Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
35 423 Wijziging van de Postwet 2009 in verband met de wijziging van de toegangsregulering van postvervoerders tot een landelijk netwerk voor postaanbieding, de borging van de continuïteit van de universele postdienst, de flexibilisering van de eisen aan de universele postdienst en de bescherming van de arbeidspositie van postbezorgers
Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 14 november 2019 en het nader rapport d.d. 25 maart 2020, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 juli 2019, nr. 2019001395,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 14 november 2019, nr. W18.19.0216/IV, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft een aantal
opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
In het navolgende ga ik op deze opmerkingen in. De tekst van het advies treft u hieronder
aan, met tussengevoegd de reactie daarop.
Bij kabinetsmissive van 15 juli 2019, no. 2019001395, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Postwet 2009 in verband met de wijziging van de toegangsregulering van postvervoerders
tot een landelijk netwerk voor postaanbieding, de borging van de continuïteit van
de universele postdienst, de flexibilisering van de eisen aan de universele postdienst
en de bescherming van de arbeidspositie van postbezorgers, met memorie van toelichting.
Het voorstel heeft tot doel de transitie van de postmarkt naar een bredere bezorgmarkt,
waarin de belangen van de postbezorging zonder overheidsregulering in afdoende mate
worden geborgd, te ondersteunen. Het oogmerk daarbij is mede de continuïteit van de
universele postdienst (UPD) gedurende deze transitiefase te waarborgen.2 Met dat doel wijzigt het voorstel de Postwet 2009 op een aantal punten. Zo wordt
onder meer het wettelijk kader van de UPD gewijzigd, zodat postvervoerders kunnen
meebewegen met de behoeften van afnemers en ruimte hebben in te spelen op technologische
ontwikkelingen. Verder wordt de huidige toegangsregulering herzien en voorziet het
voorstel in eisen om de UPD te waarborgen in het geval van een buitenlandse overname
van de UPD-verlener.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel en de toelichting wenselijk.
In de eerste plaats adviseert de Afdeling in de toelichting de marktontwikkelingen
te bespreken en daarbij de analyses die in de recente besluiten die in het kader van
de overname van Sandd door PostNL zijn genomen te betrekken. In de tweede plaats maakt
de Afdeling opmerkingen bij de wijzigingen die zien op de toekomstbestendige UPD en
meent dat aanpassing van de toelichting en het voorstel noodzakelijk is. In de derde
plaats adviseert de Afdeling de nieuwe toegangsregulering bij de Autoriteit Consument
& Markt te beleggen. In de vierde plaats adviseert de Afdeling de voorgestelde regels
die de continuïteit van de UPD bij een buitenlandse overname moeten waarborgen aan
te passen.
1. Achtergronden bij het voorstel
a. Ontwikkelingen in de markt en gevolgen voor de UPD
Met dit wetsvoorstel wordt beoogd de postmarkt toekomstbestendig te maken. De postmarkt
is een markt, die wordt gekenmerkt door transities. De eerste transitie is begonnen
met de liberalisering, in 2009, waarmee de markt is opengesteld voor concurrentie.
Daartoe is een systeem van toegangsregulering ingevoerd, met als doel meerdere met
elkaar concurrerende bezorgingsnetwerken te realiseren. Dit heeft geresulteerd in
een postmarkt met meerdere aanbieders, zij het dat de meeste postvervoerders voor
de toegang tot de markt afhankelijk zijn van het netwerk van PostNL.
De tweede transitie wordt gekenmerkt door veranderende communicatiebehoeften van burgers
en bedrijven, vooral als gevolg van digitalisering. Het aanbod van alternatieve digitale
communicatiemiddelen zorgt al jaren voor een sterk dalende vraag naar (fysieke) brievenpost.3 Tegelijkertijd is de markt voor pakketbezorging als gevolg van de digitalisering,
en meer in het bijzonder de internethandel, significant gegroeid. Naar verwachting
zal de klassieke markt voor «brievenbezorging» en de pakkettenmarkt op termijn opgaan
in één bredere bezorgmarkt, waarin de logistieke netwerken met elkaar zijn verknoopt.
