelling
van het bewind wordt voorgelegd aan de rechter.
De rechter kan de beschermingsbewindvoerder op grond van het wetsvoorstel verplichten een kopie
van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente te sturen indien
het beschermingsbewind is ingesteld wegens een lichamelijke of geestelijke toestand,
en tevens sprake is van problematische schulden. Ook in deze gevallen is het van belang
dat voor de aanpak van de schuldenproblematiek de meest passende en minst ingrijpende
vorm van ondersteuning wordt gevonden. Dit sluit aan bij het advies van de Raad voor
de rechtspraak bij het voorontwerp. De Rvdr stelt voor dat in alle gevallen waarin
sprake is van problematische schulden, de gemeente op de hoogte dient te worden gesteld
van die problematische schulden, teneinde een passend hulpverleningsaanbod te kunnen
verstrekken. De Rvdr suggereert dat dit kan door de rechter de mogelijkheid te geven
bij wijze van «aanwijzing» aan de beschermingsbewindvoerder op te leggen contact op
te nemen met de gemeente. In deze rechterlijke bevoegdheid voorziet het wetsvoorstel.
De beschermingsbewindvoerder is op grond van het wetsvoorstel gehouden de gemeente
binnen een week na de instelling van het bewind te berichten over de instelling. Deze
informatieverplichting dient twee doelen. In de eerste plaats weet de gemeente op
deze manier in welke gevallen zij advies mag uitbrengen. In de tweede plaats geeft
de informatieverplichting de gemeente de gelegenheid na te gaan of de beschermingsbewindvoerder
voldoet aan de verplichting om de boedelbeschrijving en het plan van aanpak drie maanden
na de instelling van het bewind aan de gemeente te sturen. Voldoet de beschermingsbewindvoerder
niet aan deze verplichting, dan kan de gemeente aan de bel trekken bij de beschermingsbewindvoerder
en zo nodig bij de rechtbank.
Na ontvangst van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak heeft de gemeente vier
weken de tijd om advies uit te brengen aan de rechter.
Wie krijgt op welk moment welke informatie?
1. De beschermingsbewindvoerder meldt de instelling van het beschermingsbewind binnen
een week na de instelling bij de gemeente (o.g.v. het nieuw voorgestelde art. 1:432a,
vierde lid, BW).
2. De beschermingsbewindvoerder zendt binnen drie maanden na de instelling van het bewind
de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente (o.g.v. het nieuw voorgestelde
art. 1:432a, tweede lid, BW).
3. De gemeente zendt binnen vier weken na ontvangst van de boedelbeschrijving en het
plan van aanpak een advies aan de rechter, de betrokkene en de beschermingsbewindvoerder
(o.g.v. het nieuw voorgestelde art. 1:432a, vijfde lid, BW).
4. De beschermingsbewindvoerder legt binnen vier maanden na de instelling van het bewind
de boedelbeschrijving34 en het plan van aanpak aan de rechter voor.
4.2.2 Het advies
De gemeente adviseert de rechter bij de beantwoording van de vraag of een voldoende
behartiging van de belangen van de betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer
passende en minder verstrekkende voorziening dan met de voortzetting van schuldenbewind.
Het ligt voor de hand dat gemeenten die advies wensen uit te brengen, aan de rechter
uiteenzetten welke ondersteuning kan worden aangeboden aan mensen met problematische
schulden, wat de ondersteuning inhoudt, waarom dit aanbod volgens de gemeente passend
is en op welke termijn de ondersteuning van start kan gaan. Dat gaat verder dan het
melden dat «budgetbeheer» of «begeleiding door een vrijwilliger» kan worden aangeboden
aan de betrokkene. Hoe duidelijker is welke vorm van ondersteuning de gemeente concreet
aanbiedt, hoe beter de rechter in staat zal zijn af te wegen of de betrokkene op een
minder ingrijpende manier dan met de voortzetting van schuldenbewind kan worden geholpen.
Het advies kan ook inhouden dat de gemeente voortzetting van het schuldenbewind de
meest passende maatregel acht. Het is ook mogelijk dat de gemeente in haar advies
voorstelt de betrokkene gezamenlijk met een beschermingsbewindvoerder ondersteuning
te bieden.
Indien de gemeente adviseert dat een voldoende behartiging van de belangen van de
betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende
voorziening, beslist de rechter of het beschermingsbewind wordt voortgezet dan wel
beëindigd. Als de rechter beslist tot beëindiging van het beschermingsbewind is het
denkbaar dat hij het niet onmiddellijk beëindigt maar na enkele maanden en dat daar
een evaluatiegesprek aan voorafgaat. De inspanningen die de beschermingsbewindvoerder
in de eerste maanden van het beschermingsbewind heeft verricht zijn niet voor niets
verricht. Het aan de hand van de boedelbeschrijving in kaart brengen van de situatie
is immers een noodzakelijke voorwaarde om de situatie te kunnen gaan stabiliseren
en de problematiek op te gaan lossen. De boedelbeschrijving en het plan van aanpak
van de beschermingsbewindvoerder zijn voor de gemeente noodzakelijk om de aard en
zwaarte van de financiële problematiek van de betrokkene in te kunnen schatten en
de rechter een onderbouwd advies te geven. Indien de rechter het beschermingsbewind
beëindigt naar aanleiding van het advies van de gemeente en de gemeente ondersteuning
aan de betrokkene aanbiedt, vormt de boedelbeschrijving de basis voor de verdere gemeentelijke
ondersteuning. De werkzaamheden die de beschermingsbewindvoerder heeft uitgevoerd,
hoeven niet opnieuw door de gemeente te worden uitgevoerd.
De rechter behandelt verzoeken tot instelling van beschermingsbewind voor mensen uit
verschillende gemeenten. De rechter ontvangt dan ook adviezen van verschillende gemeenten.
Het wordt aan gemeenten gelaten een adviesmodel op te stellen, voorzien van een afwegingskader,
in samenspraak met de rechtspraak en verenigingen van beschermingsbewindvoerders.
Een aantal bestaande onderzoeken, handreikingen en screeningsinstrumenten kan behulpzaam
zijn bij de beantwoording van de vraag of beschermingsbewind of een gemeentelijke
voorziening de meest passende maatregel is.35 In het rapport «Op weg naar een sluitende aanpak voor financieel kwetsbaren»36 zijn de voorzieningen beschreven die in een aantal gemeenten beschikbaar zijn en
voor sommige inwoners als beter passend worden geduid dan beschermingsbewind. Het
gaat hierbij in de regel om (vormen van) budgetbeheer, het zwaarste instrument dat
de gemeente ter beschikking stelt in het kader van de schuldhulpverlening. Uit dit
rapport blijkt dat vaak meerdere gemeentelijke voorzieningen naast elkaar worden ingezet.
