Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Post heeft lange tijd een essentiële rol gespeeld, zowel in het sociaal-maatschappelijke
verkeer als bij de ontwikkeling van de economie en het (inter)nationale handelsverkeer.
Veranderende communicatiebehoeften en technologische ontwikkelingen zorgen echter
al jaren voor een sterk dalende vraag naar brievenpost. Nieuwe (digitale) diensten
vervangen het gebruik van post. De ansichtkaart vanuit Mallorca is vervangen door
livebeelden via Instagram, WhatsApp of Snapchat en het waterbedrijf stuurt de factuur
tegenwoordig per e-mail. Post staat daarom heden ten dage minder centraal in het sociaal
en economisch verkeer dan voorheen.

Tegelijkertijd groeien, gedreven door e-commerce, de parallelle netwerken waarmee
goederen van A naar B worden vervoerd. Er is sprake van groeiende stromen van pakket-
en levensmiddelenbezorging. Poststromen gaan op termijn waarschijnlijk op in een bredere
bezorgmarkt, waar logistieke netwerken steeds verder verknoopt raken. In dit eindbeeld
is er een beperkte grond voor uitgebreide sectorspecifieke postregelgeving. Bepaalde
vormen van post zullen waarschijnlijk blijven bestaan, bijvoorbeeld vanwege de hoge
attentiewaarde. Door het groeiend aantal (digitale) alternatieven waar bedrijven en
consumenten in toenemende mate voor kunnen en willen kiezen, kan het zijn dat er op
termijn slechts aan zeer specifieke fysieke post, zoals medische post of blindenpost,
nog een dusdanig maatschappelijk-sociaal belang wordt gehecht dat overheidsbemoeienis
hier nog op zijn plaats is. Bijvoorbeeld omdat de markt niet zelf in deze diensten
voorziet of alleen tegen prohibitief hoge tarieven. Het publieke belang van bereikbare
en betaalbare communicatiemogelijkheden voor overige vormen van post wordt dan geborgd
door de beschikbare logistieke of digitale alternatieven.

Zover is het echter nog niet. Fysieke post is voorlopig nog van belang en vertegenwoordigt
nog steeds maatschappelijke waarde. Volgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) vinden 2,5 miljoen Nederlanders het moeilijk
om met digitale apparaten om te gaan en hebben 1,2 miljoen mensen nog nooit internet
gebruikt (Kamerstukken II, 2018/19, 26 643, nr. 583). De maatschappelijke behoefte aan een betrouwbare en betaalbare postvoorziening
bleek ook uit de Postdialoog die begin 2018 met alle stakeholders is gevoerd. De krimpende
postmarkt zet de houdbaarheid van de postvoorziening echter onder druk. Dalende volumes
zorgen voor een afname van schaalvoordelen en, bij een gelijkblijvend kwaliteitsniveau,
voor hogere kosten per poststuk. Dit vertaalt zich vervolgens in een hogere (postzegel)prijs.
Hogere prijzen zorgen voor minder vraag, waardoor een negatieve spiraal wordt ingezet.
Zeker kwetsbare gebruikers, voor wie digitale alternatieven op dit moment minder realistische
opties zijn, worden daardoor geconfronteerd met steeds hogere kosten. Totdat zich
een brede bezorgmarkt heeft ontwikkeld, is er sprake van een transitiefase. De regulering
moet zodanig zijn dat de belangen van gebruikers en bedrijven in deze fase afdoende
zijn beschermd, zodat alle partijen de transitie naar een brede bezorgmarkt kunnen
maken.

Met de tijd kan worden beschouwd in hoeverre het aanbod vanuit een brede bezorgmarkt
de belangen van afnemers in voldoende mate borgt en in hoeverre regulering dan nog
gewenst is. De voorgestelde wijziging van de Postwet 2009 (hierna: de Postwet) is
gericht op de ondersteuning van deze transitie. De wijzigingen kunnen grofweg worden
onderverdeeld in vier blokken. Ten eerste is op enkele punten een wijziging van het
wettelijk kader van de universele postdienst (hierna: UPD) nodig om mee te kunnen
bewegen met evoluerende behoeften van gebruikers en daarbij ook ruimte te laten voor
technologische ontwikkelingen. Ten tweede wordt voorzien in een wijziging van de huidige
toegangsregulering. Deze aanpassing is gericht op het benutten van schaalvoordelen
en niet langer op het verder stimuleren van concurrentie. Ten derde heeft de wijziging
van deze wet als doel de positie van werkenden met een arbeidsbeperking in de postsector
te versterken. Tot slot heeft de wijziging van deze wet betrekking op het borgen van
de continuïteit van de UPD in geval van een buitenlandse overname van de uitvoerder
van de UPD.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Aanleiding wetsvoorstel

Op grond van artikel 17a van de Postwet wordt de UPD om de drie jaar geëvalueerd.
De door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (hierna: EZK) in 2017 in dat
kader opgestelde analyse van de postmarkt (brief van 10 juli 2017, Kamerstukken II
2016/17 29 502, nr. 140) leidde tot de conclusie dat structurele maatregelen nodig zijn om de houdbaarheid
van de UPD op de langere termijn te kunnen garanderen, om zo ook in de toekomst op
een betrouwbare en betaalbare postvoorziening te kunnen rekenen. Houdbaarheid houdt
in dat de uitvoerder van de UPD een zodanig rendement kan maken op zijn dienstverlening
dat een gezonde en stabiele bedrijfsvoering mogelijk is. Dit komt onder druk te staan
als de rendabiliteit van de UPD zo laag wordt dat een verlieslatende situatie ontstaat
en de dienst of delen daarvan in een normale marktsituatie niet langer zouden worden
aangeboden.

Als vervolg op deze Analyse Toekomst Postmarkt zijn in opdracht van EZK meerdere onderzoeken
verricht naar verschillende marktordeningsopties. Ook is begin 2018 onder leiding
van mevrouw Oudeman een zogenoemde Postdialoog met bedrijven, overheden en belangenverenigingen
gevoerd. Op basis van de uitkomsten van deze Postdialoog en de verschillende onderzoeken
is op 15 juni 2018 een beleidsvisie Toekomst van de postmarkt aan de Tweede Kamer
gezonden (Kamerstukken II 2017/18, 29 502, nr. 158). Onderdeel van deze kamerbrief was een wetgevings- en beleidsagenda. Dit wetsvoorstel
is de concrete uitwerking van deze wetgevingsagenda.

2.2 Uitkomsten onderzoeken

In het licht van de sterke afname van de hoeveelheid verstuurde post en de daardoor
toenemende druk op de houdbaarheid van het landelijke postnetwerk, is de afgelopen
jaren een aantal onderzoeken uitgevoerd teneinde de knelpunten en mogelijke oplossingen
in beeld te brengen. De hierboven genoemd evaluatie van de UPD in 2016–2017 was daarvoor
een belangrijk startpunt.1 Ook is in die periode extern onderzoek gedaan naar de wensen en behoeften van consumenten
en MKB ten aanzien van postdiensten2, en is een onderzoekbureau gevraagd om verschillende toekomstscenario’s voor de postmarkt
uit te werken3. Deze onderzoeken hebben gezamenlijk geleid tot de door het Ministerie van EZK in
2017 opgestelde Analyse toekomst postmarkt (Kamerstukken II 2016/17 29 502, nr. 140).

Uit de Analyse toekomst postmarkt blijkt dat het belang van post voor zowel consumenten
als zakelijke gebruikers tanende is. Sinds 2005 is het aantal geadresseerde poststukken
gedaald van 5,6 miljard naar 2,9 miljard stuks in 2016. De daling voltrekt zich bovendien
sneller dan eerder werd voorzien. In de evaluatie van de UPD uit 20114 werd een volumedaling van 30% voorspeld binnen vijf jaar. Dit is uiteindelijk 38%
geworden. In 2016 voorspelde onderzoeksbureau WIK verder dat het totale volume brievenpost
in 2025 ten opzichte van 2010 gehalveerd zal zijn (Kamerstukken II 2016/17, 29 502, nr. 135, bijlage «Future scenario developments in the Dutch postal market»). Deze halvering
was echter al in 2018 een feit. Het volume brievenbuspost was in dit jaar gedaald
naar 2,34 miljard stuks5.

De krimp van het postvolume zet de rendabiliteit van de UPD en het landelijk dekkend
postnetwerk in den brede dusdanig onder druk dat uiteindelijk een verlieslatende situatie
kan ontstaan. Dit kan leiden tot een situatie waarin de UPD (of delen daarvan) in
een normale marktsituatie niet langer commercieel zou worden aangeboden. In deze situatie
zijn het publieke belang en het bedrijfsbelang mogelijk niet meer gelijk. Op de postmarkt
is er sprake van relatief hoge vaste kosten, schaalvoordelen en een subadditieve kostenstructuur.6

In de Analyse toekomst postmarkt wordt op basis van deze bevindingen geconstateerd
dat de postmarkt op een kruispunt is beland en dat kleine versoberingen niet genoeg
zijn, maar dat stelselaanpassingen serieus overwogen moeten worden om de betaalbaarheid
en de houdbaarheid van de UPD op de langere termijn te kunnen garanderen. Daarom zijn
er in 2017 en 2018 in opdracht van het Ministerie van EZK meerdere vervolgonderzoeken
verricht naar verschillende toekomstbestendige marktordeningsopties om de financiële
houdbaarheid van de UPD voor langere tijd te borgen. De uitkomsten daarvan zijn ook
besproken in de eerder genoemde Postdialoog. In deze trajecten is gekeken naar verschillende
ordeningsopties waaronder aanbesteding van de UPD of delen daarvan, uitvoering door
de staat en consolidatie van de bezorging («de laatste kilometer»). De conclusie was
dat samenwerking of consolidatie op landelijk niveau het grootste positieve effect
zou hebben van de onderzochte opties. De synergievoordelen hiervan kunnen serieus
bijdragen aan de betaalbaarheid van de UPD in de transitiefase naar de bredere bezorgmarkt.
Dit is niet het geval bij de andere onderzochte maatregelen. Deze zijn bovendien niet
altijd uitvoerbaar en/of juridisch haalbaar.

De uitkomsten van de Postdialoog en de verschillende onderzoeken hebben geleid tot
de beleidsvisie Toekomst van de postmarkt.7 In deze beleidsvisie is uiteengezet dat het beleid op de zakelijke postmarkt er in
de toekomst voor moet zorgen dat efficiënte postaanbieders alleen een plek krijgen
op de postmarkt wanneer dat de welvaart vergroot; dit draagt bij aan de betaalbaarheid
van de postvoorziening in het algemeen en aan de UPD in het bijzonder. In de wetgevingsagenda
bij de beleidsvisie is daarom onder andere opgenomen dat de regulering die netwerkconcurrentie
stimuleert, afgebouwd moet worden. De beleidsvisie schetst daarnaast het beeld dat
de postmarkt in de huidige vorm verdwijnt als gevolg van de voortdurende volumekrimp.
In de beleidsvisie wordt vervolgens de verwachting uitgesproken dat de postmarkt in
de toekomst opgaat in bredere markten voor berichtenverkeer en bezorging waarbij het
de vraag is of er nog een afzonderlijk brievennetwerk is. Op termijn zal de levering
van het dan nog resterende volume brievenpost waarschijnlijk worden meegenomen in
andere logistieke ketens. Een brief gaat dan bijvoorbeeld mee met een pakketje. De
markt, technologische innovaties en behoeften van gebruikers zullen de snelheid bepalen
van een vergaande koppeling of vermenging van postdiensten met andere logistieke netwerken.
Van belang is dat gedurende deze transitiefase de betaalbaarheid en continuïteit van
UPD-diensten gewaarborgd blijven. Dit wetsvoorstel is bedoeld om adequate randvoorwaarden
te creëren voor het begeleiden van deze transitiefase.

2.3 Beschikbaarheid en betaalbaarheid UPD

Op dit moment wordt het belang van een betaalbare en toegankelijke postvoorziening
in Nederland voor de consument en de mkb’er die enkelstukspost verstuurt, geborgd
door de regels inzake de UPD. De Europese Postrichtlijn8 vormt de basis voor deze regels. In de Postrichtlijn wordt een aantal minimumeisen
ten aanzien van het niveau van dienstverlening gesteld. Binnen dit kader zijn de doelen
die de overheid probeert te behalen op de postmarkt voor een groot deel niet anders
dan die op andere markten, namelijk het zorgen voor een goede prijs-kwaliteitverhouding voor producten en diensten voor eindgebruikers en bescherming van werknemers
met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd heeft post een bijzondere
positie vanwege het maatschappelijk en economisch belang dat er aan wordt gehecht,
zoals de bijdrage aan sociale inclusie. Hierbij gaat het om het garanderen van een
basisniveau aan voorzieningen tegen uniforme prijzen voor iedere consument, maar in
het bijzonder voor bepaalde groepen gebruikers die kwetsbaar zijn omdat ze bijvoorbeeld
minder goed kunnen omgaan met digitale alternatieven. Ook gaat het om het zeker stellen
van de betrouwbaarheid en beschikbaarheid van medische post of het wegnemen van financiële
drempels voor visueel gehandicapten om via de post te communiceren. De kosten hiervan
worden gedragen door het grotere geheel aan postgebruikers. Een basisniveau aan voorzieningen
is wettelijk verankerd en deze basisvoorzieningen moeten tegen uniforme tarieven op
grond van wettelijke kostentoerekeningsregels en met een bepaald kwaliteitsniveau,
zoals bezorging binnen 24 uur, worden aangeboden.

Dit wetsvoorstel verandert niets aan de reikwijdte van de UPD met bijbehorende kwaliteits-
en tariefvereisten die volgen uit de Postrichtlijn. Echter, om het wettelijk vereiste
kwaliteits- en voorzieningenniveau te kunnen blijven handhaven bij een steeds verder
dalende vraag, zou een sterke prijsverhoging van de diensten die onder de UPD vallen
(waarvan de postzegelprijs het meest in het oog springt), zonder aanvullende maatregelen
onvermijdelijk zijn. Dit wetsvoorstel heeft daarom als doel een stijging van tarieven
te mitigeren en de transitie van de markt naar een bredere bezorgmarkt te ondersteunen.
Daarvoor is een andere marktordening nodig en wetgeving die rekening houdt met technologische
ontwikkelingen. De praktijk laat bijvoorbeeld een verschuiving zien van fysieke naar
digitale verzending en van aflevering op een vast woonadres naar aflevering op flexibele
locaties. In dit wijzigingsvoorstel wordt op een aantal punten de gebruikte terminologie
zo gewijzigd, dat toekomstige technologische ontwikkelingen en evoluerende behoeften
van consumenten zonder problemen door logistieke dienstverleners kunnen worden meegenomen
in hun bedrijfsmodel. Dat kan beter aansluiten bij zowel de wensen van de consument
als bij het bedrijfsmodel van de bezorgdienst, waardoor efficiëntievoordelen kunnen
worden behaald. Door bijvoorbeeld het begrip «afleveren» aan te vullen met het neutrale
begrip «aanbieden», is er meer ruimte voor initiatieven van de UPD-verlener voor het
digitaal ontvangen van fysieke post, het in de toekomst samen met een pakket of boodschappen
aanbieden van een poststuk op het werk, bij een benzinetankstation of via een mobiel
afhaalpunt in de wijk.

In de komende jaren zal het prijsniveau van de UPD naar verwachting verder stijgen
vanwege een voortdurend volumeverlies. Om die stijging te kunnen beperken, zullen
op termijn vaker afwegingen gemaakt moeten worden ten aanzien van versobering van
het voorzieningenniveau. Het wettelijk kader dient bij voorkeur zodanig te zijn dat
versoberingen waarvoor draagvlak bestaat, en de bijbehorende kostenbesparingen, snel
gerealiseerd kunnen worden. Op dit moment zijn veel kwaliteitseisen nog verankerd
in de Postrichtlijn. In de eerder genoemde Analyse toekomst postmarkt is aangekondigd
dat het kabinet de wenselijkheid van herziening van de Postrichtlijn onder de aandacht
van de Europese Commissie zal brengen. De verwachting is dat deze richtlijn door de
nieuwe Europese Commissie zal worden geëvalueerd. In dit wetsvoorstel wordt geregeld
dat een aantal eisen dat nu in de Postwet staat, wordt opgenomen in lagere regelgeving
zodat deze sneller aan te passen zijn indien veranderende behoeften daarom vragen
en wanneer de Postrichtlijn daar ook ruimte voor biedt. Om die aanpassingen mogelijk
te maken, wordt een tijdige en volledige informatieverplichting van de UPD-verlener
aan de Minister van EZK voorgesteld indien de UPD-verlener op een bepaalde termijn een verlieslatende situatie voorziet (voorgesteld artikel
23a).

Door deze wijzigingen wordt bereikt dat kostenbesparingen gelijke tred kunnen houden
met de veranderende vraag, of dat er tijdig kan worden ingegrepen. Hierdoor kan de
continuïteit van de dienstverlening worden geborgd zonder dat de belastingbetaler
hoeft bij te springen.

2.4 Marktordening en toegangsregulering

Om de betaalbaarheid van de UPD voor de langere termijn te borgen, is het gewenst
kritisch te kijken naar de huidige marktordening en de focus op het stimuleren van
netwerkconcurrentie. Naast verankering van de UPD staat de Postwet in het teken van
de liberalisering van de postmarkt. Het afgelopen decennium heeft Nederland kunnen
profiteren van de dynamiek die de liberalisering tot stand heeft gebracht: de kwaliteit
van de postdienstverlening in Nederland is internationaal gezien van het hoogste niveau9 en de tarieven voor zakelijke afnemers zijn gedaald. Tien jaar na de liberalisering
ziet de wereld er anders uit, met een postvolume dat meer dan gehalveerd is. In dit
licht is regulering die sterk gericht is op het stimuleren van netwerkconcurrentie
niet langer realistisch. Het blijven stimuleren van netwerkconcurrentie zou ervoor
zorgen dat dalende postvolumes zouden worden verdeeld over nog meer postvervoerders.
Versnippering van volumes over meerdere netwerken zorgt, bij gelijkblijvende UPD-eisen,
voor meerdere postbezorgers met steeds legere tassen, en dus een hogere kostprijs
per brief. De regulering dient daarom niet langer gericht te zijn op het stimuleren
van netwerkconcurrentie.

Met dit wetsvoorstel wordt het stimuleren van (landelijke) netwerkconcurrentie als
uitgangspunt van de regulering op de postmarkt vervangen door betaalbaarheid van de
UPD als leidend principe. Tegelijkertijd moet er ruimte blijven voor concurrentie.
Concurrentie is mogelijk op verschillende onderdelen van de logistieke keten van de
postvoorziening: onder andere printen, collectie, transport, sortering, codering,
scannen en bezorging. De druk van concurrentie houdt de marktspelers scherp en kan
op delen van de waardeketen zorgen voor efficiënte en innovatieve dienstverlening.
Daar waar deze bedrijven deels afhankelijk zijn van het landelijke netwerk om hun
diensten te kunnen aanbieden, is het van belang dat toegang tot dit netwerk mogelijk
blijft. Dit heeft vooral betrekking op zogenoemde restpost. Restpost is post die is
bestemd voor gebieden waar het postvervoerbedrijf of partijen waar dit bedrijf mee
samenwerkt zelf geen bezorgnetwerk heeft. In veel gevallen zal het regionale postvervoerbedrijf
echter wel een volledig dienstenaanbod willen doen om klanten vast te houden. Een
gemeentelijke instelling stuurt via de lokale postvervoerder bijvoorbeeld 10.000 informatiebrieven
naar burgers in de regio, maar ook 200 naar burgers elders in het land. Als deze 200
buiten het bezorggebied van de betreffende postvervoerder vallen, zal hij deze bij
het landelijke postbedrijf aanbieden voor verdere afhandeling (het toegangsverzoek).
Daarbij moet voorkomen worden dat het postbedrijf dat beschikt over een landelijk
dekkend netwerk zijn sterke positie tegenover toegangvragende postvervoerders gebruikt
om toegang te frustreren. Overigens biedt het bezorgen van restpost van regionale
postvervoerbedrijven de beheerder van het landelijke netwerk ook de mogelijkheid om
zijn vaste kosten te verdelen over een groter aantal poststukken.

De voorwaarden voor toegang worden zo gesteld dat alleen efficiënte bedrijven toegang
kunnen verkrijgen of behouden. Daarmee wordt bedoeld dat toegang en toetreding van
bedrijven niet mag leiden tot ondermijning van de levensvatbaarheid van de UPD. Bedrijven
wiens bedrijfsmodel afhankelijk is van lage toegangstarieven en volumekortingen zonder
dat hier ook daadwerkelijk additionele postvolumes mee worden gegenereerd, komen niet
langer in aanmerking voor gereguleerde toegang. Ook een bedrijfsmodel dat vooral is
gebaseerd op lage toegangstarieven die op basis van de toegangsregulering tot stand
zijn gekomen, terwijl de bezorging voornamelijk wordt overgelaten aan de partij die
het landelijke netwerk beheert, is niet langer wenselijk.

Op dit moment is het stimuleren van netwerkconcurrentie sterk gekoppeld aan het zogenoemde
aanmerkelijke marktmachtinstrument (hierna: AMM) als reguleringsregime. Om effectief
invulling te geven aan bovengenoemde doelstellingen is het AMM-regime minder geschikt.
Het kabinet hecht eraan zekerheid te bieden aan de postvervoerbedrijven die reeds
zijn toegetreden tot de markt en bedrijven die een sociale rol vervullen op de markt,
doordat ze een arbeidsplek creëren voor werkenden met een kwetsbare positie op de
arbeidsmarkt. Uit recente ervaringen blijkt dat deze zekerheid niet wordt bereikt
met het huidige AMM-instrument. Het vaststellen van AMM in een markt in transitie
met vele digitale alternatieven is geen sinecure en leidt tot veel discussie. Zie
bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna:
CBb) van 3 september 2018 over het marktanalysebesluit van de Autoriteit Consument
en Markt (hierna: ACM) over het vervoer van 24-uurs post (ECLI:NL:CBB:2018:440). Hierdoor
gold er na deze uitspraak de facto geen toegangsplicht, omdat het onduidelijk was
of een AMM-positie kon worden aangetoond. Dit leidde tot veel onzekerheid in de markt.
Juist in een transitiefase is zekerheid van belang. Er wordt daarom voorgesteld om
het AMM-instrument te vervangen door een andere vorm van toegangsregulering. Het verlenen
van toegang, inclusief de voorwaarden waaronder dat dient te gebeuren, wordt daarbij
in regelgeving vastgelegd. In de wet is vastgelegd dat het postvervoerbedrijf dat
een landelijk dekkend netwerk voor brievenpost heeft toegang tot dat netwerk moet
bieden. Dit leidt tot rechtszekerheid, efficiëntie en een sterke verlaging van de
regeldruk.

2.5 Arbeidsbescherming

In de postmarkt werken veel mensen, waarvan velen met een kwetsbare positie op de
arbeidsmarkt. Om de positie van de postbezorger te beschermen en concurrentie op arbeidsvoorwaarden
te voorkomen, is ten tijde van de liberalisering van de postmarkt in 2009 in artikel
8 van de Postwet bepaald dat postvervoerbedrijven met een bij algemene maatregel van
bestuur vastgesteld minimumpercentage van de postbezorgers een arbeidsovereenkomst
moeten hebben. Dat percentage is in het Tijdelijk Besluit postbezorgers 2011 (hierna:
TBP) op 80% vastgesteld. Over de jaren heen is er regelmatig discussie geweest in
de politiek en tussen postvervoerders en sociale partners over de uitvoering van deze
bepaling. Zo is begin 2017 de uitzondering komen te vervallen voor postvervoerbedrijven
die zijn aangesloten bij een collectieve arbeidsovereenkomst. Deze uitzondering maakte
het mogelijk om een afwijkend aantal of percentage arbeidsovereenkomsten af te spreken.
Vervolgens is er politieke discussie geweest over de ingangsdatum van het vervallen
van deze uitzondering. Dit heeft er uiteindelijk in geresulteerd dat de 80% verplichting
onverkort geldt vanaf 1 januari 2018. Dat was ook het moment waarop er voor de ACM
voor het eerst daadwerkelijk aanleiding was om toe te zien op de naleving van het
TBP.

Tijdens haar onderzoek constateerde de ACM dat er onduidelijkheid bestaat over de
positie van postbezorgers die weliswaar een arbeidsovereenkomst hebben, maar die via
een intermediair zijn ingehuurd door het postvervoerbedrijf. De conclusie was dat
deze onduidelijkheid vooral voor postvervoerbedrijven die gebruik maken van werkenden
met een arbeidsbeperking via inleenconstructies negatieve gevolgen zou kunnen hebben.
Met een in 2018 voorgestelde wijziging van het TBP is in eerste instantie getracht
om zeker te stellen dat de wijze waarop de regelgeving wordt uitgelegd eenduidig is
en dat deze geen ongewenste negatieve gevolgen heeft voor arbeidsplaatsen voor werknemers
met een afstand tot de arbeidsmarkt. In lijn met het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State van 26 oktober 2018 over dit ontwerpbesluit tot wijzing van
het TBP (Stcrt. 2019, 33409) wordt nu voorgesteld niet het TBP te wijzigen, maar op wetsniveau te regelen dat
postbezorgers met een arbeidsbeperking, die op basis van een inleenconstructie werkzaam
zijn bij een postvervoerder en postbezorgers met een dienstbetrekking in het kader
van zogenaamd beschut werk, mogen meetellen voor het minimum percentage arbeidsovereenkomsten
(voorgesteld artikel 8).

2.6 Continuïteit UPD bij buitenlandse overname

In markten met smalle marges en dalende verkopen, vindt vaak consolidatie plaats,
zowel nationaal als over landgrenzen heen. Toekomstige fusies en overnames zijn niet
uit te sluiten. Dat hoeft op zich geen probleem te zijn, maar van belang is dat de
continuïteit van de UPD is geborgd wanneer een postvervoerbedrijf dat de UPD uitvoert
van eigenaar wisselt. Tijdens de Kamerdebatten van 15 november 2016 (Handelingen II
2016/17 nr. 22, item 20) en 5 december 2016 (Kamerstukken II 2016/17, 29 502, nr. 133) over de postmarkt en de interesse van het Belgische bpost in een overname van PostNL
is gesproken over de mogelijke consequenties voor de uitvoering van de UPD indien
een bedrijf dat de UPD uitvoert, zou worden overgenomen door een in het buitenland
gevestigde partij. Met de motie Vos c.s. (Kamerstukken II 2016/17, 29 502, nr. 131) is de regering vervolgens opgeroepen maatregelen te nemen om te verzekeren dat de
UPD in stand blijft en uitgevoerd wordt door een door de Nederlandse regering rechtstreeks
aan te spreken partij. In de brief van 23 december 2016 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken
II 2016/17, 29 502, nr. 135) is aangekondigd dat de wenselijkheid van aanvullende maatregelen worden onderzocht.
Gebleken is dat de regelgeving in dit verband op enkele punten aanscherping verdient:
een overname blijft in principe mogelijk, maar de partij die de UPD uitvoert moet
aan strengere regels voldoen. De nadere eisen die in dit wetsvoorstel aan de UPD-verlener worden gesteld, zorgen ervoor dat in alle gevallen effectief
toezicht kan worden gehouden op de UPD-verlener, dat de continuïteit van de UPD wordt
geborgd door eisen te stellen aan de financiële stabiliteit van een UPD-verlener en
dat de UPD voldoende gefinancierd blijft.