Met de postbezorging is een publiek belang gemoeid. Eenieder moet, ongeacht zijn of
haar woonplaats, gebruik kunnen maken van een postvoorziening, waarmee hij of zij
op een minimumaantal dagen in de week en tegen een aanvaardbare prijs poststukken
kan versturen en ontvangen. Om deze reden heeft de Europese Unie de universele postdienst
(UPD) in het leven geroepen. De aanbieder van de UPD (in Nederland is dat PostNL)
is gehouden een minimumniveau van postvervoerdiensten te verzorgen.4 In de toelichting wordt opgemerkt dat het publieke belang van postbezorging op termijn
mogelijk in afdoende mate wordt geborgd door de beschikbare logistieke of digitale
alternatieven. Vooralsnog bestaat echter nog behoefte aan een betrouwbare en betaalbare
postvoorziening in de vorm van de UPD.5
Volgens de toelichting zet de krimpende postmarkt de houdbaarheid van de postvoorziening
onder druk. Zonder maatregelen, zou, om het wettelijk vereiste kwaliteits- en voorzieningenniveau
te kunnen handhaven, een sterke prijsverhoging van de UPD-diensten (en een hogere
postzegelprijs in het bijzonder) onvermijdelijk zijn. Het voorstel heeft tot doel
om een stijging van de tarieven te mitigeren en de transitie van de postmarkt naar
een bredere bezorgmarkt te ondersteunen.6
b. Samenvatting van het voorstel
Het voorstel wijzigt de Postwet 2009 op een aantal punten. In de eerste plaats wordt
het wettelijk kader van de UPD gewijzigd. Meer specifiek worden termen en begrippen
in de regelgeving technologieneutraal gemaakt, zodat de UPD-verlener toekomstige ontwikkelingen
kan meenemen in het bedrijfsmodel zonder dat daartoe eerst de Postwet 2009 moet worden
aangepast. Verder wordt een aantal eisen dat momenteel in de Postwet 2009 is opgenomen
geregeld in lagere regelgeving, opdat eventuele aanpassingen in de UPD snel kunnen
worden doorgevoerd.
In de tweede plaats worden de regels van toegangsregulering dusdanig gewijzigd dat
deze niet langer het stimuleren van netwerkconcurrentie, maar de betaalbaarheid van
de UPD tot uitgangspunt hebben. Het blijven stimuleren van netwerkconcurrentie zou
ervoor zorgen dat de dalende postvolumes over nog meer postvervoerders worden verdeeld,
met een hogere kostprijs per poststuk tot gevolg. Efficiënte (innovatieve) vervoerders
moeten toegang tot het netwerk
kunnen behouden, terwijl vervoerders die afhankelijk zijn van lage toegangstarieven
en niet zorgen voor extra postvolumes, niet langer in aanmerking komen voor gereguleerde
toegang.
Daarnaast worden met het voorstel nadere eisen gesteld aan de UPD-verlener, met als
doel te verzekeren dat de UPD ook na een overname door een buitenlandse partij in
stand blijft. Tot slot voorziet het voorstel in maatregelen ter bescherming van postbezorgers
met een arbeidsbeperking.
2. Nadere toelichting op de marktontwikkelingen
Zoals hiervóór toegelicht, is het voorstel erop gericht de houdbaarheid van de UPD
te waarborgen in sterk veranderende marktomstandigheden. In dat verband wordt in de
toelichting opgemerkt dat de krimp in de postmarkt dusdanig is dat structurele maatregelen
nodig zijn om de houdbaarheid van de UPD op de langere termijn te kunnen garanderen,
zonder dat de belastingbetaler hoeft bij te springen. PostNL, als uitvoerder van de
UPD, moet een zodanig rendement kunnen maken dat een gezonde en stabiele bedrijfsvoering
mogelijk is.7 Dalende postvolumes zorgen echter voor een afname van schaalvoordelen en voor hogere
kosten per poststuk.8 Netwerkconcurrentie betekent dat deze dalende volumes over meer postvervoerders moeten
worden verdeeld en zet de UPD, volgens de toelichting, aldus nog meer onder druk.9
Deze marktontwikkelingen worden in de toelichting slechts in algemene termen beschreven,
maar worden niet, met verwijzing naar analyses en onderzoeken, nader onderbouwd. Gelet
op het doel van het voorstel, bestaat daartoe wel aanleiding.
Daarbij merkt de Afdeling ook op dat in de toelichting begrijpelijkerwijze10 geen aandacht is besteed aan de voorgenomen concentratie tussen PostNL en Sandd.