Een vaak voorkomende combinatie is budgetbeheer en budgetcoaching. Het rapport heeft
geleid tot een afwegingskader dat schuldhulpverleners en vrijwilligers helpt om financieel
kwetsbare inwoners naar de best passende ondersteuning door te verwijzen. Daarbij
wordt nadrukkelijk de vraag gesteld of beschermingsbewind noodzakelijk is. In deze
«Quickscan bewind»37 doorloopt de schuldhulpverlener of vrijwilliger een aantal vragen, die tevens als
kader kunnen dienen voor de afweging die gemeenten maken bij de onderbouwing van het
advies aan de rechter.
Na het advies bij de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder
behoudt de gemeente overigens de mogelijkheid om betrokken te blijven bij het schuldenbewind:
sinds de wetswijziging uit 2014 is de gemeente bevoegd om een verzoek in te dienen
tot opheffing van een schuldenbewind en om te verzoeken de beschermingsbewindvoerder
in een dergelijk bewind te ontslaan.
5 Verwerking van persoonsgegevens
Met ingang van 25 mei 2018 is de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna:
AVG)38 van kracht. De AVG regelt de bescherming van persoonsgegevens. Deze gegevens betreffen
alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
Identificeerbaar is een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd
aan de hand van bijvoorbeeld een naam of één of meer elementen die kenmerkend zijn
voor de fysieke, psychische, economische of sociale identiteit van die persoon (art.
4, eerste lid, AVG). Onder verwerking van persoonsgegevens wordt verstaan een bewerking
met betrekking tot persoonsgegevens, zoals het verzamelen, structureren, opslaan,
bijwerken of wijzigen, raadplegen, doorzenden, wissen of vernietigen van gegevens
(art. 4, tweede lid, AVG).
Omdat beschermingsbewindvoerders op grond van het wetsvoorstel door de rechter worden
verplicht om een boedelbeschrijving en plan van aanpak, houdende persoonsgegevens
van de betrokkene en beschermingsbewindvoerder, naar een gemeente door te sturen die
gebruik heeft gemaakt van de «opt in», is in de voorbereidingsfase een Privacy Impact
Assessment uitgevoerd.39 Met behulp hiervan is de noodzaak van de gegevensverwerking door gemeenten bekeken,
en zijn op gestructureerde wijze de implicaties van de voorgestelde regeling op gegevensbescherming in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de beginselen
van gegevensminimalisering en doelbinding (art. 5, eerste lid, onderdeel c, AVG),
en de rechten van betrokkenen. De uitkomsten hiervan zijn verwerkt in deze paragraaf.
Gewaarborgd moet worden dat zo min mogelijk persoonsgegevens worden verwerkt (gegevensminimalisering)
en dat de gegevens die worden verwerkt alleen worden verwerkt voor het doel waarvoor
ze zijn verstrekt (doelbinding). Mede in dit licht is besloten dat een rechtbank uitsluitend
gegevens moet doorsturen aan een gemeente indien de gemeente bij de rechtbank heeft
aangegeven voor haar inwoners advies te willen uitbrengen in gevallen waarin een schuldenbewind
is ingesteld («opt in»).
Persoonsgegevens mogen uitsluitend worden verwerkt als daarvoor een grond bestaat.
De grondslagen voor de verwerking van de gegevens zijn in dit geval:
1) de noodzaak om te voldoen aan wettelijke verplichtingen die rusten op de rechter en
beschermingsbewindvoerder (art. 6, eerste lid, onderdeel c, AVG) en
2) de noodzaak voor de gemeente om een taak van algemeen belang te kunnen vervullen (art.
6, eerste lid, onderdeel e, AVG).
Ad (1): Besluit de rechter een schuldenbewind in te stellen, dan is hij gehouden de
beschermingsbewindvoerder te verplichten de boedelbeschrijving en het plan van aanpak
door te sturen naar de gemeente (indien de gemeente gebruik heeft gemaakt van de «opt
in»).
Ad (2): Op grond van de Wgs zijn gemeenten verantwoordelijk voor de schuldhulpverlening
aan hun inwoners (art. 3, eerste lid). De gegevens uit de boedelbeschrijving en het
plan van aanpak zijn voor de gemeente noodzakelijk om te bepalen of zij advies uitbrengt,
waarin de vraag moet worden beantwoord of een voldoende behartiging van de belangen
van de betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende
voorziening – vanuit de schuldhulpverlening – dan met de voortzetting van schuldenbewind,
en zo ja, hoe dat advies luidt.
Door het ontvangen van de informatie wordt de gemeente verwerker van de persoonsgegevens
die daarin zijn opgenomen. Voor gevallen waarin informatie wordt doorgestuurd aan
de gemeente, moet voor degene wiens persoonsgegevens het betreft, of voor degene die
de persoonsgegevens heeft ingevuld, duidelijk zijn dat deze gegevens aan de gemeente
worden doorgezonden (art. 13, eerste lid, onderdeel d, en 14, eerste lid, onderdeel
e, AVG). De gemeente mag de ontvangen persoonsgegevens uitsluitend verwerken zo lang
dat noodzakelijk is voor het doel waarvoor de gegevens worden verstrekt (doelbinding;
art. 5, eerste lid, onderdeel b, AVG).
De inkomens- en vermogensgegevens van de betrokkene heeft de gemeente nodig als inhoudelijk
fundament voor haar advies bij de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de
beschermingsbewindvoerder. Daartoe verplicht de rechter de beschermingsbewindvoerder
deze bescheiden drie maanden na de instelling van het bewind aan de gemeente te sturen,
voor zover de gemeente kenbaar heeft gemaakt dat zij voor haar inwoners advies wenst
uit te brengen bij boedelbeschrijvingen en plannen van aanpak («opt in»).
Het plan van aanpak bevat het doel van het beschermingsbewind en de afspraken met
de betrokkene om dat doel te bereiken, waarbij de beschermingsbewindvoerder toelicht
wat hij en de betrokkene van elkaar mogen verwachten. De beschermingsbewindvoerder
maakt gebruik van het formulier «Plan van aanpak bewind» dat de rechtspraak heeft
opgesteld.40 In dat formulier vult de beschermingsbewindvoerder onder meer in zijn eigen naam
en de naam van de betrokkene, het doel van het bewind, de in dat licht gemaakte afspraken
met de betrokkene, of de betrokkene een eigen woning heeft, of de betrokkene schulden
heeft, of de beschermingsbewindvoerder voorafgaand budgetbeheer heeft gevoerd, of
er familieleden zijn en of, en zo ja waarom, zij tegen het bewind zijn, en specifieke
afspraken met de betrokkene over bijvoorbeeld de hoogte van het leefgeld en de evaluatie
van het bewind.