3. Marktordening en toegangsregulering

3.1 Achtergrond economische regulering postmarkt

In Nederland is in verschillende sectoren sprake van sectorspecifieke marktregulering.
Het gaat dan met name om sectoren die worden gekenmerkt door (i) het bestaan van één
of meerdere partijen met een netwerk dat economisch gezien niet efficiënt is om te
reproduceren en dat noodzakelijk is voor het verrichten van diensten of het produceren
van producten of (ii) de van oudsher dominante positie van dergelijke partijen op
de markt. Dit heeft te maken met de netwerkeffecten en schaalvoordelen in die sectoren.
In dit soort sectoren is het voor potentiële concurrenten lastig om de markt te betreden
door de sterke positie van de marktleider en de vrijwel onmogelijke opgave voor toetreders
om vooraf te investeren in een eigen (volledig) netwerk. Het gaat dan, naast de postmarkt,
bijvoorbeeld om elektriciteit, gas, telecom, openbaar vervoer en het loodswezen.

Bij aanvang van de liberalisering van de postmarkt in Nederland werd gesteld dat enige
vorm van toegang van concurrenten tot het netwerk van het toenmalige TPG, het huidige
PostNL, nodig zou zijn om concurrenten te helpen een landelijk dekkend netwerk op
te bouwen. Voor de collectie en bezorging van post is een netwerk nodig. Het vereist
dat postvervoerbedrijven een bepaald minimumvolume behalen voordat de investering
in het netwerk rendabel is. Zodra een postvervoerbedrijf eenmaal over een netwerk
beschikt, ontstaan er schaalvoordelen: hoe groter het volume, hoe lager de kosten
per poststuk. Daarom is bij aanvang van de liberalisering gekozen voor toegangsregulering,
waardoor concurrenten gebruik konden maken van het netwerk van het huidige PostNL.
In de jaren na de marktopening groeide het aantal spelers op de markt dan ook gestaag
en hebben zich concurrerende netwerken kunnen ontwikkelen.

3.2 Huidige toegangsregulering

3.2.1 Regulering niet meer toegesneden op de marktsituatie

Ondanks de succesvolle liberalisering en introductie van marktwerking bleek die concurrentie
echter kwetsbaarder dan werd gedacht bij de introductie van de Postwet. Vrijwel parallel
aan de volledige opening van de postmarkt, nam de digitalisering van de Nederlandse
economie en de onderlinge digitale communicatie sterk toe. Deze trend ging gepaard
met een forse daling van het aantal poststukken. Mede als gevolg hiervan traden enkele
partijen uit de markt. Om de concurrentie te beschermen werd bij de wijziging van
de Postwet in 2014 (Kamerstukken II 2012/13, 33501) regulering ingevoerd waarmee vooraf
in de markt kan worden ingegrepen, via het AMM-instrument (artikelen 13a en verder
van de Postwet). De ACM heeft daarbij de bevoegdheid gekregen om op grond van de Postwet
postvervoerbedrijven, die op een relevante markt voor postvervoerdiensten over AMM
beschikken, vooraf verplichtingen op te leggen. Deze verplichtingen, die onder andere
betrekking kunnen hebben op de tariefmethodiek en de leveringsvoorwaarden, worden
vastgelegd in een marktanalysebesluit. Kenmerkend voor dit instrument is dat het sterk
gericht is op het stimuleren van concurrentie en dat het de toezichthouder in dat
kader veel discretionaire ruimte biedt.

De afgelopen jaren is gebleken dat deze kenmerken van het AMM-instrument niet meer
passen bij deze veranderende markt. De krimp op de postmarkt heeft sinds invoering
van het AMM-instrument onverminderd doorgezet. Zoals aangegeven in de Analyse toekomst
postmarkt is inherent aan de structuur van het postnetwerk dat het aantal spelers
op de markt is begrensd (Kamerstukken II 2016/17, 29 502, nr. 140). Schaalvoordelen variëren per segment en per activiteit in de logistieke keten van
brievenpost. Hierdoor hebben bepaalde segmenten of activiteiten in meer of mindere
mate karakteristieken van een natuurlijk monopolie en kan op onderdelen van de keten
in meer of mindere mate ruimte zijn voor het bestaan van meerdere aanbieders. Zo is
gebleken dat het deel van de keten waar het grootste deel van de kosten mee gemoeid
is, namelijk de bezorging, karakteristieken heeft van een zogenaamd natuurlijk monopolie.
De tendens naar een natuurlijk monopolie op deze markt wordt versterkt door de krimp.
Wanneer de markt krimpt door een afname van de vraag, stijgen de kosten per poststuk.
De vaste kosten drukken dan zwaarder op de kosten per poststuk. In een dergelijke
situatie is duplicering van netwerken minder efficiënt en worden de nadelen van netwerkconcurrentie
uitvergroot.

Het stimuleren van netwerkconcurrentie knelt bovendien omdat de combinatie met volumekrimp
de betaalbaarheid van de UPD onder druk zet en daarmee één van de hoofddoelstellingen
van de regulering van de postmarkt ondermijnt. De UPD-post en niet-UPD post (hoofdzakelijk
zakelijke partijenpost) worden bij de UPD-verlener over hetzelfde netwerk vervoerd.
Het gevolg daarvan is dat de bekostiging van het netwerk afhankelijk is van zowel
de UPD als van de zakelijke dienstverlening. Bij minder volume over het gehele netwerk
van de UPD-verlener, stijgen ook de kosten voor de UPD.

Regulering gericht op netwerkconcurrentie lokt partijen uit om toe te treden tot de
markt, waardoor het totale postvolume versplinterd wordt over meerdere partijen, met
directe gevolgen voor de rentabiliteit van het landelijke UPD-netwerk. Gezien de dalende
volumes in de postmarkt, en het ontstaan van andere fijnmazige netwerken voor bezorging,
wordt het steeds minder lucratief een volledig concurrerend, landelijk dekkend 24-uurs
netwerk op te bouwen, omdat deze investeringen zich lastig laten terug verdienen.

Gebieden en delen van de keten zijn in meer of mindere mate rendabel. Marktpartijen
die door de toegangsregulering verleid worden om toe te treden tot de markt zullen
kiezen voor het opbouwen van een netwerk in de rendabele gebieden, omdat zij alleen
daar de investeringen terug kunnen verdienen. De UPD-verlener dient echter alle delen
van de markt te bedienen, maar kan als gevolg van de toegetreden marktpartijen minder
winst maken op de rendabele gebieden. Toegangsregulering die netwerkconcurrentie stimuleert,
ondermijnt zo de betaalbaarheid van de UPD. De conclusie uit de in paragraaf 2.1 vermelde
onderzoeken uit 2017 en 2018 was dan ook dat, om te voorkomen dat de wettelijke doelstelling
van een betaalbare UPD verder wordt ondermijnd, de toegangsregulering zodanig dient
te worden vormgegeven dat het niet langer gericht is op het stimuleren van netwerkconcurrentie.

In dit licht moet ook de overname van Sandd door PostNL worden bezien. Schaalvoordelen
en de relatief grote component voor vaste kosten van een netwerk zorgen ervoor dat
postvervoerders zo veel mogelijk volume moeten behouden op het (landelijke) netwerk
om te overleven. Omgekeerd leidt extra volume op het netwerk van de UPD-verlener tot
lagere kosten per eenheid product. De Analyse toekomst postmarkt constateert dat het
bij afnemende volumes steeds efficiënter wordt om de brievenbuspost door minder, of
zelfs door één aanbieder, te laten bezorgen.

Op 27 september 2019 is in het licht van zwaarwegende belangen op grond van artikel
47 van de Mededingingswet aan PostNL een vergunning verleend voor het tot stand brengen
van een concentratie met Sandd (Kamerstukken II, 2019/20, 29 502, nr. 174). In dat besluit is geconcludeerd dat de concentratie bijdraagt aan de continuïteit
van een kwalitatief hoogwaardige postdienstverlening op langere termijn, leidt tot
lagere kosten, zorgt voor een betere bescherming van werknemers in de markt en de
financiële belangen van de Staat dient. Deze concentratie is op 22 oktober 2019 juridisch
tot stand gebracht. De landelijke netwerken van Sandd en PostNL zijn sinds 1 februari
2020 geïntegreerd.

3.2.2 Huidige regelgeving zorgt voor onzekerheid

De afgelopen jaren werd ook een ander nadeel van het AMM-instrument duidelijk: onzekerheid
voor marktpartijen. Een cruciaal onderdeel van het AMM-instrument is het afbakenen
van de relevante markt. Zonder marktafbakening is er geen basis om verplichtingen
op te leggen. Juist deze stap heeft voor veel discussie en juridische procedures gezorgd,
onder meer voortkomend uit onzekerheid over de precieze marktafbakening. Door de in
paragraaf 2.4 aangehaalde uitspraak van het CBb konden postvervoerders er daarom niet
van verzekerd zijn dat zij (op redelijke voorwaarden) toegang tot het netwerk van
de landelijke netwerkpartij hadden. Naar verwachting wordt het de komende jaren, tijdens
de transitieperiode naar de brede bezorgmarkt, alleen maar uitdagender de relevante
markt af te bakenen. De markt is immers aan verandering onderhevig en deze dynamiek
maakt het doen van een marktafbakening complex. Het AMM-instrument dreigt daarmee
haar effectiviteit te verliezen, omdat zonder marktafbakening geen verplichtingen
kunnen worden opgelegd.

De onzekerheid heeft ook effect op de werknemers in deze sector. Sinds de liberalisering
zijn verschillende (regionale) postvervoerders toegetreden tot de markt. Anders dan
in andere netwerksectoren, bestaat een relatief groot deel van de keten van postvervoer
uit arbeidsintensieve activiteiten, zoals het bezorgen van de post. Postvervoerbedrijven
zijn daardoor al relatief snel grote werkgevers. Bovendien bieden zij in veel gevallen
werk aan werknemers met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt. Het kabinet vindt
het van belang dat deze werkgelegenheid zoveel mogelijk wordt behouden. De kleinere
postvervoerders, zijn in veel gevallen voor het kunnen bieden van een volwaardige
dienstverlening aan hun klanten deels afhankelijk van het gebruik van het landelijke
(24-uurs)netwerk. Toegang tot dit netwerk dient daarom de komende jaren te worden
geborgd. Dit wetsvoorstel en de nadere invulling in lagere regelgeving zorgen ervoor
dat onzekerheid over die toegang zoveel mogelijk wordt weggenomen.

3.3 Nieuwe toegangsregulering

3.3.1 Doelen

De voorgestelde toegangsregulering moet op verschillende manieren bijdragen aan zowel
de houdbaarheid als de betaalbaarheid van de UPD. In de eerste plaats is het van belang
dat schaalvoordelen optimaal kunnen worden benut. De toegangsregulering dient zo te
worden ingericht dat efficiëntievoordelen, waar ook consumenten van kunnen profiteren,
worden behaald. Dat betekent dat er een redelijk tarief moet kunnen worden gerekend
voor het postvolume van toegangsvragers, dat over het landelijke netwerk wordt verwerkt.
Daarnaast is essentieel dat toetreders of kleinere postvervoerbedrijven voor het verwerken
van post waarvoor het eigen netwerk niet toereikend is, zogeheten restpost, toegang
houden tot het netwerk, zodat zij met de UPD-verlener op de zakelijke markt kunnen
concurreren. Regionale postvervoerders moeten in staat blijven om bedrijfsmodellen
te ontwikkelen die op nieuwe manieren maatschappelijke waarde creëren of waarmee ze
slim inspelen op de veranderende behoeften van afnemers. De druk van concurrenten
houdt spelers op de markt scherp en kan op delen van het logistieke proces voor efficiënte
en innovatieve alternatieven zorgen. Voorbeelden zijn postvervoerders die de taken
van een postkamer van een bedrijf overnemen, bedrijven die zich uitsluitend richten
op het printen en coderen van brievenpost of andere bedrijven die slim logistieke
stromen weten te combineren. De prikkel die hiervan uitgaat, heeft een disciplinerende
werking op alle concurrenten. Postvervoerders, waaronder de UPD-verlener, worden zo
geprikkeld om hun activiteiten zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Zo wordt ook bijgedragen
aan de betaalbaarheid van de UPD. Verder zou de nieuwe toegangsregulering er rekening
mee moeten houden dat de krimpende postmarkt op termijn opgaat in één of meer andere
markten. Deze transitie gaat onvermijdelijk gepaard met onzekerheden. Tijdens deze
transitie moet de regulering borgen dat postvervoerders zekerheid hebben over toegang
tot het netwerk en de voorwaarden die daarbij horen, zodat ze daar rekening mee kunnen
houden in hun toekomstplannen. Zekerheid kan worden geboden door effectieve toegang
te borgen door de netwerkpartij te verplichten om toegang te bieden en een referentieaanbod
te publiceren. Dit wetsvoorstel bevat daarvoor de grondslag (artikel 9 en artikel
9a).

De brede bezorgmarkt en de digitalisering zullen naar verwachting in de toekomst voorzien
in verschillende alternatieven voor de postvoorziening, waardoor regulering om de
andere postvervoerders te beschermen in die situatie ook minder noodzakelijk is, bovenop
de generieke bescherming die de Mededingingswet biedt. Op de lange termijn zou er
zelfs helemaal geen rechtvaardiging meer kunnen zijn voor toegangsregulering. In de
tussenstap die nu wordt voorgesteld, is gezocht naar een balans tussen de huidige
AMM-regulering en de eindsituatie waarin toegangsregulering mogelijk niet langer noodzakelijk
is. De voorgestelde regulering zal dan ook lichter zijn dan de huidige regulering.

Omdat het op dit moment niet te voorspellen is wanneer de sectorspecifieke toegangsregulering
overbodig is geworden, is enige flexibiliteit rondom de duur van het nieuwe regime
noodzakelijk. De timing is op dit punt essentieel. De toegangsregulering kan niet
te vroeg worden losgelaten, omdat kleinere postvervoerders op dat moment onvoldoende
worden beschermd tegen de machtspositie van het klassieke postbedrijf. De toegangsregulering
kan ook niet te laat worden losgelaten. Wanneer er geen machtspositie meer is, wordt
het postbedrijf dat verplicht is toegang te verlenen aan concurrenten, benadeeld door
de regulering. Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk de toegangsregulering bij koninklijk besluit te laten
vervallen zodat, wanneer de marktsituatie dit rechtvaardigt, dit ook op korte termijn
gerealiseerd kan worden zonder dat hier een wetswijziging voor nodig is. Tot afschaffing
van toegangsregulering zal echter pas worden besloten als uit een evaluatie of ander
onderzoek blijkt dat toegangsregulering beperkt of geen toegevoegde waarde meer heeft.
Aan de hand van de uitkomsten van een evaluatie, kan het publiek debat gevoerd worden
over de wenselijkheid van het laten vervallen van de artikelen 9, 9a en 9b. Het ontwerp
voor een koninklijk besluit zal op grond van het voorgestelde artikel 89a worden voorgehangen
bij de Eerste en Tweede Kamer.

3.3.2 Toegang verzekerd op wettelijk niveau

Het voorstel is om het AMM-regime te vervangen door een nieuw toegangsregime. Het
uitgangspunt is dat postvervoerbedrijven moeten kunnen rekenen op toegang tot het
landelijk netwerk. Daarom wordt op wettelijk niveau vastgelegd dat een partij met
een landelijk dekkend netwerk toegang moet verlenen. Specifiek betreft het de partij,
of partijen, die beschikt of beschikken, over een landelijk netwerk waarmee postvervoer van brieven kan worden verricht volgens het op grond van artikel 16, zesde
lid, van de Postwet bepaalde aantal dagen per week. In de huidige situatie betreft
het de partij die beschikt over een landelijk netwerk waarmee vijfdaags postvervoer
van brieven kan worden verricht. In de toekomst kan het ook om partijen met een netwerk
met minder bezorgdagen gaan. Dit is afhankelijk van het aantal dagen dat op grond
van artikel 16, zesde lid, van de Postwet wordt vastgesteld. De mogelijkheden tot
aanpassing van het aantal bezorgdagen worden begrensd door de Postrichtlijn.

Voorkomen dient te worden dat partijen die slechts post verzamelen en vrijwel al die
post gebundeld tegen lage toegangstarieven aan de netwerkpartij aanbieden, profiteren
van de gereguleerde toegang. Een dergelijk bedrijfsmodel is niet gewenst, omdat hiermee
de houdbaarheid van het landelijke netwerk (en daarmee de UPD) wordt ondermijnd. Voorgesteld
wordt om in lagere regelgeving te verhelderen in welke gevallen partijen recht hebben
op de gereguleerde toegang tot het landelijke netwerk. Gedacht kan worden aan voorwaarden
die borgen dat postvervoerbedrijven restpost kunnen blijven aanbieden, en tegelijkertijd
die bedrijven die nauwelijks zelf post bezorgen uitsluiten (zie voor de achtergrond
hiervan paragraaf 2.4). Bij algemene maatregel van bestuur wordt er een maximum gesteld
aan de hoeveelheid restpost die ter verwerking aan de landelijke netwerkpartij wordt
aangeboden. Daarbij valt te denken aan een percentage van het totale volume dat door
de toegang vragende postvervoerder op jaarbasis wordt verwerkt.

Op grond van het voorgestelde artikel 9b, eerste lid, onderdeel a, wordt vastgesteld
voor welke poststukken en diensten de netwerkpartij verplicht is toegang te verlenen
en een referentieaanbod te publiceren. Zo wordt bij algemene maatregel van bestuur
vastgesteld voor welk servicekader (24-, 48- of 72-uurspost) en voor welke poststukken
de verplichtingen voor de netwerkpartij gelden.

3.3.3. Uitwerking van effectieve toegang

Bij ministeriële regeling worden de tariefmethodiek en de voorwaarden voor toegang
vastgesteld.

De tariefmethodiek zal er enerzijds voor moeten zorgen dat er geen dusdanig hoge tarieven
worden gehanteerd dat effectieve toegang voor de toegang vragende postvervoerder wordt
belemmerd. Anderzijds is het van belang dat de tariefmethodiek ook niet tot gevolg
heeft dat de beheerder van het landelijke netwerk wordt gedwongen de tarieven op een
te laag niveau vast te stellen, waardoor de financierbaarheid van het landelijke netwerk
onder druk komt. Het voornemen is om deze tariefmethodiek te baseren op de zogenoemde
retail-minus systematiek. Deze systematiek gaat ervan uit dat het toegangstarief gelijk
is aan het eindgebruikerstarief minus een korting. De invulling van deze systematiek,
inclusief deze korting, wordt uitgewerkt in de regelgeving. Uitgangspunt hierbij zal
zijn dat de hoogte van het toegangstarief inefficiënte toetreding zo veel mogelijk
voorkomt en de betaalbaarheid van de UPD niet ondermijnt.

De afgelopen jaren zijn er onder het AMM-regime verschillende discussies en juridische
procedures geweest tussen de postvervoerders en de toezichthouder over de voorwaarden
waaronder toegang wordt verkregen door de marktpartijen. Het voornemen is om in de
ministeriële regeling juist die toegangsvoorwaarden op te nemen waarover de afgelopen
jaren de meeste discussie is geweest. Dit betreft bijvoorbeeld redelijke eisen ten
aanzien van de wijze van aanlevering, tijdstippen en locatie van aanlevering en de
vraag of toegangstarieven tot stand moeten komen op basis van het partij- en jaarvolume
per individuele klant van het postvervoerbedrijf of op basis van het partij- en jaarvolume
van dat postvervoerbedrijf als geheel.

3.3.4. Referentieaanbod als standaardaanbod

Om de partijen die wettelijk recht op toegang hebben, verder te ondersteunen, wordt
bepaald dat de landelijke netwerkpartij een referentieaanbod met toegangstarieven
en -voorwaarden voor toegang dient te publiceren. Op deze wijze wordt marktpartijen
duidelijkheid geboden op basis van welke tarieven en voorwaarden in elk geval toegang
wordt geboden. De gedelegeerde regelgeving bedoeld in paragraaf 3.3.3 zal het kader
voor het referentieaanbod bepalen.

De toegangstarieven en -voorwaarden mogen effectieve toegang tot het netwerk niet
belemmeren. Van belemmering is sprake indien het voor andere postvervoerders onmogelijk
is om een concurrerend aanbod te doen in de markt. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen
indien dusdanig stringente voorwaarden zouden worden opgelegd dat effectieve toegang
gefrustreerd wordt, zoals bijvoorbeeld disproportionele eisen voor aanlevering.

Het staat partijen vrij om af te wijken van het standaardaanbod door in onderhandeling
te treden over tarieven en voorwaarden. Maatwerkovereenkomsten kunnen behulpzaam zijn
in de zoektocht naar efficiëntiewinsten die toegangsvragers, toegangsverleners en
(zakelijke) afnemers gezamenlijk kunnen realiseren. Partijen kunnen naar eigen inzicht
onderhandelen over een toegangsovereenkomst en daarin mogen alle elementen die zij
relevant vinden, betrokken worden. De toegangsvragers zijn heterogeen en hebben waarschijnlijk
verschillende voorkeuren ten aanzien van de voorwaarden en tarieven. De toegang vragende
postvervoerder is wellicht bereid om een uur eerder aan te leveren wanneer hij een
lager tarief aangeboden krijgt, of andersom om meer te betalen om een uur later aan
te kunnen leveren. Op deze manier kan meer efficiëntie in de markt worden bereikt.

3.3.5 De rol van de ACM

Bij de uitwerking van de lagere regelgeving worden relevante (markt)partijen betrokken.
Daarnaast kan op basis van artikel 9b, derde lid, een beroep worden gedaan op de expertise
van de ACM ten aanzien van de technische aspecten van toegangsregulering. De Minister
van EZK kan de ACM opdragen om een rapport uit te brengen inzake de omvang van het
aantal poststukken of de tariefmethodiek- en toegangsvoorwaarden. Dit kan bijvoorbeeld
gewenst zijn wanneer marktomstandigheden dusdanig veranderen dat met de toegangsregulering
niet langer de beleidsdoelen worden bereikt zoals deze in paragraaf 3.3.1. zijn beschreven.
Bij de ACM is expertise aanwezig om te beoordelen hoe de tariefmethodiek of andere
toegangsvoorwaarden eruit zouden moeten komen te zien. Ook kan de ACM beoordelen wat
het maximum aantal poststukken dat een postvervoerbedrijf aanbiedt, zou moeten zijn,
waarvoor de toegangsverplichting moet gelden, zodanig dat de beleidsdoelen worden
bereikt. Het rapport van de ACM kan in die situatie een belangrijke informatiebron
vormen voor de technische aspecten van de tariefmethodiek en toegangsvoorwaarden,
zoals deze worden vastgesteld bij ministeriële regeling, en voor de omvang van het
aantal poststukken, dat bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld.

Net zoals geldt voor de andere artikelen van dit wetsvoorstel, houdt de ACM toezicht
op de naleving van de artikelen 9 en 9a en de krachtens artikel 9b gestelde regels.
De ACM kan ambtshalve of in het kader van een verzoek handhavend optreden, bijvoorbeeld
indien de beheerder van het landelijk netwerk nalaat een referentieaanbod bekend te
maken.

De ACM heeft daarnaast een rol als geschillenbeslechter. De geschillenbeslechtingsprocedure
uit artikel 58 is ook van toepassing op de nieuwe artikelen over toegangsregulering.
Dit is een extra stok achter de deur ter ondersteuning van de toegangvragende postvervoerders
tegenover de netwerkpartij met een sterkere marktpositie, en is een aanvulling op
bestaande privaatrechtelijke mogelijkheden zoals bijvoorbeeld met arbitrage wordt
geboden.

Een postvervoerder kan een geschillenbeslechtingsprocedure starten wanneer hij van
mening is dat effectieve toegang wordt belemmerd. Wanneer de ACM een geschil beslecht,
kan dit ook implicaties met terugwerkende kracht hebben. Indien de netwerkpartij gedrag
laat zien waarbij effectieve toegang wordt belemmerd, kan dit aanleiding zijn voor
de ACM om in het kader van geschillenbeslechting in een spoedeisend geval een voorlopig
besluit te nemen op grond van artikel 60, derde lid, van de Postwet.

De ACM heeft geen rol bij de onderhandelingen die mogelijkerwijs plaatsvinden tussen
postvervoerders wanneer een postvervoerder vrijwillig besluit af te wijken van het
referentieaanbod en in onderhandeling treedt over de tarieven en voorwaarden.

3.4 Eindgebruikersbescherming

Op grond van de Postwet zijn op dit moment alleen de tarieven voor UPD-diensten gereguleerd.
De ACM stelt jaarlijks de maximale tariefruimte voor UPD-diensten vast, waar consumenten
en mkb’ers die enkelstukspost versturen gebruik van maken. De markt voor niet-UPD
diensten (zoals zakelijke partijenpost) wordt op dit moment niet gereguleerd op basis
van de Postwet, met uitzondering van toegang tot het landelijke netwerk voor andere
postvervoerbedrijven.

Zoals eerder aangegeven is op 27 september 2019 een vergunning verleend op basis van
artikel 47 van de Mededingingswet voor de concentratie van PostNL met Sandd. Hierdoor
is er nog één partij met een landelijk dekkend postnetwerk overgebleven. Als gevolg
van de geringe concurrentie op de postmarkt is het onzeker of er voldoende prijsdruk
blijft op de posttarieven. Blijvende prijsdruk is er vanuit digitale substitutie (bedrijven
die overstappen op digitale communicatie met hun klanten) en doordat grote zakelijke
verzenders een bepaalde mate van inkoopmacht kunnen uitoefenen. Tegelijkertijd heeft
de ACM in haar besluit om een vergunning te weigeren voor de concentratie van PostNL
en Sandd geconstateerd dat digitale communicatie geen onderdeel is van dezelfde (mededingingsrechtelijk)
relevante markten voor fysieke post.10

Vanwege de geringe resterende concurrentie op de postmarkt, de onzekerheid over de
ontwikkeling van de markt en gezien het blijvende maatschappelijke belang van de postvoorziening,
is het gewenst om een voorziening in de wet op te nemen die waarborgt dat de tarieven
voor postvervoerdiensten niet onredelijk hoog kunnen worden. Op die manier kunnen
ook zakelijke eindgebruikers van niet-UPD postdiensten voldoende worden beschermd.

In dit wetsvoorstel is daarom een grondslag opgenomen om bij ministeriële regeling
een maximumrendement vast te kunnen stellen voor bij die regeling te bepalen postvervoersdiensten
en daarmee rechtstreeks verbonden activiteiten. Daarbij gaat het om activiteiten rechtstreeks
verbonden zijn met het postvervoernetwerk (zoals zakelijke partijenpost en brievenbuspakjes),
omdat er na de overname van Sandd door PostNL nog maar één landelijk dekkend postnetwerk
is. Dit betekent dat, naast het huidige maximumrendement op UPD-diensten (dat is vastgelegd
in de Postregeling 2009), een aanvullend maximumrendement kan worden geïntroduceerd
op alle postvervoerdiensten en daarmee rechtstreeks verbonden activiteiten van de
UPD-verlener.

Deze nieuwe mogelijkheid in de Postwet om een maximumrendement op te leggen om eindafnemers
te beschermen, kent een parallel met het genoemde besluit van 27 september 2019 om
een vergunning te verlenen voor de concentratie van PostNL en Sandd. In dat besluit
is een voorschrift opgenomen waarmee een maximumrendement wordt opgelegd aan PostNL
voor zijn postactiviteiten in Nederland, inclusief diensten die verbonden zijn met
postactiviteiten. Door te kiezen voor een vorm van rendementsregulering wordt het
postvervoerbedrijf een zekere mate van vrijheid geboden om prijzen aan te passen aan
marktomstandigheden, terwijl tegelijkertijd wordt geborgd dat geen overwinsten worden
gemaakt als gevolg van te hoge prijzen door gebrekkige concurrentiedruk van andere
postvervoerbedrijven, (potentiële) toetreding of substituten.