De hiervoor geschetste marktontwikkelingen zijn voor PostNL reden geweest om Sandd
over te nemen. Volgens PostNL en Sandd kunnen de volumedalingen in de postmarkt slechts
worden opgevangen door hun netwerken samen te voegen en wordt met deze samenvoeging
de postbezorging gewaarborgd.11 Daartoe hebben zij een concentratiemelding gedaan bij de Autoriteit Consument & Markt
(«ACM»). De ACM heeft de vergunning voor deze concentratie geweigerd, omdat zij zou
leiden tot een de facto monopolie, met prijsstijgingen voor afnemers tot gevolg.12 Daarop heeft de Staatssecretaris van EZK, na een verzoek van partijen daartoe, recent
besloten de vergunning alsnog te verlenen (hierna: het «artikel-47-besluit»13), omdat de concentratie zou bijdragen aan de continuïteit van een hoogwaardige postdienstverlening
op de langere termijn.14
In beide besluiten worden analyses gemaakt van de ontwikkelingen van de postmarkt
en de toekomstbestendigheid van de UPD. De ACM komt in haar besluit tot de conclusie
dat de postmarkt verder zal krimpen, maar dat de krimp geleidelijk afvlakt en de vraag
naar post nog steeds substantieel blijft.15 In één van de rapporten waar de ACM naar verwijst, wordt ook een toekomstscenario
geschetst waarin ruimte blijft voor twee landelijke (concurrerende)
postnetwerken.16 Voorts is de ACM van oordeel dat de rendementsverwachtingen van PostNL voldoende
zijn om de continuïteit van de UPD te waarborgen.17 In het artikel-47-besluit wordt overwogen dat de krimptrend van de afgelopen jaren
zich zal voortzetten en dat als gevolg daarvan uiteindelijk één landelijke speler
overblijft.18 Daardoor neemt de wenselijkheid en levensvatbaarheid van concurrentie volgens de
Staatssecretaris af.19 Voorts is de Staatssecretaris van oordeel dat zonder de concentratie het rendement
van PostNL dusdanig laag zou zijn dat het postbedrijf, en daarmee de UPD, op de langere
termijn kwetsbaar zou worden.20
Hoewel deze analyses zijn gedaan in de context van de concentratie, zijn zij ook van
belang om de toegevoegde waarde van de voorgestelde wijzigingen te kunnen beoordelen.
Dat geldt in het bijzonder voor de regels rondom toegangsregulering, die volgens de
toelichting worden aangepast omdat het stimuleren van netwerkconcurrentie vanwege
de krimp van het postvolume niet langer wenselijk zou zijn.21
De Afdeling acht het van belang dat in de toelichting de marktontwikkelingen en de
gevolgen daarvan op de postvoorziening, in het licht van de hiervoor bedoelde analyses
nader worden besproken.
De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.
Aan deze opmerking is gevolg gegeven door een passage toe te voegen aan paragraaf
2.2 van de memorie van toelichting, waarin de wijziging van de marktomstandigheden
op de postmarkt is toegelicht aan de hand van analyses en onderzoeken over de marktontwikkelingen
die de afgelopen jaren zijn verricht. In deze passage is, samengevat, het volgende
uiteengezet.
Iedere drie jaar worden in Nederland de universele postdienst (UPD) en de eisen die
worden gesteld aan de verlener van de UPD geëvalueerd om mogelijke knelpunten en verbeterpunten
voor de toekomst zichtbaar te maken. De evaluatie in 2017 was de meest recente evaluatie22. Ook is in die periode een onderzoek naar behoeften van gebruikers uitgevoerd23, en is een onderzoeksbureau gevraagd om verschillende toekomstscenario’s voor de
postmarkt uit te werken. Deze onderzoeken hebben gezamenlijk geleid tot de door het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat in 2017 opgestelde Analyse Toekomst Postmarkt
(brief van 10 juli 2017, Kamerstukken II 2016/17, 29 502, nr. 140). In deze analyse wordt geconstateerd dat de postmarkt op een kruispunt is beland
en dat kleine versoberingen niet genoeg zijn, maar dat stelselaanpassingen serieus
overwogen moeten worden om de betaalbaarheid en de houdbaarheid van de UPD op de langere
termijn te kunnen garanderen. Daarom zijn er in vervolg op de evaluatie en de Analyse
Toekomst Postmarkt in 2017 en 2018 in opdracht van EZK meerdere onderzoeken verricht
naar verschillende toekomstbestendige marktordeningsopties en is er een zogenoemde
Postdialoog met postvervoerders, zakelijke gebruikers, overheden en belangenverenigingen
gevoerd. De uitkomsten van deze Postdialoog en de verschillende onderzoeken hebben
in juni 2018 geleid tot de beleidsvisie Toekomst van de Postmarkt (Kamerstukken II
2017/18, 29 502, nr. 158).
Deze beleidsvisie constateerde dat het beleid op de zakelijke postmarkt er in de toekomst
voor dient te zorgen dat efficiënte postaanbieders alleen een plek krijgen op de postmarkt
wanneer dat de welvaart vergroot; dit draagt bij aan de betaalbaarheid van de postvoorziening
in het algemeen en van de UPD in het bijzonder. In de wetgevingsagenda bij de beleidsvisie
is daarom onder andere opgenomen dat de regulering die netwerkconcurrentie stimuleert,
afgebouwd moet worden. De beleidsvisie Toekomst van de Postmarkt schetst daarnaast
het beeld dat de postmarkt in de huidige vorm verdwijnt als gevolg van de voortdurende
volumekrimp. Van belang is dat gedurende deze transitiefase de betaalbaarheid en continuïteit
van UPD-diensten gewaarborgd blijven. Dit wetsvoorstel is een concrete uitwerking
van de beleidsvisie en de wetgevingsagenda en is bedoeld om adequate randvoorwaarden
te creëren voor het begeleiden van deze transitiefase.