De boedelbeschrijving is een overzicht van de bezittingen en schulden van de betrokkene
bij de aanvang van het bewind. Voor het opstellen van de boedelbeschrijving maakt
de beschermingsbewindvoerder gebruik van het formulier «Boedelbeschrijving» dat de
rechtspraak heeft opgesteld.41 In dat formulier vult de beschermingsbewindvoerder onder meer in zijn eigen naam
en adres, de naam, geboorteplaats en het adres van de betrokkene, diens netto inkomsten
en uitgaven, de bezittingen en schulden van de betrokkene en een eventuele onverdeelde
nalatenschap waarop de betrokkene aanspraak heeft.
De gewone persoonsgegevens in de zin van de AVG uit de boedelbeschrijving en het plan
van aanpak zijn voor de gemeente noodzakelijk om de aard en zwaarte van de financiële
problematiek van de betrokkene in te kunnen schatten en de rechter een onderbouwd
advies te geven.
Het plan van aanpak en de boedelbeschrijving kunnen tevens persoonsgegevens bevatten
met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke toestand van de betrokkene. Onderdeel
van het plan van aanpak zijn de volgende twee vragen: (1) of de betrokkene een persoonsgebonden
budget (hierna: PGB) heeft, en zo ja, wie het PGB beheert, en (2) of de betrokkene
in staat is de rekening en verantwoording van de beschermingsbewindvoerder te begrijpen
en beoordelen, alsmede het verzoek om het antwoord op die vraag toe te lichten. Onderdeel
van de boedelbeschrijving is de vraag of de betrokkene een PGB heeft.
Deze bijzondere persoonsgegevens in de zin van de AVG zijn voor de gemeente noodzakelijk
om de aard van de financiële problematiek van de betrokkene in te kunnen schatten
en de rechter een onderbouwd advies te geven. Door de gemeente eventueel aangeboden
schuldhulpverlening dient immers te worden aangepast aan de persoonlijke omstandigheden
van de betrokkene. Indien er een PGB is dat niet door de betrokkene zelf wordt beheerd
of de betrokkene niet in staat is de rekening en verantwoording van de beschermingsbewindvoerder
te begrijpen en beoordelen, is deze informatie over de lichamelijke en geestelijke
toestand van de betrokkene noodzakelijk om de vraag te kunnen beantwoorden of een
voldoende behartiging van de belangen van de betrokkene kan worden bewerkstelligd
met een meer passende en minder verstrekkende voorziening dan met de voortzetting
van schuldenbewind.
Voor zover een gemeente een plan van aanpak ontvangt houdende persoonsgegevens met
betrekking tot de lichamelijke en geestelijke toestand van de betrokkene, verwerkt
de gemeente bijzondere persoonsgegevens. De verwerking van bijzondere persoonsgegevens
is op grond van artikel 9, eerste lid, AVG verboden, tenzij sprake is van een van
de in artikel 9, tweede lid, AVG genoemde uitzonderingsgronden. De Autoriteit Persoonsgegevens
adviseert om in de memorie van toelichting op te nemen welke uitzondering op dit verbod
aan de orde is. In dit geval betreft het de uitzonderingsgrond in onderdeel b: de
verwerking is noodzakelijk met het oog op de uitvoering van verplichtingen van de
verwerkingsverantwoordelijke op het gebied van het sociale beschermingsrecht. Op grond
van de Wgs zijn gemeenten verantwoordelijk voor de schuldhulpverlening aan hun inwoners
(art. 3, eerste lid). Voor zover de verwerking van persoonsgegevens met betrekking
tot de lichamelijke of geestelijke toestand van een betrokkene aan de orde is in het
kader van het adviesrecht, betreft het verwerking van persoonsgegevens die noodzakelijk
is teneinde uitvoering te geven aan het adviesrecht en de wettelijke regierol van
gemeenten bij schuldhulpverlening. Op grond van artikel 9, tweede lid, onderdeel b,
AVG dient de verwerking toegestaan te zijn bij lidstatelijk recht. Het wetsvoorstel
voorziet hierin (zie art. 1:432a, zevende lid, BW).
6 Financiële gevolgen
Sinds de inwerkingtreding van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap
op 1 januari 2014 kan beschermingsbewind ook worden ingesteld wegens problematische
schulden (zie par. 2.2). Het aantal schuldenbewinden en het totale aantal bewinden
(waaronder schuldenbewinden) dat sindsdien per jaar is ingesteld wordt weergegeven
in figuur 1 (afgerond op honderdtallen; de cijfers voor 2019 betreffen voorlopige
cijfers).42
Figuur 1
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Aantal ingestelde schuldenbewinden
15.600
16.100
15.800
14.700
11.900
11.400
Totaal aantal ingestelde bewinden
39.600
38.400
37.900
36.000
33.800
32.400
Op basis van deze aantallen wordt geschat dat het aantal boedelbeschrijvingen en plannen
van aanpak waarbij gemeenten op grond van dit wetsvoorstel een advies mogen indienen circa 12.000 per jaar bedraagt.
6.1 Financiële gevolgen voor de rechtspraak
De Raad voor de rechtspraak schat de werklastgevolgen van het wetsvoorstel voor de
rechtspraak op ruim 400.000 euro per jaar wegens extra werklast voor de griffies van
rechtbanken. Deze kosten worden gedekt binnen de begroting van het Ministerie van
Justitie en Veiligheid. In het prijsakkoord met de Raad voor de rechtspraak voor de
periode 2020–2022 is voorzien in een post van 400.000 euro voor de werklastgevolgen
van het wetsvoorstel.
6.2 Financiële gevolgen voor gemeenten
Over de invulling van het adviesrecht in het wetsvoorstel is verschillende keren overleg
gevoerd met betrokken partijen (VNG, verenigingen van beschermingsbewindvoerders en
Raad voor de rechtspraak). Met deze partijen is gekeken hoe het wetsvoorstel op een
werkbare wijze invulling kan geven aan het vinden van de best passende en minst ingrijpende
ondersteuning voor mensen met problematische schulden.
Met het wetsvoorstel wordt tegemoet gekomen aan de wens van gemeenten om meer zicht
te hebben op (de instroom in) beschermingsbewind. Het geeft gemeenten de mogelijkheid
om op de hoogte te raken van financiële problematiek bij haar inwoners die nu nog
niet in beeld zijn en hierop in een vroeg(er) stadium invloed te hebben. Gemeenten
kunnen schuldhulpverlening aanbieden als alternatief voor of in aanvulling op schuldenbewind.