Tenslotte is in het wetvoorstel een grondslag opgenomen op basis waarvan een postvervoerbedrijf
waaraan een maximumrendement is opgelegd, verplicht is om jaarlijks een rapportage
te verstrekken aan de ACM met betrekking tot het behaalde rendement. Op basis van
deze rapportage moet de ACM toezicht kunnen houden of het maximumrendement dat is
vastgesteld niet wordt overschreden. Sommige diensten, zoals brievenbuspakjes, maken
deels gebruik van zowel het pakkettennetwerk als het postvervoernetwerk. Daarom kan
het bijvoorbeeld noodzakelijk zijn om een verdeling te maken tussen de kosten en opbrengsten
van pakketdiensten enerzijds en postdiensten anderzijds. Bij ministeriële regeling
kunnen nadere regels worden gesteld over de jaarlijkse rapportage en over de verdeling
van kosten en opbrengsten tussen verschillende activiteiten.

4. Toekomstbestendige UPD

4.1 Algemeen

Gezien het blijvende belang van een voor iedereen toegankelijke en beschikbare postdienst
is het borgen van de continuïteit van deze dienstverlening een belangrijk aandachtspunt.
In dat kader is het van belang dat de regelgeving zodanig wordt vormgegeven dat de
UPD-verlener voldoende flexibiliteit wordt geboden om de effecten van dalende volumes
van brievenpost adequaat op te vangen. Ook moet de UPD-verlener voldoende ruimte hebben
om effectief gebruik te kunnen maken van nieuwe technologische ontwikkelingen waarmee
kosten kunnen worden bespaard en waarmee tegelijk tegemoet kan worden gekomen aan
wensen van afnemers. Een aantal wijzigingen dat in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld
en wijzigingen die in het Postbesluit 2009 hun beslag moeten krijgen, zijn daarom
bedoeld om kostenbesparingen, die in de toekomst mogelijk en noodzakelijk zijn, te
faciliteren en om er vervolgens voor te zorgen dat met deze kostenbesparingen tariefstijgingen
beteugeld kunnen worden. Deze wijzigingen bestaan ten eerste uit het zodanig vormgeven
van het regelgevende kader dat aanpassingen snel mogelijk zijn als de marktomstandigheden
daarom vragen. Rendabele levering van bepaalde postdiensten zou zo lang mogelijk verzekerd
moeten zijn zonder dat hiervoor belastinggeld nodig is. In dat kader wordt ten aanzien
van een aantal onderwerpen voorzien in delegatie naar lagere regelgeving. Voorts wordt
voorzien in het introduceren van technologieneutrale begrippen waardoor de UPD-verlener
in de toekomst eenvoudiger kan inspringen op behoeften van klanten. Ook dit moet bijdragen
aan het zekerstellen van een bestendige uitvoering van de UPD op de langere termijn.

4.2 Meebewegen met behoeften van gebruikers

Zoals in hoofdstuk 1 geschetst, is de verwachting dat de postmarkt op termijn opgaat
in een bredere markt voor logistieke dienstverlening. Dat deze transitie al is ingezet,
is zichtbaar door de verschillende hybride vormen van dienstverlening en bezorgconcepten
die zijn ontstaan in de markt. Zo zijn er initiatieven waarbij de bezorger van levensmiddelen
retourzendingen van kleding meeneemt en zijn er bedrijven ontstaan die fysieke post
in opdracht van ontvangers scannen en vervolgens digitaal versturen. Door termen en
begrippen in de regelgeving technologieneutraal te maken, wordt geborgd dat de UPD-verlener
ruimte heeft om technologische mogelijkheden te gebruiken om te innoveren, kosten
te besparen en in te spelen op veranderende wensen van afnemers. In dat kader is geconstateerd
dat de ruimte voor alternatieve logistieke concepten op dit moment nog teveel wordt
ingeperkt door het gebruik van begrippen als bezorgen, bestellen en afleveren. Deze
termen zijn sterk gekoppeld aan een fysieke handeling en aan een specifiek woonadres,
mede als gevolg van de eisen uit de Postrichtlijn. Van aflevering op een individueel
fysiek adres mag door de lidstaat wel worden afgeweken, maar dit wordt in de richtlijn
als een uitzondering gezien en de lidstaat dient dat dan specifiek te melden aan de
Europese Commissie. Omdat in de toekomst meer flexibiliteit is gewenst, wordt de Nederlandse
regelgeving aangepast aan de mogelijkheden die door de Postrichtlijn reeds worden
geboden. Op die manier ontstaat expliciete ruimte voor de ontwikkeling van andere
logistieke concepten als daar behoefte aan is. Dit komt dichterbij, indien de nu van
elkaar gescheiden briefpost- en pakketnetwerken naar elkaar toegroeien en zouden convergeren.
Door het begrip «afleveren» aan te vullen met het neutrale begrip «aanbieden», is
er meer ruimte voor initiatieven van de UPD-verlener voor bijvoorbeeld het digitaal
ontvangen van fysieke post, het in de toekomst bijvoorbeeld samen met een pakket of
boodschappen aanbieden van een poststuk op het werk, bij een benzinetankstation of
via een mobiel afhaalpunt in de wijk. Deze bredere begripsomschrijving biedt de UPD-verlener
tevens ruimere mogelijkheden om verschillende oplossingen in te zetten als aflevering
van poststukken op een huisadres niet slaagt of niet mogelijk is, of indien anders
wordt overeengekomen met de consument. Hieronder vallen bijvoorbeeld (pakket)kluizen,
die voor gebruikers toegankelijk zijn met behulp van een unieke toegangscode, een
landingsplaats voor drones, lockers in de trein of een mobiel of vast afhaalpunt.
Dergelijke voorzieningen kunnen veelal worden geplaatst op locaties waar veel mensen
komen, bijvoorbeeld een centraal punt in een wijk, een winkel, bedrijventerrein, bushalte
of station. Deze alternatieve oplossingen kunnen bijdragen aan een kostenefficiënte
dienstverlening. Hiervoor moeten de verzender en geadresseerde dan wel expliciet toestemming
hebben gegeven. Deze toestemming is met name van belang in het kader van het borgen
van het briefgeheim. Het bijvoorbeeld scannen en digitaal afleveren van oorspronkelijk
fysieke post kan nimmer een eenzijdig besluit zijn van een postvervoerder, maar moet
altijd goedkeuring hebben van zowel verzender als ontvanger. Op grond van het voorgestelde
artikel 20 zullen nadere regels kunnen worden gesteld ten aanzien van de toestemming
voor aflevering in andere voorzieningen.

In ditzelfde verband is aan de begripsomschrijving van postbus in de definities van
artikel 1 toegevoegd dat het ook om andere voorzieningen kan gaan die bestemd zijn
voor de aanbieding van poststukken (artikel 2, eerste lid, onderdeel h). Hierdoor
heeft de postvervoerder meer ruimte voor passende logistieke oplossingen voor het
aanbieden van poststukken op een alternatief adres.

Bovenstaande maatregelen zijn bedoeld om een bijdrage te leveren aan het zo lang mogelijk
betaalbaar houden van de postdienstverlening. In het huidige systeem stijgen de kosten
van de UPD, waarvan de reguliere postzegelprijs de meest zichtbare is, mee met de
kosten van de dienstverlening. Als de kosten, ondanks de eerder beschreven maatregelen,
blijven stijgen, komt op een gegeven moment de vraag of het prijsniveau op basis van
deze systematiek nog voldoende het publieke belang van betaalbaarheid borgt. Als de
betaalbaarheid te zeer in het geding zou komen, zijn er twee mogelijkheden. Ofwel
het huidige wettelijke kwaliteitsniveau moet worden aangepast, ofwel de UPD-verlener
dient op enigerlei wijze te worden gecompenseerd voor nettoverliezen op de UPD. Hoewel
de wettelijk verplichte dienstverlening door de UPD-uitvoerder niet van de ene op
de andere dag kan worden stopgezet, zal een bedrijf op de langere termijn geen verlieslatende
activiteiten in stand willen houden.

4.3. Tijdig kosten en baten UPD in beeld

Het is verstandig een situatie, waarbij de UPD-uitvoerder een besluit dient te nemen
over het al dan niet voortzetten van verlieslatende activiteiten, tijdig in beeld
te hebben. Daarom is een aanscherping van de bestaande informatieverplichting van
de UPD-verlener op grond van het huidige artikel 23, in combinatie met artikel 15,
tweede lid, onderdeel b, van de Postwet wenselijk. Op basis van artikel 23 moet de
UPD-verlener jaarlijks aan de ACM rapporteren over de uitvoering van de UPD. Op basis
van artikel 15, tweede lid, onderdeel b, kan de Minister van EZK worden geconfronteerd
met de situatie dat een gehele of gedeeltelijke intrekking van de UPD-aanwijzing noodzakelijk
is, omdat de UPD-verlener meldt dat een rendabele uitvoering van deze dienst niet
langer mogelijk is. De Minister kan dan na een selectieprocedure een andere postvervoerder
aanwijzen als UPD-verlener. De huidige UPD aanbieder is verplicht de UPD te blijven
uitvoeren totdat er een nieuwe UPD-verlener is aangewezen. Er worden momenteel geen
verdere eisen gesteld waaraan deze melding moet voldoen. Daardoor is nu niet voldoende
verzekerd dat informatie over een dreigende verlieslatende situatie tijdig en volledig
wordt verstrekt. De ontwikkelingen op de postmarkt en de economische vooruitzichten
ten aanzien van brievenpost zijn zodanig dat een situatie met verlieslatende dienstverlening
abrupter en eerder kan ontstaan dan eerder voorstelbaar werd geacht. Het is dan de
vraag of er op korte termijn een reëel alternatief beschikbaar is. In dat kader verplicht
het voorgestelde artikel 23a de UPD-verlener om de Minister onverwijld op de hoogte
te stellen op het moment dat een verlieslatende situatie wat betreft de uitvoering
van de UPD dreigt te ontstaan. De melding moet zodanig tijdig worden gedaan dat de
Minister voldoende tijd heeft om te onderzoeken welke alternatieve maatregelen kunnen
worden getroffen om de continuïteit van de universele postdienst te borgen en om deze
maatregelen ook te kunnen implementeren om te kunnen voorkomen dat intrekking van
de aanwijzing als UPD-verlener, als bedoeld in artikel 15, tweede lid, onderdeel b,
noodzakelijk wordt. Tot dat moment moet de continuïteit van de UPD verzekerd kunnen
worden. Een bedrijf heeft verschillende mogelijkheden om in dat verband zorg te dragen
voor een financiële zekerstelling zodat een dergelijke periode kan worden overbrugd
(bijv. lening, bankgarantie, verhoging van de tarieven).

De rapportage die op grond van het voorgestelde artikel 23, derde lid, van de UPD-verlener
wordt verlangd, bevat een analyse met betrekking tot de beschikbare financiële middelen
en getroffen of voorgestelde maatregelen voor het op de korte termijn kunnen blijven
uitvoeren van de UPD, alsmede een vooruitblik op de te verwachten ontwikkeling hiervan
op de middellange termijn.

Beide eisen zorgen ervoor dat de Minister voldoende tijd en informatie heeft om te
onderzoeken welke maatregelen kunnen worden getroffen om de continuïteit van de UPD
te borgen. Voorkomen moet worden dat de continuïteit daadwerkelijk onder druk komt
te staan of dat een directe injectie van belastinggeld nodig is waardoor de markt
onnodig wordt verstoord. De voorgestelde artikelen 23, derde lid, en 23a bieden gelegenheid
om hierop te anticiperen en geven tijd en ruimte voor een maatschappelijke discussie
over bijvoorbeeld de afruil tussen de betaalbaarheid en de kwaliteit van de UPD. Deze
discussie, bijvoorbeeld via een consumentenraadpleging, helpt bij het maken van adequate
beleidskeuzes om een betaalbare en kwalitatief acceptabele postale dienstverlening
overeind te houden.

Overigens is er nog een tweede, al bestaand, instrument waarmee kan worden geborgd
dat accurate en recente informatie voorhanden is indien nieuwe beleidskeuzes noodzakelijk
zijn. De Postwet draagt de Minister van EZK op om tenminste eens in de drie jaar een
evaluatie van de UPD uit te voeren (artikel 17a). Deze bepaling laat ruimte voor tussentijdse
evaluatiemomenten binnen deze driejaarstermijn en tevens voor het tussentijds evalueren
van specifieke onderdelen van de UPD of van de eisen die daaraan worden gesteld. De
hierboven genoemde aanscherping van de informatieverplichting van de UPD-verlener
over de continuïteit van de uitvoering van de UPD biedt de Minister ook de gelegenheid
om sneller en effectiever de ontwikkelingen te volgen en tijdig te kunnen besluiten
tot een tussentijdse evaluatie. Naar verwachting zal de behoefte aan en wenselijkheid
van een dergelijke tussentijdse (deel)evaluatie de komende jaren toenemen. Deze evaluatiemomenten
kunnen ook een belangrijke rol gaan spelen in de keuzes aangaande de kwaliteitseisen
van de UPD. Het is noodzakelijk een vinger aan de pols te houden en regelmatig te
monitoren hoe de behoeftes van gebruikers veranderen. Bij een evaluatie kan ook specifiek
aandacht worden besteed aan de hoogte van het in de regelgeving vastgelegde rendementspercentage
dat de UPD-verlener maximaal mag behalen. Het is gewenst om periodiek te bezien of
dit maximale redelijke rendement nog in verhouding staat tot de marktontwikkelingen
en de mogelijkheid om de UPD te blijven financieren. In een markt in transitie is
het bovendien belangrijk om bij deze evaluatiemomenten breder te kijken dan de UPD.
Zo kan er bij de evaluatie ook gekeken worden naar de marktordening, en de mate waarin
de toegangsregulering nog past bij de marktsituatie.

De uitkomsten van een beleidsevaluatie of een melding van de UPD-verlener over dreigende
nettoverliezen van de UPD kunnen ertoe leiden dat de huidige UPD-eisen heroverwogen
moeten worden. Concrete opties daarbij zijn bijvoorbeeld het verlagen van het kwaliteitsniveau
tot, in het uiterste geval, het minimum zoals vastgelegd in de Postrichtlijn (85%
van de brieven bezorgd binnen 3 dagen). Gedacht kan ook worden aan het beperken van
het huidige serviceniveau tot die diensten die voor kwetsbare groepen noodzakelijk
zijn, afhankelijk van de ruimte die de Postrichtlijn hiervoor biedt. Beleidskeuzes
kunnen ook betrekking hebben op de methode voor kostentoerekening, zoals is opgenomen
in de Postregeling 2009. Bezien zou kunnen worden of de betaalbaarheid van specifieke
diensten geborgd kan worden door aanpassing van deze methode. Ten slotte biedt de
Postrichtlijn ook expliciet de optie van overheidssubsidie. In het regeerakkoord «Vertrouwen
in de toekomst» heeft het kabinet echter gesteld dat gekeken dient te worden naar
alternatieven voor het compenseren van verlieslatende activiteiten door de overheid.
Voor al deze keuzes is het cruciaal dat inzichtelijk is wat de kosten en baten van
deze diensten zijn. Dit inzicht draagt bij aan de mogelijkheid voor een zorgvuldige
en brede afweging waarbij onder meer de effecten van mogelijke versoberingsopties
worden meegenomen ten aanzien van arbeid, gebruikersbehoeften, commerciële impact
en operationele en financiële haalbaarheid van eventuele maatregelen. Deze afweging
vergt afstemming met verschillende betrokken partijen.

4.4 Snel inspelen op maatschappelijke behoefte

Een aantal cruciale kwaliteitseisen ten aanzien van de UPD is in het Postbesluit 2009
verankerd, zoals de overkomstduur, regelmaat en betrouwbaarheid van brievenpost en
de spreiding over Nederland van dienstverleningspunten en voor het publiek bestemde
brievenbussen (artikelen 4a, 4b en 4c van het Postbesluit 2009). Het aantal bezorgdagen
en ophaaldagen van poststukken die onderdeel uitmaken van de universele postdienst
zijn nu echter in de wet vastgelegd (artikel 16, vijfde lid). Dit maakt dat kostenbesparingen
als gevolg van een eventuele aanpassing van het kwaliteitsniveau niet snel gerealiseerd
kunnen worden. Versobering van de UPD is op dit moment niet aan de orde, omdat de
Postrichtlijn een vijfdaagse bezorgplicht voorschrijft (behoudens uitzonderlijk geachte
omstandigheden of geografische situaties) en gegeven het publieke belang dat de regering
hieraan hecht. Niettemin is de verwachting dat de rendabiliteit van de huidige UPD
(en de landelijke 24-uurs postdienstverlening in zijn geheel) op termijn dusdanig
onder druk kan komen te staan dat opnieuw beleidskeuzes moeten worden gemaakt. Het
voorkomen van een situatie waarbij de continuïteit van de dienstverlening in gevaar
komt, omdat de UPD-verlener zonder aanvullende maatregelen geen verlieslatende activiteiten
in stand zal houden, vereist dat het wettelijk kader flexibeler wordt gemaakt. Daarom
wordt het vaststellen van het aantal ophaal- en bezorgdagen van poststukken gedelegeerd
naar het niveau van het Postbesluit 2009. Het delegeren van bepalingen ten aanzien
van (de kwaliteit en de reikwijdte van) de UPD naar algemene maatregel van bestuur
stelt de regelgever in staat snel te kunnen acteren zonder hierbij afbreuk te doen
aan gerechtvaardigde publieke belangen, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid.
Delegatie van het aantal ophaal- en bezorgdagen naar algemene maatregel van bestuur
is in dit geval toegestaan, omdat de Postrichtlijn op dit punt gedetailleerd van aard
is en de wetgever weinig ruimte laat voor het maken van beleidsinhoudelijke keuzen.
De voorgestelde delegatiebepaling sluit aan bij de delegatie naar algemene maatregel
van bestuur van andere cruciale kwaliteitseisen die aan de UPD worden gesteld in artikel
16, zesde en zevende lid, van de Postwet.

Gezien het feit dat de volumedaling van brievenpost de wetgever in meerdere lidstaten
inmiddels heeft genoopt tot maatregelen om de postvoorziening rendabel te houden,
is de verwachting dat een herziene Postrichtlijn minder verplichte bezorgdagen zal
voorschrijven. De voorgestelde delegatiebepaling in het gewijzigde artikel 16 biedt
de nodige flexibiliteit om wijzigingen die voortkomen uit een herziening van de Postrichtlijn
snel te implementeren. Deze delegatiebepaling sluit aan bij de delegatie van andere
kwaliteitseisen in artikel 16, zesde en zevende lid.

Gelet op vorenstaande, in combinatie met de voortdurende volumekrimp van brievenpost
en de noodzaak om snel in te kunnen grijpen in de situatie waarbij de UPD of delen
daarvan niet langer rendabel kunnen worden uitgevoerd, wordt het wenselijk geacht
om het aantal ophaaldagen en bezorgdagen verder te delegeren, anders dan was voorzien
bij de wijziging van de Postwet 2009 tot modernisering en flexibilisering van de universele
postdienstverlening (Kamerstukken II 2013/14, 34 024, nr. 4).

4.5 Borging UPD in geval van buitenlandse overname

De verwachte daling van de winstgevendheid van de brievenpost brengt risico’s met
zich mee voor de continuïteit van de postvoorziening, maar ook voor de continuïteit
van bedrijven. Het valt niet uit te sluiten dat bedrijven zullen willen opschalen
en er bijvoorbeeld consolidatie over de landgrenzen zal plaatsvinden. Om ervoor te
zorgen dat, in een situatie waarbij de UPD-verlener in buitenlandse handen zou komen,
de uitvoerder van de UPD over voldoende middelen blijft beschikken om zijn dienstverlening
voor bepaalde tijd te continueren en om effectief toezicht zeker te stellen, worden
er aanvullende eisen gesteld aan de UPD-verlener.

Zolang op basis van de Postrichtlijn of op basis van wensen van de Nederlandse wetgever
bepaalde postdiensten beschermingswaardig worden geacht, is het belangrijk dat de
regelgever adequate instrumenten heeft om de UPD-voorziening in elke situatie zeker
te stellen. Het is onder meer van belang dat altijd effectief kan worden opgetreden
indien de wettelijke eisen inzake de UPD door een uitvoerend postvervoerbedrijf niet
zouden worden nageleefd, met name in de situatie dat een uitvoerder een buitenlands
bedrijf zou zijn. De getoonde interesse van het Belgische bpost voor PostNL in 2016
toont aan dat een overname door een buitenlands bedrijf niet fictief is. Effectieve handhaving kan alleen worden gegarandeerd
als de UPD wordt aangeboden door een vennootschap met een vestiging in Nederland.
De ACM, die toezicht houdt op de naleving van de postregelgeving, kan haar bevoegdheden
immers alleen uitoefenen op Nederlands grondgebied. Verder moet zeker zijn gesteld
dat een UPD-verlener over voldoende financiële middelen beschikt om een goed postvervoernetwerk
in stand te kunnen houden. Ook in dat verband zijn extra waarborgen gewenst, met name
in de situatie waarin het moederbedrijf van de UPD-verlener in de toekomst een buitenlandse
partij zou zijn. Met de voorgestelde maatregelen wordt invulling gegeven aan de motie
van het Kamerlid Vos c.s. (Kamerstuk II 2016/17, 29 502, nr. 131) die de regering oproept te onderzoeken op welke wijze de UPD gewaarborgd kan blijven
voor Nederland.

In de Postwet zijn onder andere eisen en voorschriften opgenomen ten aanzien van de
uitvoering van de UPD in Nederland. Op die manier is verzekerd dat een aantal basispostvoorzieningen
voor iedereen in het hele land tegen betaalbare en uniforme tarieven toegankelijk
is. In dat kader is geregeld dat er altijd een postvervoerbedrijf is dat de UPD uitvoert.
De uitvoering van de UPD is daarmee grotendeels wettelijk adequaat geborgd, ook in
het geval dat een buitenlands bedrijf het eigendom verwerft van de UPD-verlener.

Het is van belang dat een buitenlands moederbedrijf een Nederlandse UPD-verlener voldoende
middelen laat behouden om, zowel op de korte als op de lange termijn, aan de wettelijk
vereiste kwaliteit te voldoen. In het geval dat een UPD-verlener eigendom is van een
houdstermaatschappij moet deze UPD-verlener voldoende bestuurlijke vrijheid hebben
om aan zijn wettelijke taken te kunnen blijven voldoen. Op een aantal punten is daarom
aanscherping van bestaande wettelijke eisen gewenst om ervoor te zorgen dat, ook bij
een eventuele overname van een UPD-verlener door een buitenlands bedrijf, de continuïteit
en kwaliteit van de UPD voldoende is geborgd. De voorgestelde wetswijziging stelt
daarom nadere eisen aan de verlener van de UPD, zodat ook in het geval dat dit een
buitenlands bedrijf zou zijn, adequate uitvoering van de UPD en effectief toezicht
daarop geborgd is. Deze eisen worden hierna verder toegelicht.

4.5.1 Effectief toezicht in geval van buitenlandse UPD-verlener

Ten eerste dient altijd effectief te kunnen worden opgetreden indien de wettelijke
eisen aan de UPD door een uitvoerende partij niet zouden worden nageleefd. Effectieve
handhaving kan het beste worden gegarandeerd als de UPD wordt verleend door een rechtspersoon
met een fysieke vestiging in Nederland, zoals hiervoor toegelicht.

Dat kan door in de Postwet de eis op te nemen dat de UPD wordt verleend door een vennootschap
(artikel I, onderdeel G, voorgestelde wijziging van artikel 15, eerste lid). Onder
een vennootschap wordt in dit wetsvoorstel verstaan een naamloze vennootschap of een
besloten vennootschap, dan wel een met deze vennootschappen gelijkgestelde vennootschapsvorm
op grond van de Europese richtlijn aangaande bepaalde aspecten van het vennootschapsrecht11 (artikel I, onderdeel A, voorgestelde wijziging van artikel 2, eerste lid). Wanneer
de UPD-verlener een naamloze of besloten vennootschap is, moet ingevolge het Burgerlijk
Wetboek de statutaire zetel in Nederland liggen (artikel 66 van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek). Deze rechtspersoon kan wel een dochterbedrijf zijn van een buitenlandse
houdstermaatschappij. Voor «naamloze of besloten vennootschap» mag ook gelezen worden
«Europese vennootschap» (Verordening (EG) nr. 2157/2001 van de Raad van de Europese
Unie van 8 oktober 2001 betreffende het statuut van de Europese vennootschap (SE),
Pb EG L 294/1). Een statutaire zetel in Nederland biedt een extra waarborg voor een
effectieve handhaving. Wanneer de UPD-verlener een andere vennootschapsvorm heeft
die ingevolge de Europese richtlijn aangaande bepaalde aspecten van het vennootschapsrecht
is gelijkgesteld met een naamloze vennootschap dan wel met een besloten vennootschap,
kan de statutaire zetel in een andere lidstaat liggen.

Daarom is het van belang dat voor het verzorgen en aanbieden van de UPD een verlener
een fysieke vestiging in Nederland heeft (voorgestelde wijziging van artikel 15, eerste
lid). Dat kan een hoofdvestiging of een nevenvestiging zijn in de zin van de Handelsregisterwet
2007. Volgens die wet is een vestiging een gebouw of complex van gebouwen waar duurzame
uitoefening van de activiteiten van een onderneming of rechtspersoon plaatsvindt.
Ook een Europese vennootschap (SE) of een andere vennootschapsvorm die met een naamloze
of besloten vennootschap is gelijkgesteld, kan een Nederlandse vestiging hebben, die
wordt ingeschreven in het Handelsregister (artikel 5, onderdeel c, van de Handelsregisterwet
2007). Op die manier wordt verzekerd dat de economische activiteit waar de bepalingen
uit de Postwet op zien, wordt verricht door middel van een vaste basis in Nederland.
Daarmee is rechtstreeks toezicht en handhaving op de taakuitvoering van een UPD-verlener
mogelijk.

4.5.2. Voldoende middelen beschikbaar voor goede uitvoering UPD

Ten tweede dient gewaarborgd te zijn dat de betreffende rechtspersoon over voldoende
financiële middelen beschikt om het postnetwerk op korte en lange termijn in stand
te houden (artikel 22a, eerste lid). Een UPD-verlener moet voldoen aan de wettelijke eisen ten aanzien van de omvang en de kwaliteit
van de UPD (artikelen 16 en 17 van de Postwet, artikelen 3 en verder van het Postbesluit
2009 en de artikelen 2 en verder van de Postregeling 2009). Deze minimumeisen aan
het serviceniveau brengen kosten met zich. De kosten van postvervoerbedrijven bestaan
voor een groot deel uit arbeidskosten; grote investeringen in kapitaal zijn beperkt
(dit betreft vooral sorteer- en opslagfaciliteiten en vervoersmiddelen). Desondanks
moet voorkomen worden dat zodanige financiële risico’s ontstaan dat de continuïteit
van een UPD-verlener op termijn in het geding kan komen, bijvoorbeeld doordat al het
kapitaal van een besloten vennootschap in Nederland wordt overgeheveld naar het buitenlandse
moederbedrijf. Om zulke financiële risico’s preventief te beperken, bevat dit wetsvoorstel
extra regels voor de UPD-verlener.