In dit licht moet ook de aanvraag van PostNL om een vergunning voor een concentratie
met Sandd worden bezien. Ik heb geconcludeerd dat deze concentratie bijdraagt aan
de continuïteit van een kwalitatief hoogwaardige postdienstverlening op langere termijn, leidt tot lagere kosten, zorgt voor een
betere bescherming van werknemers in de markt en de financiële belangen van de Staat
dient. In het licht van deze zwaarwegende algemene belangen heb ik in september 2019
op basis van artikel 47 van de Mededingingswet een vergunning verleend voor de concentratie
van PostNL en Sandd.
3. Toekomstbestendige UPD
a. Noodzaak toerekening voordelen aan de UPD
Het voorstel bevat verschillende wijzigingen van de Postwet 2009 die als doel hebben
de UPD-verlener voldoende flexibiliteit te bieden om de effecten van dalende volumes
op te vangen. Daarmee worden kostenbesparingen door de UPD-verlener gefaciliteerd
en kunnen stijgingen van UPD-tarieven worden voorkomen, aldus de toelichting.24 Daarbij wordt echter niet uitgelegd hoe wordt gewaarborgd dat de UPD-verlener de
aldus gerealiseerde voordelen ook aan de afnemers van de postdiensten ten goede laat
komen.
In dat verband is relevant dat de Postregeling 2009 voor wat betreft de UPD voorziet
in een systeem van tariefregulering.25
Zo stelt deze regeling eisen aan de wijze waarop de UPD-verlener kosten aan de UPD
toerekent en stelt zij een maximum aan het rendement dat de UPD-verlener op deze kosten
mag maken.26
De UPD-verlener heeft bij de toerekening van de kosten en de vaststelling van het
UPD-tarief
27
enige vrijheid.28
Dit kan betekenen dat gerealiseerde kostenbesparingen zich niet per se vertalen in
een (navenant) lagere UPD-prijs. Dit roept de vraag op of niet ook de tariefreguleringssystematiek
moet worden gewijzigd om een dempende invloed op de UPD-tarieven te realiseren. De
ACM acht zulks in ieder geval wel noodzakelijk.29
In de toelichting wordt alleen opgemerkt dat voor eventuele wijzigingen van de Postregeling
geen wetswijziging nodig is, maar wordt over de noodzaak van een eventuele wijziging
niets gezegd.30 Gelet op het doel van het voorstel om stijging van de UPD-tarieven te voorkomen,
ligt het in de rede in de toelichting daarover duidelijkheid te geven.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
Op 27 september 2019 heb ik aan PostNL een vergunning verleend op grond van artikel
47 van de Mededingingswet voor het tot stand brengen van een concentratie met Sandd.
Deze concentratie is op 22 oktober 2019 juridisch tot stand gebracht en de landelijke
netwerken van Sandd en PostNL zijn sinds 1 februari 2020 volledig geïntegreerd. In
dit kader is het van groot belang dat de voordelen van de concentratie in voldoende
mate bij de gebruiker van de universele postdienst terecht komen. Daarom zal worden
bezien of dit via het huidige kostentoerekeningssysteem, zoals vastgelegd in de Postregeling
2009, wordt geborgd, of dat hiervoor een aanpassing van de systematiek nodig is.
Bovenstaande is verduidelijkt in paragraaf 9.2 van de memorie van toelichting.
b. Versobering van de UPD
Geregeld wordt dat het aantal dagen waarop UPD-poststukken – kort gezegd – worden
opgehaald en aangeboden niet langer rechtstreeks uit de wet volgt, maar dat dit aantal
dagen wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur.31 De toelichting merkt hierover op dat het feit dat enkele cruciale kwaliteitseisen
ten aanzien van de UPD in de wet zijn verankerd maakt dat kostenbesparingen als gevolg
van aanpassingen van het kwaliteitsniveau niet snel gerealiseerd kunnen worden. Versobering
van de UPD is momenteel niet aangewezen en is bovendien niet mogelijk zonder de Europese
Postrichtlijn te wijzigen, waarin het aantal bezorgdagen dwingend is voorgeschreven.32 Echter, de verwachting van het kabinet is dat de rendabiliteit van de huidige UPD
op termijn dusdanig onder druk kan komen te staan dat opnieuw «beleidskeuzes» moeten
worden gemaakt.33
De Afdeling heeft eerder geadviseerd dat de essentiële kenmerken en wezenlijke waarborgen
van toegankelijkheid van de UPD op wetsniveau moeten worden vastgelegd.34 Nu het aantal dagen waarop UPD-poststukken worden opgehaald en aangeboden in de toelichting wordt aangemerkt als cruciale
kwaliteitseis van de UPD, is regeling hiervan op het niveau van de wet aangewezen.
De Afdeling adviseert daarom de voorgestelde aanpassing van artikel 16, vijfde lid,
van de Postwet 2009 te heroverwegen.