Samenwerking tussen beschermingsbewindvoerders en schuldhulpverleners maakt de hulpverlening
effectiever en efficiënter. Het doel is om burgers met problematische schulden sneller
en beter te helpen. Daarmee kunnen op termijn grotere problemen bij burgers en duurdere
maatregelen voor de overheid worden voorkomen. Uit onderzoek blijkt dat het vergroten van het bereik van schuldhulpverlening zowel voor gemeenten
als voor de maatschappij in den brede rendement heeft. Ditzelfde geldt voor het verbeteren
van effectiviteit van schuldhulpverlening, waaraan betere samenwerking tussen de gemeente
en ketenpartners een belangrijke bijdrage kan leveren.43
Het geven van advies aan de rechter is een mogelijkheid, geen plicht. Een gemeente
kan – om haar moverende redenen – ervoor kiezen om geen gebruik te maken van het adviesrecht,
of slechts in bepaalde gevallen waarin zij het zinvol vindt om advies uit te brengen.
Het voorstel brengt daarom geen extra kosten voor gemeenten met zich die op grond
van artikel 108 van de Gemeentewet voor vergoeding vanwege het Rijk in aanmerking
komen. Voor zover het opstellen van een advies uitvoeringskosten met zich brengt,
is het ter overweging van de gemeente of deze kosten doelmatig zijn.
Tijdens het bestuurlijk overleg op 4 maart 2020 tussen de Minister voor Rechtsbescherming,
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Raad voor de rechtspraak,
de VNG en verenigingen van beschermingsbewindvoerders, is er steun uitgesproken voor
het wetsvoorstel, waarbij het wetsvoorstel nadrukkelijk ook dient als stimulans voor
verdergaande vormen van samenwerking. De VNG ziet het wetsvoorstel als onderdeel van
het totale palet aan maatregelen dat in het kader van de Brede schuldenaanpak wordt
genomen om de regierol van de gemeente te versterken. Uitgangspunt is dat investeringen
in hulp en ondersteuning aan mensen met problematische schulden – aan de voorkant
– zich op termijn terugverdienen doordat duurdere maatregelen worden voorkomen. Voor
dit wetsvoorstel zijn daarom geen extra middelen voor gemeenten voorzien. Het is belangrijk
om de effecten van onder meer dit wetsvoorstel goed te volgen. Afgesproken is dat
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de effecten van de maatregelen
voor gemeenten en mensen met een schuldenbewind na verloop van tijd zal monitoren
en met de VNG in gesprek blijft over het bredere financieringsvraagstuk.
7 Regeldrukeffecten
Regeldrukeffecten zijn de investeringen en inspanningen die bedrijven, burgers of
professionals moeten verrichten om wet- en regelgeving na te leven. Bij de kosten
die hiermee zijn gemoeid gaat het om kosten die voortvloeien uit informatie- en inhoudelijke
verplichtingen.
Met de introductie van de verplichting die de rechter kan opleggen aan een beschermingsbewindvoerder
om de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente toe te sturen introduceert
het wetsvoorstel een administratieve last voor beschermingsbewindvoerders. De rechter
verplicht beschermingsbewindvoerders deze documenten door te sturen indien de gemeente
waar de betrokkene woont, heeft gemeld voor haar inwoners advies te willen uitbrengen
bij boedelbeschrijvingen en plannen van aanpak («opt in»). Doorzending van deze stukken
aan de gemeente kan digitaal plaatsvinden. Een boedelbeschrijving en plan van aanpak
dienen beschermingsbewindvoerders op dit moment ook al op te stellen. Dit betreft
dus geen nieuwe verplichting. De administratieve lasten die gepaard gaan met het doorsturen
van deze documenten aan de gemeente zijn verwaarloosbaar. Het Adviescollege toetsing
regeldruk deelt deze conclusie. Bij gelegenheid van de verwerking van het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is de verplichting voor beschermingsbewindvoerders
toegevoegd om de gemeente in voorkomende gevallen een week na de instelling van een
beschermingsbewind te informeren over de instelling. De beschermingsbewindvoerder
zal dit doorgaans kunnen combineren met de aanvraag voor bijzondere bijstand. De administratieve
lasten die hiermee gepaard gaan zijn verwaarloosbaar.
8 Advies en consultatie
In januari 2018 organiseerden de Ministeries van Justitie en Veiligheid en Sociale
Zaken en Werkgelegenheid een rondetafelgesprek met stakeholders. Hieraan namen onder
meer vertegenwoordigers van gemeenten, rechters en verenigingen van beschermingsbewindvoerders
deel. Naar aanleiding hiervan zijn de uitgangspunten voor het wetsvoorstel opgesteld.
Deze zijn vervolgens besproken met gemeenten, rechters en verenigingen van beschermingsbewindvoerders.
Met de inbreng van de deelnemers aan deze overleggen is rekening gehouden bij het
opstellen van het voorontwerp.
Het voorontwerp introduceerde het recht voor gemeenten om te adviseren bij het verzoek
tot instelling van beschermingsbewind wegens problematische schulden. Opdat de gemeente
advies zou kunnen geven, werd de griffier van de rechtbank verplicht om het verzoekschrift
aan de gemeente door te zenden. Reden om deze doorzendplicht te introduceren was dat
het verzoekschrift de gemeente een fundament verschaft om de vraag te kunnen beantwoorden
of een voldoende behartiging van de belangen van de betrokkene kan worden bewerkstelligd
met een meer passende en minder verstrekkende voorziening dan met de instelling van
beschermingsbewind.
Het voorontwerp is op geconsulteerd via internetconsultatie van 25 juni tot 17 september
2018. Er zijn 80 reacties ontvangen, waarvan 65 openbaar. Het merendeel van de reacties is ingediend door beschermingsbewindvoerders(kantoren).
Ook hebben verenigingen van beschermingsbewindvoerders gereageerd: de Branchevereniging
voor Professionele Bewindvoerders en Inkomensbeheerders (hierna: BPBI), de Nederlandse
Beroepsvereniging voor Professionele Bewindvoerders (hierna: NBPB) en de Vereniging
voor Wettelijke Vertegenwoordigers (hierna: VeWeVe)44. Verder hebben onder meer enkele gemeenten een reactie ingestuurd. Voorts zijn adviezen
ontvangen van de Autoriteit Persoonsgegevens, het Adviescollege toetsing regeldruk,
de Raad voor de rechtspraak, de VNG, Divosa en de vereniging voor schuldhulpverlening
en sociaal bankieren (hierna: NVVK)45.