4.5.3 Eisen aan de financiële bestendigheid van de UPD-verlener

Eisen aan de financiële bestendigheid zijn bedoeld om te voorkomen dat financiële
handelingen van de UPD-verlener ten koste gaan van investeringen die noodzakelijk
zijn om de continuïteit van een kwalitatief goede, betaalbare en toegankelijke basispostvoorziening
te borgen. Dit moet ook verzekerd zijn in het geval dat de UPD-verlener deel uitmaakt
van een groep (artikel 22a, tweede lid). Indien dat het geval is, kan de houdstermaatschappij
kiezen voor een andere wijze van financiële borging dan de in het eerste lid aangegeven
wijze, mits aan de eisen in het tweede lid wordt voldaan. In de eerste plaats moet
de houdstermaatschappij zich hoofdelijk aansprakelijk stellen voor alle schulden uit
rechtshandelingen van de UPD-verlener die deel uitmaakt van die groep (artikel 22a,
tweede lid, onderdeel b). Dat dient te gebeuren via een schriftelijke verklaring die
wordt gedeponeerd bij het handelsregister en die aan de ACM wordt verstrekt. Een mogelijkheid
om aan deze eis te voldoen is het gebruik van een zogenoemde 403-verklaring waarin
artikel 403 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek voorziet12. Met deze bepaling is verzekerd dat de UPD-verlener een bepaalde mate van zekerheid
kan ontlenen aan de financiële stabiliteit van de groepsmaatschappij. Dit is van belang
om te waarborgen dat de UPD-verlener in voldoende mate in staat is om aan zijn financiële
verplichtingen te blijven voldoen. Dit heeft met name betrekking op de vereiste investeringen
om de kwaliteit van de infrastructuur voor collectie, sortering en aanbieding op peil
te houden. Om die reden kan de schriftelijke aansprakelijkheidsverklaring niet worden
ingetrokken of gewijzigd, tenzij de financierbaarheid van de UPD op een andere wijze
is geborgd. Bij algemene maatregel van bestuur zullen eisen worden gesteld aan de
wijze waarop de houdstermaatschappij dat kan aantonen (artikel 22b, eerste lid). Dit
is met name van belang in de situatie waarin er sprake is van overdracht van eigendom.
De regels die bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld, moeten borgen dat
er ook bij afwijking van het bepaalde in artikel 22a, tweede lid, onderdeel b, voldoende
financiële zekerheid is voor het op de middellange termijn kunnen blijven uitvoeren
van de UPD (artikel 22b, tweede lid). Indien de houdstermaatschappij de aansprakelijkheidsverklaring
wil wijzigen of intrekken, stelt zij onverwijld de ACM daarvan in kennis (artikel
22b, derde lid). De ACM houdt toezicht op de naleving van de gestelde regels aan de
financierbaarheid.

4.5.4 Onafhankelijke raad van commissarissen

Het is tevens van belang dat een UPD-verlener, in de situatie waarin deze een dochtermaatschappij
is van een andere rechtspersoon, zodanig bestuurlijk onafhankelijk is dat het belang
van het naleven van de wettelijke verplichtingen evenwichtig wordt meegewogen. Dat
er voldoende bestuurlijke afstand is, kan een UPD-verlener aantonen door middel van
een onafhankelijke raad van commissarissen (hierna RvC). De RvC toetst besluiten van
de UPD-verlener met name aan de eisen die zijn gesteld in de artikelen 22a, 22b en
22d. Niettegenstaande het feit dat de RvC van de UPD-verlener gehouden is ook rekening
te houden met de belangen van de gehele groep, dient de RvC primair te handelen in
het belang van de vennootschap waarvoor de RvC is ingesteld. In dat verband mag worden
verwacht dat dit orgaan zich terdege rekenschap geeft van de wettelijke verplichtingen
die voorvloeien uit de aanwijzing op grond van artikel 15 van de Postwet. Daarmee
dient in ieder geval te worden voorkomen dat er kapitaal wordt onttrokken aan de UPD-verlener
waardoor de bestendige uitvoering van de UPD in gevaar komt. In artikel 22c, tweede
lid, is een delegatiebepaling opgenomen, zodat aan de hoedanigheid van de commissarissen
zo nodig nadere eisen kunnen worden verbonden, om de onafhankelijkheid van de meerderheid
van de commissarissen te borgen.

4.5.5 Bestuurlijke borging voldoende werkkapitaal

Om de uitvoering van de publieke taak te kunnen blijven uitvoeren, is het kunnen beschikken
over voldoende (werk)kapitaal essentieel. In het licht van convergerende markten en
mogelijke toekomstige wijzigingen in eigendomsverhoudingen in een zich verder ontwikkelende
markt is het van belang dat wordt voorkomen dat kapitaal wordt onttrokken aan de vennootschap
waarin de UPD is ondergebracht. Belening of het anderszins verstrekken van zekerheden
door de UPD-verlener mag niet ten koste gaan van de kwaliteit van de wettelijk opgelegde
postale dienstverlening die wordt geleverd. Daarom wordt in artikel 22d, eerste lid,
als algemene bepaling voorgesteld dat het de UPD-verlener niet is toegestaan om handelingen
of activiteiten te verrichten die strijdig kunnen zijn met het belang van een bestendige
uitvoering van de UPD. In het tweede lid van artikel 22d wordt deze bepaling nader
uitgewerkt. Deze uitwerking is niet limitatief, maar de meest voor de hand liggende
handelingen en activiteiten zijn in dit lid vermeld. Handelingen die in ieder geval
zijn verboden, zijn het verstrekken van zekerheden ten behoeve van de (langdurige)
financiering van activiteiten van tot de groep behorende rechtspersonen of vennootschappen
of het (structureel) bezwaren van het netwerk en de (toekomstige) inkomsten daaruit
voor het financieren van commerciële activiteiten die geen relatie hebben met de uitvoering
van de UPD. Niet toelaatbaar is ook het aanvaarden van aansprakelijkheid voor de schuldpositie
van andere onderdelen binnen de groep. Indien de UPD-verlener onderdeel uitmaakt van
een groep, is het in principe niet verboden om het beheer van de dagelijkse liquiditeitsbehoeftes
van de onderdelen van de groep integraal te organiseren, mits geborgd is dat er structureel
voldoende middelen beschikbaar zijn voor de UPD-verlener. Dit behoort tot de normale
bedrijfsuitvoering. Bij dit beheer van de dagelijkse liquiditeitsbehoeftes ontstaan
kortlopende vorderingen of schulden binnen de groep, waarbij mogelijkerwijs ook zekerheden
worden gesteld en aansprakelijkheid wordt aanvaard.

In strijd met de norm wordt ook gehandeld indien de UPD-verlener handelingen verricht
die niet op enigerlei wijze betrekking hebben op of verband houden met postvervoer
of aanverwante activiteiten. In samenhang met de eis ten aanzien van het aanbieden
van de UPD door een vennootschap met een vestiging in Nederland biedt dit een stevige
basis voor het in alle nu voorziene omstandigheden kunnen borgen van de continuïteit
van de UPD-uitvoering in Nederland in relatie tot een mogelijke overname.

Daarnaast is ook enige flexibiliteit wenselijk om maatwerk mogelijk te maken. In dat
verband biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid voor de Minister van EZK om in een
concreet geval een individuele ontheffing te verlenen van de bepalingen ten aanzien
van handelingen zoals genoemd in artikel 22d. Deze mogelijkheid biedt de UPD-verlener
de ruimte om de Minister van EZK toestemming te vragen voor het ontplooien van bepaalde
activiteiten indien deze, ondanks eventuele inbreuk op de gestelde eisen ten aanzien
van het financieel beheer, in bepaalde situaties aantoonbaar de bestendige uitvoering
van de universele postdienst niet bedreigen. Een voorbeeld daarvan zou kunnen zijn
een investering in kapitaalgoederen die op de korte termijn leidt tot inbreuk op de
eisen ten aanzien van financieel beheer, maar op de langere termijn juist bijdraagt
aan een versterking van de financierbaarheid van de UPD. Er kunnen voorschriften en
beperkingen aan een dergelijke ontheffing worden verbonden. Een ontheffing kan voor
bepaalde handelingen worden verleend of voor een bepaalde periode, maar ook een ontheffing
voor onbeperkte tijd is denkbaar. De ontheffing wordt ingetrokken na een schriftelijk
verzoek daartoe van de UPD-verlener. Daarnaast kan de ontheffing onder meer worden
ingetrokken indien de bestendige uitvoering van de UPD alsnog wordt bedreigd of indien
de voorschriften of beperkingen niet worden nagekomen.

Verder wordt een UPD-verlener verplicht om de ACM onmiddellijk te informeren indien
niet langer voldaan wordt of kan worden aan de eisen ten aanzien van het financieel
beheer zoals gesteld in artikel 22a, eerste lid. In dat geval wordt van de UPD-verlener
verlangd dat hij binnen een maand een herstelplan aan de ACM voorlegt waarin wordt
aangegeven welke maatregelen worden getroffen om alsnog te voorzien in voldoende financiële
middelen om de continuïteit van de UPD-uitvoering voor de korte tot middellange termijn
te borgen. Dit herstelplan dient een analyse met betrekking tot de beschikbare financiële
middelen en getroffen of voorgestelde maatregelen in verband met het borgen van financiële
zekerheden te bevatten, alsmede een vooruitblik op de te verwachten ontwikkeling hiervan
op de middellange termijn. Op basis van het herstelplan kan de ACM richting de UPD-verlener
aanbevelingen doen over de voorgestelde maatregelen en het verbeteren van het financieel
beheer met als doel het borgen van de continuïteit van de UPD-verlening. Ten tweede
vervult de ACM een signalerende functie richting de Minister van EZK waar het mogelijke
knelpunten ten aanzien van de uitvoering van de UPD betreft. In dat verband is het
belangrijk dat de ACM de Minister informeert over het herstelplan opdat deze zo nodig
in overleg kan treden met de UPD-verlener om te bezien welke maatregelen mogelijk
zijn die bijdragen aan een bestendige uitvoering van de UPD. Eventuele financiële
knelpunten kunnen immers sterk gerelateerd zijn aan factoren als de reikwijdte van
de UPD, kwaliteitseisen en marktordening. Omdat dit uiteindelijk politieke keuzes
betreft, is betrokkenheid van de Minister vereist.

5. Bescherming postbezorgers

5.1. Achtergrond Tijdelijk besluit postbezorgers 2011

In aanloop naar de volledige liberalisering van de postmarkt in 2009, werd als risico
gezien dat arbeidsplaatsen en arbeidsvoorwaarden van postbezorgers in het gedrang zouden kunnen komen in de overgangsfase van een wettelijk
monopolie op de postbezorging naar een vrije postmarkt met concurrentie. Om de positie
van de postbezorger te beschermen en concurrentie op arbeidsvoorwaarden te voorkomen,
is daarom in artikel 8 van de Postwet bepaald dat postvervoerbedrijven met een bij
algemene maatregel van bestuur vastgelegd minimumpercentage van de postbezorgers een
arbeidsovereenkomst moeten hebben. Dat minimumpercentage en de ingangsdatum daarvan
zijn in het Tijdelijk besluit postbezorgers 2011 (hierna: TBP) vastgelegd. In dat
besluit is bepaald dat een postvervoerbedrijf met ingang van 1 januari 2018 met 80%
van de postbezorgers die voor hem postvervoer verrichten een arbeidsovereenkomst heeft.
Dit om te stimuleren dat zoveel mogelijk postbezorgers via een reguliere arbeidsovereenkomst
aan de slag gaan.

Zoals blijkt uit de brief van de ACM van 23 oktober 2017 aan de toenmalige Minister
van Economische Zaken, was er een interpretatievraag of de inlening van arbeidskrachten
op grond van een uitzendovereenkomst onder de reikwijdte van dit minimumpercentage
van 80% viel (Kamerstukken II 2017/18, 29 502, nr. 146 en bijlage). Op basis van dit signaal is geconstateerd dat er een spanning lijkt
te zijn tussen de letterlijke tekst van artikel 8 van de Postwet in combinatie met
artikel 2 van het TBP en de wetsgeschiedenis. Volgens de letterlijke tekst van het
besluit moet een postvervoerder een arbeidsovereenkomst aangaan met (ten minste 80%
van) de postbezorgers die voor hem postvervoer verzorgen. Deze tekst lijkt elke vorm
van inlening uit te sluiten van de 80%-norm, omdat de bepaling duidt op een vereiste
directe relatie tussen postvervoerder en postbezorger. In geval van inlening op grond
van een uitzendovereenkomst als bedoeld in artikel 690 van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek heeft de postbezorger geen arbeidsovereenkomst met het postvervoerbedrijf
maar met de werkgever (bijvoorbeeld een uitzendbureau) die de postbezorger ter beschikking
stelt aan het postvervoerbedrijf om post te bezorgen. Met de voorgestelde wijziging
van artikel 8 wordt duidelijker beschreven welke overeenkomsten meetellen voor het
minimumpercentage (arbeids)overeenkomsten. Tegelijkertijd geldt dat met deze wijziging
wordt voorkomen dat mensen die tot de doelgroep van de banenafspraak in het Sociaal
Akkoord van april 2013 behoren of mensen die behoren tot de doelgroep onder beschut
werk volgens artikel 10 b, eerste lid, van de Participatiewet minder mogelijkheden
krijgen om aan het werk te blijven in de postsector.

Aanvankelijk was het de bedoeling het TBP te wijzigen om de status van uitzendovereenkomsten
nader te duiden. Ik heb dat, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
aangekondigd in de brief van 30 november 2017 (Kamerstukken II 2017/18, 29 502, nr. 146). Een ontwerpbesluit met die strekking is op 15 juni 2018 voorgehangen bij de Eerste
en Tweede Kamer (Kamerstukken II 2017/18, 29 502, nr. 159). In het nader rapport van 28 mei 2019 is aangegeven dat de Afdeling advisering van
de Raad van State de noodzaak om de positie van arbeidsbeperkten op de arbeidsmarkt
te beschermen, onderschrijft. De Afdeling heeft echter ook opgemerkt dat alleen de
formele wetgever bevoegd is de reikwijdte van het TBP aan te passen. Vandaar dat wijziging
van de rechtsgrondslag voor het TBP (artikel 8 van de Postwet) nodig is om bij algemene
maatregel van bestuur uitzonderingen onder het minimumpercentage van 80% te brengen.
Gelet hierop wordt artikel 8 van de Postwet gewijzigd.

5.2. Doel wijziging artikel 8

Met de wijziging van artikel 8 van de Postwet wordt verduidelijkt dat uitzendovereenkomsten
in het algemeen niet onder de gestelde norm vallen. De reden daarvoor is dat uitzendwerk
op verschillende punten minder bescherming biedt, zoals ten aanzien van werkzekerheid,
loondoorbetalingsplicht en verschillen in arbeidsvoorwaarden. Voor een specifieke
groep van uitzendovereenkomsten van postbezorgers is het echter wel van belang dat
deze worden meegeteld voor het minimumpercentage. Veel postvervoerbedrijven maken
gebruik van werknemers met een arbeidsbeperking die daar via inleenverbanden aan de
slag zijn. Het vorige kabinet heeft met de banenafspraak van het Sociaal Akkoord afspraken
gemaakt met sociale partners over extra banen bij reguliere werkgevers voor mensen
met een arbeidsbeperking. Het kabinet vindt het belangrijk om de baanmogelijkheden
voor de doelgroep banenafspraak te blijven stimuleren op basis van deze afspraak uit
het Sociaal Akkoord. Daarom vindt het kabinet het gewenst om de wetgeving zo te wijzigen
dat het stimuleren van extra baanmogelijkheden in de postsector voor deze doelgroep
mogelijk blijft. Als inlening van deze groep niet onder het minimumpercentage zou
vallen, zou dat in de praktijk het onbedoelde, negatieve gevolg hebben dat dit het
realiseren van banen belemmert voor mensen uit de doelgroep van de banenafspraak.

Gelet hierop wordt voorgesteld om inleenverbanden die zijn gesloten met werknemers
die voortkomen uit de banenafspraak mee te laten tellen voor het minimumpercentage.
Hiermee wordt aangesloten bij de afspraken die het vorige kabinet met werkgevers en
werknemers heeft gemaakt over het meetellen van uitzendconstructies die zijn opgenomen
in de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. Inleenverbanden kunnen een opstap zijn naar een
vast dienstverband. Ook kunnen mensen uit de doelgroep banenafspraak die werken via
inleenverbanden terugvallen op het uitzendbureau of sociaal werkbedrijf. Het uitzendbureau
of sociaal werkbedrijf biedt de medewerker vaak ondersteuning op de werkvloer en ondersteunt
de inlener bij de administratie. Dit alles maakt een inlener eerder bereid om iemand
uit de doelgroep in dienst te nemen. Daarom wordt in artikel 8 van dit wetsvoorstel
bepaald dat banen van de doelgroep van de banenafspraak die op basis van een uitzendovereenkomst
als bedoeld in artikel 690 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek tot stand zijn gekomen,
binnen de reikwijdte van het gestelde minimumpercentage vallen.

Tot de doelgroep van de banenafspraak horen de volgende groepen:

• mensen met een indicatie voor de Wet sociale werkvoorziening;

• jonggehandicapten als bedoeld in de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten
(Wajong) met arbeidsvermogen;

• mensen uit de doelgroep van de Participatiewet van wie is vastgesteld dat zij niet
zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen;

• mensen die op zogenoemde instroom-doorstroombanen of op banen op grond van de Wet
inschakeling werkzoekenden werken.

Ook voor de postbezorgers die werkzaam zijn in een dienstbetrekking als bedoeld in
artikel 10b, eerste lid, van de Participatiewet is het van belang dat zij worden meegeteld
voor de 80%-norm. De doelgroep betreft mensen die uitsluitend in een beschutte omgeving
en onder aangepaste omstandigheden mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben in
een dienstbetrekking.

Beschut werk kenmerkt zich door een hoge mate van (structurele) ondersteuning en aanpassing
van het werk. Of iemand in aanmerking komt voor beschut werk hoeft niets te zeggen
over de mate van productiviteit van deze persoon. De voorziening is juist bedoeld
voor mensen die met deze (structurele) ondersteuning wel in staat zijn om loonvormende
arbeid te verrichten, zij het onder aangepaste omstandigheden. Het gaat om een breed
scala van aanpassingen, zoals fysieke aanpassingen aan de werkplek of de werkomgeving,
een uitsplitsing van taken of aanpassingen in de wijze van werkbegeleiding, werktempo
of arbeidsduur. Volgens de definitie van artikel 10b van de Participatiewet werkt
een persoon op een beschutte werkplek altijd in een dienstbetrekking. De arbeidsvoorwaarden
van de werkgever waar de persoon in dienst is, zijn van toepassing. In geval de werkgever
een overheidswerkgever is moet rekening worden gehouden met het regime van de Ambtenarenwet
2017.

Met de wijziging van artikel 8 van de Postwet wordt expliciet geregeld dat voor het
minimumpercentage ook meetellen de postbezorgers die zijn aangemerkt als arbeidsbeperkte
als bedoeld in artikel 38b, eerste, tweede en zesde lid, van de Wet financiering sociale
verzekeringen of die ingevolge artikel 38f, vijfde lid, van die wet met een arbeidsbeperkte
zijn gelijkgesteld en die op basis van een uitzendovereenkomst ter beschikking zijn
gesteld aan een postvervoerbedrijf om voor dat bedrijf post te bezorgen, of postbezorgers
die werkzaam zijn in een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 10b, eerste lid,
van de Participatiewet.

Dat betekent dat banen op basis van uitzendovereenkomsten of ter beschikking stelling
alleen meetellen voor het minimumpercentage wanneer het om bovengenoemde doelgroepen
gaat. Banen van andere postbezorgers die op basis van een uitzendovereenkomst tot
stand zijn gekomen, tellen niet mee.

5.3. Overgangssituatie

De integratie van de postmarkt in een bredere bezorgmarkt op langere termijn vraagt
om meer generieke regelgeving, zodat voor sectoren met gelijksoortige arbeid een eenduidig
regulerend kader geldt en concurrentie op arbeidsvoorwaarden kan worden voorkomen.
In dat kader is het relevant dat de Wet arbeidsmarkt in balans met ingang van 1 januari
2020 (grotendeels) in werking is getreden. Deze wet bevat maatregelen die beogen de
concurrentie op arbeidsvoorwaarden te voorkomen en de kloof tussen vaste contracten
en flexibele contracten te verkleinen. Dit betekent onder andere dat oproepkrachten
en payrollwerknemers meer zekerheid krijgen en het voor werkgevers aantrekkelijker
wordt om een vast contract aan te bieden. Daarnaast zet het kabinet in op maatregelen
die zien op het werken als zelfstandige.

Wanneer de bescherming van zelfstandigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt is gewaarborgd
door generieke regulering, is er mogelijk geen behoefte meer aan sectorspecifieke
regelgeving ter bescherming van de postbezorgers. Alsdan kan artikel 8 ingevolge het
bestaande artikel 89 van de Postwet vervallen op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip en kan het TBP worden ingetrokken. Nu is het nog wenselijk om de huidige
bescherming van postbezorgers, die artikel 8 van de Postwet en het TBP bieden, te
behouden.

6. Verhouding tot Europees recht

6.1. Toegang

In hoofdstuk 3 zijn de voorgestelde artikelen voor marktordening toegelicht. Deze
marktregulering past binnen de doelstelling en de randvoorwaarden van de Postrichtlijn
en het Europese mededingingsrecht en is in lijn met de vrijheid van vestiging en het
vrij verrichten van diensten binnen de Europese Unie.

Europeesrechtelijk geldt als uitgangspunt dat het Nederlandse mededingingsrecht niet
strenger of soepeler mag zijn dan de Europese mededingingsregels.

Ingevolge artikel 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(hierna: VWEU) is het onverenigbaar met de interne markt en verboden, voor zover de
handel tussen lidstaten daardoor ongunstig kan worden beïnvloed, dat een of meer ondernemingen
misbruik maken van een machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel
daarvan. In onderdeel c is als een verboden gedraging in de zin van dit artikel aangemerkt
het toepassen ten opzichte van handelspartners van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige
prestaties, hun daarmede nadeel berokkenend bij de mededinging. Deze bepaling verbindt
een ieder. Ook een postvervoerbedrijf met een landelijk netwerk als bedoeld in het
voorgestelde artikel 9 dat ingevolge dat artikel toegang biedt aan andere postvervoerbedrijven,
moet daarbij artikel 102, onderdeel c, in acht nemen.

Artikel 11bis van de Postrichtlijn draagt de lidstaten op ervoor te zorgen dat «wanneer
zulks noodzakelijk is om de belangen van de gebruikers te beschermen of de daadwerkelijke
mededinging te waarborgen, en in het licht van de nationale omstandigheden en de nationale
wetgeving is vereist, er op transparante, niet discriminerende grondslag toegang wordt
geboden tot onderdelen van de postinfrastructuur of diensten die binnen de werkingssfeer
van de UPD vallen. [...] Dit voorschrift laat het recht van de lidstaten onverlet
om maatregelen te nemen teneinde op transparante, evenredige en niet-discriminerende
grondslag toegang tot het postnetwerk te bieden.» Met dit artikel wordt, blijkens de overwegingen bij de Postrichtlijn,
«alleen van de lidstaten verlangd dat zij een weloverwogen besluit nemen met betrekking
tot de vraag of er behoefte bestaat aan een regelgevend instrument (voor toegang),
eventueel ook voor de kostendeling, en zo ja, welke vorm en reikwijdte een dergelijk
instrument moet hebben.» De Postrichtlijn stelt geen specifieke regels over de verzekering
van toegang tot de postmarkt in het algemeen, dan wel ter verzekering van concurrentie
op de postmarkt of het toezicht daarop.

De Postrichtlijn ziet op minimumharmonisatie. Dat betekent dat de lidstaten verplicht
zijn om te voldoen aan de door de Postrichtlijn gestelde minimumeisen, maar de richtlijn
voor het overige de lidstaten de ruimte geeft die regeling te kiezen die het best
op hun situatie is afgestemd.13

In hoofdstuk 3 is het nieuw voorgestelde instrumentarium voor toegang tot het postnetwerk
en het toezicht daarop door de ACM toegelicht, waaronder de afwegingen die tot de
keuze voor dit instrumentarium hebben geleid. Daarbij zijn met name de omstandigheden
op de Nederlandse postmarkt van belang. De voorgestelde artikelen passen daarmee binnen
de kaders en de uitgangspunten van de Postrichtlijn.

De voorgestelde toegangsregulering is tevens in overeenstemming met de artikelen 49
en 56 van het VWEU. De artikelen 9, 9a en 9b bevatten immers geen eis, norm of voorschrift
waaraan een postvervoerbedrijf moet voldoen voordat ze de markt mag betreden. Deze
artikelen bieden verder toegang zonder onderscheid op grond van nationaliteit aan
iedere aanbieder van postvervoerdiensten die buiten de werkingssfeer van de universele
postdienst vallen.

6.2. Borging UPD

Dit wetsvoorstel stelt eisen aan een verlener van de UPD. Daarmee geeft het invulling
aan het Europeesrechtelijk kader voor de postmarkt dat is neergelegd in de Postrichtlijn.
De artikelen 3 en 5 van de Postrichtlijn stellen een aantal algemene eisen aan de
UPD. Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Postrichtlijn moeten de lidstaten
de aanbieding van de UPD waarborgen. De lidstaten kunnen daartoe een of meer ondernemingen
als aanbieder van de UPD aanwijzen. Wanneer de lidstaten van deze mogelijkheid gebruikmaken,
bepalen zij met inachtneming van het Unierecht de rechten en plichten van de aanbieder
of aanbieders van de UPD en maken deze bekend. De lidstaten nemen maatregelen om ervoor
te zorgen dat de voorwaarden waaronder de UPD wordt toevertrouwd, berusten op het
transparantie-, non-discriminatie- en evenredigheidsbeginsel, waarbij de continuïteit
van het aanbieden van de UPD wordt gewaarborgd en rekening wordt gehouden met de belangrijke
rol die deze vervult bij de sociale en territoriale samenhang en rekening wordt gewaarborgd
(artikel 4, tweede lid, van de Postrichtlijn). In Nederland is de levering van de
UPD gewaarborgd omdat de Minister van EZK op grond van artikel 15 van de Postwet minimaal
één vennootschap moet aanwijzen die een postvervoerbedrijf exploiteert dat belast
is met de uitvoering van de UPD of een deel ervan. Artikel 15 van de Postwet regelt
de selectieprocedure voor de aanwijzing van een vennootschap die belast is met de
UPD of een deel daarvan, die is uitgewerkt in artikel 18 van het Postbesluit 2009.

De Postrichtlijn stelt als zodanig geen eisen aan de hoedanigheid van de onderneming
die wordt aangewezen als UPD-verlener en staat daarom niet in de weg aan de nadere
eisen in dit wetsvoorstel. Zoals hiervoor is vermeld, ziet de Postrichtlijn op minimumharmonisatie.
De lidstaten zijn bevoegd eisen te stellen aan een UPD-verlener, zolang zij de bij
deze richtlijn voorgeschreven beperkingen en richtingen eerbiedigen en de andere bepalingen
van het recht van de Unie in acht nemen (zie in deze zin ook het Hof van Justitie
in zaak C-148/10 van 13 oktober 2011 inzake DHL International NV/Belgisch Instituut
voor postdiensten en telecommunicatie, overwegingen 35, en verder). De voorwaarden
die in dit wetsvoorstel worden gesteld aan de UPD-verlener zijn transparant en voldoen
eveneens aan de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid. De voorgestelde
eis dat een UPD-verlener een vennootschap moet zijn met een vestiging in Nederland
wordt zonder onderscheid op grond van nationaliteit toegepast op ieder postvervoerbedrijf
dat voor aanwijzing als UPD-verlener in aanmerking wil komen. Zoals in paragraaf 4.5.1
is toegelicht, kan deze vennootschap een dochtermaatschappij zijn van een buitenlandse
houdstermaatschappij. Verder is in die paragraaf toegelicht dat ook een Europese vennootschap
(SE) of een krachtens de Europese richtlijn aangaande bepaalde aspecten van het vennootschapsrecht
met een naamloze of besloten vennootschap gelijkgestelde rechtsvorm is aan te merken
als een vennootschap in de zin van het voorgestelde artikel 15. Verder zijn de voorgestelde
eisen aan de UPD-verlener geschikt om het gestelde doel – de borging van de continuïteit
van de UPD – te bereiken, zoals toegelicht in paragraaf 4.5, en gaan deze eisen niet
verder dan nodig is voor het bereiken van dat doel. De aan de UPD-verlener gestelde
voorwaarden zijn dan ook verenigbaar met artikel 4, tweede lid, van de Postrichtlijn,
om de continuïteit van het aanbieden van de UPD te waarborgen en mede gelet op het
belang van de UPD voor de sociale en territoriale samenhang binnen Nederland.