Naar aanleiding van het advies is in de memorie van toelichting nader uitgelegd waarom
delegatie van het aantal ophaaldagen en bezorgdagen naar algemene maatregel van bestuur
thans wel gerechtvaardigd is. De Postrichtlijn schrijft een vijfdaagse ophaal- en
bezorgplicht van poststukken voor, behoudens uitzonderlijk geachte omstandigheden
of geografische situaties. Er is derhalve sprake van gebonden implementatie: de Postrichtlijn
is op dit punt gedetailleerd van aard en laat de wetgever weinig ruimte voor het maken
van beleidsinhoudelijke keuzen. Verder is de verwachting dat de Postrichtlijn zal
worden herzien. Nu de volumedaling van brievenpost de wetgever in meerdere lidstaten
inmiddels heeft genoopt tot het treffen van maatregelen om de universele postdienstvoorziening
rendabel te houden, is de verwachting dat een herziene Postrichtlijn minder verplichte
bezorgdagen zal voorschrijven. Het vermoeden is dat ook in Nederland de rendabiliteit
van de huidige UPD op termijn dusdanig onder druk kan komen te staan, dat opnieuw
beleidskeuzes moeten worden gemaakt. Het voorkomen van een situatie waarbij de continuïteit
van de dienstverlening in gevaar komt, omdat de UPD-verlener zonder aanvullende maatregelen
geen verlieslatende activiteiten in stand zal houden, vereist dat het wettelijk kader
flexibeler wordt gemaakt. Een delegatiebepaling biedt de nodige flexibiliteit om wijzigingen
die voortkomen uit een herziening van de Postrichtlijn sneller te implementeren dan
in het geval waarin een wetswijziging is vereist. Verder sluit de voorgestelde delegatiebepaling
aan bij de delegatie naar algemene maatregel van bestuur van andere, eveneens cruciale
kwaliteitseisen die aan de UPD worden gesteld in artikel 16, zesde en zevende lid,
van de Postwet 2009.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de redenen voor delegatie van
het aantal ophaal- en bezorgdagen verduidelijkt in paragraaf 4.4 van de memorie van
toelichting.
c. Andere voorzieningen voor de aflevering van poststukken
Het wetsvoorstel maakt gebruik van de mogelijkheid in de Postrichtlijn om, in afwijking
van het uitgangspunt dat UPD-poststukken aan huis worden besteld, bestelling in «passende
installaties» mogelijk te maken. De voorwaarden daarvoor moeten door de nationale
regelgevende instantie worden beoordeeld en de afwijking moet worden gemeld aan de
Europese Commissie en de regelgevende instanties uit andere lidstaten.35
In het wetsvoorstel wordt de definitie van postbus uitgebreid tot andere voorzieningen
die bestemd zijn voor de aflevering van de voor de gebruikers van het postbusadres
bestemde poststukken.36 Ook in het voorgestelde artikel 16, zesde lid, Postwet 2009 wordt bezorging in andere
voor de desbetreffende ontvanger toegankelijke voorzieningen voor poststukken mogelijk
gemaakt. Deze wijzigingen beogen meer ruimte te bieden voor toekomstige alternatieve
logistieke concepten van de UPD-verlener, zoals het digitaal ontvangen van fysieke
post of een mobiel afhaalpunt in de wijk. Gebruikmaking van nieuwe oplossingen als
– kort gezegd – een andere voorziening is mogelijk als aflevering van poststukken
op een huisadres niet slaagt of niet mogelijk is, of indien anders wordt overeengekomen
met de consument.
De toelichting stelt dat in dat laatste geval expliciete toestemming van verzender
en ontvanger is vereist.37 Dit geldt in het bijzonder voor voorzieningen als het digitaal inscannen en toesturen
van fysieke post. Immers, het ontbreken van toestemming zou in dat geval schending
van het grondwettelijk briefgeheim opleveren. De toelichting maakt echter niet duidelijk
op welke wijze deze en andere noodzakelijke voorwaarden waaronder de UPD-poststukken
in andere voorzieningen worden afgeleverd, wettelijk geborgd zijn of zullen worden
(bijvoorbeeld in gedelegeerde regelgeving). Dat is echter wel noodzakelijk om te voldoen
aan het vereiste uit de Postrichtlijn dat de nationale regelgevende instantie de voorwaarden
beoordeelt waaronder de afwijkende aflevering van poststukken in passende installaties
mogelijk is.
De Afdeling adviseert de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel op dit punt aan
te passen.
Naar aanleiding van deze opmerking is artikel 20 aangevuld met een vierde lid, waarin
voorafgaande toestemming van de verzender en geadresseerde is voorgeschreven voor
aflevering van poststukken in een andere voorziening. Op basis van dit artikellid
kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld over het verlenen van
die toestemming.