Naar aanleiding van de reacties op het voorontwerp en de uitkomsten van de evaluatie
van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, voor zover het schuldenbewind
betreft, hebben de Ministeries van Justitie en Veiligheid en Sociale Zaken en Werkgelegenheid
op 23 november 2018 een stakeholderbijeenkomst georganiseerd. Hieraan namen onder
meer vertegenwoordigers van gemeenten, rechters en verenigingen van beschermingsbewindvoerders
deel. Verschillende deelnemers hebben zich positief uitgesproken over de mogelijkheid
voor gemeenten om advies uit te brengen bij de boedelbeschrijving en het plan van
aanpak van de beschermingsbewindvoerder. Tijdens de stakeholdersbijeenkomst benadrukten
de deelnemers de gezamenlijke ambitie om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de behoefte
en het belang van mensen met problematische schulden. De waarde en noodzaak van samenwerking
tussen gemeenten, rechtbanken en beschermingsbewindvoerders wordt breed ondersteund
door de deelnemers. Zij onderschrijven ook dat dit een aandachtspunt is bij de implementatie
van het adviesrecht. In het bestuurlijk overleg met de VNG over het gewijzigde voorontwerp
benadrukte de VNG ook het belang van samenwerking. De Ministeries van Justitie en
Veiligheid en Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderstrepen dit belang (zie hierover
ook par. 3.3).
Naar aanleiding van de reacties op het voorontwerp en de stakeholderbijeenkomst is
het voorontwerp op twee onderdelen aangepast: (a) de doorzendplicht van de griffier
van de rechtbank is omgezet in een informatieplicht en (b) er is voor gemeenten een
adviesrecht geïntroduceerd bij de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de
beschermingsbewindvoerder. Het gewijzigde voorontwerp is begin 2019 voorgelegd aan
de Autoriteit Persoonsgegevens, het Adviescollege toetsing regeldruk, de Raad voor
de rechtspraak en VNG.
De reacties op het eerste voorontwerp en het gewijzigde voorontwerp worden in deze
paragraaf weergegeven op hoofdlijnen (par. 8.1).46 Aan reacties op meer gedetailleerd niveau wordt aandacht besteed in de artikelsgewijze
toelichting. Vervolgens wordt weergegeven op welke manier het gewijzigde voorontwerp
naar aanleiding van de reacties is aangepast (par. 8.2). Tot slot wordt toegelicht
waarom geen gevolg is gegeven aan enkele opmerkingen die in verschillende reacties
terugkeren (par. 8.3).
8.1 Reacties op de voorontwerpen
Raad voor de rechtspraak
De Raad voor de rechtspraak vindt het een goede zaak dat mensen met schulden op een
zo eenvoudig mogelijke wijze worden geholpen, zeker nu de gemeenten zijn belast met
de schuldhulpverlening aan hun inwoners. Ook de rechter zal volgens de Rvdr welwillend
staan ten opzichte van hulp door de gemeente. Als van gemeenten wordt verwacht dat
zij binnen vier weken een aanbod kunnen doen dat beschermingsbewind overbodig maakt,
betekent dat de gemeenten dan ook meteen moeten kunnen starten met dat traject; pas
dan komt het adviesrecht goed uit de verf, aldus de Rvdr. De Rvdr plaatst vraagtekens
bij de effectiviteit van het in het eerste voorontwerp voorgestelde adviesrecht. Het
verzoekschrift geeft weinig tot geen informatie waarop de gemeente een inhoudelijk
advies kan baseren. Daarnaast vindt de Rvdr de tijdspanne waarbinnen de gemeente een
advies moet uitbrengen kort. Zij acht het zinvoller om eerst beschermingsbewind in
te stellen en de beschermingsbewindvoerder de wettelijke verplichting op te leggen
om in de periode tussen de vier en zes maanden na instelling van het bewind, in contact
te treden met de gemeente om te bespreken wat de planning voor de betrokkene zal zijn.
Dat plan moet de beschermingsbewindvoerder vervolgens binnen uiterlijk zes maanden
aan de rechtbank doorsturen. Het eerste voorontwerp bevat volgens de Rvdr aspecten
die een ernstige verzwaring van de werklast bij de rechtbank meebrengen. De ervaring
met de pilot rondom schuldenbewind in Tilburg is dat een doorzendplicht een substantiële
verhoging van de werkbelasting bij de griffie met zich brengt. De in het eerste voorontwerp
opgenomen verplichting om de verzoeken na ontvangst te anonimiseren en de geanonimiseerde
versie aan de gemeenten te zenden, betekent ook veel extra werk. De Rvdr berekent
dat dit per jaar structureel 400.000 euro zal kosten. Een ander werklast verzwarend
element is de omstandigheid dat iedere rechtbank te maken heeft met diverse gemeenten.
De rechter zal inzicht moeten hebben in de voorzieningen in die gemeenten. Niet ondenkbaar
is dat gemeenten ter zitting moeten worden gehoord omdat het advies of de voorzieningen
onvoldoende duidelijk zijn. Wegens een gebrek aan aanknopingspunten is het voor de
Rvdr niet mogelijk om deze extra werklast te kwantificeren.
In reactie op het gewijzigde voorontwerp merkt de Rvdr onder meer op dat de mogelijkheid
voor gemeenten om enkele maanden na de instelling van een schuldenbewind advies te
geven, beter voldoet aan de doelstelling van het wetsvoorstel, namelijk dat gemeenten beter in de positie worden gebracht
in geval van een beschermingsbewind wegens problematische schulden. De werklastgevolgen
van het gewijzigde voorontwerp schat de Rvdr in op ruim 400.000 euro per jaar (zie
hierover par. 7.1).
VNG
De VNG meent dat met het eerste voorontwerp voor een groot deel wordt tegemoetgekomen
aan de wens van gemeenten om de regierol bij schuldhulpverlening beter te kunnen vervullen.
De VNG vindt het adviesrecht een goede eerste stap. Het voorontwerp kan eraan bijdragen
dat beschermingsbewind een schakel wordt in de integrale keten van ondersteuning voor
een inwoner, meent de VNG. Door het voorontwerp worden gemeenten eerder betrokken
in het proces. De VNG acht het van belang dat gemeenten hun instrumenten zoals budgetbeheer,
coaching en de inzet van vrijwilligers goed op orde hebben en dat bijvoorbeeld hulpverleners
en zorginstellingen die hun cliënten op beschermingsbewind wijzen ook de gemeentelijke
voorzieningen goed in beeld hebben.
De VNG formuleert een vijftal randvoorwaarden en uitgangspunten bij het eerste voorontwerp:
(1) een breed bestuurlijk gesprek en afspraken over het stelsel van beschermingsbewind
en schuldhulpverlening; (2) een adviesrol voor gemeenten voorafgaand aan het indienen
van het verzoek tot instelling van beschermingsbewind; (3) onafhankelijk onderzoek
naar de financieringsstructuur van beschermingsbewind via de bijzondere bijstand;
(4) vastleggen dat het gemeentelijk advies zwaarwegend is; (5) de Ministeries van
Justitie en Veiligheid en Sociale Zaken en Werkgelegenheid dienen een afwegingskader
en modeladvies op te stellen. De VNG heeft haar randvoorwaarden en uitgangspunten
herhaald bij het gewijzigde voorontwerp. In mei 2019 heeft een bestuurlijk overleg
met de VNG plaatsgevonden. De VNG heeft zich positief betoond over het voorstel om
gemeenten de mogelijkheid te geven advies uit te brengen enkele maanden na de instelling
van een schuldenbewind.