Ingevolge artikel 15, tweede lid, onderdeel b, in samenhang met het derde lid, van
de Dienstenrichtlijn kan een bepaalde rechtsvorm worden vereist, mits deze eis gerechtvaardigd
is. De in het voorgestelde artikel 15, eerste lid, gestelde eis dat de UPD-verlener
een vennootschap moet zijn, maakt geen inbreuk op het discriminatieverbod uit artikel
15, derde lid, onderdeel a, van de Dienstenrichtlijn, omdat geen – direct of indirect
– onderscheid wordt gemaakt naar de plaats van de statutaire zetel. Met het oog op
het verzekeren van de continuïteit van de UPD-verlening is het noodzakelijk om eisen
te kunnen stellen aan de statuten en de governance van de UPD-verlener. Dat kan alleen
als de UPD-verlener een kapitaalvennootschap is. Een eis aan de rechtsvorm is derhalve
gerechtvaardigd wegens een dwingende reden van algemeen belang, namelijk de borging
van de UPD, en daarmee noodzakelijk in de zin van artikel 15, derde lid, onderdeel
b. Tenslotte is de eis, dat de UPD-verlener een vennootschap is, geschikt om het nagestreefde
belang te bereiken: borging van de continuïteit van de verlening van de UPD door eisen
te stellen aan de statuten, governance en kapitaal en middelen van de UPD-verlener.
Een eis aan de rechtsvorm waarbij geen onderscheid wordt gemaakt naar statutaire zetel
gaat niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken. Het doel kan niet met andere,
minder beperkende maatregelen worden bereikt. Een eis aan de rechtsvorm is dan ook
evenredig als bedoeld in artikel 15, derde lid, onderdeel c, van de Dienstenrichtlijn.

De Postrichtlijn draagt lidstaten op een instantie aan te wijzen die toezicht houdt
op de waarborging van de UPD. In de Postwet is de ACM aangewezen om toezicht te houden
op de naleving van de Postwet en op de eisen ten aanzien van de UPD-verlening als
onderdeel daarvan. Zoals hiervoor is aangegeven, wordt in dit wetsvoorstel de voorwaarde
gesteld dat de UPD wordt aangeboden door een vennootschap die een vestiging in Nederland
heeft. Dit verzekert rechtstreeks en effectief toezicht door de ACM. Dit is een extra
instrument om de continuïteit van de aanbieding van de UPD te borgen, zoals vereist
door de Postrichtlijn.

Hoewel een vestigingseis niet zonder meer verenigbaar is met het Unierecht, zijn de
voorgestelde eisen voor de borging van de UPD in dit geval in overeenstemming met
de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG betreffende de diensten op de interne
markt) en met de in artikel 49, in samenhang met artikel 54, van het VWEU vastgelegde
vrijheid van vestiging.

De UPD is een dienst van algemeen economisch belang als bedoeld in artikel 1, derde
lid, van de Dienstenrichtlijn. De voorgestelde eis dat een UPD-verlener een vennootschap
moet zijn met een vestiging in Nederland wordt zonder onderscheid op grond van nationaliteit
toegepast op ieder postvervoerbedrijf dat voor aanwijzing als UPD-verlener in aanmerking
wil komen. De voorgestelde bepalingen verzekeren alleen dat de UPD wordt verleend
door een bedrijf met een vestiging in Nederland. Het bedrijf is vrij in de keuze tussen
een hoofdvestiging of een nevenvestiging in Nederland. Het kan dus ook een bedrijf
zijn dat zijn hoofdvestiging in een andere lidstaat heeft of dat deel uitmaakt van
een concern met vennootschappen in andere lidstaten. Uit het arrest van het Hof inzake
zaak C-563/1714 blijkt dat de eis van een hoofdvestiging met het doel toe te zien op de naleving
van openbare dienstverplichtingen kennelijk onevenredig is, maar dat de verplichting
om een (neven)vestiging te hebben aanvaardbaar is voor dit doel, omdat deze eis de
vrijheid van vestiging minder beperkt. De voorgestelde wijzigingen staan dan ook niet
in de weg aan een overname van een UPD-verlener door een buitenlands bedrijf. Deze
bepaling is in dit geval gerechtvaardigd omdat deze dient ter bescherming van zwaarwegende
eisen van algemeen belang, te weten de bescherming van het belang van leveringszekerheid
van de UPD en de bescherming van het consumentenbelang. De voorgestelde voorwaarden
aan een UPD-verlener zijn verder proportioneel: de maatregelen zijn geschikt om een
betrouwbare levering van de UPD te waarborgen, zoals vereist door de Postrichtlijn.
Bovendien zijn de maatregelen noodzakelijk om de continuïteit van de UPD te waarborgen
en ze gaan niet verder dan nodig is om dat belang te beschermen. De voorgestelde bepalingen
stellen immers alleen eisen aan een UPD-verlener en hebben geen betrekking op postvervoerdiensten
die buiten de werkingssfeer van de UPD vallen. Zoals hiervoor in paragraaf 2 is overwogen,
kan de beoogde borging van de continuïteit van de UPD niet met andere maatregelen
worden bereikt.

De voorgestelde eisen die de financiële soliditeit van een UPD-verlener moeten garanderen
zouden indirect tot beperkingen van de vrijheid van kapitaalverkeer tussen lidstaten
en derde landen, bedoeld in artikel 63 van het VWEU, kunnen leiden. Zoals in paragraaf
4.5.2 van deze memorie is toegelicht, moeten de in artikel 22a gestelde eisen onder
meer voorkomen dat kapitaal van de vennootschap die met de uitvoering van de UPD is
belast, wordt overgeheveld naar een buitenlandse moedermaatschappij of een ander buitenlands
onderdeel van de groepsmaatschappij. Het wetsvoorstel bevat verder een verbod voor
de verlener van de UPD om handelingen of activiteiten te verrichten die strijdig zijn
met het belang van een bestendige uitvoering van de UPD (voorgesteld artikel 22d,
eerste lid). Onder dit verbod vallen in ieder geval handelingen of activiteiten die
niet op enigerlei wijze betrekking hebben op of verband houden met postvervoer of
aanverwante activiteiten, het door de UPD-verlener verstrekken van zekerheden ten
behoeve van de financiering van activiteiten van andere rechtspersonen die tot dezelfde
groep behoren en aansprakelijkheidsstelling door de UPD-verlener voor schulden van
tot de groep behorende rechtspersonen die geen verband houdt met de uitvoering van
de UPD (voorgestelde artikel 22d, tweede lid).

Dit zijn non-discriminatoire beperkingen die gerechtvaardigd zijn omdat zij dienen
ter bescherming van dwingende redenen van algemeen belang (de bescherming van het
belang van leveringszekerheid van de UPD en de bescherming van het consumentenbelang).
Deze indirecte beperkingen zijn geschikt om het beoogde doel, een bestendige levering
van de UPD, te bereiken, zijn noodzakelijk om dat doel te bereiken en zijn proportioneel,
omdat zij niet verdergaan dan noodzakelijk om het doel te bereiken.

In artikel 22d worden geen handelingen of activiteiten verboden die worden van vermeld
in de artikelen 14, 15 of 16 van de Dienstenrichtlijn. Artikel 22d komt dan ook niet
in strijd met de vereisten van de Dienstenrichtlijn.

6.3 Arbeidsbescherming

Op grond van artikel 8 van dit wetsvoorstel, in samenhang met het TBP, moet een postvervoerbedrijf
met tenminste 80% van de postbezorgers een arbeidsovereenkomst hebben.

In de toelichting op het TBP (Stb. 2011, nr. 159) is gemotiveerd op welke gronden de 80%-norm uit dit besluit verenigbaar is met de
in de artikelen 49 en 56 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie neergelegde
vrijheden en voldoet aan de kaders gesteld door Richtlijn 96/71/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van
werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PbEG 1997, L 18). Daarbij is
tevens aangegeven dat het besluit kan worden gezien als een invulling van de bevoegdheid
van de lidstaten om de naleving te waarborgen van essentiële eisen als bedoeld in
artikel 9, eerste lid, en artikel 2, onderdeel 19, van de Postrichtlijn. De onderhavige
wijziging van artikel 8 van de Postwet biedt een balans tussen enerzijds het sociale
belang van de bescherming van postbezorgers en het voorkomen van verdere verstoringen
van de arbeidsmarkt en sociale verhoudingen en anderzijds voldoende flexibiliteit
en toetredingsmogelijkheden die het risico uitsluiten dat de verplichting enkel ten
dienste staat aan bestaande Nederlandse postvervoerbedrijven. Ook na de explicitering
van de reikwijdte van de minimumnorm is deze motivering nog steeds van toepassing.

De wijziging van artikel 8 van de Postwet valt voorts niet binnen het toepassingsbereik
van de Dienstenrichtlijn. Het betreft immers wettelijke bepalingen betreffende arbeids-
en tewerkstellingsvoorwaarden die door de Dienstenrichtlijn ingevolge artikel 1, zesde
lid, van de Dienstenrichtlijn onverlet worden gelaten.

Alleen uitzendkrachten die als arbeidsbeperkt zijn aangemerkt of met een arbeidsbeperkte
zijn gelijkgesteld, tellen mee voor het minimumpercentage en postbezorgers die werkzaam
zijn in een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 10b, eerste lid, van de Participatiewet.
Postvervoerbedrijven kunnen postvervoer alleen laten verrichten door andere uitzendkrachten
tot een maximum van thans 20% van het aantal postbezorgers. Zoals hiervoor is aangegeven,
beoogt deze wijziging dat voor mensen met een arbeidsbeperking extra baanmogelijkheden
gestimuleerd blijven worden, ook in de postmarkt. Dit wijzigingsvoorstel beschermt
dus een groep arbeidskrachten die een zwakkere arbeidsmarktpositie hebben en anders
mogelijk niet aan werk kunnen komen. Deze beperking aan de inzet van uitzendkrachten
heeft daarmee het doel om het algemeen belang te dienen, ter bescherming van deze
specifieke groep uitzendkrachten op de arbeidsmarkt en heeft daarmee tevens tot doel
om een goede werking van de arbeidsmarkt te garanderen. Deze beperking is daarom gerechtvaardigd
op grond van artikel 4, eerste lid, van de Uitzendrichtlijn (Richtlijn 2008/104/EG
van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende uitzendarbeid
(PbEU 2008, L 327).

6.4 Bescherming zakelijke afnemers

Op grond van artikel 36a kan een maximumrendement worden vastgesteld om zakelijke
eindgebruikers (afnemers) van postvervoerdiensten te beschermen. Paragraaf 3.4 van
deze memorie bevat een toelichting op dat artikel.

Ingevolge artikel 15, tweede lid, onderdeel g, in samenhang met het derde lid, van
de Dienstenrichtlijn kunnen maximumtarieven worden gesteld waaraan een dienstverrichter
zich moet houden, mits deze eis gerechtvaardigd is. Het stellen van een maximumrendement
valt ook onder deze bepaling. Het voorgestelde artikel 36a is noodzakelijk wegens
een dwingende reden van algemeen belang, te weten de bescherming van consumenten en
zakelijke afnemers. Als gevolg van de concentratie van PostNL en Sandd15, is er op dit moment de facto één postvervoerbedrijf met een landelijk dekkend netwerk
voor postbezorging. Vanwege de geringe concurrentie op de postmarkt, is het noodzakelijk
om alle eindgebruikers (afnemers) van postvervoerdiensten te kunnen beschermen tegen
onredelijk hoge tarieven. Op grond van de Postwet wordt op dit moment al de tariefruimte
voor UPD-diensten gereguleerd.

Een andere, minder vergaande, maatregel zou niet borgen dat de tarieven niet onredelijk
hoog worden en zou het belang van (zakelijke) afnemers derhalve onvoldoende beschermen.
Tenslotte gaat de grondslag om een maximumrendement vast te kunnen stellen niet verder
dan nodig is om het doel – bescherming van consumenten en zakelijke afnemers door
borging van de betaalbaarheid van de postdienstvoorziening – te bereiken.

De mogelijkheid om een maximumrendement vast te stellen, maakt geen direct of indirect
onderscheid naar nationaliteit of naar de plaats van de statutaire zetel van vennootschappen.
Er kan een maximumrendement worden opgelegd voor de tarieven van elk postvervoerbedrijf
dat beschikt over een landelijk dekkend netwerk als bedoeld in artikel 9, eerste lid,
van dit wetsvoorstel, ongeacht de plaats van de statutaire zetel van dat postvervoerbedrijf.
Het betreft derhalve een niet-discriminerende eis.

6.5 Notificatie

Ten slotte wordt vermeld dat de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijziging van de
Postwet ter uitvoering van artikel 2, tweede lid, van Richtlijn 2008/6/EG16 en ter uitvoering van artikel 15, zevende lid, van de Dienstenrichtlijn zal worden
gemeld bij de Europese Commissie.

7. Gevolgen van het wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel reguleert de postvervoersector en daarbinnen specifiek de brievenpost.
Er waren in 2018 in totaal 30 postvervoerbedrijven actief in Nederland met een relevante
jaarlijkse omzet van minstens één miljoen euro. Dit wetsvoorstel brengt geen wijzigingen
met zich wat betreft het aantal of karakter van de partijen of branches waarop de
wet betrekking heeft. Het wetsvoorstel brengt wel gewijzigde verplichtingen met zich
voor postvervoerbedrijven en borgt tegelijk de belangen van eindgebruikers van postvervoerdiensten.
Een bijzondere bepaling die wordt geïntroduceerd, is gericht op de bescherming van
werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt die werkzaam zijn in de postsector
(dit heeft betrekking op tussen de 1200–1500 werknemers).

Wijziging van de Postwet is noodzakelijk om ook in de toekomst te kunnen blijven voldoen
aan de eisen die voortvloeien uit de Postrichtlijn en die met name betrekking hebben
op het betaalbaar en beschikbaar houden van een bepaald minimumniveau van de postdienstverlening
in Nederland. Wat de wijzigingen met name beogen, is het bieden van meer flexibiliteit
aan de UPD-verlener om invulling te geven aan zijn wettelijke taken en om de continuïteit
van de postdienstverlening op de langere termijn op een kwaliteitsniveau dat aansluit
bij de behoeften van gebruikers te handhaven. Daarbij bieden de wijzigingen ook meer
ruimte voor innovatie en nieuwe dienstverleningsconcepten. De aanpassingen die zijn
bedoeld om de UPD-verplichtingen technologieneutraal en toekomstbestendig te maken,
zorgen niet voor (aanvullende) handelingen bij de postvervoerders. Deze wijzigingen
hebben daarom geen impact op de regeldruk. Het vervangen van het huidige toegangsregime
van hoofdstuk 3a van de Postwet door een andere vorm van regulering zal daarentegen
de huidige ervaren regeldruk aanzienlijk verlagen. Netto leidt dit wijzigingsvoorstel
derhalve tot een afname van de regeldruk.

7.1. Onderzochte alternatieven

7.1.1. UPD en markttoegang

Op basis van de in 2017 uitgevoerde evaluatie van de UPD is geconstateerd dat er in
het UPD-gedeelte van de postmarkt sprake is van een neerwaartse spiraal, waarbij dalende
volumes leiden tot hogere kosten per brief. Het gevolg is dat het postzegeltarief
bijna jaarlijks wordt verhoogd, waardoor de volumedaling versnelt. Daarmee ontstaat
er een rationale voor het fundamenteel heroverwegen van de huidige vormgeving van de UPD, met als doel om de toekomstbestendigheid van de UPD-dienstverlening
te borgen. De conclusie van de evaluatie was dat de klassieke beleidsstappen (incrementeel
versoberen, tarieven laten stijgen, vijf jaar verder kijken) niet langer afdoende
zijn.

In dat kader zijn er in opdracht van het Ministerie van EZK twee onderzoeken uitgevoerd.
Ecorys is gevraagd specifiek te kijken naar de voor- en nadelen van aanbesteding van
de UPD als mogelijk alternatief voor het organiseren van deze dienstverlening. Onderzoeksbureau
Rebel heeft onderzoek gedaan naar verschillende opties voor de inrichting van de zogenoemde
last mile bezorging van post en de eventuele kostenbesparingen (en andere voor- en nadelen)
die daarmee te behalen zijn (zie bijlagen bij Kamerstukken II 2017/18, 29 502, nr. 158). Bij het bepalen van de opties stond consolidatie van de bezorgactiviteiten centraal
omdat daar het zwaartepunt van de kosten ligt. Door het combineren van de verschillende
oplossingsrichtingen zijn er zes concrete beleidsopties in dit onderzoek geanalyseerd:
vrijwillige samenwerking tussen de postvervoerbedrijven (provinciaal of landelijk),
publieke aanbesteding van de postbezorgdienst (provinciaal of landelijk) en deprivatisering
(provinciaal of landelijk).

De conclusie van de onderzoeken was dat de netwerkeffecten op de postmarkt dusdanig
zijn, dat verregaande samenwerking dan wel consolidatie op landelijk niveau de grootste
efficiëntievoordelen zou opleveren ten opzichte van de andere opties. Tevens is van
belang dat aanbesteding en deprivatisering los van beperkte financiële voordelen op
een belangrijk bezwaar stuiten, namelijk dat het verzekeren van financieel voordeel
van deze opties is gebaseerd op exclusiviteit van uitvoering van de UPD terwijl de
Postrichtlijn exclusiviteit verbiedt. Verder blijkt uit de onderzoeken dat de financierbaarheid
van de UPD wordt ondergraven doordat sommige postvervoerders zich vooral richten op
de rendabele delen van de postmarkt en de onrendabele delen links laten liggen. Ook
vanuit de begin 2018 gevoerde Postdialoog kwam het advies om de toegangsregulering
nog eens tegen het licht te houden.

Voorts is geconstateerd dat de financierbaarheid van de UPD op de langere termijn
negatief wordt beïnvloed door de huidige focus in de toegangsregulering op netwerkconcurrentie.
Vandaar dat is gekozen voor het handhaven van de huidige marktordening van de UPD
met een aanwijzing van een postvervoerbedrijf dat is belast met de uitvoering van
de deze dienst en de mogelijkheid van concurrentie op de gehele markt, en tegelijkertijd
de manier waarop toegangsvoorwaarden- en tarieven tot het netwerk van de landelijke
netwerkpartij voor concurrenten tot stand komen aan te passen.

7.1.2. Borging UPD in geval van buitenlandse overname

De Postrichtlijn vereist dat lidstaten de aanbieding van de UPD waarborgen (zie in
dit verband in het bijzonder de artikelen 4 en 5 van de Postrichtlijn). Bij de afweging
op welke wijze het belang van een goede levering van de UPD het beste kan worden gewaarborgd,
zijn verschillende alternatieven gewogen en onderzocht.

In de eerste plaats is gekeken naar de bestaande instrumenten. Zoals hiervoor is uiteengezet,
is niet zeker dat de bestaande instrumenten een goede levering van de UPD voldoende
kunnen waarborgen bij een eventuele overname van een UPD-verlener door een buitenlands
bedrijf. Voor een effectief toezicht door de ACM op een in het buitenland gevestigd
bedrijf zijn afspraken met toezichthouders in andere landen nodig. Eventuele afspraken
met andere toezichthouders hebben als risico dat vertraging optreedt als de ACM moet
optreden. Ook de kans dat geldende regelgeving ten aanzien van de postmarkt, consumentenrecht
en fiscale eisen in het land waarin de overnemende partij is gevestigd niet goed aansluit
op het in Nederland geldende recht, kan ertoe leiden dat effectief toezicht door de
ACM bemoeilijkt wordt. De voorgestelde eisen zijn dan ook nodig om in alle gevallen
effectief toezicht door de ACM op een UPD-verlener mogelijk te maken. Wettelijke verankering
van die eisen is wenselijk.

Mede naar aanleiding van de motie Vos c.s. (Kamerstukken II 2016/17, 29 502, nr. 127) en de motie Mulder c.s. (Kamerstukken II 2016/17, 29 502, nr. 129) is ook onderzocht of andere wettelijke instrumenten geschikt zijn voor een nadere
borging van de UPD. Beide moties riepen de regering op om maatregelen te treffen of
te onderzoeken waarmee bij een eventuele overname vooraf kan worden ingegrepen. In
de brief aan de Tweede Kamer van 23 december 2016 over de ontwikkelingen op de postmarkt
(Kamerstukken II 2016/17, 29 502, nr. 135) heeft de toenmalige Minister van Economische Zaken naar aanleiding van de motie
Vos c.s. aangegeven dat maatregelen waarmee toestemming van de overheid zou zijn vereist
voor de overdracht van substantiële aandelenpakketten van de UPD-verlener, geen kans
van slagen hebben gelet op de proportionaliteitseis in het kader van de Europese regelgeving.
Er zijn immers maatregelen – die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen – die minder vergaand
ingrijpen om de goede uitvoering van de UPD te beschermen. In reactie op de motie
Mulder c.s., waarin de regering is opgeroepen om in het wetsvoorstel ongewenste zeggenschap
de postinfrastructuur als strategische infrastructuur te benoemen, is in voormelde
kamerbrief aangegeven dat de motie op dat punt niet uitvoerbaar is, omdat post op
basis van de gehanteerde criteria niet als vitale infrastructuur in de zin van dat
wetsvoorstel is aan te merken.

7.2 Gevolgen Regeldruk

7.2.1. Toegangsregime

Dit wetsvoorstel leidt tot een verlaging van de regeldruk. Op dit moment is de ervaren
regeldruk bij marktpartijen erg hoog. Dit wordt met name veroorzaakt door geschillen
en bezwaarprocedures met betrekking tot de toegangsregulering, specifiek over de toegangsvoorwaarden
en tarieven voor postvervoerders voor toegang tot het landelijke netwerk. In het oog
springende voorbeelden zijn de bezwaar- en beroepsprocedures over het AMM-besluit
op basis van artikel 13a e.v. en de rechtsonzekerheid als gevolg van de uitspraak
over dit besluit van het CBb van 3 september 2018. De toezichtslasten worden sterk
gereduceerd door het vervallen van het AMM-regime van artikel 13a e.v. Hierdoor vervalt
namelijk ook de noodzaak voor het opstellen van een marktanalyse door de ACM. Het
vooraf in regelgeving duidelijkheid scheppen over het kader voor het referentieaanbod
ten aanzien van toegangstarieven- en voorwaarden zal verder bijdragen aan de rechtszekerheid
voor marktpartijen. Naar verwachting zal het aantal zaken dat wordt aangespannen tegen
besluiten van de ACM en het aantal toegangsgeschillen dat via de rechter wordt uitgevochten
daardoor afnemen. Dit leidt tot verlaging van de hoge incidentele lasten voor het
bedrijfsleven, bij de rechter en bij de ACM. Het nieuw voorgestelde regime is gebaseerd
op een wettelijke verplichting tot het bieden van toegang en het publiceren van een
referentieaanbod. De beheerder van het landelijke netwerk dient kosten te maken voor
het publiceren van het referentieaanbod, maar deze publicatie vindt nu ook reeds plaats.
Om zoveel mogelijk open normen en dus onzekerheid over de uitkomst te vermijden, zullen
nadere regels over de tarieven en voorwaarden in lagere regelgeving worden opgenomen.
Dit moet er toe leiden dat partijen vooraf zoveel mogelijk zekerheid hebben over het
kader waar een toegangsaanbod minimaal aan moet voldoen. Naar verwachting zal het
vermijden van (juridische) procedures over de marktafbakening tot een vermindering
van de regeldruk leiden in de bandbreedte € 200.000 – € 900.000.

Nieuw is ook dat het recht op gereguleerde toegang tot het landelijke netwerk wordt
beperkt tot postvervoerders die een bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld
aantal poststukken aanbieden bij de beheerder van het landelijke netwerk voor verdere
afhandeling. De omvang van dit aantal wordt vastgesteld in lagere regelgeving, eventueel
na een rapport van de ACM en na consultatie van marktpartijen. Het doel van de voorgestelde
regelgeving is dat bestaande regionale postvervoerders met een eigen netwerk hun bedrijfsmodel
kunnen voortzetten, terwijl partijen die de houdbaarheid van de UPD ondermijnen van
het landelijke netwerk worden geweerd.

Ten opzichte van de huidige situatie wordt geen extra regeldruk verwacht van de eisen
die zullen worden gesteld bij algemene maatregel van bestuur. De verplichtingen die
in lagere regelgeving worden opgelegd zijn naar verwachting soortgelijk aan de verplichtingen
die in de huidige situatie voortvloeien uit de (concept) AMM-besluiten.

7.2.2. UPD

De flexibilisering van de regelgeving en het toekomstbestendig maken van de terminologie
die in het kader van UPD eisen wordt gebruikt, zorgen ook voor een afname van de regeldruk.
De uitvoerder van de UPD krijgt hierdoor meer ruimte om kostenbesparingen te realiseren
zodat de continuïteit van de dienstverlening kan worden geborgd. Delegatie van wettelijke
eisen naar algemene maatregel van bestuur zal niet leiden tot extra regeldruk.

Directe financiële gevolgen van de UPD gerelateerde bepalingen van dit wetsvoorstel
voor bedrijven zijn beperkt tot de wijzigingen in relatie tot het borgen van de continuïteit
van de UPD-verlening en hebben met name betrekking op de voorgestelde eisen ten aanzien
van het financieel beheer en het instellen van een onafhankelijke RvC. Gekozen is
voor oplossingen die het minst bezwarend zijn voor de UPD-verlener, rekening houdend
met de vennootschappelijke structuur en tegelijk voldoende effectief om de continuïteit
van de UPD te borgen. In het kader van de eis dat een schriftelijke verklaring wordt
gedeponeerd waarbij de moeder zich aansprakelijk stelt voor de schulden van de dochter,
heeft de UPD-verlener de mogelijkheid om gebruik te maken van artikel 2:403 BW. De
huidige UPD-verlener maakt reeds gebruik van deze mogelijkheid om een geconsolideerde
jaarrekening op te kunnen stellen en de feitelijke lasten zullen derhalve beperkt
zijn indien zij voor deze optie kiest om aan artikel 22a, tweede lid, te voldoen.
In de huidige situatie waarbij de UPD-verlener een reeds in Nederland gevestigde naamloze
of besloten vennootschap is, heeft dit wetsvoorstel geen financiële gevolgen en brengen
de hierin gestelde eisen geen administratieve lasten met zich. Slechts in het geval
dat in de toekomst een postvervoerbedrijf dat de UPD wil gaan uitvoeren nog geen vestiging
in Nederland zou hebben en nog niet dat voornemen had, kunnen aanpassingen vereist
zijn in de bedrijfsvoering en boekhouding van dat bedrijf en ondervindt het mogelijk belastingtechnische consequenties.
De kosten hiervan zijn afhankelijk van de structuur van het bedrijf en regelgeving
in het land van herkomst. De kosten die gepaard gaan met het instellen van een RvC
voor de UPD-verlener zijn beperkt tot eventuele eenmalige notariskosten en de reguliere
vergoeding van werkzaamheden van de leden van de RvC.