Verder is de toelichting op artikel I, onderdeel A, artikel 2, eerste lid, onderdeel
h, aangevuld met de criteria aan de hand waarvan kan worden getoetst of een andere
voorziening passend is voor de aflevering van poststukken. Deze criteria hebben betrekking
op de toegankelijkheid van deze voorziening voor de gebruiker, het beschermen van
de privacy en de vraag of in redelijkheid verzekerd is dat de zending alleen toegankelijk
is voor de persoon die gerechtigd is om de zending in ontvangst te nemen. De komst
van pakketkluizen op bijvoorbeeld stations en supermarkten heeft laten zien dat de
locatie en vormgeving van de «voorziening» in de loop van de tijd kan wijzigen. In
dat verband is het laatste criterium dat geldt bij de beoordeling of een voorziening
passend is, dat het een vorm van dienstverlening moet zijn die in voldoende mate aansluit
bij de behoeften van de gebruikers en bij de belangrijkste uitgangspunten van de universele
postdienst: betaalbaarheid en beschikbaarheid. In de artikelsgewijze toelichting op
artikel I, onderdeel H, artikel 16, vijfde, zesde en zevende lid, is naar deze toelichting
verwezen.
4. Toegangsregulering
Het voorstel voorziet in een nieuw systeem van toegangsregulering. Volgens de toelichting
is het huidige systeem, waarbij de ACM in een marktanalysebesluit aan postvervoerbedrijven
met aanmerkelijke marktmacht («AMM») vooraf bepaalde toegangsverplichtingen38 kan opleggen, niet meer toegesneden op de huidige marktsituatie. Het AMM-instrument
is namelijk sterk gericht op het stimuleren van concurrentie, wat in een krimpende
markt tot gevolg heeft dat de kosten per poststuk stijgen, hetgeen de betaalbaarheid
van de UPD zou ondermijnen.39 Daarnaast is het gebruik van het AMM-instrument met de nodige onzekerheid voor marktpartijen
omgeven.40
Het nieuwe systeem van toegangsregulering wordt aldus opgezet dat alleen nieuwkomers
gereguleerde toegang krijgen, wiens toetreding niet ten koste gaat van de UPD. In
de Postwet 2009 wordt bepaald dat een partij met een landelijk dekkend netwerk het
postvervoer voor andere postvervoerbedrijven moet verrichten. Deze netwerkpartij maakt
daartoe een referentieaanbod bekend van zijn tarieven en de voorwaarden voor dit postvervoer.41 Daarbij is hij gebonden aan de toegangsvoorwaarden en tariefmethodiek, die bij ministeriële
regeling worden gesteld.42
Waar in het huidige systeem de ACM in een marktanalysebesluit één of meerdere toegangsvoorwaarden
kan opleggen, zijn in het nieuwe systeem de toegangsvoorwaarden door de wetgever dus
(vooraf) al vastgesteld. Dit geeft marktpartijen meer zekerheid over de voorwaarden
waaronder zij gereguleerde toegang tot het netwerk van de landelijke netwerkpartij
kunnen krijgen, terwijl die zekerheid momenteel niet bestaat. Dat laat onverlet dat
de landelijke netwerkpartij een referentieaanbod bekend moet maken van de tarieven
en voorwaarden die het hanteert voor het verrichten van postvervoer. Het referentieaanbod
moet dusdanig zijn dat efficiënte postvervoerders ook effectief toegang krijgen en
in staat zijn op de markt te concurreren.43 Dit geldt logischerwijze ook voor de door wetgever vast te stellen toegangsvoorwaarden
en tariefmethodiek, waarop het referentieaanbod zal zijn gebaseerd.
In de toelichting wordt opgemerkt dat bij het vaststellen van de toegangsvoorwaarden
en tariefmethodiek gebruik zal worden gemaakt van eerdere (concept-)AMM-besluiten
van de ACM en dat partijen zullen worden geconsulteerd.44 Over de rol van de ACM in dit verband wordt niets gezegd.
Evenmin wordt toegelicht waarom de ACM niet wordt belast met de taak om de toegangsvoorwaarden
en tariefmethodiek vast te stellen.
Dat lijkt in de rede te liggen, aangezien de ACM als sectorspecifieke toezichthouder
onder meer is belast met de regulering van de posttarieven en het toezicht op de toegangsregulering.
Zij beschikt daarmee over de benodigde marktkennis en -expertise. Bovendien is de
ACM, als mededingingsautoriteit, ook belast met het toezicht op de naleving van de
algemene mededingingsregels. Dat is relevant, omdat het referentieaanbod van de landelijke
netwerkpartij moet voldoen aan de algemene mededingingsregels (en meer specifiek het
verbod op misbruik van machtspositie).45 Bij het opstellen van de kaders waarbinnen dit referentieaanbod wordt gedaan, moeten
dus ook de mededingingsregels in ogenschouw worden genomen. Het vaststellen van de
toegangsvoorwaarden en tariefmethodiek lijkt dan ook meer op de weg van de ACM te
liggen, temeer daar zij een vergelijkbare regulerende taak heeft op het terrein van
telecom en energie.46
Om voornoemde redenen adviseert de Afdeling het voorstel in lijn met het voorgaande
aan te passen.