Divosa
Divosa is in haar reactie op het eerste voorontwerp verheugd dat gemeenten met het
adviesrecht bij schuldenbewind de mogelijkheid krijgen hun regierol binnen schuldhulpverlening
een nog betere invulling te geven. Het adviesrecht kan helpen om ervoor te zorgen
dat beschermingsbewind een schakel wordt in de keten van ondersteuning voor een inwoner,
in plaats van dat het losstaat van de ondersteuning die de gemeente biedt.
NVVK
Het eerste voorontwerp van het wetsvoorstel draagt volgens de NVVK bij aan de regiefunctie
van de gemeente uit de Wgs. Zij is er niet van overtuigd dat een grotere regierol
voor de uitvoerende overheid ook zorgt voor betere dienstverlening aan inwoners. Daarvoor
dienen alle gemeenten voldoende alternatieve vormen van hulpverlening ter beschikking
te hebben. Het is volgens de NVVK de vraag of deze hulpverlening op dit moment voor
handen is. Zij vindt het van belang dat de gemeente beschikt over een totaalbeeld
(inkomen, uitgaven en schulden) om na te gaan of beschermingsbewind noodzakelijk is.
Verenigingen van beschermingsbewindvoerders
De BPBI onderschrijft het streven om het aantal mensen met problematische schulden
terug te dringen en te komen tot betere hulp aan deze mensen. Zij deelt ook de visie
dat de verantwoordelijkheid van gemeenten voor integrale preventie van en hulp bij
schulden moet leiden tot een krachtiger, meer integraal en minder vrijblijvende praktijk.
Verder benadrukt de BPBI de duurzame meerwaarde van beschermingsbewind voor een grote
groep kwetsbare burgers. Volgens de BPBI is 80% van de betrokkenen duurzaam aangewezen
op ondersteuning. Deze groep zou volgens de BPBI niet geholpen zijn bij een tijdelijk
alternatief van de zijde van de gemeente.
De NBPB benadrukt dat de oorzaak van problematische schulden zelden enkelvoudig is.
Bij het ontstaan en voortduren van deze schulden spelen onderliggende oorzaken een
rol. Het is de NBPB onduidelijk welke toegevoegde waarde het adviesrecht voor de verzoeker
heeft en wat wordt verstaan onder «voldoende» behartiging van de belangen van de betrokkene.
De VeWeVe merkt in haar reactie onder meer op dat verschillende partijen al goed samenwerken,
zoals gemeenten, wijkteams en beschermingsbewindvoerders. De VeWeVe ziet hierbij ook
ruimte voor verbetering en benadrukt het belang van snelheid bij de inzet van ondersteuning
vanuit de gemeente. De VeWeVe meent dat samenwerking meer vruchten afwerpt dan de
introductie van een adviesrecht voor gemeenten.
8.2 Aanpassing van het gewijzigde voorontwerp
Behouden is het adviesrecht na de instelling van een schuldenbewind, bij de boedelbeschrijving
en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder. Op basis van deze documenten
kan de gemeente een onderbouwd advies geven.
Het adviesrecht bij de instelling van een schuldenbewind is geschrapt. De reden hiervoor
is dat er onvoldoende informatie beschikbaar is op het moment van het verzoek tot
instelling van een schuldenbewind om een onderbouwd gemeentelijk advies te kunnen
geven. Een dergelijk adviesrecht zou echter wel substantiële kosten voor rechtspraak
en gemeenten met zich brengen en mogelijk leiden tot vertraging in de procedure rondom
schuldenbewind.
Aan het gewijzigde voorontwerp is toegevoegd de wijziging die bewerkstelligt dat schuldenbewind
uitsluitend nog voor bepaalde tijd kan worden ingesteld. Aanleiding hiervoor is de
evaluatie van de wetswijziging, waaruit kort gezegd blijkt dat schuldenbewinden vaak
te lang duren. In het bestuurlijk overleg met de VNG over het gewijzigde voorontwerp
in mei 2019 heeft ook de VNG het belang van de tijdelijkheid van het schuldenbewind
benadrukt.
8.3 Opmerkingen die niet hebben geleid tot aanpassing van de voorontwerpen
In deze paragraaf wordt toegelicht waarom geen gevolg is gegeven aan een aantal opmerkingen
die terugkeren in reacties van verschillende organisaties.
De plaats van het adviesrecht in de procedure
In haar schriftelijke reacties op de voorontwerpen adviseert de VNG om het adviesrecht
voorafgaand aan het indienen van het verzoek tot instelling van beschermingsbewind
bij de rechtbank te beleggen. Dan zit de gemeente aan de voorkant van het proces,
aldus de VNG. Ook Divosa adviseert te heroverwegen waar in het proces het adviesrecht
wordt gepositioneerd. Van een dergelijke aanpassing van het voorontwerp is om drie
redenen afgezien.
Ten eerste kan een dergelijke processtap als een drempel worden ervaren om beschermingsbewind
aan te vragen. Een van de uitgangspunten van de huidige wetgeving is juist dat een
beschermingsmaatregel als bewind toegankelijk is voor mensen die onvoldoende zelfredzaam
zijn.47 De verplichting om eerst langs de gemeente te moeten voordat beschermingsbewind bij
de rechter kan worden verzocht, verhoudt zich hier niet mee.
Ten tweede zou een dergelijke processtap voor vertraging zorgen. De gemeenten zou
in dat geval ten minste enkele weken nodig hebben om een advies uit te kunnen brengen.
In de praktijk blijkt dat de periode tussen het indienen van een verzoek en de beslissing
op het verzoek gemiddeld circa twee maanden bedraagt. Zou de gemeente moeten worden
geraadpleegd vóórdat een verzoek mag worden ingediend, dan wordt de procedure met
ten minste enkele weken vertraagd.
Ten derde zou een dergelijke processtap niet efficiënt zijn. Uit verschillende reacties
op het eerste voorontwerp is gebleken dat er op het moment van het verzoek tot instelling
van beschermingsbewind onvoldoende informatie beschikbaar is voor een onderbouwd gemeentelijk
advies. De beschermingsbewindvoerder inventariseert de bezittingen en schulden van
de betrokkene bij de aanvang van het bewind in de boedelbeschrijving. Aan de hand
hiervan ontstaat overzicht in het vermogen en de schulden van de betrokkene. Door
de beschermingsbewindvoerder te verplichten de boedelbeschrijving en het plan van
aanpak drie maanden na de instelling van het bewind aan de gemeente door te sturen,
ontvangt de gemeente de informatie die nodig is om een onderbouwd advies te kunnen geven. In het bestuurlijk overleg met de VNG over het gewijzigde
voorontwerp heeft de VNG zich hierover positief betoond.