Een financiële rapportage wordt vereist op grond van het voorgestelde artikel 23a,
maar deze eis geldt slechts indien er sprake is van een situatie zoals beschreven
in dit artikel. Artikel 23a houdt in dat de uitvoerder van de UPD tijdig moet melden
wanneer er nettoverliezen dreigen te ontstaan bij de uitvoering van de UPD. Deze melding
moet vergezeld gaan van een onderbouwing van de aspecten die van belang zijn voor
een rendabele uitvoering van de UPD. Daarbij kan worden gedacht aan een overzicht
van kosten en baten. Een dergelijke rapportage dient de UPD-uitvoerder reeds jaarlijks
aan de toezichthouder te sturen op basis van artikel 23. De kosten van deze financiële
rapportage vallen binnen een bandbreedte van € 20.000-€ 100.000.

7.2.3. Overig

Wanneer aan een partij met een landelijk dekkend postnetwerk, op basis van artikel
36a, eerste lid, regels zijn opgelegd voor wat betreft het maximumrendement, moet
dat postvervoerbedrijf op basis van het tweede lid van dat artikel jaarlijks een rapportage
hierover verstrekken aan de ACM. Het gaat dan om het behaalde rendement op de activiteiten
waarvoor een maximumrendement is vastgesteld in het daaraan voorafgaande jaar.

De aanpassing van artikel 8 die in het kader van de arbeidsrechtelijke bescherming
van postbezorgers wordt voorgesteld, is vooral bedoeld om zeker te stellen dat postbezorgers
met een afstand tot de arbeidsmarkt die op inhuurbasis bij een postvervoerder werkzaam
zijn mogen meetellen voor het krachtens het TBP geldende minimum percentage arbeidsovereenkomsten.
De materiële gevolgen hiervan zijn naar verwachting nihil.

De overige onderwerpen van dit wetsvoorstel hebben geen financiële gevolgen voor bedrijven.

7.3 Bestuurlijke lasten

7.3.1. Toegangsregulering

Het vervallen van het AMM-regime leidt tot een sterke reductie van de vereiste inzet
vanuit de toezichthouder. Het afbakenen van de markt en het vaststellen van aanmerkelijke
marktmacht brengt een aanzienlijke belasting met zich mee. Vervolgens dient de ACM
een besluit te nemen over voorwaarden en tarieven die worden opgelegd aan de partij
met aanmerkelijke marktmacht. Deze belasting is aanzienlijk hoger gebleken dan verwacht
bij de introductie van het AMM-instrument. Daarvoor in de plaats komt nu een toegangsregime
gebaseerd op een wettelijke verplichting voor de netwerkpartij om toegang te verlenen
en een referentieaanbod te publiceren. De ACM kan door de Minister van EZK worden
opgedragen een rapport uit te brengen ten aanzien van welke stukken onder het toegangsregime
vallen, de omvang van het aantal ter vervoer aan te bieden stukken, de procedure voor
de vaststelling daarvan en de technische invulling van de tariefmethodiek en de andere
toegangsvoorwaarden. Dit is een nieuwe bevoegdheid, die in het geval dat de Minister
van EZK de ACM opdraagt om een rapport uit te brengen, leidt tot een verhoging van
de lasten van de ACM. De ACM kan op basis van haar bredere bevoegdheden toezicht houden
op de naleving van het toegangsregime zoals voorgesteld in de artikelen 9, 9a en 9b.
Daarnaast heeft de ACM specifiek een rol als geschillenbeslechter. Het aantal geschillen
(en dus de kosten daarvan) is niet voorspelbaar, maar dit zou kunnen variëren tussen
nul en enkele tientallen. Het toetsingskader dat de ACM dient te hanteren voor het
beslechten van eventuele geschillen wordt gevormd door de wettelijke bepaling dat
effectieve toegang niet mag worden belemmerd en de tariefmethodiek en voorwaarden
voor toegang zoals die kunnen worden vastgesteld krachtens artikel 9b.

7.3.2 Borging UPD

Het toezicht op de vestigingseis van de UPD-verlener brengt geen lasten voor de ACM
met zich. De ACM heeft daarvoor geen extra mensen of middelen nodig. Indien de ACM
toezicht zou moeten houden op de uitvoering van de UPD door een niet in Nederland
gevestigd bedrijf, zou dit wel gepaard gaan met een verhoging van de bestuurlijke
lasten. In dat geval zou het toezicht gecompliceerd worden vanwege de noodzakelijke
samenwerking met een buitenlandse toezichthouder en een analyse van de toepasselijke
nationale wet- en regelgeving. Wat betreft de bepalingen ten aanzien van het toezicht
op het financieel beheer geldt nu reeds de eis van een jaarlijkse financiële rapportage
van de UPD verlener aan de ACM over de financiering van de UPD. Tezamen met de noodzakelijke
informatie die de ACM nodig heeft voor de beoordeling van de kostentoerekening aan
de UPD en niet-UPD diensten betekent dit dat ACM reeds beschikt over een redelijk
inzicht in de financiering van de UPD. De rol van de ACM in het kader van de artikelen
22a-22d is bovendien vooral signalerend van aard en vandaar dat eventueel additionele
bestuurlijke lasten beperkt zullen zijn. In hoofdstuk 8 wordt nader op toezicht en
handhaving door de ACM ingegaan.

7.4 Evaluatie en monitoring

Eerder is al benadrukt dat het belang van continue monitoring van de ontwikkelingen
op de postmarkt om meerdere redenen gewenst is. Door het ontstaan van steeds meer
digitale alternatieven of andere logistieke concepten, is het de vraag of bij het
bepalen van de proportionaliteit van de inzet van regulering alleen naar de postmarkt
moet worden gekeken, of ook naar een bredere markt.

Verder veranderen de behoeften van gebruikers van postdiensten over de tijd. Wat wordt
gedefinieerd als publiek belang bij bepaalde postdiensten, is daarom ook aan verandering
onderhevig. Eerder in deze memorie van toelichting is daarom geconstateerd dat de
huidige evaluatiebepaling van artikel 17a in de komende jaren naar verwachting vaker
zal worden gebruikt om de geldende regulering tegen het licht te houden. Ook kan er
op termijn aanleiding bestaan om de ACM te vragen om de postmarkt periodiek te bezien
vanuit de ontwikkeling van een bredere bezorgmarkt en daarbij rekening te houden met
bovenstaande aspecten. Zo kan periodiek worden getoetst of de ingezette regulering
op de postmarkt nog proportioneel is.

8. Toezicht en handhaving

De ACM is belast met het toezicht op de naleving van de Postwet (artikel 37 van de
Postwet), met uitzondering van – voor zover relevant voor dit wetsvoorstel – artikel
15, eerste tot en met vierde lid, en zesde tot en met achtste lid. De ACM controleert
of een UPD-verlener voldoet aan de eisen die de Postwet stelt aan de verplichtingen
die voor de UPD gelden. Dit wetsvoorstel brengt daarin geen verandering. Gelet op
de samenhang met het toezicht op de naleving van de overige bepalingen van de Postwet
zal de ACM ook worden belast met het toezicht op de naleving van de voorgestelde nieuwe
artikelen 9 en 9a en 22a en verder. Zoals toegelicht in hoofdstuk 3.3 is er in het
kader van de artikelen 9, 9a en 9b een rol voor de ACM voorzien op het moment dat
een of meerdere partijen een verzoek doen om geschilbeslechting.

De bevoegdheden waarover de ACM in het kader van toezicht beschikt, zijn het geven
van aanwijzingen in de vorm van een bindende gedragslijn, het nemen van een besluit
in het kader van geschilbeslechting, het opleggen van een last onder bestuursdwang,
waaronder het opleggen van een last onder dwangsom, of het opleggen van een bestuurlijke
boete (artikelen 47 tot en met 49 van de Postwet).

Sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn. In artikel 49 van
de Postwet is geregeld dat de ACM bij overtreding van deze wet een bestuurlijke boete
kan opleggen van ten hoogste € 900.000,– of, indien dat meer is, 10% van de omzet
van de overtreder. In het nader rapport bestuurlijke boetestelsels (Kamerstuk 34 775-VI, nr. 102), waarin het kabinetsstandpunt is vervat over de verhouding tussen het punitieve
bestuursrecht en het strafrecht, is één van de voorgenomen maatregelen het aanpassen
van bestaande boetestelsels die niet aansluiten op de strafrechtelijke boetecategorieën.
In die gevallen waarin een bijzondere rechtvaardiging bestaat voor een afwijkende
maximale boetehoogte zal volgens het kabinet beargumenteerd kunnen worden afgeweken
van dit voornemen. Daarbij wordt expliciet verwezen naar het mededingingsrecht. De
generieke voor het markttoezicht gekozen benadering sluit namelijk minder goed aan
op de voor het strafrecht gekozen benadering. Omdat de hoogte van de sanctie bij overtreding
van de Postwet past in de systematiek van het mededingingstoezicht van de ACM is er
in dit wetsvoorstel gekozen de maximale boete die de ACM kan opleggen voor overtreding
te handhaven op € 900.000,–. De hoogte van deze sanctie komt bovendien overeen met
de hoogte van de sanctie die geldt voor overtreding van bepalingen in andere wetten,
waar de ACM eveneens toezicht op houdt. Het is onwenselijk om binnen de regelgeving
waar de ACM toezicht op houdt, waaronder de Mededingingswet, Elektriciteitswet, de
Gaswet en de Warmtewet, verschillen te hebben in de hoogte van de op te leggen boete,
die niet te verklaren zijn vanuit de inhoud van de normstelling.

Verder kan de Minister van Economische Zaken en Klimaat de aanwijzing van een vennootschap
als UPD-verlener geheel of gedeeltelijk intrekken als een goede uitvoering van de
UPD of een gedeelte hiervan niet meer gewaarborgd is (artikel 15, tweede lid, onderdeel
a, van de Postwet). De ACM kan de Minister daarover adviseren.

De rol van de ACM in het kader van het financieel beheer (artikelen 22a-22d) richt
zich op het naleven van feitelijke verplichtingen van de UPD-verlener of haar houdstermaatschappij
op grond van deze artikelen (bijvoorbeeld het al dan niet aanwezig zijn van een 403
verklaring en het instellen van een RvC). Het is niet de bedoeling dat de ACM investeringsbesluiten
of voornemens daartoe van de UPD-verlener of de vennootschap inhoudelijk gaat toetsen.
Wel kan de ACM aanbevelingen doen richting de UPD-verlener naar aanleiding van een
herstelplan (artikel 22d, vierde lid). Deze aanbevelingen hebben betrekking op elementen
van het financieel beheer die van directe invloed zijn op het op de korte- en middellange
termijn borgen van een ongestoorde uitvoering van de UPD. Het toezicht van de ACM
op het financieel beheer heeft primair een signalerend karakter: het is de verantwoordelijkheid
van de ACM om de Minister op de hoogte te stellen indien handelingen van de UPD-verlener
daar aanleiding toe geven.

9. Adviezen en consultatie

9.1 Consultatiereacties

In totaal heeft de internetconsultatie 851 reacties opgeleverd. Onderstaand worden
deze reacties thematisch behandeld.

9.1.1 Alternatieve aflevering van post

Een zeer groot aantal van de reacties betrof bezorgdheid over het waarborgen van het
briefgeheim in het kader van de voorgestelde wijzigingen die expliciet ruimte bieden
voor alternatieve (digitale) aflevermethoden. De voorgestelde wijziging leidde tot
de veronderstelling dat een eventuele keuze voor een digitaal alternatief eenzijdig
kan worden genomen en op die manier zou leiden tot een schending van het briefgeheim.
Deze zorg kan worden weggenomen. Op basis van de huidige Postwet is het grondwettelijke
briefgeheim (bescherming tegen inzage van communicatie door de overheid) uitgebreid
naar bescherming tegen inzage van communicatie door derden. Dat betekent dat het bieden
van ruimte voor digitalisering van correspondentie tegelijkertijd met zich meebrengt
dat dit uitsluitend mogelijk is ná expliciete toestemming vooraf van zowel de geadresseerde
als de verzender. Dit is in het voorgestelde artikel 20, vierde lid, geregeld en in
paragraaf 4.2 van deze memorie van toelichting nader verduidelijkt.

Een belangrijke voorgestelde aanpassing in het kader van het borgen van technologieneutraliteit
en het creëren van ruimte voor toekomstige alternatieve logistieke concepten, was
in het geconsulteerde voorstel het vervangen van de term «afleveren» door «aanbieden».
In dit verband wijst een partij er op dat het begrip «afleveren» er op duidt dat de
dienstverlening is afgesloten met een overdracht van een poststuk aan de ontvanger.
Bij «aanbieden» bestaat de mogelijkheid dat er nog een handeling van de ontvanger
is vereist voordat er sprake is van definitief in ontvangst nemen van de zending.
De suggestie van partijen om de term «afleveren» te handhaven en deze aan te vullen
met «aanbieden» als alternatieve mogelijkheid en oplossing als afleveren niet mogelijk
is, of als dat is overeengekomen met de ontvanger, wordt daarom gehonoreerd. Dit sluit
ook aan bij het bieden van ruimte aan de UPD- verlener om andere logistieke oplossingen
te gebruiken voor het bereiken van de ontvanger. Het wetsvoorstel is hierop aangepast.

Om ruimte te bieden aan postvervoerders voor alternatieve aanbieding van poststukken
was het geconsulteerde voorstel om behalve het wijzigen van «bezorging» in «aanbieding»,
ook de definitie van de term postbezorger uit te breiden met het oog op consistentie.
Meerdere partijen geven echter terecht aan dat de kerntaken van de postbezorger inmiddels
zorgvuldig en in detail zijn vastgelegd in cao’s, arbeidsprofielen en arbeidsovereenkomsten.
Wijziging van de definitie brengt derhalve risico’s met zich mee vanwege mogelijke
verwatering van de huidige sectorafspraken over arbeidsvoorwaarden. Wijziging is niet
noodzakelijk in het kader van het creëren van technologieneutraliteit, omdat dit vooral
betrekking heeft op het leveren van de dienst. De voorgenomen wijziging is derhalve
geschrapt.

In haar reactie vroeg een partij aandacht voor de gevolgen van digitalisering voor
arbeidsplaatsen. De trend van digitalisering van communicatie zal naar verwachting
nog doorzetten. Het is een gegeven dat dit op zichzelf naar verwachting leidt tot
minder postbezorgers, maar de ontwikkeling van een bredere bezorgmarkt of alternatieve
logistieke concepten creëert ook weer nieuwe arbeidsplaatsen.

9.1.2 UPD

Ten aanzien van de huidige scope van de UPD is in de consultatie gesuggereerd om de
pakketten die onder de scope van de UPD vallen daaruit te halen (dit betreft de pakketten
die op basis van een enkelstukstarief ter bezorging worden aangeboden aan de UPD verlener).
Hierbij is Nederland echter gebonden aan Europese regelgeving. De minimumscope van
de UPD wordt namelijk bepaald door de Postrichtlijn. Deze scope zal naar verwachting
wel onderwerp van gesprek zijn bij de komende herziening van de Postrichtlijn. De
inbreng van Nederland bij deze herziening zal te zijner tijd worden afgestemd met
marktpartijen en de Tweede Kamer. Zoals ook gemeld in de Kamerbrief over de toekomstige
ontwikkeling van de Nederlandse postsector (Kamerstukken 2017/18, 29 502, nr. 158), is er op dit moment nog geen aanleiding voor sectorspecifieke regelgeving voor
de pakkettenmarkt in aanvulling op de Europese pakketverordening17 die op 22 mei 2018 in werking is getreden. Dat laat onverlet dat wel wordt gewerkt
aan generieke bescherming van werkenden aan de onderkant van de arbeidsmarkt, als
uitwerking van het regeerakkoord. Dit zal ook gevolgen hebben voor de pakkettenmarkt.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is hiervoor primair verantwoordelijk.

Door een aantal partijen is gevraagd een expliciete regeling te treffen om de uitvoerder
van de UPD financieel te compenseren voor mogelijke nettoverliezen. Deze suggestie
is niet overgenomen. Voor subsidie of vergoeding voor nettoverliezen van de UPD-verlener
is het niet noodzakelijk een expliciet instrument in de Postwet op te nemen. Een dergelijk
instrument wordt door de voorliggende wijzigingsvoorstellen ook niet uitgesloten.
Op basis van artikel 4:23 van de Algemene wet bestuursrecht is het mogelijk incidentele
subsidies te verlenen of een geldverstrekking die onder een andere uitzondering van
dit artikel van de Algemene wet bestuursrecht valt. Deze dienen dan wel getoetst te
worden aan staatssteunregels.

Ook de suggestie van partijen om het aantal verplichte bezorgdagen op wetsniveau te
blijven regelen, wordt niet overgenomen. Een eventueel toekomstig voorstel om de UPD
aan te passen aan de behoeften van gebruikers, zal uiteraard gedegen onderbouwd moeten
worden en moeten kunnen rekenen op voldoende draagvlak. De financiële consequenties
van volumekrimp kunnen echter zo snel nijpend worden, dat een wetstraject te lang
duurt om tijdig en effectief maatregelen te kunnen treffen, waardoor de continuïteit
van de UPD als geheel op de tocht komt te staan.

In de consultatie wordt aandacht gevraagd voor het voorkomen van kruissubsidie van
de UPD naar andere marktsegmenten. De huidige regels ten aanzien van kostentoerekening
aan de UPD uit de Postregeling 2009 blijven onverkort van kracht. Kruissubsidiering
naar andere (niet-UPD) diensten is op basis daarvan niet toegestaan. De ACM houdt
daar toezicht op.

Voorts wordt door enkele partijen gevraagd om afschaffing van de btw-vrijstelling
die geldt voor diensten die onder de UPD vallen. Partijen wijzen op het ongelijke
speelveld dat kan ontstaan omdat een UPD-verlener hier een kostenvoordeel heeft. Dit is Europees geregeld. In 2004 heeft de Commissie
een richtlijnvoorstel uitgebracht met de bedoeling de btw-vrijstelling voor UPD-verleners
af te schaffen, omdat deze de liberalisering van de communautaire postmarkt zou hinderen.
Nederland heeft dat voorstel toen gesteund. Er bleek hierover echter geen overeenstemming
bereikt te kunnen worden en het voorstel is daarop ingetrokken. De inzet van Nederland
blijft gericht op het creëren van een gelijk speelveld tussen de post- en pakketvervoerders.
Nederland zal derhalve blijven zoeken naar steun van andere lidstaten voor een gelegenheid
om wijziging van de btw-richtlijn op dit gebied opnieuw te agenderen (Handelingen
II 2012/13, nr. 3036).

9.1.3 Maximumrendement zakelijke brievenpost

Enkele partijen spreken ten aanzien van artikel 36a hun zorgen uit dat een mogelijk
maximumrendement voor alle postvervoerbedrijven zou gaan gelden. Artikel 36a biedt
de mogelijkheid een maximumrendement op te leggen aan postvervoerbedrijven die voldoen
aan de voorwaarden uit artikel 9, eerste lid. Momenteel is er slechts één partij die
aan deze voorwaarden zou voldoen, namelijk de UPD-verlener. Voor andere bedrijven
kan een dergelijke verplichting niet worden opgelegd op basis van dit artikel. Het
artikel is hierop aangepast. Ook is gevraagd te verduidelijken dat het maximumrendement
niet gaat over het deel van de markt waarin ook pakketten vallen. Het is inderdaad
niet de bedoeling om met artikel 36a de pakkettenmarkt te reguleren. Daar is sprake
van een groeiende en concurrerende markt, waarbij tarieven in concurrentie tot stand
komen. Andere partijen zouden op voorhand al een maximumrendement willen vastleggen.
Zoals eerder reeds uitgelegd is de verwachting dat de postmarkt opgaat in een bredere
bezorgmarkt, waar andere concurrerende netwerken kunnen ontstaan. Het is op voorhand
niet duidelijk in hoeverre in de toekomst een postvervoerder met een dominante positie
op de postmarkt zich op een bredere bezorgmarkt onafhankelijk kan gedragen van concurrenten
en daarmee de belangen van eindgebruikers kunnen worden geschaad. Het vastleggen van
een maximumrendement in de Postwet, bovenop de bescherming die de Mededingingswet
en toegangsregulering al bieden, wordt daarom niet als proportioneel gezien.

9.1.4 Tijdelijk besluit Postbezorgers 2011

Een enkele partij verzoekt om ook uitzendkrachten, die niet tot de in artikel 8 van
het wetsvoorstel vermelde doelgroepen behoren, mee te mogen tellen voor de verplichting
voor een postvervoerbedrijf om met 80% van de postbezorgers die voor een postvervoerbedrijf
postvervoer verrichten een arbeidsovereenkomst te hebben. In hoofdstuk 5 van deze
memorie is onderbouwd waarom het kabinet hecht aan het belang van een arbeidsovereenkomst
en waarom een uitzendovereenkomst een mindere mate van bescherming biedt. Postbedrijven
hebben een bepaalde flexibiliteit nodig om piekbelasting op te vangen. Daarom is in
het TBP het percentage op 80% gesteld, waardoor het mogelijk blijft dat postvervoerders
voor 20% van de postbezorgers een andere vorm dan een arbeidsovereenkomst kiezen,
bijvoorbeeld een uitzendovereenkomst.

Voorts bevelen enkele partijen aan het toezicht in het kader van het TBP onder te
brengen bij de Inspectie SZW. Deze opmerkingen sluiten aan bij de constatering van
de ACM in haar uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets dat het toezicht houden op arbeidsverhoudingen
wat de kerntaken en vereiste deskundigheid betreft afwijkt van de kerntaken van de
ACM. Hierover wordt opgemerkt dat de ACM een goed overzicht heeft van de marktpartijen
en wat er in de postmarkt gaande is. Hoewel het toezichthouden op arbeidsverhoudingen
inderdaad afwijkt van de reguliere taken van de ACM, is het monitoren van de percentages
postbezorgers met een arbeidsovereenkomst in beginsel geen complexe exercitie. Het
kabinet erkent dat niet is uitgesloten dat de complexiteit mogelijk toeneemt door
het nu voorgestelde onderscheid tussen uitzendovereenkomsten en inleenverbanden met
werknemers die vallen onder de doelgroepen uit de banenafspraak. Het kabinet is in
het kader van de uitvoering van het regeerakkoord bezig met maatregelen die meer bescherming
moeten bieden aan werkenden aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Deze maatregelen
kunnen van invloed zijn op sectoren waar sprake is van sectoraal mededingingstoezicht
door de ACM. Anderzijds is in dit kader relevant in hoeverre het logisch en gewenst
is het toezicht op één van de normen uit de Postwet over te dragen aan een andere
toezichthouder en wat de efficiencyvoordelen zijn om het toezicht op de Postwet in
één hand te houden. Denkbaar is evenwel de ontwikkelingen en de ervaring van de ACM
met de praktische uitvoering van het toezicht af te wachten en op termijn te evalueren.
Dan kan bezien worden welke partij dit toezicht het best kan uitvoeren.

Eén van de partijen vraagt aandacht voor het beschermen van «beschut aan de bak»-banen.
Hier is ook specifiek aandacht voor. In paragraaf 5.2 van deze memorie is aangegeven
dat met de voorgestelde wijziging wordt voorkomen dat mensen die tot doelgroep van
de banenafspraak in het Sociaal Akkoord van april 2013 behoren, of mensen die behoren
tot de doelgroep onder beschut werk volgens artikel 10b, eerste lid, van de Participatiewet,
minder mogelijkheden krijgen om aan het werk te blijven in de postsector.

9.1.5 Toegangsregulering

Partijen hebben aangegeven dat de voorgestelde toegangsregulering geen recht doet
aan de kwetsbare positie van toegangvragende postvervoerders en hun werknemers. Het
kabinet erkent het belang van regionale postvervoerders op de markt. Ten opzichte
van de huidige situatie waarin zonder AMM-besluit de facto geen bescherming wordt
geboden, wordt de bescherming van postvervoerders tegen mededingingsbeperkend gedrag
van de netwerkpartij verbeterd door ex ante een wettelijke toegangsverplichting te
introduceren en die niet afhankelijk te laten zijn van de marktafbakening van de toezichthouder.

De reacties van partijen op de consultatie zijn desalniettemin aanleiding geweest
om een aanpassing door te voeren in de voorgestelde toegangsregulering. Bij de consultatie
werd een vorm van onderhandelde toegang voorgesteld, waarbij geschillenbeslechting
fungeerde als vangnet. Meerdere partijen hebben aangegeven weinig vertrouwen te hebben
in onderhandelde toegang, en in plaats daarvan behoefte te hebben aan meer bescherming
en zekerheid. Hieraan is tegemoet gekomen. Onderhandelingen over tarieven en voorwaarden
zijn bij de voorgestelde toegangsregulering niet het uitgangspunt. In plaats daarvan
is het uitgangspunt dat een postvervoerbedrijf met een landelijk dekkend netwerk een
standaardaanbod doet en dat postvervoerders vrijwillig kunnen onderhandelen wanneer
zij hiervan willen afwijken. De postvervoerder met het landelijk netwerk wordt verplicht
een toegangsaanbod in de markt te zetten op basis van een bij ministeriële regeling
te bepalen tariefmethodiek en voorwaarden. Indien postvervoerbedrijven van mening
zijn dat het aanbod niet voldoet aan de voorwaarden in de ministeriële regeling of
wanneer aanvullende voorwaarden die niet voorzien waren in de ministeriële regeling
effectieve toegang belemmeren, kunnen ze bij de ACM terecht voor geschillenbeslechting.
De ACM zal de situatie dan toetsen aan het wettelijk kader en beoordelen of er wordt
afgeweken van de tarieven en voorwaarden in de regelgeving en/of effectieve toegang
inderdaad wordt belemmerd.

Wanneer het referentieaanbod wel aan de vereisten voldoet, maar de toegangvragende
postvervoerder andere voorkeuren heeft kunnen over tarieven en voorwaarden vrijwillig
onderhandelingen plaatsvinden met het bedrijf met het landelijk netwerk. De systematiek
is verder in hoofdstuk 3 van deze memorie toegelicht en de betreffende artikelen zijn
aangepast.

Onderdelen van de toegangsregulering worden in lagere regelgeving ingevuld. Uit de
reacties blijkt dat het delegeren van de invulling van de toegangsregulering naar
lagere regelgeving voor onzekerheid zorgt. Bij het opstellen van die regelgeving zal
de inbreng van postvervoerders en andere relevante partijen nadrukkelijk worden betrokken.
Daarop is in hoofdstuk 3 van deze memorie nader ingegaan. Bij het opstellen van de
algemene maatregel van bestuur en de ministeriële regeling worden essentiële onderdelen
van het referentieaanbod vastgelegd. Ook kan er een beroep worden gedaan op de expertise
van de ACM door middel van een rapport ten aanzien van welke poststukken onder het
toegangsregime vallen, de omvang van het aantal ter vervoer aan te bieden stukken,
de procedure voor de vaststelling daarvan en de technische invulling van de tariefmethodiek
en de andere toegangsvoorwaarden.

In de reacties op de internetconsultatie zijn zorgen geuit over de mogelijkheid om
bij koninklijk besluit de toegangsregulering te laten vervallen. Volgens de reacties
introduceert dit onzekerheid voor de toegangvragende postvervoerders. Verhelderd is
dat het voorgestelde artikel 89a, tweede lid, voorziet in een voorhangprocedure van
een koninklijk besluit bij de Eerste en Tweede Kamer.