De Afdeling wijst er terecht op dat de ACM als sectorspecifieke toezichthouder kennis
en expertise heeft voor toegangsregulering op de postmarkt. Aan het advies van de
Afdeling is in het wetsvoorstel tegemoet gekomen door aan de Minister van EZK de bevoegdheid
toe te kennen om de ACM op te dragen een rapport uit te brengen over de technische
en feitelijke aspecten van de regulering van toegang voor andere postvervoerbedrijven.
Deze bevoegdheid is in artikel 9b, derde lid, opgenomen. Het rapport kan worden gevraagd
voor alle in het eerste en tweede lid vermelde onderwerpen waarvoor bij algemene maatregel
van bestuur, onderscheidenlijk bij ministeriële regeling, regels kunnen worden gesteld.
Deze bepaling is toegelicht in paragraaf 3.3.5 van de memorie van toelichting en in
de artikelsgewijze toelichting op artikel 9b.
5. Borging UPD bij buitenlandse overname
In de Postwet 2009 wordt aan de UPD-verlener een aantal aanvullende eisen gesteld,
met als doel de continuïteit en kwaliteit van de UPD te borgen in een situatie waarin
de UPD-verlener door een buitenlandse partij zou worden overgenomen. De Afdeling maakt
over twee van deze eisen opmerkingen in het licht van de Europese regels betreffende
het vrij verkeer.
a. Rechtsvorm- en zetelvereiste
Ten behoeve van effectieve toezicht en handhaving moet de UPD-verlener ingevolge het
voorgestelde artikel 15, eerste lid, een naamloze of besloten vennootschap zijn en
een vestiging47 in Nederland hebben.48 De Afdeling heeft begrip voor de eis dat de UPD-verlener een vestiging in Nederland
moet hebben, gelet op het belang dat toezicht kan worden gehouden en eventueel (effectief)
kan worden opgetreden tegen de UPD-verlener.49
Zoals in de toelichting wordt onderkend, betekent de eis dat de UPD-verlener een naamloze
of besloten vennootschap moet zijn echter ook dat zij haar statutaire zetel in Nederland
moet hebben.50 Uit rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat een wettelijke eis dat de statutaire
zetel van een onderneming op het grondgebied van de lidstaat moet zijn gelegen onder
het verbod van artikel 14 van de Dienstenrichtlijn51 valt en niet kan worden gerechtvaardigd.52 Dit betekent dat in het voorgestelde artikel 15 de eis dat de UPD-verlener een naamloze
of besloten vennootschap moet zijn53 niet kan worden gehandhaafd. Wel kan bijvoorbeeld worden voorgeschreven dat de UPD-verlener
een rechtspersoon is, met een vestiging in Nederland (zo nodig met een statutaire
zetel in één van de lidstaten van de Europese Unie).
De Afdeling adviseert om deze redenen het voorstel aan te passen.
De Afdeling heeft er terecht op gewezen dat de eis dat de UPD-verlener een naamloze
of besloten vennootschap is, en de daaraan inherente eis van een statutaire zetel
in Nederland, in strijd is met artikel 14 van de Dienstenrichtlijn. Het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting zijn daarom naar aanleiding van de bezwaren van de Afdeling
aangepast.
In het gewijzigde artikel 15, eerste lid, is bepaald dat een vennootschap kan worden
aangewezen als UPD-verlener (artikel I, onderdeel G, artikel 15, eerste lid). Volgens
de begripsbepalingen wordt onder vennootschap verstaan een naamloze of besloten vennootschap,
of de met die vennootschappen gelijkgestelde vennootschapsvormen krachtens de Europese
richtlijn nr. 2017/1132 aangaande bepaalde aspecten van het vennootschapsrecht (artikel
I, onderdeel A, artikel 2, eerste lid, onderdelen s en t). Dit heeft tot gevolg dat
de statutaire zetel van de UPD-verlener in Nederland of in een andere lidstaat kan
liggen. Middels de – reeds in het aan de Afdeling voorgelegde wetsvoorstel gestelde
– eis dat de UPD-verlener een vestiging in Nederland heeft, is geborgd dat de Autoriteit
Consument en Markt effectief toezicht kan houden op de UPD-verlener.
Anders dan de Afdeling heeft voorgesteld, is in artikel 15 niet het algemenere begrip
«rechtspersoon» gebruikt. Niet alle rechtspersonen komen in aanmerking om te worden
aangewezen als UPD-verlener (bijvoorbeeld een stichting of vereniging). Bovendien
kunnen de in de artikelen 22a tot en met 22d van het wetsvoorstel gestelde eisen aan
de statuten en governance van de UPD-verlener alleen worden gesteld aan kapitaalvennootschappen.