Kwalificatie van het advies van de gemeente
De VNG pleit er in haar schriftelijke reacties op de voorontwerpen voor om het advies
van de gemeente aan de rechter te kwalificeren als «zwaarwegend». De NVVK vindt het
onduidelijk welke status het advies van de gemeente heeft. Divosa pleit ervoor de
status van het advies vast te leggen.
De rechter is gehouden om een advies mee te wegen en afwijking van het advies te motiveren.
In dit licht bestaat geen aanleiding het advies in de wettekst van een kwalificatie
te voorzien. De waarde die de rechter toekent aan de wens van de rechthebbende en
het advies van de gemeente zal onder meer afhangen van de onderbouwing van de wens
en van het advies.
ARTIKELSGEWIJS
In het algemeen deel van deze toelichting is degene wiens vermogen onder bewind wordt
gesteld aangeduid als «de betrokkene» of «de inwoner». In de artikelen over beschermingsbewind
in het Burgerlijk Wetboek wordt de betrokkene aangeduid als «de rechthebbende». Daarom
wordt degene die hiervoor is aangeduid als «de betrokkene» of «de inwoner» in het
artikelsgewijze deel van deze toelichting aangeduid als «de rechthebbende».
Artikel I
Onderdeel A: wijziging artikel 1:431 BW
Eerste lid
In artikel 1:431 BW zijn de gronden voor de instelling van beschermingsbewind opgenomen.
Beschermingsbewind kan op grond van onderdeel a worden ingesteld wegens een lichamelijke
of geestelijke toestand of op grond van onderdeel b wegens verkwisting of het hebben
van problematische schulden (kortweg schuldenbewind). Een beschermingsbewind kan voor
bepaalde of onbepaalde tijd worden ingesteld. Dit is niet geëxpliciteerd in artikel
1:431 BW, maar volgt uit artikel 1:449, eerste lid, BW, dat bepaalt dat het bewind
eindigt door het verstrijken van de tijdsduur waarvoor het is ingesteld en door de
dood of ondercuratelestelling van de rechthebbende. De wijziging van artikel 1:431,
eerste lid, BW bewerkstelligt dat schuldenbewind uitsluitend nog kan worden ingesteld
voor bepaalde tijd (zie hierover par. 4.1 van het algemene deel van de memorie van
toelichting).
Het nieuwe onderdeel a bepaalt dat beschermingsbewind wegens een lichamelijke of geestelijke
toestand voor bepaalde of onbepaalde tijd kan worden ingesteld. Dit betreft een explicitering
van deze reeds bestaande mogelijkheid. Het nieuwe onderdeel b bepaalt dat beschermingsbewind
wegens verkwisting of het hebben van problematische schulden uitsluitend nog voor
bepaalde tijd kan worden ingesteld.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de bevoegdheid van de rechter om een beschermingsbewind
te beëindigen reeds is geregeld in artikel 1:449, tweede lid, BW. Hierin is bepaald
dat de rechter het bewind kan beëindigen indien de noodzaak daartoe niet meer bestaat
of voortzetting niet zinvol is gebleken, op verzoek van de bewindvoerder of degene
die bevoegd is onderbewindstelling te verzoeken, dan wel ambtshalve.
Vijfde lid
Artikel 1:431, vijfde lid, BW bevat een technische wijziging. De slotzin van het huidige
eerste lid luidt: «Onder aan de meerderjarige toebehorende goederen zijn in deze titel
begrepen goederen die behoren tot zijn huwelijksgemeenschap of gemeenschap van geregistreerd
partnerschap en die niet uitsluitend onder het bestuur van zijn echtgenoot dan wel
geregistreerd partner staan.» Ten behoeve van de leesbaarheid van het eerste lid wordt
deze slotzin verplaatst naar een nieuw vijfde lid.
Onderdeel B: nieuw artikel 1:432a BW
Het adviesrecht van gemeenten wordt geplaatst na artikel 1:431 BW dat de gronden bevat
voor de instelling van beschermingsbewind en artikel 1:432 BW dat bepaalt wie een
verzoek tot instelling van beschermingsbewind kunnen indienen.
Eerste lid
In het eerste lid wordt geregeld dat de gemeente uitsluitend gebruik kan maken van
de mogelijkheid advies uit te brengen in gevallen waarin ten behoeve van haar inwoners
schuldenbewind is ingesteld indien zij de wens daartoe schriftelijk kenbaar heeft
gemaakt aan de rechtbank («opt in»; zie hierover par. 4.2 van het algemene deel van
de memorie van toelichting). Als zij die wens niet kenbaar heeft gemaakt, is artikel
1:432a BW niet van toepassing. De rechter kan de beschermingsbewindvoerder dan niet
verplichten de boedelbeschrijving en het plan van aanpak naar de gemeente te sturen.
De gemeente kan de verklaring dat zij advies wenst uit te brengen schriftelijk intrekken.
Tweede lid
Op grond van het tweede lid verplicht de rechter de beschermingsbewindvoerder een
kopie van de boedelbeschrijving als bedoeld in artikel 1:436, eerste lid, BW en het
plan van aanpak als bedoeld in artikel 5, eerste lid, Besluit kwaliteitseisen aan
de gemeente te sturen binnen drie maanden na de instelling van het beschermingsbewind
indien het is ingesteld wegens problematische schulden.
In het advies beantwoordt de gemeente de vraag of een voldoende behartiging van de
belangen van de rechthebbende kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder
verstrekkende voorziening dan met de voortzetting van beschermingsbewind. In het algemeen
deel van deze toelichting is ingegaan op de gemeentelijke voorzieningen in het kader
van schuldhulpverlening, die een meer passende en minder verstrekkende voorziening
kunnen zijn dan beschermingsbewind (par. 3). De NBPB vraagt in haar reactie op het
voorontwerp wat moet worden verstaan onder een «voldoende» behartiging. De rechter
zal per geval afwegen op welke wijze de belangen van de betrokkene het beste kunnen
worden behartigd. Het is daarbij behulpzaam als het verzoek tot instelling van beschermingsbewind
goed is onderbouwd. Datzelfde geldt voor het advies van de gemeente.