Tot slot zijn zorgen geuit over de ingekaderde rol van de ACM bij de voorgestelde
toegangsregulering. Omwille van het bieden van zekerheid en bescherming aan de toegangvragende
postvervoerders is de rol van de ACM in de voorgestelde toegangsregulering juist verhelderd
en ingekaderd. Om dit verder te verduidelijk is de nieuwe rol van de ACM uitgebreider
toegelicht in paragraaf 3.3.5 van deze memorie van toelichting.

9.1.6 Borging UPD

Ten aanzien van de met de artikelen 22a, 22b, 22c, 22d en 23a van het oorspronkelijke
voorstel beoogde doelstelling om de continuïteit van de UPD te beschermen indien de
UPD verlener door een buitenlandse partij zou worden overgenomen, wordt opgemerkt
dat sommige onderdelen van deze artikelen onnodig verzwarend en buitenproportioneel
zijn en dat op enkele punten juist het tegengestelde zal worden bereikt van hetgeen
is bedoeld. Deze bezwaren richten zich met name op de oorspronkelijk voorgestelde
eisen ten aanzien van de kredietwaardigheid, en op de constatering dat sommige eisen
aan de UPD-verlener tot gevolg hebben dat financiële- of investeringsbeslissingen
van andere onderdelen binnen de groepsmaatschappij waarvan de UPD-verlener deel uitmaakt,
onmogelijk worden gemaakt. In dat verband wordt erop gewezen dat de voorgestelde regelgeving
rekening zou moeten houden met de operationele en vennootschappelijke context waarin
de UPD-verlener opereert. Op basis van deze reactie is geconcludeerd dat er inderdaad
een alternatieve oplossing mogelijk is die met minder ingrijpende maatregelen hetzelfde
doel bereikt. Deze oplossing betreft in de eerste plaats een verbod op handelingen
of activiteiten van de UPD-verlener indien deze strijdig zijn met het waarborgen van
de continuïteit van de UPD (zoals het verstrekken van leningen of garanties aan andere
onderdelen van de groep); en in de tweede plaats een verplichting dat de houdstermaatschappij
zich hoofdelijk aansprakelijk stelt voor schulden van de UPD-verlener. De wetsartikelen
en deze memorie van toelichting zijn op basis hiervan aangepast.

In het kader van artikel 22b werd tevens opgemerkt dat een onafhankelijkheidseis voor
de RvC weinig toevoegt en dat het effectiever zou zijn om kwaliteitseisen aan de commissarissen
op te leggen. Deze suggestie wordt niet overgenomen omdat er sterk aan wordt gehecht
om een evenwichtige belangenafweging te borgen. Daarbij is van belang dat een concerndochter
een eigen verantwoordelijkheid heeft en dat zij een zelfstandige afweging dient te
maken.

Op basis van de consultatiereacties is geconcludeerd dat de eerder voorgestelde bepaling
in artikel 22b, tweede lid, onderdeel c, dat de RvC van de UPD-verlener goedkeuring
zou dienen te verlenen aan besluiten die op het niveau van de houdstermaatschappij
worden genomen, in strijd met het Burgerlijk Wetboek is. De betreffende bepaling is
geschrapt.

9.1.7 Overig

Meerdere partijen vroegen om directe betrokkenheid bij de invulling van lagere regelgeving,
met name ten aanzien van toegangsregulering. Bij uitwerking van de in artikel 9b bedoelde
algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling worden de relevante partijen
betrokken. Ook is gesteld dat de vormgeving van de Postwet rekening moet houden met
het scenario dat er twee landelijk dekkende netwerken zullen zijn en dat er in dat
geval aandacht moet zijn voor samenwerking ten behoeve van de UPD. Daarbij zij opgemerkt
dat dit bij de huidige Postwet reeds mogelijk is. Artikel 15 biedt expliciet de mogelijkheid
om voor uitvoering van delen van de UPD een of meerdere postvervoerbedrijven aan te
wijzen. Ook mag een UPD-verlener delen van zijn dienstverlening uitbesteden aan een
andere partij. Daar verandert deze wetswijziging niets aan. Ten algemene geldt dat
er onder de Mededingingswet al vele vormen van samenwerking mogelijk zijn, mits de
efficiëntievoordelen daarvan in voldoende mate ten goede komen aan de eindgebruiker.
Artikel 6, derde lid, van de Mededingingswet zet de voorwaarden voor een vrijstelling
van het kartelverbod uiteen. Er zijn enkele voorbeelden in andere sectoren waar bedrijven
samenwerken, en hierbij niet in strijd met de Mededingingswet handelen. Banken hebben
bijvoorbeeld afgesproken gezamenlijk bankbiljetten te tellen en te sorteren en gezamenlijk
geldtransport in te kopen. De efficiëntievoordelen, waarvan ook consumenten profiteren,
wegen zwaarder dan de concurrentiebeperking.

9.2 Uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets ACM

De ACM merkt op dat blijkens het conceptwetsvoorstel enkele belangrijke en voor de
uitvoering essentiële zaken nog geregeld en uitgewerkt moeten worden. De ACM meent
dat het daarom te vroeg is om een conclusie te trekken over de uitvoerbaar- en handhaafbaarheid
van de conceptwetswijziging. Desalniettemin heeft de ACM enkele observaties bij het
conceptwetsvoorstel.

De ACM merkt in het kader van de definities in het wetsvoorstel op dat het voorgestelde
artikel 16, vijfde lid, en volgende, van het wetsvoorstel geen ruimte lijkt te bieden
aan de UPD-verlener om fysieke post in digitale vorm bij een ontvanger af te leveren.
De bepaling waar de ACM op doelt betreft artikel 16, zesde lid, van de Postwet. In
de voorgestelde bepaling wordt bepaald wat tenminste van de UPD-verlener wordt verlangd
wat de dienstverlening betreft. In dit lid staat een aantal aanbiedingsmogelijkheden
voor post waarvan er minimaal één in ieder geval gebruikt dient te worden. Dit sluit
echter andere vormen van dienstverlening niet uit, zolang de UPD-verlener daartoe
toestemming heeft van verzender en geadresseerde. Er is dus wel degelijk ruimte voor
het digitaal aanleveren van poststukken indien de verzender en ontvanger daar toestemming
voor hebben gegeven.

Voorts stelt de ACM dat de wet geen wijziging voorziet in de tariefregulering, maar
dat wijzigingen wel nuttig kunnen zijn met het oog op het benutten van schaalvoordelen
van de UPD. In dit kader is het van belang dat de kostenvoordelen van de concentratie
van PostNL met Sandd, die in paragraaf 3.2.1 is vermeld, in voldoende mate bij de
gebruiker van de universele postdienst terecht komen. Daarom zal worden bezien of
dit via het huidige kostentoerekeningssysteem, zoals vastgelegd in de Postregeling
2009, wordt geborgd, of dat hiervoor een aanpassing van de systematiek nodig is. Voor
wijzigingen van de regels rondom de kostentoerekeningssystematiek is geen wetswijziging
nodig. De bepalingen in de huidige Postwet staan eventuele aanpassingen zoals de ACM
die voorstelt niet in de weg. De adviezen van de ACM zullen in het kader van een eventuele
aanpassing van de Postregeling 2009 worden meegenomen.

Voorts constateert de ACM dat zij op dit moment op basis van de Postwet aan consumenten
ten aanzien van pakketpost geen duidelijk toezichtkader kan bieden, vanwege onduidelijkheid
over de definitie van exprespost. Daardoor zou niet duidelijk zijn of een klachtenregeling
op basis van de Postwet verplicht is. In reactie daarop wordt opgemerkt dat pakketpost
onder de uitzondering van exprespost valt als er sprake is van afzonderlijke overeenkomsten
over het tijdvak of tijdstip van afleveren, leveringszekerheid (track & trace) en aansprakelijkheid. Een dergelijk servicekader is tegenwoordig gemeengoed. Bij
pakketten is er sprake van een contractuele overeenkomst tussen verzender en pakketvervoerder.
Het doet in dat kader niet ter zake of de overeenkomst betrekking heeft op één of
meerdere poststukken. In artikel 11 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek is vastgelegd
dat het risico bij het verzenden van een pakket pas overgaat naar de ontvanger op
het moment dat deze aan hem wordt overgedragen door de vervoerder. Tot dat moment
ligt de aansprakelijkheid en het risico eenduidig bij de verzender (bijv. een webshop).
De consument heeft dus ook een duidelijk aanspreekpunt: namelijk de handelaar waar
hij producten heeft besteld. Een klachtenregeling in de Postwet voor pakketten is
derhalve overbodig, omdat ontvangers zich bij klachten dienen te wenden tot de verzender
van een pakket. Hierop is reeds generieke consumentenbescherming (ten aanzien van
online aankopen) van toepassing. Introductie van een aanvullende bescherming via de
Postwet heeft als risico dat er een diffuse verantwoordelijkheidsverdeling ontstaat
die ruimte laat voor het afschuiven van aansprakelijkheid, terwijl nu helder is dat
de verzender verantwoordelijk is. Het kabinet vindt het derhalve geen aanleiding op
het gebied van klachtenprocedures extra sectorspecifieke regelgeving voor pakketten
te introduceren.

Ten aanzien van toegangsregulering merkt de ACM op dat een wijziging leidt tot nieuwe
onzekerheden voor postvervoerbedrijven. Wetswijzigingen zullen er altijd toe leiden
dat partijen bekend zullen moeten geraken met een nieuw wettelijk kader. Voorlichting
aan postvervoerders zal plaatsvinden om de bekendheid met de nieuwe regelgeving te
vergroten. Daar voorziet ook de mkb-toets in (zie paragraaf 9.3). In het wetsvoorstel
worden postvervoerbedrijven echter verzekerd van toegang tot het netwerk van de landelijk
opererende partij, waar dit nu niet het geval is. Het wetsvoorstel voorkomt de situatie
dat postvervoerders geen vangnet hebben voor toegang tot het landelijke netwerk en
zorgt daardoor voor meer zekerheid.

Daarnaast heeft de ACM verschillende opmerkingen gemaakt over de concrete invulling
van de toegangsregulering. Zo zet de ACM vraagtekens bij de positie van toegangvragende
postvervoerders, en de mate waarin de voorgestelde toegangsregulering deze positie
versterkt. De opmerkingen van de ACM in combinatie met de reacties uit de internetconsultatie,
hebben geleid tot een aanpassing van de systematiek van de voorgestelde toegangsregulering.
Zie daarvoor ook paragraaf 9.1 van deze memorie van toelichting.

Daarnaast is naar aanleiding van verschillende aandachtspunten van de ACM hoofdstuk
3 van deze memorie verduidelijkt. Zo is verhelderd dat essentiële onderdelen van het
toegangsregime bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling worden
ingevuld, zoals de invulling van de kwalificatie «effectieve toegang» en het al dan
niet hanteren van een «per sender»-voorwaarde. Ook is de rol van de toezichthouder
verhelderd. De reikwijdte van de toegangsverplichting wordt door het wetsartikel niet
ingeperkt tot brieven. In artikel 9 en verder is «brieven» vervangen door «poststukken».
In lagere regelgeving zal de precieze reikwijdte worden vastgesteld.

De ACM merkt verder op dat de invulling van artikel 36a, de mogelijkheid om een maximumrendement
vast te stellen, verdere verduidelijking behoeft. Mede naar aanleiding van het besluit
om een vergunning te verlenen voor de overname van Sandd door PostNL is dit artikel
aangescherpt.

De ACM wijst er met betrekking tot haar toezichtstaak in relatie tot het minimumpercentage
arbeidsovereenkomsten van postbezorgers (artikel 8 van de Postwet) op, dat de daarvoor
benodigde expertise sterk afwijkt van de kerntaken van de ACM. In dat kader is de
Inspectie SZW wat de ACM betreft beter toegerust om toezicht te houden op de naleving
van deze bepaling. Op dit onderwerp is reeds ingegaan in de paragraaf «Tijdelijk Besluit
Postbezorgers 2011» in hoofdstuk 9.

In verband met de bepalingen in relatie tot het borgen van de UPD bij buitenlandse
overname stelt de ACM terecht vast dat zij op de in artikel 15, eerste lid, van de
wet op te nemen eis dat een aangewezen vennootschap een vestiging in Nederland dient
te hebben, ingevolge het bepaalde in artikel 37 van de wet, geen toezicht kan houden.
In het verlengde van de in artikel 15 vastgelegde verantwoordelijkheid van de Minister,
voor het verstrekken of intrekken van een aanwijzing van een UPD-verlener, past ook
het toetsen of deze partij aan de overige wettelijke eisen voldoet.

Om de UPD-verlener ruimte te bieden voor alternatieve mogelijkheden voor het aanbieden
van poststukken in postbussen is het voorstel om aan de definitie van postbus in artikel
2, eerste lid, onderdeel h, toe te voegen «of een andere voorziening die bestemd is
voor de aflevering van de voor de gebruikers van het postbusadres bestemde poststukken».
In haar toets geeft de ACM aan dat zij deze toevoeging zo interpreteert dat hiermee
de toegangsverplichting voor aanbieders van postbussen wordt uitgebreid naar deze
«andere voorzieningen». De ACM noemt daarbij met name pakketkluizen waarvoor op grond
van deze bepaling een verplichting zou ontstaan voor de aanbieders daarvan om toegang
te verlenen aan andere pakketvervoerders voor het afleveren van pakketten. Dit is
echter niet het doel van deze bepaling. Het voorstel tot wijziging van de definitie
in samenhang met de toegangsverplichting van artikel 13 beperkt zich tot het systeem
van postbusadressen. Deze dienen voor andere postvervoerders toegankelijk te zijn.
Het voorgestelde artikellid is daarop aangepast.

Overige opmerkingen van technische en redactionele aard zijn verwerkt.

9.3 Advies Adviescollege toetsing regeldruk

Het college constateert dat de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel afdoende
aandacht besteedt aan nut en noodzaak van de wijzigingen en dat verschillende alternatieven
zijn afgewogen18. Het college adviseert het voorstel in te dienen nadat met enkele adviespunten rekening
is gehouden. Onderstaand wordt ingegaan op deze adviespunten.

In relatie tot reacties op de internetconsultatie adviseert het college om ten aanzien
van de artikelen 22a en verder en 23a (borging UPD) inzichtelijk te maken dat de gestelde
eisen proportioneel zijn. Naar aanleiding van de consultatiereacties is een aantal
wijzigingen doorgevoerd in de betreffende artikelen. Hetzelfde doel kan hierdoor met
minder vergaande maatregelen worden bereikt. Zie daarvoor ook de paragraaf 9.1 van
deze memorie.

Voorts raadt het college aan helder uiteen te zetten hoe het uitgangspunt «onbelemmerde
toegang tot een landelijk dekkend netwerk» wordt vormgegeven en geborgd, duidelijk
te maken hoe de transitie van het oude naar het nieuwe regime verloopt en de nieuwe
situatie snel te evalueren. Het college adviseert in dit verband een mkb-toets uit
te voeren van de algemene maatregel van bestuur die verdere invulling geeft aan de
toegangsregulering. Door bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling
een kader te stellen voor het referentieaanbod wordt zo veel mogelijk duiding gegeven
aan het uitgangspunt dat de effectieve toegang niet door de netwerkpartij mag worden
belemmerd. Wat betreft tarieven en voorwaarden die onderdeel van het referentieaanbod
zijn maar waarvoor bij ministeriële regeling geen regels worden gesteld, is het aan
de ACM om erop toe te zien dat de effectieve toegang niet wordt belemmerd. Zoals in
hoofdstuk 3 is toegelicht, is het kabinet voornemens om na overleg met postvervoerders
en andere relevante partijen essentiële onderdelen van het referentieaanbod bij algemene
maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling vast te stellen. Het kabinet zal
hierbij op advies van het college een mkb-toets uitvoeren en zal na inwerkingtreding
van het nieuwe regime de vinger aan de pols houden om de werkbaarheid te kunnen toetsen.
Op dit moment is nog niet duidelijk hoe de transitie naar het nieuwe regime verloopt,
omdat er op dit moment geen AMM-besluit van kracht is. Desalniettemin geldt dat door
de partij met het landelijke netwerk vanaf inwerkingtreding van het wetsvoorstel effectieve
toegang moet worden geboden.

Daarnaast merkt het college op te onderzoeken of een minder belastende wijze van geschillenbeslechting
mogelijk is die voorafgaat aan geschillenbeslechting door de ACM ten aanzien van toegang
tot het landelijke netwerk en een helder kader te bieden voor deze geschillen. Het
kabinet is voornemens dit te doen door in de eerder genoemde algemene maatregel van
bestuur en bij ministeriële regeling een helder kader te schetsen waaraan het referentieaanbod
moet voldoen. Daarmee wordt ook helderheid geboden met betrekking tot het kader voor
geschillen. Daarnaast is de publiekrechtelijke mogelijkheid van geschillenbeslechting
complementair aan de bestaande privaatrechtelijke opties, zoals arbitrage, die postvervoerders
net als andere ondernemingen hebben bij geschillen. Dit is verduidelijkt in paragraaf
3.3.5 van deze memorie.

Naar aanleiding van opmerkingen tijdens de internetconsultatie adviseert het college
helderheid te bieden waar begrippen kunnen leiden tot onduidelijkheid in de markt,
zoals aanbieden versus afleveren. Ditzelfde geldt voor de definitie van het begrip
postbezorger. De desbetreffende artikelen en de toelichting daarop zijn aangepast.

Tot slot vraagt het college de regeldrukgevolgen van de regels die bij algemene maatregel
van bestuur worden gesteld in kaart te brengen. Naar aanleiding hiervan is hoofdstuk
7 van deze memorie aangevuld.

II. ARTIKELEN

Artikel I, onderdeel A (artikel 2)

Eerste lid, onderdeel c

In de definitie van postvervoer is het begrip «afleveren» aangevuld met de term «aanbieden».
De reden is dat afleveren slaat op een fysieke handeling die tevens van oudsher plaatsvindt
op een individueel adres. Met het afleveren van een poststuk is tevens zeker gesteld
dat het poststuk op het adres van de ontvanger is aangekomen. Dit laatste blijft het
primaire toetsingscriterium waaraan de kwaliteit van de postdienst wordt afgemeten.
Met deze begripsomschrijving wordt invulling gegeven aan de begripsomschrijving van
«distributie» in artikel 2, onderdeel 5, van de Postrichtlijn. «Afleveren» is gelijk
aan «bestellen van postzendingen aan de geadresseerden», dat op grond van genoemd
artikel deel uitmaakt van «distributie». In situaties waarin fysieke aflevering op
een adres niet mogelijk is, of dat er tussen postvervoerder en verzender of ontvanger
iets anders is overeengekomen, dient er ruimte te zijn voor een alternatieve logistieke
oplossing. De term «aanbieden» biedt deze ruimte, omdat dat een minder fysieke betekenis
heeft en ook betrekking kan hebben op andere wijzen van aanbieding van poststukken
dan bezorging aan huis, zoals een bericht dat een poststuk kan worden afgehaald of
een mailbericht met een ingescande – en met het oog op het briefgeheim versleutelde
– weergave van een brief. Daarmee wordt de Postwet meer toekomstbestendig.

Het bedrijfsmatig aanleveren van poststukken door een verzender aan een postvervoerbedrijf
is niet aan te merken als postvervoer. Daarom zijn deze handelingen in de begripsomschrijving
expliciet uitgezonderd van het bedrijfsmatig aanbieden van poststukken.

Eerste lid, onderdeel h

Aan de begripsomschrijving van postbus in onderdeel h is toegevoegd dat het ook om
andere voorzieningen kan gaan die bestemd zijn voor de aflevering van voor de gebruikers
van het postbusadres bestemde poststukken. Een postbus is op verzoek van de postbushouder,
zijnde de gebruiker, door de postbusexploitant ingesteld als alternatief adres, met
de aanduiding «postbus» in de adressering, voor het ontvangen van poststukken. De
begripsomschrijving maakt het mogelijk dat een postvervoerder ruimere mogelijkheden
heeft om beter aan te sluiten bij de behoeften van gebruikers en daarvoor passende
logistieke oplossingen in te zetten die bijdragen aan een kostenefficiënte dienstverlening,
ingeval met de postbushouder een andere locatie voor de aflevering van poststukken
wordt afgesproken. De postbussenexploitant geeft invulling aan een eventuele andere
voorziening. Blijkens deze begripsomschrijving hoeven deze andere voorzieningen zich
niet in een afgesloten ruimte te bevinden. De criteria, aan de hand waarvan kan worden
getoetst of een andere voorziening passend is voor de aflevering van poststukken,
hebben betrekking op de toegankelijkheid van deze voorziening voor de gebruiker, het
beschermen van de privacy en de vraag of in redelijkheid verzekerd is dat de zending
alleen toegankelijk is voor de persoon die gerechtigd is om de zending in ontvangst
te nemen. De komst van pakketkluizen op bijvoorbeeld stations en supermarkten heeft
laten zien dat de locatie en vormgeving van de «voorziening» in de loop van de tijd
kan wijzigen. In dat verband is het laatste criterium dat geldt bij de beoordeling
of een voorziening passend is, dat het een vorm van dienstverlening dient te zijn
die in voldoende mate aansluit bij de behoeften van de gebruikers en bij de belangrijkste
uitgangspunten van de universele postdienst: betaalbaarheid en beschikbaarheid.

Eerste lid, onderdeel i

In dit wetsvoorstel is het begrip «afzender» vrijwel overal vervangen door het neutralere
begrip «verzender». De begripsomschrijving omvat een ieder die een poststuk voor vervoer
aanbiedt aan een postvervoerbedrijf. Daaronder vallen ook tussenpersonen, bijvoorbeeld
een postvervoerbedrijf dat poststukken aanbiedt aan een ander postvervoerbedrijf.
In het normale spraakgebruik worden zij echter geen afzender genoemd. Die term wordt
in het spraakgebruik gereserveerd voor de oorspronkelijke afzender van de poststukken.
Het begrip «verzender» heeft een ruimere strekking en omvat zowel de oorspronkelijke
afzender als een intermediair. Om die reden is in artikel 12 het huidige begrip «afzender»
gehandhaafd. Dit artikel betreft de retourregeling, die tot doel heeft post die gedurende
het proces terecht komt in de stroom van een ander postvervoerbedrijf dan het bedrijf
waaraan het poststuk was aangeboden soepel uit te wisselen. Het postvervoerbedrijf
dat dit soort post moet verwerken, kan alleen gebruik maken van de fysieke gegevens
die op het poststuk staan: de afzendergegevens of – in voorkomend geval – de gegevens
van het postvervoerbedrijf. Het gebruik van het begrip «verzender» zou hier tot onduidelijkheid
kunnen leiden, omdat een intermediair niet aan de orde kan zijn.

Eerste lid, vervallen onderdelen p en q

De begripsomschrijvingen van medische brief en rouwbrief (huidige onderdelen p en
q) vervallen, omdat deze begrippen na de voorgestelde wijziging niet meer in de Postwet
staan. Verwezen wordt naar de toelichting op artikel 16, vijfde lid.

Eerste lid, onderdelen p, q en r

In verband met de wijziging van artikel 8, die in hoofdstuk 5 van deze memorie is
toegelicht, zijn de begrippen arbeidsovereenkomst, uitzendovereenkomst en dienstbetrekking
gedefinieerd. Om onduidelijkheid over de betekenis van die begrippen te voorkomen,
is verwezen naar de desbetreffende bepalingen in het Burgerlijk Wetboek.

Eerste lid, onderdelen s en t

De begripsomschrijvingen in deze onderdelen hangen samen met de wijziging van artikel
15, eerste lid, en worden daar toegelicht.

Tweede lid

In de onderdelen a en b is het begrip «afzender» vervangen door «verzender». Verder
is «bestellen» in onderdeel a vervangen door «afleveren of aanbieden». De term «afleveren»
is consistent met het gebruik van dit begrip in andere artikelen in dit wetsvoorstel.
Voor de toelichting op de begrippen «verzender» en «aanbieden» wordt verwezen naar
de toelichting onder artikel I, onderdeel A, eerste lid, onderdeel c, onderscheidenlijk
onderdeel i.

Artikel I, onderdeel B (artikel 5)

Het begrip «onbestelbaar» is niet meer consistent met de gewijzigde terminologie in
dit wetsvoorstel. In lijn met de andere wijzigingen in de terminologie is dit vervangen
door «niet af te leveren». Verder is in dit artikel het begrip «afzender» vervangen
door «verzender». Verwezen wordt naar de toelichting onder artikel I, onderdeel A,
eerste lid, onderdeel i.

Artikel I, onderdelen C (artikel 7), M (artikel 28) en N (artikel 29)

In deze artikelen is het begrip «afzender» vervangen door «verzender». Verwezen wordt
naar de toelichting onder artikel I, onderdeel A, eerste lid, onderdeel i. Verder
is in artikel 7 het begrip «ontvangers» vervangen door «ontvangers en geadresseerden».
Dit artikel schrijft voor dat postvervoerbedrijven een klachtenregeling moeten hebben
voor de behandeling van klachten van verzenders en van ontvangers en geadresseerden.
Het is denkbaar dat een geadresseerde juist een klacht wil indienen, omdat hij een
aan hem geadresseerd poststuk niet heeft ontvangen.

Artikel I, onderdeel D (artikel 8)

Een postvervoerbedrijf moet ingevolge artikel 8 een arbeidsovereenkomst hebben met
tenminste een percentage van de postbezorgers dat bij algemene maatregel van bestuur
wordt vastgesteld. In artikel 2, eerste lid, onderdeel p, is arbeidsovereenkomst gedefinieerd
als de arbeidsovereenkomst, bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek,
met uitzondering van de uitzendovereenkomst. Ingevolge artikel 8, eerste lid, onderdeel
b, kan een uitzendovereenkomst alleen meetellen voor het minimumpercentage als de
postbezorger als arbeidsbeperkte is aangemerkt of daarmee gelijk is gesteld. Voor
het minimumpercentage telt tevens mee een postbezorger die werkzaam is in een dienstbetrekking
als bedoeld in artikel 10b, eerste lid, van de Participatiewet. Hiermee wordt bedoeld
dat de postbezorger ter beschikking wordt gesteld door zijn werkgever om beschutte
werkzaamheden te verrichten bij het postbedrijf en de postbezorger niet direct in
dienst is van het postbedrijf. De arbeidsvoorwaarden van de werkgever waar de persoon in dienst is, zijn hier van toepassing.
Ook van uitzendovereenkomst en dienstbetrekking zijn in artikel 2, eerste lid, begripsomschrijvingen
opgenomen (onderdelen q en r). De tweede volzin van artikel 8, eerste lid, is vervallen,
omdat deze niet meer relevant is. Op grond van het Tijdelijk besluit postbezorgers
2011 geldt het vastgestelde minimumpercentage (80%) sinds 1 januari 2018. In hoofdstuk
5 van deze memorie is de achtergrond van deze wijziging van artikel 8 toegelicht.

Om de leesbaarheid van het eerste lid te vergroten is de derde volzin van het eerste
lid ongewijzigd verplaatst naar het tweede lid. De voorhangprocedure van het tweede
lid is – eveneens ongewijzigd – verplaatst naar een nieuw derde lid.

Artikel I, onderdelen E en F (artikelen 9, 9a en 9b)

Artikel 9

De verplichting in het eerste lid om toegang te verlenen aan andere postvervoerbedrijven,
geldt voor postvervoerbedrijven met een landelijk dekkend netwerk, dat wil zeggen
dat het postvervoerbedrijf op alle adressen in Nederland poststukken kan aanbieden.
Daarbij geldt de eis dat het postvervoerbedrijf postvervoer verricht op tenminste
het aantal dagen dat krachtens artikel 16, zesde lid, in het Postbesluit 2009 is vastgesteld
(nu vijf dagen per week).