Deze eisen zijn noodzakelijk met het oog op de financiële borging van de continuïteit
van de UPD-verlener.
De paragrafen 4.5, 4.5.1 en 6.2 van de memorie van toelichting, alsmede de artikelsgewijze
toelichting op de artikelen 2 en 15, zijn met deze wijzigingen in lijn gebracht.
b. Verbod met UPD strijdige handelingen
Op grond van het voorgestelde artikel 22d Postwet 2009 verricht de UPD-verlener geen
handelingen of activiteiten die strijdig zijn met het belang van een bestendige uitvoering
van de UPD. Als voorbeelden worden genoemd, handelingen en activiteiten die niet op
enigerlei wijze betrekking hebben op of verband houden met postvervoer of aanverwante
activiteiten. Ook mag een UPD-verlener geen zekerheden verstrekken ten behoeve van
de financiering van activiteiten van andere tot het concern behorende rechtspersonen
of vennootschappen of zich voor hun schulden aansprakelijk stellen.
De Afdeling heeft in de Europeesrechtelijke paragraaf van de toelichting een beschouwing
gemist over de verenigbaarheid van dit verbod met de regels inzake het vrij verkeer.
Dit verbod kan namelijk leiden tot een belemmering van het vrij verkeer van diensten
en/of kapitaal. Deze belemmering kan mogelijk worden gerechtvaardigd, vanwege het
belang van de postbezorging,
mits het verbod noodzakelijk is en geen minder vergaande maatregelen mogelijk zijn.
De Afdeling acht een beschouwing daarover, en over de rechtvaardiging in het bijzonder,
op zijn plaats.
54
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting
aangevuld. In deze paragraaf is aangegeven dat de eisen die in verband met de financiële
borging van de continuïteit van de UPD in artikel 22d worden gesteld, gerechtvaardigd
zijn.
6. Redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn verwerkt.
7. Overige wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
op een aantal onderdelen aan te passen.
In artikel 7 van de Postwet 2009 is een technische wijziging aangebracht. Het huidige
artikel schrijft voor dat een postvervoerbedrijf een procedure moeten hebben voor
de behandeling van klachten van afzenders en ontvangers over de door hem uitgevoerde
postvervoerdiensten. Het wetsvoorstel vervangt «afzenders» door «verzenders». Daaraan
is nu toegevoegd dat de klachtenprocedure niet alleen geldt voor verzenders en ontvangers,
maar ook voor geadresseerden. Het is immers denkbaar dat een geadresseerde juist een
klacht wil indienen, omdat hij aan hem geadresseerde post niet heeft ontvangen.
Artikel 22d, zevende lid, bevat de bevoegdheid voor de Minister van EZK om een ontheffing
te verlenen van het verbod in het eerste lid. In dit artikel ontbrak een bepaling
in welke gevallen de ontheffing kan worden ingetrokken. Om dit te herstellen, zijn
aan dit artikel twee leden toegevoegd, die aan de Minister van EZK de bevoegdheid
toekennen om de ontheffing in bepaalde gevallen in te trekken.
Artikel 36a van het wetsvoorstel is eveneens technisch gewijzigd. Dit artikel bevat
de grondslag om bij ministeriële regeling een maximumrendement te stellen dat een
postvervoerbedrijf met een landelijk dekkend netwerk mag maken over postvervoersdiensten.
Om de uitvoerbaarheid voor de praktijk te verbeteren, zijn technische wijzigingen
in dit artikel aangebracht. In het artikel is verduidelijkt dat een maximumrendement
kan worden gesteld om eindgebruikers te beschermen tegen onredelijk hoge tarieven.
Verder is toegevoegd dat het maximumrendement ook betrekking kan hebben op activiteiten
die rechtstreeks verbonden zijn met postvervoersdiensten. Ten slotte zijn aan dit
artikel toegevoegd een verplichting voor een postvervoerbedrijf waarvoor een maximumrendement
is vastgesteld om jaarlijks een rapportage hierover te verstrekken aan de ACM, en
een grondslag om bij ministeriële regeling regels te stellen over die rapportage en
de verdeling van kosten en opbrengsten tussen verschillende activiteiten. Het doel
van deze rapportage is dat de ACM kan toezien of aan de regels over het maximumrendement
wordt voldaan.
De memorie van toelichting is overeenkomstig deze wijzigingen in het wetsvoorstel
aangepast. In het verlengde daarvan is paragraaf 6.4 aan de memorie van toelichting
toegevoegd, waarin artikel 36a wordt gerechtvaardigd in het licht van de eisen die
artikel 15, tweede en derde lid, van de Dienstenrichtlijn stelt.
Ten slotte is een aantal redactionele wijzigingen aangebracht in de memorie van toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
M.C.G. Keijzer, staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.