Het advies kan een aanbod inhouden van de gemeente om de rechthebbende met een voorziening
in het kader van schuldhulpverlening te ondersteunen. Het advies kan ook inhouden
dat de gemeente voorstelt om de rechthebbende gezamenlijk met een beschermingsbewindvoerder
ondersteuning te bieden. Te denken valt aan het hiervoor genoemde geval waarin er
naast problematische schulden tevens sprake is van een lichamelijke of geestelijke
toestand waardoor de rechthebbende niet in staat is zijn vermogensrechtelijke belangen
te behartigen. In dat geval kan de beschermingsbewindvoerder financiële stabiliteit
brengen en kan de schuldhulpverlening proberen de schulden zoveel mogelijk op te lossen.
De gemeente motiveert haar advies. Kort gezegd betekent dit voor gevallen waarin zij
adviseert dat de belangen van de rechthebbende beter kunnen worden behartigd met een
gemeentelijke voorziening, dat zij toelicht om welke voorziening het gaat. In het
algemene deel van deze toelichting is ingegaan op bestaande onderzoeken, handreikingen
en screeningsinstrumenten die behulpzaam kunnen zijn bij het opstellen van een afwegingskader,
waarmee het advies kan worden onderbouwd (zie par. 4.2).
Indien de gemeente voorziet dat de rechthebbende onvoldoende gemotiveerd is om resultaat
te bereiken met de inzet van een voorziening, dan dient zij dit in haar advies te
betrekken.
De rechter is gehouden bij zijn beslissingen de gronden daarvoor op te nemen (art.
287, eerste lid, jo. 230, eerste lid, Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna:
Rv)). Dit betekent dat de rechter het advies van de gemeente betrekt bij de motivering
van zijn beslissing en afwijking van het advies motiveert.
De gemeente is geen belanghebbende bij de procedure rond beschermingsbewind in de
zin van artikel 798 Rv. Het feit dat de rechter het advies betrekt in zijn motivering
verandert dit niet. De rechter hoeft de gemeente dan ook niet in de gelegenheid te
stellen om te worden gehoord.
De situatie kan zich voordoen dat de gemeentelijke voorziening niet het gewenste resultaat
heeft en de problematische schuldenproblematiek voortduurt of verergert. Het staat
de verzoeker, de rechthebbende of de gemeente vrij om dan (opnieuw) een verzoek tot
instelling van beschermingsbewind in te stellen. De rechter weegt bij de beoordeling
van het verzoek mee dat een eerdere poging om ondersteuning te bieden via een gemeentelijke
voorziening niet het gewenste resultaat heeft gehad.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het advies van de gemeente geen besluit is
in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
Derde lid
De kantonrechter kan de beschermingsbewindvoerder op grond van het derde lid verplichten een kopie van
de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente te sturen indien het
beschermingsbewind is ingesteld wegens een lichamelijke of geestelijke toestand, en
tevens sprake is van problematische schulden.
Vierde lid
Op grond van het vierde lid is de gemeente bevoegd een advies uit te brengen indien
de rechter de beschermingsbewindvoerder heeft verplicht om de boedelbeschrijving en
het plan van aanpak aan de gemeente te sturen. De gemeente heeft het recht te adviseren,
niet de plicht.
Verder bevat het vierde lid de verplichting voor de beschermingsbewindvoerder om de
gemeente binnen een week na de instelling van het bewind te berichten over de instelling.
Vijfde lid
Als de gemeente advies uitbrengt, dient zij dit te doen binnen vier weken na ontvangst
van de kopie van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder.
Met de termijn van vier weken is aangesloten bij de termijn waarbinnen gemeenten een
eerste gesprek moeten houden met degene die een hulpvraag indient (art. 4, eerste
lid, Wgs). Voorts is de gemeente op grond van het vijfde lid verplicht het advies
te verstrekken aan de griffier, de rechthebbende en de beschermingsbewindvoerder.
Zesde lid
Indien de gemeente adviseert dat een voldoende behartiging van de belangen van de
rechthebbende kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende
voorziening, beslist de rechter op grond van de eerste volzin van het zesde lid of
het beschermingsbewind wordt voortgezet dan wel beëindigd. Indien de rechter beslist
tot beëindiging is het denkbaar dat hij het beschermingsbewind niet onmiddellijk beëindigt
maar na enkele maanden en dat daar een evaluatiegesprek aan voorafgaat.
Als een gemeente adviseert dat een voldoende behartiging van de belangen van de rechthebbende
kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening,
past het daarbij dat zij op de hoogte wordt gebracht van de beslissing van de rechter
naar aanleiding van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder
en het advies van de gemeente. In dit licht wordt de griffier in de tweede volzin
van het zesde lid verplicht om een kopie van de beschikking naar de gemeente te zenden.
Het versturen van kopieën is geen nieuwe verplichting voor de griffier. Deze verplichting
bestaat al jegens de verzoeker, verschenen belanghebbenden en belanghebbenden aan
wie een kopie van het verzoekschrift is gezonden (art. 805, eerste lid, Rv).
Degenen aan wie een kopie van de beschikking wordt gezonden mogen tegen die beschikking
hoger beroep instellen op grond van artikel 806, eerste lid, onderdeel a, Rv. Deze
bepaling wordt in de derde volzin van het zesde lid buiten toepassing verklaard voor
zover het gaat om gemeenten waaraan een kopie van de beschikking wordt gezonden. Dit
betekent dat gemeenten, net als op dit moment het geval is, geen hoger beroep kunnen
instellen tegen de beslissing van de rechter naar aanleiding van de boedelbeschrijving
en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder en het advies van de gemeente.
Zevende lid
Onderdeel van het plan van aanpak zijn de vragen of de betrokkene een PGB heeft, en
zo ja, wie het PGB beheert, en of de betrokkene in staat is de rekening en verantwoording
van de beschermingsbewindvoerder te begrijpen en beoordelen, alsmede het verzoek om
het antwoord op die vraag toe te lichten. Onderdeel van de boedelbeschrijving is de
vraag of de betrokkene een PGB heeft. In het algemene deel van de memorie van toelichting
is – kort gezegd – toegelicht dat deze bijzondere persoonsgegevens in de zin van de
AVG voor de gemeente noodzakelijk zijn om de aard van de financiële problematiek van
de betrokkene in te kunnen schatten en de rechter een onderbouwd advies te geven (zie
par. 5). Op grond van artikel 9, tweede lid, onderdeel b, AVG dient de verwerking
van deze gegevens toegestaan te zijn bij Unierecht, lidstatelijk recht of bij een
collectieve overeenkomst. Artikel 1:432a, zevende lid, BW voorziet in de noodzakelijke
uitzondering op het verbod van artikel 9, eerste lid, AVG om gegevens betreffende
de gezondheid te verwerken.
Artikel II
Het wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Daarbij zal de hand worden gehouden aan de vaste verandermomenten.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.