Ingevolge het tweede lid geldt deze verplichting ook voor andere maatschappijen waarmee
het postvervoerbedrijf in een groep is verbonden. Het doel van dit lid is om te borgen
dat de toegangsverplichting ook geldt ingeval het netwerk wordt opgeknipt en over
verschillende vennootschappen van de groepsmaatschappij wordt verspreid.

De nieuwe kaders voor toegangsregulering zijn verder toegelicht in hoofdstuk 3 van
deze memorie.

Artikel 9a

Dit artikel is toegelicht in hoofdstuk 3 van deze memorie.

Artikel 9b

Dit artikel bevat de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële
regeling de toegangsverplichting nader in te vullen.

Op grond van het eerste lid, onderdeel a, wordt bij algemene maatregel van bestuur
vastgesteld voor welke poststukken de toegangsverplichting geldt: alleen voor brieven,
of ook voor andere poststukken.

Onderdeel b van het eerste lid bevat de basis om per postvervoerbedrijf de omvang
van het aantal brieven vast te stellen waarvoor de toegangsverplichting ten hoogste
geldt, de zogenoemde restpost. Op basis van deze bepaling kan worden verzekerd dat
postvervoerbedrijven een bepaald aantal poststukken kunnen aanbieden aan het bedrijf
met een landelijk netwerk, maar dat postvervoerbedrijven die voor hun bedrijfsvoering
geheel afhankelijk zijn van het landelijk netwerkbedrijf worden uitgesloten van gereguleerde
toegang. In aanvulling daarop wordt op grond van onderdeel c van het eerste lid vastgesteld
hoe wordt bepaald of de poststukken waarvoor een postvervoerbedrijf toegang tot het
landelijk netwerk wil hebben, binnen de vastgestelde omvang blijft. Het tweede lid
biedt de grondslag om de tariefmethodiek en de voorwaarden vast te stellen waaraan
het referentieaanbod moet voldoen. De tarieven en voorwaarden in het referentieaanbod
mogen niet tot gevolg hebben dat effectieve toegang wordt belemmerd. Over de invulling
van de algemene maatregel van bestuur en de ministeriële regeling worden belanghebbenden
geconsulteerd.

De ACM heeft als mededingingsautoriteit de expertise voor de technische details van
de toegangsregulering. Wanneer die expertise nodig is voor het opstellen of wijzigen
van de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur of de in het tweede
lid bedoelde ministeriële regeling, kan de Minister de ACM opdragen een rapport uit
te brengen over één of meer van de in dit lid vermelde onderwerpen.

Artikel I, onderdeel F

In hoofdstuk 3 van deze memorie is toegelicht waarom hoofdstuk 3a vervalt.

Artikel I, onderdeel G (artikel 15)

Het eerste lid is toegelicht in paragraaf 4.5 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting.

Het tweede lid bepaalt in welke gevallen de Minister van EZK een aanwijzing als UPD-verlener
geheel of gedeeltelijk kan intrekken. Aan dit lid zijn twee nieuwe gronden toegevoegd,
die rechtstreeks voortvloeien uit het voorstel dat een UPD-verlener een vennootschap
moet zijn en een vestiging in Nederland moet hebben. Aan artikel 2, eerste lid, zijn
de onderdelen s en t toegevoegd waarin het begrip «vennootschap» wordt gedefinieerd.
Onder vennootschap vallen in ieder geval een naamloze vennootschap (N.V.) en een besloten
vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (B.V.). Verder zijn als vennootschap aan
te merken vennootschapsvormen die met de N.V. of met de B.V. zijn gelijkgesteld in
Richtlijn (EU) 2017/1132 aangaande bepaalde aspecten van het vennootschapsrecht. Tenslotte
is ook een Europese vennootschap (SE) aan te merken als een N.V. of B.V., zoals toegelicht
in paragraaf 4.5.1.

Wanneer de aangewezen vennootschap fuseert of wordt gesplitst, is er aanleiding om
opnieuw te bezien of een goede verlening van de UPD nog gewaarborgd is en of de aanwijzing
als UPD-verlener derhalve nog opportuun is. Dat is vanzelfsprekend in de gevallen
waarin de rechtspersoon van een UPD-verlener wordt ontbonden of failliet wordt verklaard.
Wanneer de vennootschap fuseert of wordt gesplitst, gaat de taak van UPD-verlening
over op de rechtsopvolger van de aangewezen vennootschap. Ook in dat geval ligt een
herbeoordeling van de uitvoering van de UPD door die rechtsopvolger in de rede. Vanwege
de eis dat de UPD-verlening altijd geborgd moet zijn, wordt een aanwijzing als UPD-verlener
niet ingetrokken vóórdat is voorzien in een aanwijzing van een ander postvervoerbedrijf
als UPD-verlener, voor het geheel of het gedeelte van de universele postdienst waarop
de aanwijzing die wordt ingetrokken betrekking heeft (artikel 15, vierde lid). De
overige wijzigingen in het tweede lid, alsmede de wijzigingen in het vierde en vijfde
lid, zijn van technische aard.

Artikel I, onderdeel H (artikel 16)

Vijfde, zesde en zevende lid

Deze leden hebben tot gevolg dat het aantal dagen voor het ophalen en aanbieden van
UPD-poststukken bij algemene maatregel van bestuur – het Postbesluit 2009 – kan worden
vastgesteld. In paragraaf 4.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
is dit voorstel toegelicht. Daarbij kan voor verschillende soorten poststukken een
verschillend aantal ophaal- en aanbiedingsdagen worden vastgesteld. Bijvoorbeeld voor
medische post en rouwbrieven zouden in het Postbesluit 2009 een hoger aantal dagen
kunnen worden vastgesteld dan voor andere poststukken. Zoals in het algemeen deel
van deze memorie is toegelicht, brengt dit wetsvoorstel geen wijziging aan in de eisen
aan de kwaliteit van de UPD. Dat de begrippen medische brief en rouwbrief niet meer
voorkomen in dit artikel, betekent dan ook niet dat het voornemen bestaat om wijzigingen
aan te brengen in de kwaliteitseisen. Wel sluit dit aan bij de wenselijkheid om flexibeler
op te kunnen treden indien toekomstige ontwikkelingen op het terrein van technologie
of logistieke dienstverlening aanleiding geven tot wijziging van de regelgeving. Vooralsnog
is het voornemen dat in het Postbesluit 2009 het huidige aantal ophaal- en aanbiedingsdagen
wordt gecontinueerd. De Postrichtlijn vereist ook een vijfdaagse ophaling en bezorging
voor de UPD, behoudens uitzonderlijk geachte omstandigheden of geografische situaties.
Mocht in de toekomst de Postrichtlijn worden aangepast of de behoeften van gebruikers
wijzigen, dan is aanpassing van het Postbesluit 2009 mogelijk.

Met «voor het aanleveren van poststukken bestemde voorzieningen» worden voorzieningen
bedoeld waarin een verzender poststukken aan de postvervoerder kan aanleveren met
het oog op postvervoer. «Voor de desbetreffende ontvanger toegankelijke voorzieningen
voor poststukken» zijn voorzieningen waarin postvervoerders poststukken afleveren,
waar geadresseerden deze vervolgens kunnen ophalen. Een voorziening, die bijvoorbeeld
op een centraal punt in een wijk wordt geplaatst, kan zowel geschikt zijn voor het
afleveren van poststukken door consumenten aan een postvervoerder als voor het aanbieden
door een postvervoerder van poststukken aan geadresseerden. Naast een fysieke voorziening
zou deze bepaling ook kunnen slaan op een logistiek of distributieconcept zoals een
afhaaldienst. Voor de criteria waaraan een andere voorziening voor de aflevering van
poststukken moet voldoen, wordt verwezen naar de toelichting op artikel 2, eerste
lid, onderdeel h.

Negende lid

Aan dit lid is toegevoegd dat het netwerk van een UPD-verlener niet alleen bestaat
uit brievenbussen en dienstverleningspunten, maar ook uit andere openbare toegankelijke
voorzieningen voor het aanbieden van poststukken. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan centrale punten in een wijk, waar
consumenten post kunnen aanleveren en ophalen. Het netwerk moet voldoen aan bij algemene
maatregel van bestuur gestelde eisen aan het netwerk. Het huidige Postbesluit 2009
bevat al spreidingseisen aan brievenbussen en dienstverleningspunten. Op grond van
dit gewijzigde lid kunnen daar eisen aan de spreiding van andere voorzieningen worden
toegevoegd. De eis in het negende lid dat het netwerk moet voldoen aan de behoeften
van gebruikers van de UPD en rekening houdt met de kwetsbare gebruikers van de UPD
is ongewijzigd.

Artikel I, onderdeel J (artikel 20)

Artikel 20, eerste lid, is aangepast met het oog op de toekomstbestendigheid van de
Postwet. Op grond van deze wijziging kunnen niet alleen eisen worden gesteld aan de
toegankelijkheid van brievenbussen, maar ook aan andere voorzieningen die voor de
aanbieding van poststukken zijn bestemd. Voor aflevering van poststukken in andere
voorzieningen is voorafgaande toestemming van de verzender en de geadresseerde vereist.
Het vierde lid bevat de grondslag om bij ministeriële regeling nadere eisen te kunnen
stellen over de wijze waarop die toestemming kan worden gegeven.

Ook is, met het oog op thans nog onvoorziene mogelijkheden van postaanbieding, het
algemenere begrip toegankelijkheid gebruikt, ter vervanging van de huidige tekst «plaats,
afmetingen en andere hoedanigheden» van brievenbussen. Overigens bestaat nu niet het
voornemen om in de Postregeling 2009 andere regels aan de toegankelijkheid van brievenbussen
te stellen. De huidige eisen aan brievenbussen voldoen aan eisen in verband met goede
arbeidsomstandigheden, zorgen voor standaardisatie en eenduidige bouweisen en dragen
bij aan een doelmatige bedrijfsvoering van postvervoerbedrijven.

Deze eisen staan niet in de weg aan technologische ontwikkelingen ten aanzien van
het aanbieden van poststukken, door het gebruik van het begrip «andere voorzieningen».

Met het oog op consistent taalgebruik in dit wetsvoorstel is «onbestelbaar» vervangen
door «niet af te leveren».

Aan artikel 20 wordt een derde lid toegevoegd, dat voor «andere voorzieningen» eenzelfde
regeling bevat als de regeling voor brievenbussen in het tweede lid. Deze bepaling
is opgenomen om te borgen dat ook andere voorzieningen voldoen aan de hiervoor vermelde
eisen. Wanneer dat niet het geval is, kan het poststuk als «niet aan te bieden poststuk»
worden aangemerkt. Het gaat hier weliswaar om een andere situatie dan in het tweede
lid, waarin het om een brievenbus bij een consument aan huis gaat en de consument
het dus in eigen hand heeft om aan de wettelijke eisen te voldoen. Er is echter geen
risico dat consumenten door deze bepaling gedupeerd zullen worden. Een leverancier
van een voorziening voor de aanbieding van poststukken heeft er immers geen baat bij
om niet aan de krachtens het eerste lid gestelde eisen te voldoen, omdat consumenten
dan niet zullen kiezen voor aanbieding van poststukken in die voorziening. Het zou
voor postvervoerbedrijven die niet zelf de voorziening hebben geplaatst onwerkbaar
zijn, als zij poststukken toch moeten aanbieden aan de geadresseerde, hoewel de daarvoor
bestemde voorziening niet toegankelijk is.

Artikel I, onderdeel K

Artikel 22a

De UPD-verlener moet beschikkingsmacht hebben over zowel liquide middelen als over
het fysieke netwerk dat noodzakelijk is voor de uitvoering van de UPD, zoals sorteerfaciliteiten,
vervoermiddelen en voorzieningen voor het ophalen van poststukken. Dit artikel is
verder toegelicht in het algemeen deel van deze toelichting.

De vereisten in het eerste lid gelden niet ingeval de UPD-verlener deel uitmaakt van
een groep als bedoeld in artikel 24b van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, mits is
voldaan aan de in het tweede lid gestelde eisen. Deze eisen gelden cumulatief. Een
groep is een economische eenheid waarin rechtspersonen en vennootschappen organisatorisch
zijn verbonden. Ingeval de UPD-verlener deel uitmaakt van een groep, heeft de houdstermaatschappij
dus de keuze of ze voldoende kapitaal en middelen ter beschikking stelt aan de UPD-verlener,
zodat deze voldoet aan de eisen in het eerste lid, of dat zij gebruik maakt van de
uitzonderingsmogelijkheid in het tweede lid en de financiële borging voor een bestendige
uitvoering van de UPD op andere wijze garandeert. Aan de eisen die in het tweede lid,
onderdeel a, aan de statuten van de UPD-verlener worden gesteld, is invulling gegeven
in artikel 22c. Onderdeel b vereist dat de houdstermaatschappij schriftelijk verklaart
zich hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor alle schulden van de UPD-verlener. Een
mogelijkheid om hieraan invulling te geven is een verklaring als bedoeld in artikel
2:403, eerste lid, onderdeel f, van het Burgerlijk Wetboek die de houdstermaatschappij
moet afgeven voor de vennootschap waarin de UPD-verlener is ondergebracht. Een zogenoemde
403-verklaring is een vereiste ingeval de houdstermaatschappij de financiële gegevens
van de UPD-verlener consolideert in een geconsolideerde jaarrekening. De houdstermaatschappij
kan echter ook een separate aansprakelijkheidsverklaring opstellen, die ingevolge
het voorgestelde artikel 22a, tweede lid, onderdeel c, moet worden gedeponeerd bij
het handelsregister en aan de ACM moet worden verstrekt. Artikel 22b stelt nadere
eisen aan deze verklaring. Ingevolge artikel 37 van de Postwet is de ACM belast met
het toezicht op de naleving van dit artikel en het krachtens dit artikel bepaalde.
Dat betekent dat de ACM de in de artikelen 47 tot en met 49 van de Postwet toegekende
bevoegdheden kan toepassen: het opleggen van een bindende gedragslijn, het opleggen
van een last onder bestuursdwang, waaronder het opleggen van een last onder dwangsom,
of het opleggen van een bestuurlijke boete. Verstrekking van de aansprakelijkheidsverklaring
aan de ACM maakt het voor de toezichthouder inzichtelijk voor welke wijze van financiële
borging van de UPD is gekozen.

Artikel 22b

Dit artikel verbindt voorwaarden aan de aansprakelijkheidsverklaring, die ingevolge
artikel 22a, tweede lid, onderdeel b, verplicht is ingeval de vennootschap van de
UPD-verlener deel uitmaakt van een groep en ervoor wordt gekozen om de UPD op andere
wijze te borgen dan op de in artikel 22a, eerste lid, voorgeschreven wijze. Om te
voorkomen dat onvoldoende kapitaal en middelen beschikbaar zijn om de continuïteit
en de leveringszekerheid van de UPD te waarborgen, borgt dit artikel dat de houdstermaatschappij
de aansprakelijkheidsverklaring niet kan wijzigen of intrekken, tenzij zij aantoont
dat de financierbaarheid van de UPD op een andere wijze is geborgd. Bij algemene maatregel
van bestuur worden eisen gesteld aan de wijze waarop de houdstermaatschappij dat kan
aantonen en wordt een termijn gesteld gedurende welke de houdstermaatschappij aan
die eisen moet voldoen. Zoals in paragraaf 1 van het algemeen deel van deze memorie
uiteen is gezet, is op dit moment het maatschappelijk belang van de postvoorziening
nog groot, terwijl er nog geen reëel alternatief voorhanden is voor het landelijk
dekkende netwetwerk voor 24-uurspost van de huidige UPD-verlener. De termijn die bij
algemene maatregel van bestuur zal worden gesteld, zal zodanig zijn, dat de Minister
van EZK en de UPD-verlener de mogelijkheid hebben om in overleg te treden over andere
oplossingen en daarvoor, indien nodig, maatregelen te treffen. Ingeval de houdstermaatschappij
de aansprakelijkheidsverklaring wijzigt of intrekt, informeert zij hierover onverwijld
de ACM. De ACM houdt toezicht op de naleving van de bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur gestelde eisen aan de financierbaarheid van de UPD (derde lid).

Artikel 22c

Ingeval de UPD-verlener deel uitmaakt van een groep, moeten de statuten van de UPD-verlener
voorzien in een zelfstandige RvC. De meerderheid van deze commissarissen moet onafhankelijk
zijn van andere rechtspersonen of vennootschappen die deel uitmaken van de groep:
zij mogen directe, noch indirecte binding hebben met een andere van die groep deel
uitmakende vennootschap of andere rechtspersoon. Bij algemene maatregel van bestuur
kunnen nadere eisen worden gesteld aan de onafhankelijkheid van de meerderheid van
de commissarissen. De RvC neemt bij zijn werkzaamheden de eisen die zijn gesteld in
de artikelen 22a, 22b en 22d in acht.

Artikel 22d

Een UPD-verlener verricht ingevolge het eerste lid geen handelingen of activiteiten
die strijdig zijn met het belang van een bestendige uitvoering van de UPD. Het tweede
lid geeft aan welke handelingen en activiteiten in ieder geval onder dit verbod vallen.
In ieder geval is het door de UPD-verlener verstrekken van zekerheden voor de financiering
van activiteiten van andere onderdelen van de groep verboden. Hier vallen leningen
van en het verstrekken van andere zekerheden door de UPD-verlener aan andere vennootschappen
of rechtspersonen van de groep. Verder mag de UPD-verlener zich in beginsel niet aansprakelijk
stellen voor schulden van andere rechtspersonen of vennootschappen van de groep. Deze
voorwaarden moeten voorkomen dat onvoldoende middelen beschikbaar zijn voor de uitvoering
van de UPD, omdat de middelen zijn gebruikt voor de financiering van activiteiten
van andere rechtspersonen of vennootschappen van de groep.

Het zevende lid geeft de Minister van EZK de mogelijkheid om voor een individueel,
concreet geval, een ontheffing te verlenen van het gebod in het eerste lid, van dit
artikel. Hij kan aan de ontheffing voorschriften of beperkingen verbinden. De ontheffing
kan bijvoorbeeld voor bepaalde handelingen worden verleend of voor een bepaalde periode.
De Minister van EZK weigert een ontheffing, indien het publieke belang in relatie
tot de postvoorziening daardoor wordt bedreigd. Dat is bijvoorbeeld het geval als
de ontheffing een dusdanige inbreuk op de eisen aan het financieel beheer zou toestaan
dat daardoor de uitvoering van UPD niet meer is geborgd.

Het achtste en negende lid kennen de Minister van EZK de bevoegdheid toe om de ontheffing
in te trekken in de gevallen die in die leden zijn vermeld. Dat kan op verzoek van
de houder van de ontheffing. De Minister van EZK kan de ontheffing ambtshalve intrekken,
indien de houder van de ontheffing de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen
niet naleeft of indien bij de aanvraag om ontheffing onjuiste gegevens zijn verstrekt
en er geen ontheffing zou zijn verleend wanneer de juiste gegevens zouden zijn verstrekt.
Verder kan de Minister van EZK de ontheffing intrekken wanneer dat naar zijn oordeel
noodzakelijk is in het belang van een bestendige uitvoering van de UPD. De ACM houdt
toezicht op de naleving van artikel 22d en kan een signaal aan de Minister geven wanneer
blijkt dat zich één van de in het negende lid vermelde situaties voordoet.

Artikel I, onderdeel L (artikel 23)

Bij de actuele en toekomstige ontwikkelingen die op grond van artikel 23 in de jaarlijkse
rapportage aan de ACM moeten worden vermeld, ligt informatie over financiële aspecten
ten aanzien van de financiering van individuele UPD diensten het meest voor de hand.

Artikel I, onderdeel M (artikel 23a)

Indien er signalen zijn dat de UPD-verlener de universele postdienst in de toekomst
mogelijk niet meer rendabel kan uitvoeren, meldt hij dat onverwijld aan de Minister
van EZK. De melding moet zodanig tijdig worden gedaan dat de Minister voldoende tijd
heeft om te onderzoeken welke maatregelen kunnen worden getroffen om de continuïteit
van de universele postdienst te borgen en om daadwerkelijk adequate maatregelen te
kunnen treffen. Daarbij zal de Minister in eerste instantie maatregelen treffen die
kunnen voorkomen dat intrekking van de aanwijzing als UPD-verlener als bedoeld in
artikel 15, tweede lid, onderdeel b, noodzakelijk wordt.

Artikel 15 beschrijft de procedure voor aanwijzing en intrekking van de aanwijzing.
Op grond van artikel 15, vierde lid, wordt een aanwijzing pas ingetrokken, nadat voorzien
is in een (nieuwe) aanwijzing van een postvervoerbedrijf als UPD-verlener. De huidige
UPD-verlener moet op grond van het zesde lid deelnemen aan de selectieprocedure. Op
het moment dat er geen andere postvervoerbedrijven zijn die in aanmerking komen voor
aanwijzing als UPD-verlener, is het reëel om andere maatregelen te overwegen die de
continuïteit van de UPD kunnen borgen en intrekking van de aanwijzing kunnen voorkomen.

Artikel I, onderdeel P (artikel 34)

Hiervoor is toegelicht dat dit wetsvoorstel het mogelijk maakt dat poststukken niet
alleen aan huis of in brievenbussen aan de openbare weg worden aangeboden, maar ook
in andere voorzieningen die voor de aanbieding van poststukken zijn bestemd. Voor
de plaatsing van die voorzieningen aan de openbare weg moet de gemeenteraad, evenals
voor de plaatsing van brievenbussen, regels kunnen stellen. Ter verzekering van de
uitvoering van de Postwet zijn aan deze bevoegdheid wel beperkingen verbonden: de
regels van de gemeente mogen de uitvoering van de universele postdienst niet beperken
en andere postvervoerbedrijven moeten hun diensten onder vergelijkbare voorwaarden
kunnen aanbieden.

Dit artikel is opnieuw vastgesteld om de leesbaarheid ervan te verbeteren. Dit betreft
een technische wijziging.

Artikel I, onderdeel Q (artikel 36a)

Het eerste lid van dit artikel biedt de mogelijkheid om een maximumrendement op te
leggen aan een postvervoerbedrijf dat beschikt over een landelijk dekkend netwerk,
zoals toegelicht in paragraaf 3.4 van het algemeen deel van deze memorie. Deze bepaling
heeft tot doel alle eindgebruikers te beschermen tegen onredelijk hoge tarieven en
de betaalbaarheid van de postdienstvoorziening te borgen. Het maximumrendement, dat
bij ministeriële regeling kan worden vastgesteld voor een postvervoerbedrijf met een
landelijk dekkend netwerk, is additioneel aan het maximumrendement op de UPD op grond
van artikel 25. Dat artikel biedt al een basis om bij ministeriële regeling regels
te stellen ten aanzien van het rendement op de UPD. Die regels zijn gesteld in de
Postregeling 2009 en bepalen de maximale tariefruimte voor UPD-diensten waar consumenten
en mkb’ers die enkelstukspost versturen gebruik van maken. Het nieuwe maximumrendement
op basis van dit artikel zou (onder andere) betrekking kunnen hebben op partijenpost
voor grotere zakelijke verzenders.

Het tweede lid van dit artikel verplicht een postvervoerbedrijf waarvoor een maximumrendement
geldt om jaarlijks een rapportage hierover te verstrekken aan de ACM. Het gaat dan
om het behaalde rendement in het daaraan voorafgaande jaar op de activiteiten waarop
het maximumrendement van toepassing is. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden
gesteld over deze rapportage en over de verdeling van kosten en omzet tussen verschillende
activiteiten. Het doel hiervan is dat de ACM er effectief op kan toezien of aan de
regels over het maximumrendement wordt voldaan.

Artikel I, onderdeel R (artikel 49)

Op grond van artikel 49 kan de ACM in geval van overtreding van de in dit artikel
vermelde artikelen van de Postwet een bestuurlijke boete opleggen. Aan het eerste
lid zijn de nieuwe artikelen 9, 9a, 9b, 22a tot en met 22d en 36a toegevoegd. Tevens
is het nieuwe artikel 23a inbegrepen. Verder vervallen de artikelen uit hoofdstuk
3a, omdat dat hoofdstuk over verplichtingen voor een postvervoerbedrijf dat beschikt
over aanmerkelijke marktmacht geheel vervalt en zijn de aanpassingen in artikel 16
verwerkt.

Artikel I, onderdeel S (artikel 58)

Met deze wijziging wordt de huidige procedure voor geschillenbeslechting door de ACM
ook van toepassing op geschillen over de nieuw voorgestelde artikelen 9, 9a en 9b
over toegangsregulering. De ACM zal op aanvraag een geschil beslechten. Mogelijke
geschillen waarvoor beslechting kan worden aangevraagd zijn bijvoorbeeld over:

• de vraag of het postvervoerbedrijf dat toegang wenst wel voldoet aan de criteria voor
de maximale omvang van het aantal poststukken dat dat bedrijf voor postvervoer wil
aanbieden;

• de vraag of met de voorwaarden uit het referentieaanbod waarin de AMvB niet voorziet
geen effectieve toegang belemmert;

• discussie over de vraag of de producten en diensten vallen binnen de reikwijdte van
de toegangsverplichting.

Het toetsingskader voor de beslechting van een geschil staat in de artikelen 9, 9a
en 9b en de op grond van artikel 9b te stellen regels over de tariefmethodiek en voorwaarden
voor toegang tot het netwerk van een landelijke postvervoerder. De ACM moet op grond
van artikel 60 in beginsel binnen vier maanden na ontvangst van de aanvraag om geschillenbeslechting
een besluit nemen. In uitzonderlijke gevallen kan de ACM deze termijn met ten hoogste
twee maanden verlengen.

Tegen het besluit van de ACM kan rechtstreeks beroep worden ingesteld bij het College
van Beroep voor het bedrijfsleven. In deze mogelijkheid is voorzien in artikel 4 van
bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht.

In spoedeisende gevallen kan de ACM een voorlopig besluit nemen dat geldt tot het
definitieve besluit in werking treedt.

Onderdeel T (artikel 89a)

In hoofdstuk 3 is toegelicht dat de toegangsregulering in de artikelen 9, 9a en 9b
na een transitiefase naar een bredere bezorgmarkt naar verwachting kan vervallen.
Dit artikel maakt het mogelijk om die artikelen op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip te laten vervallen. Daartoe zal pas worden besloten na een evaluatie. Verder
zal een koninklijk besluit waarmee het vervallen van de artikelen 9, 9a en 9b wordt
geëffectueerd, worden voorgelegd aan de Eerste en Tweede Kamer.

Artikel II

Met dit artikel wordt geregeld dat tegen de ontheffing, die de Minister van EZK kan
verlenen op grond van artikel 22d, zevende lid, geen bezwaar kan worden gemaakt, maar
dat rechtstreeks beroep openstaat op het College van beroep voor het bedrijfsleven.
Artikel 22d van dit wetsvoorstel is van belang voor de financiële borging van de uitvoering
van de UPD. Wanneer de Minister van EZK een besluit neemt op een aanvraag om een ontheffing, is het van belang dat daarover zo spoedig mogelijk duidelijkheid bestaat. Onzekerheid
over de borging van de UPD moet worden voorkomen. Daarbij is ook van belang dat de
ontheffing vaak zal worden aangevraagd in situaties waarin de UPD-verlener snel moet
handelen. Dit rechtvaardigt in dit geval de keuze voor beroep in één instantie.

Verder worden de bijlagen bij de Algemene wet bestuursrecht in lijn gebracht met het
vervallen van hoofdstuk 3a van de Postwet door dit wetsvoorstel.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer