Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 129 Voorstel van wet van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum
Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 9 maart 2020
Inhoudsopgave
blz.
I
Algemeen
1
1.
Inleiding
1
2.
Geschiedenis
8
3.
Het advies van de staatscommissie
11
4.
Inhoud van dit wetsvoorstel
21
II
Artikelsgewijs
38
I ALGEMEEN
1. Inleiding
De initiatiefnemer dankt de leden van de fracties van VVD, CDA, D66, GroenLinks, PvdA,
ChristenUnie en SGP voor hun even inspirerende als uitgebreide inbreng. De initiatiefnemer
volgt in zijn beantwoording de volgorde van de vragenstellers. Vergelijkbare vragen
komen soms op andere plaatsen in het verslag terug. De initiatiefnemer heeft er niet
voor gekozen om daarbij naar eerdere vragen te verwijzen, maar om vragen telkens te
beantwoorden. Dit leidt soms tot enige herhaling.
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van wet van het
lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake
het correctief referendum. Zij willen daarover graag diverse opmerkingen maken en
de initiatiefnemer vragen stellen.
Maar allereerst constateren de leden van de VVD-fractie met de initiatiefnemer dat
het voorstel van wet van het lid Van Raak niet het eerste wetsvoorstel over het referendum
is. Het onderwerp referendum kent een lange voorgeschiedenis. Op verschillende momenten
in de parlementaire geschiedenis zijn er wetsvoorstellen met betrekking tot het referendum
ingediend. Naar aanleiding van het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel
(de staatscommissie-Remkes), die pleit voor invoering van het correctief referendum
als aanvulling op de representatieve democratie, heeft het lid Van Raak nu opnieuw
een voorstel voor invoering van een vorm van referendum ingediend, en wel het correctief
(bindend) referendum. De initiatiefnemer richt zich in het wetsvoorstel naar deze
staatscommissie, zo blijkt uit de memorie van toelichting. Maar terwijl de staatscommissie
het correctief referendum alleen voorstelt voor het nationale niveau, stelt de initiatiefnemer
voor dit instrument ook op het provinciaal en gemeentelijke niveau mogelijk te maken.
De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemer om aan te geven waarom hij verder
gaat dan de staatscommissie. Waarom heeft het wetsvoorstel ook betrekking op het provinciaal
en lokale niveau?
Voor de leden van de VVD-fractie is de vertegenwoordigende democratie leidend. Nederland
heeft een stelsel van vertegenwoordigende democratie, waarin de invloed van de bevolking
tot uiting komt door middel van de volksvertegenwoordiging. In deze optiek schenken
de burgers/kiezers hun vertrouwen aan de volksvertegenwoordiging. Het primaat van
het vertegenwoordigende stelsel weegt voor de VVD zwaar. Niet is uitgesloten dat burgers
zich bij een referendum laten leiden door andere motieven dan die welke te maken hebben
met het onderwerp van het correctief referendum. Ook kan de invloed van belangengroepen
groot worden, wat kan leiden tot professionalisering van het referendum. Anderzijds
beseffen de leden van de VVD-fractie dat burgers steeds meer bij de politiek en het
te voeren beleid betrokken willen worden. Maar de vraag is of het correctief referendum
daarvoor het meest geëigende instrument is. Het is hen ook bekend dat bepaalde groepen
een groot voorstander van het instrument referendum zijn.
De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemer het voorstel voor een correctief
referendum nader te motiveren. Hoe kijkt hij aan tegen de nadelen van het correctief
referendum? Hoe kijkt de initiatiefnemer aan tegen de mogelijke grote invloed van
belangengroepen en hoe kijkt hij aan tegen de mogelijkheid dat kiezers zich bij het
referendum laat leiden door andere motieven dan die welke te maken hebben met het
onderwerp van het referendum? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie
van de initiatiefnemer.
De leden van de fractie van de VVD hechten een groot belang aan de vertegenwoordigende
democratie en menen dat het referendum hiermee in strijd zou zijn. De initiatiefnemer
deelt de opvatting van de Staatscommissie parlementair stelsel en de Afdeling advisering
van de Raad van State dat het correctief referendum juist een welkome aanvulling is
op ons parlementaire stelsel, als laatste mogelijkheid (ultimum remedium) voor de bevolking om haar vertegenwoordigers te corrigeren:
«De staatscommissie ziet in de invoering van het bindend correctief referendum een
belangrijke bijdrage aan de modernisering van, en aanvulling op de representatieve
democratie en aan de toekomstbestendigheid van het parlementair stelsel.»
De leden van de fractie van de VVD uiten hun zorgen over de mogelijke invloed van
«bepaalde groepen» bij een referendum. De initiatiefnemer vreest eveneens de grote
invloed van «bepaalde groepen» en ziet met zorgen de groeiende invloed van de lobbyindustrie,
maar dit valt buiten het bereik van dit wetsvoorstel. De initiatiefnemer is bij een
andere gelegenheid graag bereid om dit debat met de leden van de fractie van de VVD
te voeren.
Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel, die mede op initiatief van de VVD tot stand is gekomen. In dat
advies gaat de staatscommissie ook in op de nadelen van het bindend correctief referendum,
waar de leden van de fractie van de VVD naar vragen. Om deze nadelen te ondervangen
stelt de commissie een aantal voorwaarden, waaronder een «negatieve» lijst van onderwerpen
waarover geen referendum kan worden gehouden. Deze lijst is ook overgenomen in dit
wetsvoorstel. Ook stelt de staatscommissie dat voorwaarden moeten worden gesteld aan
onder meer de drempels voor een inleidend en definitief verzoek en een drempel voor
de uitkomst. De staatscommissie doet hier ook een aantal concrete voorstellen voor.
Deze voorwaarden zijn niet van grondwettelijke aard en dienen te worden opgenomen
in nadere wetgeving. In de Grondwet zijn in grote lijnen de uitgangspunten van onze
parlementaire democratie vastgelegd, de nadere uitwerking daarvan moet nog plaatsvinden
in gewone wetgeving. Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring
dat er grond bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet in overweging te nemen
(ook wel overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van de Tweede Kamer in huidige
samenstelling en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede Kamer in nieuwe
samenstelling in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd.
Parallel daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd met de genoemde drempels
en de andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties
van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer
erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van
een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die
moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers. Dat
is in lijn met een eerder wetsvoorstel voor een bindend correctief referendum dat
kon rekenen op de steun van de Eerste en Tweede Kamer.
De initiatiefnemer ziet in het rapport van de staatscommissie een principieel pleidooi
voor het bindend correctief referendum als aanvulling op de vertegenwoordigende democratie.
Dat is niet wezenlijk anders op lokaal en provinciaal niveau. Vooralsnog ziet de initiatiefnemer
geen aanleiding voor een bindend correctief referendum op het niveau van de waterschappen,
omdat die in veel grotere mate een uitvoerend karakter hebben. Maar als vanuit de
waterschappen wel de behoefte blijkt aan een bindend correctief referendum heeft de
initiatiefnemer daar geen overwegende bewaren tegen. Evenmin is een bindend correctief
referendum voorgesteld voor de openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius.
Dit voornamelijk in het kader van het voorkomen van al te veel wettelijke drukte met
betrekking tot deze kleine eilanden. Maar als vanuit deze eilanden wel de behoefte
blijkt aan een referendum heeft de initiatiefnemer daar evenmin overwegende bewaren
tegen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van wet van het
lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake
het correctief referendum. Deze leden hebben aan de initiatiefnemer een aantal vragen
over het voorliggende wetsvoorstel en over de onderbouwing daarvan.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat er geen staatsrechtelijke
belemmeringen zijn tegen de invoering van een correctief referendum. De initiatiefnemer
gaat eraan voorbij dat de Afdeling advisering daarop onmiddellijk laat volgen, dat
het wel «een principiële en ingrijpende wijziging van het staatsbestel» betreft die
een grondwetswijziging vergt. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer
nader in te gaan op de kwalificatie «principiële en ingrijpende wijziging van het
staatsbestel», mede in verband met de term «welkome aanvulling» die hij zelf hanteert.
De leden van de CDA-fractie herinneren de initiatiefnemer aan het preadvies van het
oud-lid van de Eerste Kamer Alfons Dölle, «Directe democratie: een gevaarlijke droom»
(2004). Dölle betoogde dat de rol van de overheid als dwanginstituut consequenties
heeft voor de besluitvorming. «De kernvraag bij referenda is deze: wordt dit besluit
genomen door de overheid of in laatste instantie door een meerderheid van een referendumelectoraat?
Anders gezegd wordt de dwanguitoefening die inherent is aan het (niet) nemen van veel
besluiten uiteindelijk neergelegd bij gemeenteraad, provinciale staten en Staten-Generaal
of bij de meerderheden van gemeentelijke, provinciale en landelijke referendum-lectoraten?
Kan de politiek de verantwoordelijkheid voor dergelijke besluiten verplaatsen naar
de samenleving en kunnen ambtsdragers hun oordeel daarover daarvan afhankelijk maken
en aldus de historische verantwoordelijkheid voor het besluit leggen bij een anoniem
electoraats-referendum?» De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer in
te gaan op dit principiële aspect.
Dölle houdt een gloedvol pleidooi voor de processuele meerwaarde van de representatieve
democratie: «Volksvertegenwoordigingen zijn deliberatieve organen. Er wordt op een
bepaalde juridisch verankerde wijze over regelgeving en bestuur beraadslaagd en besloten.
De zwaardere beslissingen behoeven op landelijk niveau de medewerking (zoals bij de
vaststelling van wetten in formele zin, waaronder begrotingen) of minstens materieel
de instemming van de Staten-Generaal c.q. de Tweede Kamer. [...] Het gaat om de processuele
meerwaarde die belichaamd is in de staats- en bestuursrechtelijke conditionering van
de besluitvorming door overheidsorganen, hier in het bijzonder door de volksvertegenwoordiging.
De wijze waarop bijvoorbeeld een wet tot stand komt maakt het mogelijk dat hierbij
een baaierd van inzichten en deskundigheid kan worden aangewend. Ook de in het geding
zijnde belangen kunnen en moeten vaak op grond van wettelijke voorschriften worden
betrokken en verdisconteerd bij de besluitvorming.» De leden van de CDA-fractie vragen
de initiatiefnemer hierop nader in te gaan. Met name noemt Dölle ook «al die kleinere
en grotere belangen die buiten de kring van de betrokkenen weinig publicitaire relevantie
bezitten», die «in dit debat gemakkelijk tussen de wielen raken».
Een derde principiële argument dat Dölle aanvoert tegen het referendum is de opdracht
van de volksvertegenwoordiging. «De volksvertegenwoordigingen binnen de nationale
en decentrale overheden bezitten niet slechts een mandaat van het meest recente kiezerscorps;
ze bezitten ook een constitutionele opdracht. De Grondwet formuleert het in artikel
50 al sinds 1814 kort en bondig: De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse
volk. [...] Dit houdt in dat de volksvertegenwoordigingen niet slechts het «zijn»
van een volk of van een gewestelijke gemeenschap weerspiegelen maar ook als en voor
het gehele volk dienen te handelen.»
«De idee dat de opdracht van een volksvertegenwoordiging en dus ook van individuele
parlementariërs ruimer is dan het zoeken van de grootste gemene deler in een actuele
publieke opinie heeft ook nu nog sterke papieren. [...] Dat surplus ligt bijvoorbeeld
in de zorgplicht van de volksvertegenwoordiging om bij de vervulling van haar taken
alle belangen mee in het oog te nemen. Dus ook die van het grote aantal mensen – bijv.
in verpleeghuizen – dat niet meer in staat is om te stemmen; van stemgerechtigden
die afzien van hun recht; van jongeren zonder stemrecht; van toekomstige generaties;
van niet-Nederlandse ingezetenen en zelfs – zij het beperkt – soms van groepen Europese
burgers die buiten Nederland wonen. Belast een besluit van een Nederlandse grensgemeente
niet onevenredig sterk de ingezetenen van de burgemeester aan de overzijde van de
grens is een vraag die volksvertegenwoordigers zich moeten stellen.» De leden van
de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer nader in te gaan op dit principiële bezwaar.
De initiatiefnemer dankt de leden van de fractie van het CDA voor de interessante
beschouwing van zijn oud-collega in de Eerste Kamer Alfons Dölle, met wie hij ook
zélf mooie debatten heeft mogen voeren. Dat er een principiële tegenstelling zou bestaan
tussen de vertegenwoordigende democratie en het referendum als vorm van directe democratie
is lang onderwerp geweest van debat. Staatscommissies in het verleden hebben het correctief
referendum aanbevolen als een versterking van de vertegenwoordigende democratie, waaronder
de Staatscommissie-Biesheuvel (1982–1985), de Commissie-De Koning (1991–1993) en de
Nationale Conventie (2006). De Staatscommissie-Remkes deed dat in 2019 opnieuw. De
Afdeling advisering van de Raad van State ziet hierin geen principiële bezwaren en
benoemt ook de meerwaarde van het bindend correctief referendum als een «sluitstuk»
van onze vertegenwoordigende democratie.
Alfons Dölle uitte zijn zorgen over besluitvorming over wetten. Met dit voorstel voor
een referendum blijft het huidige proces van wetgeving geheel intact. Mocht een aangenomen
wet alsnog middels een referendum door de bevolking worden afgewezen, dan is het opnieuw
aan het kabinet en aan de Eerste en Tweede Kamer om – geheel in lijn met de huidige
procedures – te komen tot een nieuwe wet. De initiatiefnemer ziet (met de staatscommissie)
niet dat met de introductie van de mogelijkheid voor de kiezers om de gekozenen te
kunnen corrigeren de «zorgplicht» van de volksvertegenwoordiging in het geding komt.
Wel ziet hij het voordeel dat wetsvoorstellen moeten kunnen rekenen op een breed draagvlak
onder de bevolking.
De leden van de D66-fractie hebben met bijzondere belangstelling kennisgenomen van
het wetsvoorstel van indiener. Zoals hem welbekend, staan de genoemde leden positief
tegenover de invoering van een correctief bindend referendum. Zij zijn echter nog
niet geheel overtuigd door de opzet, keuzes en motivering van de indiener. Dit komt
mede door het feit dat de memorie van toelichting voor een significant deel bestaat
uit citaten van de staatscommissie zonder nadere duiding en doordat deze ook niet
is gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Deze leden missen
daardoor de gewenste onderbouwing voor een voorstel tot een ingrijpende wijziging
van het staatsbestel. Daarnaast zijn zij ook benieuwd naar de precieze redenen van
indiener om met het voorstel in de voorliggende vorm te komen. De Raad van State deelt
de zienswijze van de leden op dit punt: «Een dergelijke ingrijpende wijziging vereist
een grondige motivering, waarbij niet alleen de voordelen van het voorgestelde instrument,
maar ook de eventuele nadelen zorgvuldig dienen te worden besproken en afgewogen.
De toelichting schiet in dat opzicht te kort.» Om de benodigde concretisering te verkrijgen,
hebben de leden van de D66-fractie nog diverse vragen voor de indiener. Dit met het
oog op een – hopelijk – constructieve wetsbehandeling.
De leden van de D66-fractie vinden het na het lezen van de inleiding niet helder geworden
wat de indiener zelf precies vindt. Nagenoeg de gehele inleiding bestaat uit citaten
van de staatscommissie. De genoemde leden vragen zich derhalve af of de indiener zich
1-op-1 schaart achter de overwegingen van de Staatscommissie die hij citeert? Of heeft
de indiener nog andere, eigen overwegingen die ten grondslag liggen aan de indiening
van het voorliggende voorstel? Hij wijkt met bepaalde keuzes in zijn voorstel immers
ook af van de staatscommissie. De genoemde leden zijn derhalve benieuwd naar de eigen
mening en observaties van de indiener, die hier in beperkte mate doorklinken.
De initiatiefnemer dankt de leden van de fractie van D66 voor hun positieve houding
tegenover het bindend correctief referendum. Zij missen in de toelichting op dit wetsvoorstel
de «eigen mening en observaties» van de initiatiefnemer. Het aanhangig maken van dit
wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel.
In dat advies gaat de staatscommissie ook in op de nadelen van het bindend correctief
referendum. Om deze nadelen te ondervangen stelt de commissie een aantal voorwaarden,
waaronder een «negatieve» lijst van onderwerpen waarover geen referendum kan worden
gehouden. Deze lijst is ook overgenomen in dit wetsvoorstel. Ook stelt de staatscommissie
dat voorwaarden moeten worden gesteld aan onder meer de drempels voor een inleidend
en definitief verzoek en een drempel voor de uitkomst. De staatscommissie doet hier
ook een aantal concrete voorstellen voor. Deze voorwaarden zijn niet van grondwettelijke
aard en dienen te worden opgenomen in nadere wetgeving.
In de Grondwet zijn in grote lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie
vastgelegd, de nadere uitwerking daarvan moet nog plaatsvinden in gewone wetgeving.
Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond
bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet in overweging te nemen (ook wel
overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van de Tweede Kamer in huidige samenstelling
en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling
in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel
daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd met de genoemde drempels en de
andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties
van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer
erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van
een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die
moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers. Dat
is in lijn met een eerder wetsvoorstel voor een bindend correctief referendum dat
kon rekenen op de steun van de Eerste en Tweede Kamer.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennis genomen van het voorstel
van wet van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van
bepalingen inzake het correctief referendum. Deze leden hebben naar aanleiding van
het voorstel van de initiatiefnemer een aantal vragen die zij in deze fase graag aan
hem voorleggen en zij zien uit naar de beantwoording.
De initiatiefnemer dankt de leden van de fractie van GroenLinks voor hun positieve
bijdrage en zal de vragen zo goed mogelijk proberen te beantwoorden.
De leden van de PvdA-fractie hebben met bijzondere belangstelling kennisgenomen van
het voorliggend wetsvoorstel inzake het correctief referendum. Aangezien dit wetsvoorstel
wat betreft de tekst van de wet grotendeels gelijkluidend is aan het eerder in eerste
lezing aangenomen wetsvoorstel van de leden Heijnen, Voortman en Schouw houdende verklaring
dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum (TK 30 174)
richten de aan het woord zijnde leden zich op de toelichting van het nu voorliggende
wetsvoorstel.
De initiatiefnemer stelt dat de hoger opgeleide kiezer beter gerepresenteerd wordt
in het parlement dan lager opgeleide kiezers, met name op thema's zoals integratie,
immigratie en Europa. Kan de initiatiefnemers deze stelling onderbouwen aan de hand
van onderzoeken waar dit uit blijkt? En begrijpen de aan het woord zijnde leden het
goed dat de initiatiefnemer van mening is dat het referendum er voor kan zorgen dat
de groep lager opgeleide kiezers zich wel beter vertegenwoordigd zal gaan vinden?
Zo ja, kan de initiatiefnemer deze stelling beter onderbouwen? Zo nee, wat bedoelt
hij dan wel? Acht de initiatiefnemer het mogelijk dat bij een referendum meer hoogopgeleide
dan laagopgeleide kiezers gaan stemmen? Zo ja, wat zegt dat over de verbetering van
de representatie van lager opgeleiden? Zo nee, waarom niet? De initiatiefnemer stelt
dat onder andere bij de thema's integratie en immigratie de stem van de laagopgeleide
kiezer niet goed vertegenwoordigd wordt. Bij welke concrete wetsvoorstellen behorende
bij die thema's uit het verleden zou de initiatiefnemer het instrument van het correctief
referendum achter de hand gehad willen hebben? Deelt hij de mening van de leden van
de PvdA-fractie dat op de door de initiatiefnemer genoemde thema's een groot deel
van het beleid niet door wetgeving (alleen) wordt bepaald? Zo nee, waarom niet?
De leden van de fractie van de PvdA herkennen in dit wetsvoorstel veel van het «grotendeels
gelijkluidend» aangenomen voorstel van de leden Heijnen, Voortman en Schouw. Dat kan
de initiatiefnemer van harte beamen en hij dankt deze voorgangers ook voor hun goede
werk.
Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie ook in op de versterking
die het correctief referendum kan hebben voor onze vertegenwoordigende democratie:
«Inhoudelijke representatie houdt in dat de politieke opvattingen van kiezers in het
parlementaire debat terugkeren, dat hun belangen effectief worden behartigd en dat
de uitkomsten van het democratisch proces aansluiten bij wat zij verwachten en verlangen.
Schiet de inhoudelijke representatie tekort, dan kan dat bij burgers leiden tot onvrede
en zelfs vervreemding van het parlementair stelsel. Gebrek
aan acceptatie van overheidsbesluiten door de bevolking kan regeringsbeleid ineffectief
maken, kan het draagvlak voor politieke besluitvorming schaden
en kan een aantasting betekenen van de democratische rechtsstaat.» Hoe de commissie
tot deze conclusies is gekomen geeft zij aan in haar verantwoording. De initiatiefnemer
deelt de opvatting van de leden van de fractie van de PvdA dat de kloof tussen kiezers
en gekozenen niet alleen tot uitdrukking komt in wetten. Hij heeft met dit wetsvoorstel
dan ook niet de pretentie om die kloof volledig te overbruggen. In navolging van het
advies van de staatscommissie wil de initiatiefnemer met dit wetsvoorstel de kiezers
wel een middel in handen geven om hun vertegenwoordigers te corrigeren op het moment
dat de bevolking dit wenst en nodig acht. Hij deelt ook de opvatting van de staatscommissie
dat dit middel zou kunnen helpen om het vertrouwen in onze vertegenwoordigende democratie
te versterken.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
wetsvoorstel van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van
bepalingen inzake het correctief referendum. De twee oorzaken voor dit wetsvoorstel
als in de memorie van toelichting beschreven zijn enerzijds het verbeteren van de
inhoudelijke representatie binnen ons parlementaire stelsel en anderzijds het daarmee
tegengaan van mogelijke maatschappelijke onvrede over de politieke besluitvorming.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben naar aanleiding van het voorstel nog een
aantal vragen aan de indiener.
De initiatiefnemer dankt de leden van de fractie van de ChristenUnie van harte voor
hun bijdrage en zal de vragen zo goed mogelijk proberen te beantwoorden.
Met een zekere mate van vasthoudendheid heeft collega Van Raak opnieuw een voorstel
voor de invoering van het correctief referendum gedaan. De leden van de SGP-fractie
hebben bij de eerdere acht of negen voorstellen steeds weinig redenen gezien om de
voorstellen te steunen, vanwege de doorkruising van de vertegenwoordigende democratie.
Zij delen de opvatting van de afdeling advisering dat er bij een dergelijk voorstel
sprake is van een principiële en ingrijpende wijziging van ons staatsbestel. Wanneer
zij kennis nemen van het voorliggende voorstel zien zij niet zozeer andere argumenten
die noodzaken tot steun. Maar graag horen zij de opvattingen van de indiener van het
voorstel.
De leden van de fractie van de SGP worden bedankt voor het mooie compliment over de
«zekere mate van vasthoudendheid» van de initiatiefnemer. Dat er een principiële tegenstelling
zou bestaan tussen de vertegenwoordigende democratie en het referendum als vorm van
directe democratie is lang onderwerp geweest van debat. Staatscommissies in het verleden
hebben het correctief referendum aanbevolen als een versterking van de vertegenwoordigende
democratie, waaronder de Staatscommissie-Biesheuvel (1982–1985), de Commissie-De Koning
(1991–1993) en de Nationale Conventie (2006). De Staatscommissie-Remkes deed dat in
2019 opnieuw. De Afdeling advisering van de Raad van State ziet hierin geen principiële
bezwaren en benoemt ook de meerwaarde van het bindend correctief referendum als een
«sluitstuk» van onze vertegenwoordigende democratie. Wel stelt de Afdeling advisering
van de Raad van State dat voor de invoering van een bindend correctief referendum
een herziening nodig is van de Grondwet. Met dit eerste lezingsvoorstel wordt beoogd
deze discussie over deze herziening van de Grondwet te openen, en uiteindelijk te
besluiten over de vraag of er grond bestaat om het voorstel tot wijziging van de Grondwet
in overweging te nemen. Nieuwe gezichtspunten uit het rapport van de staatscommissie
kunnen hierbij betrokken worden. Dat beoogt de initiatiefnemer met dit wetsvoorstel
dan ook te doen.
2. Geschiedenis
De initiatiefnemer herinnert eraan, zo lezen de leden van de CDA-fractie, dat de wijze
van representatie van de bevolking in onze parlementaire democratie altijd onderwerp
van discussie is geweest. In de negentiende eeuw ziet de initiatiefnemer grofweg drie
hoofdstromen: de «constitutionele» politiek van Thorbecke, de «confessionele» politiek
van Groen van Prinsterer en de «activistische» politiek van Domela Nieuwenhuis. De
leden van de CDA-fractie nodigen de initiatiefnemer graag uit een nadere beschouwing
te wijden aan deze hoofdstromingen en aan de ontwikkeling van hun denken over representatie.
De initiatiefnemer schetst de parlementaire geschiedenis van eerdere wetsvoorstellen
tot invoering van een bindend correctief referendum in Nederland. Onder meer herinnert
hij aan het tweede lezingsvoorstel van het kabinet-Kok II in 1999. Hij stelt dat senator
Wiegel deze grondwetswijziging in de Eerste Kamer blokkeerde. De leden van de CDA-fractie
vragen of voor het verwerpen van een tweede lezingsvoorstel voor grondwetsherziening
niet meer dan één stem nodig is. Graag een nadere toelichting van de initiatiefnemer.
Het klopt dat wetsvoorstellen nooit door één senator kunnen worden tegengehouden.
De initiatiefnemer is graag bereid om het CDA alle eer te geven in haar consequente
verzet tegen het referendum.
Als je een politicus een vraag stelt over de politieke geschiedenis, dan krijg je
altijd een politiek antwoord. De initiatiefnemer ziet historisch gezien drie opvattingen
over representatie binnen drie politieke hoofdstromen. Vanuit de confessionele traditie,
zoals bij Groen van Prinsterer, ziet de initiatiefnemer een «bemiddelde» vorm van
representatie, waarbij de volksvertegenwoordigers een bijzondere verantwoordelijkheid
zouden hebben voor de maatschappelijke instituties. Initiatiefnemer ziet deze manier
van denken ook weerspiegeld in de door deze leden eerder genoemde opvattingen van
oud-senator Alfons Dölle over de «zorgplicht» van de volksvertegenwoordiging. Vanuit
de socialistische traditie, vooral in de persoon van Domela Nieuwenhuis, ziet initiatiefnemer
een behoefte aan een meer «onbemiddelde» vorm van vertegenwoordiging, waarbij vooral
Tweede Kamerleden tot taak hebben om de zorgen en de belangen van gewone mensen in
de politiek een stem te geven. Beide confessionele en socialistische voormannen zetten
zich echter af tegen de meer liberale vorm van representatie, zoals die in de negentiende
eeuw werd vertegenwoordigd door Thorbecke. Voor wie het parlementaire debat zoveel
mogelijk beperkt diende te blijven tot een overleg over wetten en regels, los van
emoties en ideologie. Binnen elke politieke hoofdstroom ziet de initiatiefnemer partijen
die anders denken over politieke representatie en niet zelden ziet hij dat ook binnen
fracties in de Tweede Kamer. Want elk Kamerlid vertegenwoordigt op zijn of haar manier
de gehele bevolking. Aan dat principe van vertegenwoordiging brengt dit voorstel ook
geen verandering en die verschillen in representatie zullen blijven bestaan. In navolging
van het advies van de staatscommissie wil de initiatiefnemer met dit wetsvoorstel
de kiezers wel een middel in handen geven om hun vertegenwoordigers te corrigeren
op het moment dat de bevolking dit wenst en nodig acht. Hij deelt ook de opvatting
van de staatscommissie dat dit middel zou kunnen helpen om het vertrouwen van mensen
in onze vertegenwoordigende democratie te versterken.
De initiatiefnemer herinnert eraan, dat hij in november 2017 besloot een initiatiefwetsvoorstel
voor een correctief referendum in tweede lezing te verdedigen. Het voorstel behaalde
toen echter niet de benodigde twee derde meerderheid. De leden van de CDA-fractie
vragen de initiatiefnemer nader te motiveren, hoe zijn voorstel zich verhoudt tot
de kabinetsreactie op het eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel.
Deze leden constateren met het kabinet, dat «net als andere meer verregaande instrumenten
van directe democratie ook het bindend correctief referendum een figuur [is] die niet
zonder meer inpasbaar is in de vertegenwoordigende democratie, zoals zij in Nederland
de afgelopen anderhalve eeuw vorm heeft gekregen» (TK
34 430, nr. 10, blz. 21). Deze leden onderschrijven dan ook de lijn van het kabinet om hierin zorgvuldig
te opereren, in de wetenschap dat hierover zeer verschillend wordt gedacht.
De initiatiefnemer deelt de opvatting van de leden van de fractie van het CDA dat
met een democratisch recht zorgvuldig moet worden omgegaan. Hij kijkt in dit verband
met enige zorg naar de manier waarop het kabinet is omgegaan met het nieuwe middel
van het raadplegend referendum. De initiatiefnemer juicht het echter toe dat de Eerste
en Tweede Kamer hebben besloten tot een Staatscommissie parlementair stelsel, dat
het voorstel heeft gedaan tot invoering van een bindend correctief referendum. Op
basis van het advies van de staatscommissie heeft de initiatiefnemer dit voorstel
gedaan om een begin te maken met de nodige herziening van de Grondwet. Over dit wetsvoorstel
heeft de Afdeling advisering van de Raad van State een advies gegeven en dat was voor
de initiatiefnemer reden om de behandeling van deze wet met vertrouwen voort te zetten.
Het is nu aan alle fracties in de Kamer om met de initiatiefnemer, maar vooral met
elkaar, het inhoudelijke debat over het bindend correctief referendum aan te gaan.
De leden van de D66-fractie vragen zich bij het lezen van de geschiedkundige paragraaf
allereerst af of het referendum in 2005 over het Verdrag tot vaststelling van een
Grondwet voor Europa niet raadplegend van aard was, in plaats van raadgevend zoals
indiener schrijft. Het initiatief lag hier immers noodgedwongen bij het parlement,
en niet bij de burger. Klopt hetgeen de genoemde leden stellen, of is het onderscheid
tussen een raadgevend en raadplegend referendum voor de indiener niet relevant?
De initiatiefnemer dank de leden van de fractie van D66 voor de correctie. In 2005
was sprake van een raadplegend referendum en niet van een raadgevend. Dit is ook voor
de initiatiefnemer een fundamenteel onderscheid.
De leden van de D66-fractie lezen voorts dat indiener observeert dat «uiteindelijk
de Tweede Kamer in meerderheid toch besloot in te stemmen met het verdrag van Lissabon.»
De aan het woord zijnde leden zijn geïntrigeerd door het woord «toch» in deze context.
Kan indiener nader toelichten welk gevolg volgens hem zou moeten worden verbonden
aan een negatieve uitslag? Is hij de mening toegedaan dat de wetgever zich geheel
van nieuwe initiatieven dient te onthouden? Zo ja, voor hoe lang? En hoe denkt hij
over een aangepast wetsvoorstel? Hoe kan volgens hem het beste inzichtelijk worden
of een aangepast wetsvoorstel tegemoetkomt aan de bezwaren die leven onder het deel van de bevolking dat tegen het oorspronkelijke
voorstel heeft gestemd? Wie zou moeten duiden wat de (doorslaggevende) reden(en) is
van het verwerpen van een bepaald wetsvoorstel door een meerderheid van de bevolking?
En wie zou moeten duiden wanneer afdoende recht is gedaan aan de bezwaren die tegen
grondslag lagen aan de negatieve uitslag? Kan de indiener in dit verband toelichten
hoe hij tegenover de ideeën staat die worden aangedragen in het onlangs gepubliceerde
onderzoeksrapport «Referenderen en delibereren»? Wat is in deze context zijn opvatting
over de verwachtingen die worden gewekt door een referendum, en op welke wijze kan
worden voorkomen dat dit geen «valse» verwachtingen blijken te zijn?
Met hun opmerking over de interpretatie van het woord «toch» stellen de leden van
de fractie van D66 wat de initiatiefnemer betreft een belangrijke vraag. Na het raadplegend
referendum van 2005 werd in de Kamer de vraag gesteld wat dit «nee» nou eigenlijk
betekende. Voor de initiatiefnemer was dat eenvoudig: Hij had volop campagne gevoerd
tegen de Europese Grondwet en vond dat die nu van tafel was. De toenmalige leden van
de D66-fractie dachten daar echter anders over en zochten naar een manier om in dit
verdrag tegemoet te komen aan de bezwaren van de bevolking. Met het bindend correctief
referendum worden dit soort discussies in de toekomst voorkomen, omdat een afkeuring
door de kiezers betekent dat een wet is verworpen. Vervolgens is het aan het kabinet
en aan de Eerste en Tweede Kamer om met een nieuw wetsvoorstel te komen dat wel kan
rekenen op voldoende steun van de bevolking, die zich daar eventueel ook over zou
kunnen uitspreken. Ook kan de uitslag van een referendum voor de Tweede Kamer reden
zijn om alsnog af te zien van wetgeving. Wat betreft de vragen over het rapport Referenderen en delibereren verwijst de initiatiefnemer graag naar het antwoord op de volgende vraag van deze
leden.
De leden van de D66-fractie zouden voorts graag in bredere zin een reactie van de
indiener krijgen op het onderzoeksrapport «Referenderen en delibereren». Hoe denkt
hij over de suggesties ten aanzien van het introduceren van delen van deliberatieve
democratie ter aanvulling op het correctief bindend referendum?
De initiatiefnemer heeft met bijzondere interesse kennis genomen van het betreffende
onderzoek, waarin suggesties worden gedaan om onze democratie niet alleen aan de «achterkant»
te versterken, door middel van een bindend correctief referendum, maar ook aan de
«voorkant», door middel van nieuwe vormen van «deliberatieve» democratie. De initiatiefnemer
ziet zich als verdediger van een voorstel voor invoering van een referendum niet geroepen
om meningen te hebben over de vele vormen van deliberatieve democratie die denkbaar
zijn, behalve dat die naar zijn opvatting niet strijdig zullen zijn met dit wetsvoorstel.
In dit voorstel krijgen kiezers de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op een
concreet wetsvoorstel. Dat staat los van nieuwe mogelijkheden die burgers kunnen krijgen
om de politieke besluitvorming te beïnvloeden.
3. Het advies van de staatscommissie
De leden van de CDA-fractie merken op dat de initiatiefnemer in de memorie van toelichting
sterk de nadruk legt op de gebrekkige inhoudelijke representatie. Met de Staatscommissie
Parlementair Stelsel concludeert de initiatiefnemer, dat de inhoudelijke opvattingen
van Kamerleden op belangrijke thema's als integratie, immigratie en Europa niet goed
aansluiten op die van (met name) laagopgeleide kiezers. De Afdeling advisering van
de Raad van State constateert dat de initiatiefnemer hiermee een eigentijdse invulling
geeft van artikel 50 van de Grondwet, dat luidt: «De Staten-Generaal vertegenwoordigen
het gehele Nederlandse volk.» Deze uitleg wijkt af van de uitleg die doorgaans daaraan
gegeven wordt. De leden van de CDA-fractie constateren met de Afdeling advisering
dat deze uitleg getuigt van een drastische verandering in het denken over het fundamentele
principe van parlementaire vertegenwoordiging waaraan artikel 50 van de Grondwet uitdrukking
geeft. Deelt de initiatiefnemer de opvatting dat een volksvertegenwoordiger op basis
van zijn mandaat naar bevind van zaken kan handelen en op grond van wat hij in het
algemeen belang noodzakelijk acht kan onderhandelen en compromissen kan sluiten, zo
vragen deze leden. Deelt de initiatiefnemer de opvatting van deze leden dat de verantwoordelijkheid
van volksvertegenwoordigers cruciaal is, in die zin dat zij verantwoording afleggen
aan kiezers, niet alleen bij verkiezingen, maar voortdurend in het politieke debat
zowel binnen als buiten het parlement?
De initiatiefnemer deelt de opvatting van de leden van de fractie van het CDA «dat
een volksvertegenwoordiger op basis van zijn mandaat naar bevind van zaken kan handelen
en op grond van wat hij in het algemeen belang noodzakelijk acht kan onderhandelen
en compromissen kan sluiten». Hij deelt eveneens de genoemde opvatting dat «de verantwoordelijkheid
van volksvertegenwoordigers cruciaal is, in die zin dat zij verantwoording afleggen
aan kiezers, niet alleen bij verkiezingen, maar voortdurend in het politieke debat
zowel binnen als buiten het parlement». Deze beide opvattingen staan echter los van dit wetsvoorstel. Na de invoering
van een bindend correctief referendum blijft het aan de Kamerleden om te onderhandelen
en compromissen te sluiten en zullen alle Kamerleden verantwoording moeten afleggen,
bij verkiezingen en in debatten, binnen en buiten het parlement. Dit wetsvoorstel
verandert niets aan de werking van onze vertegenwoordigende democratie. In navolging
van het advies van de staatscommissie wil de initiatiefnemer met dit voorstel de kiezers
een middel in handen geven om hun vertegenwoordigers te corrigeren op het moment dat
de bevolking dit wenst en nodig acht. Hij deelt ook de opvatting van de staatscommissie
dat dit middel zou kunnen helpen om het vertrouwen in onze vertegenwoordigende democratie
te versterken.
De Afdeling advisering stelt dat de geschiedenis van de discussie over democratische
vernieuwing wel getypeerd is als een poging belangrijke aspecten van de vigerende
consensusdemocratie in te ruilen voor die van een meerderheidsdemocratie. Daarmee
wordt gedoeld op een noodzakelijk geachte accentverschuiving in de opvatting van democratie
van het beschermen en bij het beleid betrekken van alle minderheden naar een grotere
doorzettingsmacht voor de wil van de meerderheid. Deelt de initiatiefnemer de opvatting
van de leden van de CDA-fractie, dat het streven naar invoering van een bindend referendum
daarvan bij uitstek een exponent is?
De initiatiefnemer deelt niet de angst dat met invoering van het bindend correctief
referendum een verschuiving van accent zal plaatsvinden van een meer consensus-gerichte
naar een meerderheids-gerichte democratie. De leden van de CDA-fractie constateren
dat de initiatiefnemer een zuiver procedureel antwoord geeft op de opmerkingen van
de Afdeling advisering. «Bij de keuze voor een meerderheidsdemocratie zullen de belangen
van minderheden in bepaalde gevallen minder worden beschermd terwijl brede politieke
en maatschappelijke consensus soms moeilijker kan worden bereikt. De mogelijkheden
om op effectieve wijze te komen tot compromisvorming, afweging tussen verschillende
alternatieven en samenhang van beleid en wetgeving lijken daardoor af te nemen». De
leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer alsnog nader in te gaan op deze
risico's.
Parlementaire democratie is meer dan de wil van de meerderheid. Nederland is een land
van minderheden en in onze politieke cultuur is altijd sprake geweest van schikken
en plooien. De initiatiefnemer ziet de kracht van wat wel onze «polderdemocratie»
wordt genoemd. Een compromisbesluit heeft echter ook meer kans van slagen als het
kan rekenen op meer draagvlak onder de bevolking. Dit wetsvoorstel verandert niets
aan de werking van onze vertegenwoordigende democratie, waarvan het streven naar consensus
een belangrijk onderdeel is. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers wel
de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op het moment dat blijkt dat een bepaald
compromis niet kan rekenen op voldoende draagvlak onder de bevolking. Dat kan blijken
als voldoende mensen vragen om een referendum, er vervolgens voldoende kiezers deelnemen
aan een referendum en de uitslag tot slot voldoet aan de wettelijke voorwaarden die
worden gesteld.
De initiatiefnemer stelt dat het bindend correctief referendum zou kunnen bijdragen
aan vermindering van de bij bepaalde burgers bestaande gevoelens van isolement, vervreemding
en uitsluiting. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer in dit verband
nader in te gaan op de constatering dat steeds zichtbaarder wordt in de samenleving
en in de politiek dat niet iedereen tevreden is. Dat blijkt onder meer uit de opkomst
van protestpartijen in het parlement, in Nederland inmiddels ongeveer tussen de 20
en 30% van de stemmen. Deze leden vragen welk verband het voorliggende wetsvoorstel
heeft met de opkomst van zogenoemde protestpartijen en welk effect het voorliggende
wetsvoorstel beoogt te sorteren op de aanhang van deze partijen.
Tweede Kamerleden hebben naar de opvatting van de initiatiefnemer tot taak de regering
te controleren, wetten te maken en goed te keuren en om problemen die zij in de samenleving
tegenkomen in het parlement te bespreken. In dat laatste geval kan een Kamerlid ook
ergens «protest» tegen aantekenen. De initiatiefnemer ziet dat elk Kamerlid wel eens
protest aantekent, maar kent geen Kamerlid dat zich louter tot dit aspect van het
ambt beperkt. Hij kan deze vraag naar een vermeend effect op vermeende partijen niet
beantwoorden.
De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer nader in te gaan op de rol van
politieke partijen in het Nederlandse staatsbestel. Hoe beoordeelt de initiatiefnemer
de kritiek dat een referendum de centrale rol van de politieke partij in het representatieve
proces kan verzwakken? Verwacht de initiatiefnemer dat referenda zullen leiden tot
hogere ledenaantallen van politieke partijen? Zo ja, op grond waarvan?
Politieke partijen spelen naar de opvatting van de initiatiefnemer een buitengewoon
belangrijke rol in onze vertegenwoordigende democratie. Zowel in het rekruteren en
opleiden van kandidaten als in het vormen van standpunten en in het aandragen van
alternatieven. Voor de initiatiefnemer is ook de vorming van een heldere en werkbare
ideologie door de leden van politieke partijen van groot belang, als meetlat voor
het handelen van de volksvertegenwoordigers. De Staatscommissie parlementair stelsel
verwacht niet dat door invoering van een bindend correctief referendum de positie
van politieke partijen zal verzwakken. De staatscommissie stelt in tegendeel: «Referenda
versterken de positie van politieke partijen.» De initiatiefnemer heeft in het kader
van dit wetsvoorstel geen specifieke verwachtingen over de ontwikkeling van de aantallen leden
van politieke partijen.
De Afdeling advisering van de Raad van State stelt, dat de uitkomst van een dergelijk
nieuwe problemen creëert uit een oogpunt van democratische legitimatie. Op verschillende
manieren zal de ontevredenheid bij kiezers kunnen toenemen. In de eerste plaats zal
er teleurstelling zijn bij een relatief grote minderheid die na het referendum zal
menen dat met zijn of haar belangen geen of onvoldoende rekening is gehouden. Niet
ondenkbaar is dat maatschappelijke tegenstellingen daardoor scherper zullen worden.
De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer nader in te gaan op deze mogelijke
effecten van een referendum.
Met de Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijven de leden van de CDA-fractie,
dat het sleutelen aan het staatkundig bestel en aan het daarin verankerde representatieve
stelsel gelet op de mogelijk verstrekkende gevolgen daarvan niet vrijblijvend is.
Deze leden vragen de initiatiefnemer juist daarom ook in te gaan op de mogelijke negatieve
gevolgen van een bindend correctief referendum. Deelt de initiatiefnemer de opvatting
van deze leden, dat bij landelijke referenda in Nederland juist de mogelijke negatieve
consequenties bij de invoering onvoldoende zijn doordacht?
Het referendum dat wordt voorgesteld is corrigerend. Het biedt kiezers de mogelijkheid
om de gekozenen te laten weten dat zij niet kunnen instemmen met een wet die door
hun vertegenwoordigers is aangenomen. Dat kan blijken als voldoende mensen vragen
om een referendum, er vervolgens voldoende kiezers deelnemen aan een referendum en de uitslag tot
slot voldoet aan de wettelijke voorwaarden die worden gesteld. Als de uitslag van
een referendum «nee» is, dan is dit ingegeven door onvrede van een meerderheid van
de bevolking. De initiatiefnemer deelt de opvatting van de staatscommissie dat dit
middel zou kunnen helpen om het vertrouwen in de vertegenwoordigende democratie te
versterken. Hij erkent dat bij zowel een «ja» als bij een «nee» als uitkomst van een
referendum altijd een deel van de kiezers teleurgesteld zal zijn. Rondom een referendum
is altijd maatschappelijk debat, veel meer dan bij een behandeling van een wet in
de Tweede Kamer. Deze uitwisseling van standpunten zou ook kunnen leiden tot meer
begrip voor de overwegingen van de anderen.
De initiatiefnemer stelt, dat de Afdeling advisering van de Raad van State dit referendum
«een sluitstuk van het representatieve stelsel» noemt. De leden van de CDA-fractie
lezen in het advies van de Afdeling: «Het pleidooi voor een referendum als sluitstuk
van het representatieve stelsel kan worden gebaseerd op...». Deze leden zien hierin
geenszins een standpunt van de Afdeling, maar een beoordeling van een redeneringslijn.
Deze leden vragen de initiatiefnemer zijn stelling nader te onderbouwen.
De Afdeling advisering van de Raad van State ziet geen staatsrechtelijke belemmeringen
tegen de invoering van een bindend correctief referendum en benoemt in navolging van
de Staatscommissie-Remkes een aantal voordelen. «Het pleidooi voor een referendum
als sluitstuk van het representatieve stelsel kan worden gebaseerd op het algemenere
inzicht dat voor een stabiele democratie meer nodig is dan handhaving van de status
quo: problemen, spanningen en conflicten moeten worden opgelost en moeten niet worden
genegeerd tot ze zich met elkaar tot nog grotere problemen opstapelen», zo leest de
initiatiefnemer in het advies van de Afdeling advisering, als onderdeel van de argumentatie.
Daarnaast heeft de Afdeling advisering van de Raad van State ook punten van zorg,
waarvan een aantal al eerder door deze leden zijn benoemd. Een belangrijke zorg is
de «slagkracht van de overheid», waarbij het niet eenvoudiger zou worden om compromissen
te sluiten. Daar staat tegenover dat het vertrouwen in de politiek wordt aangetast
op het moment dat wetten worden doorgevoerd die niet kunnen rekenen op voldoende steun
van de kiezers. Dit wetsvoorstel verandert niets aan de werking van onze vertegenwoordigende
democratie, waarvan het streven naar compromissen en consensus belangrijke onderdelen
moeten zijn. Het referendum geeft kiezers wel de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren
op het moment dat blijkt dat een bepaald compromisvoorstel niet meer zou kunnen rekenen
op voldoende draagvlak onder de bevolking.
De leden van de D66-fractie lezen in deze paragraaf wederom veel citaten van de staatscommissie
parlementair stelsel, zonder nadere weging of interpretatie door de indiener. Betekent
dit dat indiener al deze woorden en analyses tot de zijne maakt, of hoe moeten de
aan het woord zijnde leden dit interpreteren? Bij de genoemde leden roept dit vragen
op, bijvoorbeeld over de passage die de indiener citeert met de strekking dat lager
en middelbaar opgeleiden minder aan hun trekken komen bij de totstandkoming van wetgeving.
Legt de indiener zich hierbij neer? Is voor hem alleen een correctiemechanisme op
het wetgevingsproces al voldoende om hen tegemoet te komen? Acht indiener het geen
nadeel dat een referendum pas aan de orde is nadat de voorbereiding, informatievoorziening
en parlementaire behandeling geweest is? Zo nee, waarom niet? Zo ja, welke ideeën
heeft de indiener om deze groepen beter bij de totstandkoming van wetgeving te betrekken?
Hoe staat hij in dit kader tegenover het burgeramendement?
Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel, die op initiatief van de Eerste en Tweede Kamer tot stand is
gekomen. De initiatiefnemer deelt de analyse van de staatscommissie over de «tekortkomingen
in het vertegenwoordigende stelsel op het punt van de inhoudelijke representatie».
Ook deelt hij de volgende zorg van de staatscommissie: «Schiet de inhoudelijke representatie
tekort, dan kan dat bij burgers leiden tot onvrede en zelfs vervreemding van het parlementair
stelsel. Gebrek aan acceptatie van overheidsbesluiten door de bevolking kan regeringsbeleid
ineffectief maken, kan het draagvlak voor politieke besluitvorming schaden en kan
een aantasting betekenen van de democratische rechtsstaat.»
Dit wetsvoorstel verandert niets aan de huidige werking van onze vertegenwoordigende
democratie en evenmin aan de voorbereiding, informatievoorziening en parlementaire
behandeling. Een referendum zal wel leiden tot een bredere maatschappelijke discussie
over een wetsvoorstel. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers de mogelijkheid
om de gekozenen te corrigeren op het moment dat een voorstel niet kan rekenen op voldoende
draagvlak onder de bevolking. De initiatiefnemer neemt met bijzondere interesse kennis
van initiatieven die tot doel hebben om de betrokkenheid van burgers bij de politiek
te vergroten, zoals het voorstel voor een burgeramendement. Daarover gaat hij te zijner
tijd graag met deze leden in debat.
De leden van de D66-fractie lezen in een volgend citaat van de staatscommissie dat
referenda de positie van politieke partijen versterken. Door hoogleraar Gerrit Voerman
wordt anderzijds gesteld dat kiezersraadpleging de centrale rol van de politieke partij
in het representatieve proces kan verzwakken en referenda ook niet per definitie tot
hogere ledenaantallen leiden. Ziet de indiener ook de kans bestaan dat referenda de
positie van partijen juist verzwakken? Zo ja, ziet hij dingen voor zich die we kunnen
doen om dit te ondervangen? Hoe ziet de indiener de rol van politieke partijen bij
referenda sowieso voor zich? Denkt hij bijvoorbeeld dat mensen inhoudelijk stemmen,
het stemadvies volgen van de partij die ze vertrouwen of een combinatie van beide?
De genoemde leden horen graag welke balans de initiatiefnemer voor ogen heeft.
Politieke partijen spelen naar de opvatting van de initiatiefnemer een buitengewoon
belangrijke rol in onze vertegenwoordigende democratie. Zowel in het rekruteren en
opleiden van kandidaten als in het vormen van standpunten en in het aandragen van
alternatieven. Voor de initiatiefnemer is ook de vorming van een heldere en werkbare
ideologie door de leden van politieke partijen van groot belang, als meetlat voor
het handelen van de volksvertegenwoordigers. De Staatscommissie parlementair stelsel
verwacht niet dat door invoering van een bindend correctief referendum de positie
van politieke partijen zal verzwakken. De staatscommissie stelt in tegendeel: «Referenda
versterken de positie van politieke partijen.» Volgens de staatscommissie kunnen partijen
zich bij een referendum onderscheiden. Daarbij baseert de commissie zich op eerdere
ervaringen met referenda en wetenschappelijk onderzoek. Kenmerkend voor de wetenschap
is dat onderzoeken ook altijd onderwerp zijn van discussie. Dit voorstel voor een
bindend correctief referendum heeft niet tot doel de positie van politieke partijen
te verzwakken en ook niet om die te versterken. Ook heeft het niet tot doel het aantal
leden van partijen te doen afnemen en ook niet om die te doen toenemen. Politieke
partijen zullen ongetwijfeld een rol spelen tijdens een referendumcampagne, evenals
veel andere maatschappelijke organisaties. Dat is hun goed recht. Initiatiefnemer
beschikt niet over gegevens met betrekking tot de vraag in hoeverre kiezers bij referenda
het standpunt volgen van hun partij, maar signaleert wel dat de uitslag van referenda
vaak anders is dan de verhouding van de stemmen van de fracties van de politieke partijen
in de Tweede Kamer.
De leden van de D66-fractie missen daarnaast een visie van de indiener op de potentiële
nadelen van, en bezwaren tegen, een correctief bindend referendum en hoe deze eventueel
kunnen worden ondervangen. Nu heeft hij er slechts een opgenomen onder de noemer «bijvoorbeeld».
Waarom gaat indiener slechts in op de voordelen, waar het een ingrijpend staatsrechtelijk
instrument betreft? Zou niet juist breder politiek draagvlak voor een voorstel voor
een correctief bindend referendum kunnen worden gecreëerd, door uitgebreid in te gaan
op de voor- en nadelen? Een gedegen weerlegging van mogelijke bezwaren en argumenten
tegen een correctief bindend referendum, is immers sterker dan het volledig achterwege
laten van deze bezwaren en argumenten. Kan indiener derhalve alsnog ingaan op deze
potentiële bezwaren en nadelen, zoals door de Raad van State worden benoemd?
Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie ook in op de nadelen van
het bindend correctief referendum, waar de leden van de fractie van D66 naar vragen.
Om deze nadelen te ondervangen stelt de commissie een aantal voorwaarden, waaronder
een «negatieve» lijst van onderwerpen waarover geen referendum kan worden gehouden.
Deze lijst is ook overgenomen in dit wetsvoorstel. Ook stelt de staatscommissie dat
voorwaarden moeten worden gesteld aan onder meer de drempels voor een inleidend en
definitief verzoek en een drempel voor de uitkomst. De staatscommissie doet hier ook
een aantal concrete voorstellen voor. Deze voorwaarden zijn niet van grondwettelijke
aard en dienen te worden opgenomen in nadere wetgeving. In de Grondwet zijn in grote
lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie vastgelegd, de nadere uitwerking
daarvan moet nog plaatsvinden in gewone wetgeving. Wat nu voorligt is een voorstel
in eerste lezing houdende verklaring dat er grond bestaat de voorgestelde wijziging
van de Grondwet in overweging te nemen (ook wel overwegings- of verklaringswet). Na
ontbinding van de Tweede Kamer in huidige samenstelling en de daaropvolgende verkiezingen
zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling in tweede lezing het voorstel tot
wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel daaraan kan ook een wetsvoorstel
worden voorgelegd met de genoemde drempels en de andere voorwaarden voor het houden
van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties van de staatscommissie dienen als
uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke
voorwaarden voor het houden van een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun.
Daarom stelt hij voor dat die moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde
meerderheid in beide Kamers. Dat is in lijn met een eerder wetsvoorstel voor een bindend
correctief referendum dat kon rekenen op de steun van de Eerste en Tweede Kamer.
De Afdeling advisering van de Raad van State ziet geen staatsrechtelijke belemmeringen
tegen de invoering van een bindend correctief referendum en benoemt in navolging van
de staatscommissie een aantal voordelen. «Het pleidooi voor een referendum als sluitstuk
van het representatieve stelsel kan worden gebaseerd op het algemenere inzicht dat
voor een stabiele democratie meer nodig is dan handhaving van de status quo: problemen,
spanningen en conflicten moeten worden opgelost en moeten niet worden genegeerd tot
ze zich met elkaar tot nog grotere problemen opstapelen». Daarnaast heeft de Afdeling
advisering van de Raad van State ook punten van zorg. Een belangrijke zorg is de «slagkracht
van de overheid», waarbij hetvolgens de Afdeling advisering niet eenvoudiger zou worden
om compromissen te sluiten. Daar staat tegenover dat het vertrouwen in de politiek
wordt aangetast op het moment dat wetten worden doorgevoerd die niet kunnen rekenen
op voldoende steun van de kiezers. Dit wetsvoorstel verandert op zichzelf niets aan
de werking van onze vertegenwoordigende democratie, waarvan het streven naar consensus
een belangrijk onderdeel is. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers wel
de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op het moment dat blijkt dat een bepaald
compromis niet kan rekenen op voldoende draagvlak onder de bevolking.
De leden van de D66-fractie hebben tevens een aantal vragen over de lijst met uitzonderingen,
die typen wetsvoorstellen bevat die de indiener respectievelijk de staatscommissie
niet referendabel willen laten zijn. Allereerst willen de genoemde leden opmerken
dat het hen is opgevallen dat de staatscommissie vrijwel geen inhoudelijke onderbouwing
geeft waarom bepaalde typen wetsvoorstellen wel of juist niet worden opgenomen in
de lijst met uitzonderingen. De staatscommissie beperkt zich tot nog geen drie pagina's
toelichting, terwijl het volgens de leden van de D66-fractie juist van groot belang
is een zorgvuldige afweging te maken van wel- en niet-referendabele soorten wetsvoorstellen.
Beide keuzes vergen een deugdelijke motivering, daar het aan de kern van het wetsvoorstel
raakt, namelijk de reikwijdte. Welke inspanningen heeft indiener verricht om hier
nadere argumentatie over te verkrijgen? Ook zijn artikelsgewijze toelichting op dit
punt is immers nogal gering. Kan de indiener nader toelichten waarom hij op de verschillende
punten de staatscommissie volgt in haar keuzes, of daar juist van afwijkt? De genoemde
leden denken dan bijvoorbeeld aan de keuze wetsvoorstellen inzake het koninklijk huis
niet-referendabel te maken. Waarom zouden burgers zich niet over wetgeving op dit
vlak mogen uitspreken?
De Staatscommissie parlementair stelsel volgt in haar advies «de gehanteerde begrenzing
van de reikwijdte van het bindend correctief referendum» zoals dat was opgenomen in
het wetsvoorstel tot verandering van de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen
inzake het correctief referendum (Kamerstuk 34 724). Daarin verwijst de initiatiefnemer naar een wetsvoorstel dat mede door een toenmalig
lid van D66 aanhangig is gemaakt: voorstel van wet van de leden Heijnen, Voortman
en Schouw houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het
correctief referendum (Kamerstuk 30 174). In de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel is ook een toelichting gegeven
bij de gekozen uitzonderingen. Daarbij sluiten de initiatiefnemers aan bij de adviezen
en de analyse in het rapport van de commissie-Biesheuvel.
De staatscommissie voegt daar de uitzondering aan toe van wetsvoorstellen die betrekking
hebben op de belastingen en heeft daarvoor het volgende argument: «Wetgeving inzake
de belastingen wordt uitgezonderd omdat de staatscommissie van mening is dat dergelijke
wetgeving zich niet goed verhoudt met een geïsoleerde (en bindende) kiezersuitspraak.
Het referendum is immers geen geschikt middel om bij een ingreep ten aanzien van uitgaven
en inkomsten van de overheid ook aan te geven hoe en welke alternatieven daarvoor
in de plaats zouden kunnen komen. De kans op ernstige ontregeling van de staatsfinanciën
zou dan een reëel risico kunnen worden.» Initiatiefnemer kan zich in deze analyse
vinden.
De leden van de D66-fractie zijn voorts met name nieuwsgierig naar de exacte opvatting
van de indiener en de staatscommissie over de referendabiliteit van internationale
verdragen, meer specifiek gecombineerde verdragen. Deze leden herkennen veel van hetgeen
de Raad van State op dit punt adviseert. Hoe zit dit voor de indiener? In welke argumenten
herkent hij zich wel, niet of deels? Komt de conclusie van de Raad van State onder
16c overeen met de bedoeling van de indiener? In dat geval is het jammer dat hij zich
hier met een enkele zin vanaf maakt. Dit doet volgens de aan het woord zijnde leden
geen recht aan het gewicht van de discussie hierover. Graag ontvangen de leden van
de D66-fractie een nadere onderbouwing, op basis van een aantal voorbeelden van de
afgelopen jaren om het inzichtelijker te maken. De staatscommissie schrijft over de
referendabiliteit van verdragen het volgende: «Voorkomen moet worden dat het referendum
uitspraken oplevert over zaken waarbij het aangesproken bestuur geen beslissingsmacht
heeft. Op EU-niveau zijn er bijvoorbeeld gemengde verdragen (waarover zowel de EU
kan gaan als ook de afzonderlijke EU-lidstaten) en kan het gaan om de implementatie
van EU-wetgeving (waarbij in beginsel kan gelden dat daar ruimte is voor gedeeltelijke
nationale beslissingsbevoegdheid). Om recht te doen aan deze verscheidenheid stelt
de staatscommissie voor om het hier te houden op een globale grondslag voor uitzondering.
Precieze regeling, c.q. nadere uitwerking kan dan bij gewone wet plaatsvinden, in
het geval het bindend correctief referendum zich voordoet op het terrein van internationale
verdragen.» Daar indiener – in contrast met andere passages – nalaat deze passage
te citeren, vragen deze leden zich af of hij dit onderschrijft? En zo ja, wat zijn
argumentatie daarvoor dan is? Ook willen deze leden graag weten hoe die precieze regeling
c.q. nadere uitwerking er wat hem betreft dan uit dient te zien. De genoemde leden
hechten zeer aan dit voor hen belangrijke punt. Het is immers nogal wat om dit te
delegeren, daar het de exacte reikwijdte van het voorgestelde correctief bindend referendum
bepaalt.
De initiatiefnemer begrijpt dat de leden van de fractie van D66 veel waarde hechten
aan de vraag in hoeverre verdragen onderwerp zouden moeten zijn van een referendum
en hij deelt de vragen die deze leden daar over stellen. De initiatiefnemer deelt
eveneens de analyse van de staatscommissie, zoals deze leden die in hun vragen citeren:
«Op het terrein van de internationale verdragen is voor de staatscommissie leidraad
dat het referendumonderwerp een autonoom door het landsbestuur te nemen beslissing
betreft (heeft Nederland als verdragspartij – soevereiniteit – zeggenschap over de
materie of niet?).» De commissie gaat vervolgens in op zaken als gemengde verdragen
op EU-niveau en implementatie van EU-wetgeving. «Om recht te doen aan deze verscheidenheid
stelt de staatscommissie voor om het hier te houden op een globale grondslag voor
uitzondering. Precieze regeling, c.q. nadere uitwerking kan dan bij gewone wet plaatsvinden,
in het geval het bindend correctief referendum zich voordoet op het terrein van internationale
verdragen.» De initiatiefnemer deelt deze analyse van de staatscommissie. Wat nu voorligt
is een voorstel in eerste lezing, houdende verklaring dat er grond bestaat de voorgenomen
wijziging van de Grondwet in overweging te nemen. Na ontbinding van de Tweede Kamer
in huidige samenstelling en de verkiezingen voor de Tweede Kamer, zal in tweede lezing
een voorstel voor wijziging van de Grondwet aanhangig worden gemaakt bij de Tweede
Kamer in nieuwe samenstelling. Parallel daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd
met de door de staatscommissie voorgestelde «nadere uitwerking». De initiatiefnemer
hecht ook op dit punt aan een grote mate van overeenstemming in de Eerste en Tweede
Kamer.
De leden van de D66-fractie zijn voorts benieuwd hoe de indiener aankijkt tegen de
keuze voor digitaal versus papier bij indiening van de benodigde handtekeningen. Voor
het inleidend verzoek tot het houden van een referendum, stelt de staatscommissie
voor dat 5.000 handtekeningen moeten worden verzameld, die persoonlijk op het gemeentehuis
gezet moeten worden. Deze fysieke gang zou er volgens de staatscommissie voor zorgen
dat slechts serieuze referenduminitiatieven verder kunnen worden gebracht, zonder
een bindend correctief referendum onmogelijk te maken. Ziet de indiener ook wat in
dit fysieke element, of vindt hij het voorstel van de staatscommissie op dit punt
bijvoorbeeld niet meer bij de tijd? De verzameling van ondersteuningen voor het definitieve
verzoek tot het houden van een referendum mag volgens de staatscommissie dan weer
wel digitaal. Hoe kijkt de indiener hier tegenaan? En hoe denkt hij over een verschil
tussen digitaal en op papier tussen beide stappen in het proces? Acht hij dit wenselijk
of onwenselijk?
De genoemde leden zouden daarnaast graag meer details ontvangen van de indiener over
de modaliteiten en waarborgen die hij gepast acht. Hoe zouden de handtekeningen moeten
worden gecontroleerd? Welke termijn zou aan het verkrijgen van de benodigde handtekeningen
moeten worden gekoppeld? Kan hij in dit kader uitgebreid ingaan op de opmerkingen
die de Raad van State op dit punt heeft gemaakt? Voorts zijn de aan het woord zijnde
leden benieuwd hoe dit in andere landen met een correctief bindend referendum is vormgegeven.
Kan de indiener een vergelijking trekken met andere landen, en daarbij ingaan op hun
ervaringen?
De initiatiefnemer deelt ook de vragen van de leden van de fractie van D66 over enkele
meer organisatorische aspecten van het bindend correctief referendum, waaronder de
keuze voor digitaal versus papier bij indiening van de benodigde handtekeningen. Deze
zaken zijn echter niet van grondwettelijke aard en dienen te worden opgenomen in nadere
wetgeving.
In de Grondwet zijn in grote lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie
vastgelegd, de nadere uitwerking daarvan moet nog plaatsvinden in gewone wetgeving.
Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond
bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet in overweging te nemen (ook wel
overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van de Tweede Kamer in huidige samenstelling
en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling
in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel
daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd met de genoemde drempels en de
andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties
van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer
erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van
een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die
moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de initiatiefnemer in de toelichting bij zijn
wetsvoorstel ingaat op het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel met
betrekking tot het correctief referendum. Is de initiatiefnemer van mening dat dit
advies er aan zal bijdragen dat een wetsvoorstel inzake het correctief referendum
meer kans van slagen zal hebben om, nu weer in eerste lezing, een parlementaire meerderheid
te behalen? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?
De Eerste en Tweede Kamer hebben besloten om een Staatscommissie parlementair stelsel
onderzoek te laten doen. Zowel de analyse van de staatscommissie van onze vertegenwoordigende
democratie als het voorstel voor een bindend correctief referendum als middel tot
versterking van de vertegenwoordigende democratie zijn van buitengewoon belang voor
de discussie over de toekomst van onze democratie. Ook het gegeven dat de analyse
van deze staatscommissie aansluit op rapporten van eerdere (staats)commissies is naar
de opvatting van de initiatiefnemer van groot belang. Het is aan de Kamerleden om
een afweging te maken, maar het rapport van de staatscommissie-Remkes kan op de discussie
slechts een positieve invloed hebben. Initiatiefnemer ziet dan ook uit naar een vruchtbaar
debat.
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Staatscommissie evenals de indiener
het bindend correctief referendum ziet als een aanvulling op de representatieve democratie.
Wel merken zij op dat de Raad van State in haar advies verschillende kanttekeningen
plaatst bij het instrument van een bindend correctief referendum als het gevaar op
toename van ontevredenheid bij kiezers, mogelijke toename van polarisatie, onduidelijkheid
over het vervolg, de noodzaak van een kwalitatief politiek en maatschappelijk debat
en de gevolgen voor de slagkracht van de overheid. Een nadere weging van de voor-
en nadelen van de grondwetswijziging is noodzakelijk, zo beschrijft de Raad van State.
In de memorie van toelichting worden deze kanttekeningen niet uitgebreid besproken.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indiener om een reflectie op deze kanttekeningen.
Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie ook in op de nadelen van
het bindend correctief referendum, waar ook de leden van de fractie van de ChristenUnie
naar vragen. Om deze nadelen te ondervangen stelt de commissie een aantal voorwaarden,
waaronder een «negatieve» lijst van onderwerpen waarover geen referendum kan worden
gehouden. Deze lijst is ook overgenomen in dit wetsvoorstel. Eveneens stelt de staatscommissie
dat bepaalde voorwaarden moeten worden gesteld aan onder meer de drempels voor een
inleidend en definitief verzoek en een drempel voor de uitkomst. De staatscommissie
doet hier ook een aantal concrete voorstellen voor. Deze voorwaarden zijn niet van
grondwettelijke aard en zullen moeten worden opgenomen in nadere wetgeving. In de
Grondwet zijn in grote lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie
vastgelegd, de nadere uitwerking daarvan moet nog plaatsvinden in gewone wetgeving.
Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond
bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet in overweging te nemen (ook wel
overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van de Tweede Kamer in huidige samenstelling
en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling
in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel
daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd met de genoemde drempels en de
andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties
van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer
erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van
een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die
moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers. Dat
is in lijn met een eerder wetsvoorstel voor een bindend correctief referendum dat
kon rekenen op de steun van de Eerste en Tweede Kamer.
De Afdeling advisering van de Raad van State ziet geen staatsrechtelijke belemmeringen
tegen de invoering van een bindend correctief referendum en benoemt in navolging van de staatscommissie een aantal voordelen. «Het pleidooi
voor een referendum als sluitstuk van het representatieve stelsel kan worden gebaseerd
op het algemenere inzicht dat voor een stabiele democratie meer nodig is dan handhaving
van de status quo: problemen, spanningen en conflicten moeten worden opgelost en moeten
niet worden genegeerd tot ze zich met elkaar tot nog grotere problemen opstapelen».
Daarnaast heeft de Afdeling advisering van de Raad van State ook punten van zorg.
Een belangrijke zorg is de «slagkracht van de overheid», waarbij het naar de mening
van de Afdeling advisering niet eenvoudiger zou worden om compromissen te sluiten.
Daar staat echter tegenover dat het vertrouwen in de politiek wordt aangetast op het
moment dat wetten worden doorgevoerd die niet kunnen rekenen op voldoende steun van
de kiezers. Dit wetsvoorstel verandert niets aan de werking van onze vertegenwoordigende
democratie, waarvan het streven naar consensus en naar onderling begrip tussen verschillende
groepen mensen onderdeel is. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers wel
de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op het moment dat blijkt dat een compromis
niet kan rekenen op voldoende draagvlak onder de bevolking. Dat kan blijken als voldoende
mensen vragen om een referendum, voldoende kiezers deelnemen aan een referendum en
de uitslag voldoet aan de wettelijke voorwaarden die worden gesteld.
4. Inhoud van dit wetsvoorstel
De initiatiefnemer stelt voor als vereiste voor het houden van een correctief referendum
eerst een inleidend verzoek te doen en vervolgens een definitief verzoek. Maar de
zogenaamde drempels voor het inleidend verzoek en het definitieve verzoek worden niet
in de Grondwet opgenomen. De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemer waarom
deze drempels, niet in de Grondwet worden opgenomen, maar in een gewone wet. Deze
drempels zijn, naar de mening van de leden van de VVD-fractie, een belangrijk onderdeel
van de totale regeling met betrekking tot het correctief referendum en behoren dan
ook in de Grondwet thuis. Overigens stellen ook de staatscommissie-Remkes en de Raad
van State voor om de drempels in de Grondwet op te nemen. In de diverse voorstellen
die er voor het referendum zijn geweest, fungeerden verschillende drempels voor het
inleidende en definitieve verzoek. Aan welke drempels denkt de initiatiefnemer, zo
vragen de leden van de VVD-fractie.
Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is mede ingegeven door het advies van de
Staatscommissie parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie ook in
op de voorwaarden die moeten worden gesteld aan onder meer de drempels voor een inleidend
en definitief verzoek en een drempel voor de uitkomst. De staatscommissie doet hier
ook een aantal concrete voorstellen voor, zoals de leden van de fractie van de VVD
terecht opmerken. Deze voorwaarden zijn niet van grondwettelijke aard. In de Grondwet
zijn in grote lijnen de beginselen van onze democratie vastgelegd, de nadere uitwerking
daarvan moet nog plaatsvinden in gewone wetgeving. De initiatiefnemer leest in het
rapport van de Staatscommissie-Remkes overigens niet dat deze voorwaarden in de Grondwet
zouden moeten worden opgenomen. In eerdere wetsvoorstellen die konden rekenen op steun
van de Eerste en Tweede Kamer was dit evenmin het geval. De voorwaarden dienen te
worden opgenomen in nadere wetgeving. Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing
houdende verklaring dat er grond bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet
in overweging te nemen (ook wel overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van
de Tweede Kamer in huidige samenstelling en de daaropvolgende verkiezingen zal aan
de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling in tweede lezing het voorstel tot wijziging
van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel daaraan kan ook een wetsvoorstel worden
voorgelegd met de genoemde drempels en de andere voorwaarden voor het houden van een
referendum. Daarbij kunnen de suggesties van de staatscommissie dienen als uitgangspunt
voor de discussie. De initiatiefnemer erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke
voorwaarden voor het houden van een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun.
Daarom stelt hij voor dat die moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde
meerderheid in beide Kamers.
De initiatiefnemer stelt voor de hoogte van de drempels voor het inleidende en definitieve
verzoek bij gewone wet vast te stellen en dit wetsvoorstel door de Tweede en Eerste
Kamer met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen te laten aannemen.
De leden van de VVD-fractie merken op dat een gekwalificeerde meerderheid voor het
aannemen van wetsvoorstellen niet echt gebruikelijk is. Zij vragen de initiatiefnemer
deze keuze nader te motiveren. Overigens wordt de gekwalificeerde meerderheid ook
voorgesteld als het gaat om de uitkomstdrempel.
Met de keuze voor een tweederde meerderheid sluit de initiatiefnemer aan bij eerdere
wetsvoorstellen die konden rekenen op steun van de Eerste en Tweede Kamer. Die keuze
is voor de initiatiefnemer heel begrijpelijk, omdat de hoogte van de «drempels» van
grote invloed kan zijn op de werking van het referendum. Voorkomen zou moeten worden
dat een gewone meerderheid in het parlement de drempels zo hoog maakt dat een referendum
praktisch onmogelijk wordt. Of andersom dat de drempels zo laag zijn dat het bindend
correctief referendum niet meer kan worden beschouwd als een laatste mogelijkheid
(ultimum remedium). Naast het feit dat de voorwaarden voor het houden van een referendum niet grondwettelijk
van aard zijn, zou het opnemen in de Grondwet ook nodeloos inflexibel zijn. De zware
herzieningsprocedure voor de Grondwet, met twee lezingen en tussentijdse verkiezingen,
is niet geschikt voor kwesties van uitvoering. Aanpassing van de voorwaarden bij gewone
meerderheid is ook niet geschikt omdat dit het middel zoals gezegd te kwetsbaar maakt
voor een eenvoudige politieke meerderheid. Zo kan bijvoorbeeld voorkomen worden dat
een regering, met steun van de coalitie, geheel ad hoc extreem hoge drempels kan opwerpen,
wanneer zij menen dat een referendum niet gewenst is. Door te kiezen voor de noodzaak
van een tweederde meerderheid kunnen de voorwaarden voor het houden van een referendum in één lezing worden aangepast, maar is
altijd ook brede politieke steun nodig. Het klopt dat de gekwalificeerde meerderheid
zal gelden voor alle voorwaarden en ook voor de uitkomstdrempel. Het verschijnsel
van de tweederde meerderheidswet komt ook nu al in de Grondwet voor, onder meer in
gevallen dat regeling in de Grondwet vanwege de vereiste twee lezingen te veel tijd
zou vergen, terwijl regeling bij gewone wet vanwege de benodigde eenvoudige meerderheid
een te lichte eis zou zijn.
Net als de staatscommissie-Remkes kiest de initiatiefnemer voor een uitkomstdrempel
om te bepalen wanneer een wetsvoorstel is verworpen. Deze uitkomstdrempel wordt in
algemene zin in de Grondwet opgenomen, maar verder niet uitgewerkt. Ook hier vragen de leden van de VVD-fractie de initiatiefnemer
nader te motiveren waarom deze nadere uitwerking van de drempel niet in de Grondwet
wordt opgenomen. Hoe zou de nadere uitwerking van de uitkomstdrempel er uit moeten
zien, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Waar gaat de voorkeur van de initiatiefnemer
naar uit, naar de regeling van de staatscommissie-Remkes?
Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond
bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet in overweging te nemen (ook wel
overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van de Tweede Kamer in huidige samenstelling
en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling
in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel
daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd met de genoemde drempels, waaronder
de door de leden van de fractie van de VVD genoemde uitkomstdrempel, en de andere
voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen wat de initiatiefnemer
betreft de suggesties van de staatscommissie dienen als een goed uitgangspunt voor
de discussie.
In het wetsvoorstel wordt voorgesteld een aantal onderwerpen niet aan een correctief
referendum te onderwerpen. Een daarvan heeft betrekking op voorstellen die «uitsluitend»
strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Wat betekent dit voor «gemengde» verdragen, dat wil zeggen wetsvoorstellen die naast
uitvoering van internationale verplichtingen ook andere elementen bevatten? Zijn die
verdragen wel referendabel, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Mutatis mutandis
hebben zij dezelfde vraag als het gaat om gemengde verdragen waarbij zowel de Europese
Unie als de afzonderlijke lidstaten van de EU bevoegd zijn. Dan heeft Nederland niet
de volledige beslissingsmacht. De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemer
hier op in te gaan.
De initiatiefnemer dankt de leden van de fractie van de VVD voor deze vragen. De initiatiefnemer
deelt hier de analyse van de Staatscommissie-Remkes: «Op het terrein van de internationale
verdragen is voor de staatscommissie leidraad dat het referendumonderwerp een autonoom
door het landsbestuur te nemen beslissing betreft (heeft Nederland als verdragspartij
– soevereiniteit – zeggenschap over de materie of niet?).» De commissie gaat vervolgens
in op zaken als gemengde verdragen op EU-niveau en implementatie van EU-wetgeving.
«Om recht te doen aan deze verscheidenheid stelt de staatscommissie voor om het hier
te houden op een globale grondslag voor uitzondering. Precieze regeling, c.q. nadere
uitwerking kan dan bij gewone wet plaatsvinden, in het geval het bindend correctief
referendum zich voordoet op het terrein van internationale verdragen.» De initiatiefnemer
deelt deze analyse van de staatscommissie. Wat nu voorligt is een voorstel in eerste
lezing houdende verklaring dat er grond bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet
in overweging te nemen (ook wel overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van
de Tweede Kamer in huidige samenstelling en de daaropvolgende verkiezingen zal aan
de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling in tweede lezing het voorstel tot wijziging
van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel daaraan kan ook een wetsvoorstel worden
voorgelegd met de door de staatscommissie voorgestelde «nadere uitwerking».
De initiatiefnemer stelt voor het correctief referendum ook op provinciaal en lokaal
niveau mogelijk te maken. Wat betekent dat voor de andere soorten referenda die gemeenten
en provincies nu al kunnen houden, gelet op de diverse referendaverordeningen, zo
vragen de leden van de VVD-fractie. Aan welke drempels voor het inleidende, definitieve
verzoek en de uitkomstdrempel denkt de initiatiefnemer als het gaat om het correctief
referendum op lokaal en provinciaal niveau? Voorgesteld wordt om, behoudens bij de
wet te stellen uitzonderingen, besluiten houdende algemeen verbindende voorschriften,
die door provinciale staten of de gemeenteraad zijn genomen, en andere bij de wet
aan te wijzen besluiten, aan een correctief referendum te onderwerpen. Aan welke uitzonderingen
voor het houden van een correctief referendum denkt de initiatiefnemer in dezen? En
aan welke andere bij de wet aan te wijzen besluiten? In hoeverre worden correctieve
referenda op provinciaal en lokaal niveau mogelijk als er sprake is van medebewind?
Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de initiatiefnemer op deze
vragen.
Met dit wetsvoorstel wil de initiatiefnemer het bindend correctief referendum mogelijk
maken op nationaal, provinciaal en lokaal niveau. Het is aan provincies en gemeenten
om te besluiten in hoeverre een eigen verordening voor het houden van een referendum
na aanname van dit wetsvoorstel nodig is. Het bindend correctief referendum biedt
kiezers de mogelijkheid om gekozenen te corrigeren en zal voor burgers, zo is de inschatting
van de initiatiefnemer, aantrekkelijker zijn dan een raadgevend referendum. Provincies
en gemeenten behouden ook na aanname van dit wetsvoorstel de mogelijkheid een raadplegend
referendum te houden.
Aan het organiseren van een bindend correctief referendum moeten voorwaarden worden
gesteld. Zoals «drempels» voor het doen van verzoeken voor een referendum en voor
de geldigheid van de uitslag. Evengoed als de uitzonderingen voor het houden van een
referendum, waar deze leden terecht op wijzen. De nadere uitwerking van deze voorwaarden
is niet van grondwettelijke aard en hoort niet thuis in de Grondwet. Dat geldt ook
voor nadere voorwaarden die moeten worden gesteld aan het organiseren van een bindend
correctief referendum op provinciaal en op lokaal niveau, waar de leden van de fractie
van de VVD naar vragen. Referendabel zijn voor de initiatiefnemer in beginsel algemeen
verbindende voorschriften van de gemeenteraad of de provinciale staten. Tegelijk wenst
de initiatiefnemer niet op voorhand de referendabiliteit van besluiten, niet inhoudende
algemeen verbindende voorschriften, uit te sluiten. Het kan immers goede zin hebben
om dergelijke besluiten die de belangen van provinciale of lokale ingezetenen direct
en in betekenende mate raken, zonder dat zij rechtstreeks bindend zijn, aan de kiezers
voor te leggen. Het gaat hier evenwel om een catalogus van besluiten van zo uiteenlopende
aard, dat het (zo al mogelijk) ongewenst is deze inhoudelijk in de Grondwet aan te
wijzen. Dit wetsvoorstel biedt ruimte om bij wet in formele zin te bepalen welke besluiten
referendabel zijn. De initiatiefnemer kan zich voorstellen dat dit wetsvoorstelparallel
aan de behandeling van de wijziging van de Grondwet in tweede lezing aanhangig wordt
gemaakt.
De initiatiefnemer kiest ervoor om, als het gaat om het decentrale bestuursniveau,
de regeling te beperken tot provincies en gemeenten. Waterschappen en de openbare
lichamen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden uitgesloten. Ook deze decentrale
bestuurslagen maken regelgeving die burgers raken. Waarom worden deze bestuurslagen
uitgesloten, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Als er voor het instrument correctief
referendum wordt gekozen, waarom worden deze bestuurslagen dan uitsluiten? In hoeverre
is dat consistent? Het gaat er dan toch om dat burgers op alle niveaus kunnen aangeven
of ze het al of niet eens zijn met de hun bindende regelgeving. De leden van de VVD-fractie
krijgen graag een reactie van de initiatiefnemer.
De initiatiefnemer ziet in het rapport van de staatscommissie een principieel pleidooi
voor het bindend correctief referendum als aanvulling op de vertegenwoordigende democratie.
Dat is niet wezenlijk anders op lokaal en provinciaal niveau. Vooralsnog ziet de initiatiefnemer
geen aanleiding voor een bindend correctief referendum op het niveau van de waterschappen,
omdat die in veel grotere mate een uitvoerend karakter hebben. Maar als vanuit de
waterschappen wel de behoefte blijkt aan een bindend correctief referendum heeft de
initiatiefnemer daar geen overwegende bewaren tegen. Evenmin is een bindend correctief
referendum voorgesteld voor de openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius.
Dit voornamelijk in het kader van het voorkomen van al te veel wettelijke drukte met
betrekking tot deze kleine eilanden. Maar als vanuit deze eilanden wel de behoefte
blijkt aan een referendum heeft de initiatiefnemer daar evenmin overwegende bewaren
tegen.
Met de Afdeling advisering van de Raad van State zijn de leden van de CDA-fractie
van opvatting, dat de uitwerking van het voorstel niet alleen van belang is voor de
concrete toepassing van het instrument maar ook voor de inpassing daarvan in het representatieve
stelsel. In die zin kan de uitwerking ook medebepalend worden geacht voor de vraag
of het referendum zoals beoogd ook daadwerkelijk gaat fungeren als een aanvaardbare
aanvulling en correctie op de werking van de representatieve democratie (advies, blz.
22). De initiatiefnemer acht het niet in overeenstemming met de aard van de Grondwet
om de waarborgen voor het referendum, waaronder de drempels voor het houden van een
referendum en de uitkomstdrempel met het oog op de uitslag van het referendum, in
de Grondwet op te nemen. Met de Afdeling advisering van de Raad van State zijn de
leden van de CDA-fractie zijn van mening, dat het belang om na een evaluatie van gehouden
referenda de drempels snel te kunnen aanpassen niet opweegt tegen het belang dat cruciale
elementen van het referendum alleen na het doorlopen van de in de Grondwet neergelegde
procedure (met inbegrip van de eis van twee lezingen) kunnen worden gewijzigd. Deelt
de initiatiefnemer de opvatting van deze leden, dat het voorliggende wetsvoorstel
een principiële en ingrijpende wijziging van het staatsbestel betreft, waarvoor de
zware procedure die geldt voor wijziging van de Grondwet nu juist ontworpen is?
Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie ook in op de een aantal
voorwaarden voor het organiseren van een referendum, waaronder een «negatieve» lijst
van onderwerpen waarover geen referendum kan worden gehouden. Deze lijst is ook overgenomen
in dit wetsvoorstel. Ook stelt de staatscommissie dat voorwaarden moeten worden gesteld
aan onder meer de drempels voor een inleidend en definitief verzoek en een drempel
voor de uitkomst. De staatscommissie doet hier ook een aantal concrete voorstellen
voor. Deze voorwaarden zijn niet van grondwettelijke aard en dienen te worden opgenomen
in nadere wetgeving.
In de Grondwet zijn in grote lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie
vastgelegd, de nadere uitwerking daarvan moet nog plaatsvinden in gewone wetgeving.
Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond
bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet in overweging te nemen (ook wel
overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van de Tweede Kamer in huidige samenstelling
en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling
in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel
daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd met de genoemde drempels en de
andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties
van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer
erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van
een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die
moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers.
Met de keuze voor een tweederde meerderheid sluit de initiatiefnemer aan bij eerdere
wetsvoorstellen die konden rekenen op steun van de Eerste en Tweede Kamer. Die keuze
is voor de initiatiefnemer heel begrijpelijk, omdat de hoogte van de «drempels» van
grote invloed kan zijn op de werking van het referendum. Voorkomen zou moeten worden
dat een gewone meerderheid in het parlement de drempels zo hoog maakt dat een referendum
praktisch onmogelijk wordt. Of andersom dat de drempels zo laag zijn dat het bindend
correctief referendum niet meer kan worden beschouwd als een laatste mogelijkheid
(ultimum remedium). Naast het feit dat de voorwaarden voor het houden van een referendum niet grondwettelijk
van aard zijn, zou het opnemen in de Grondwet ook nodeloos inflexibel zijn. De zware
herzieningsprocedure voor de Grondwet, met twee lezingen en tussentijdse verkiezingen,
is niet geschikt voor kwesties van uitvoering. Aanpassing van de voorwaarden bij gewone
meerderheid is ook niet geschikt omdat dit het middel zoals gezegd te kwetsbaar maakt
voor een politieke meerderheid. Zo kan bijvoorbeeld voorkomen worden dat een regering,
met steun van de coalitie, geheel ad hoc extreem hoge drempels kan opwerpen, wanneer
zij menen dat een referendum niet gewenst is. Door te kiezen voor de noodzaak van
een twee-derde meerderheid kunnen de voorwaarden voor het houden van een referendum
in één lezing worden aangepast, maar is altijd ook een brede politieke steun nodig.
De Afdeling advisering van de Raad van State constateert, dat er op gemeentelijk niveau
met referenda reeds de nodige ervaring is opgedaan. Er gelden uiteenlopende referendumverordeningen
waarin zaken als welke onderwerpen referendabel zijn, het soort referendum (raadgevend
of raadplegend), wie het initiatief neemt en aard en hoogte van geldigheidsdrempels
heel verschillend worden geregeld. Met de Afdeling advisering vragen de leden van
de CDA-fractie wat het wetsvoorstel betekent voor deze lokale referendumpraktijk en
voor de gemeentelijke autonomie en of in dat licht gezien de mogelijkheid van een
bindend, correctief referendum zoals voorgestelde, een nuttige en noodzakelijke aanvulling
is of juist is te beschouwen als een onnodige complicatie of doorkruising van de bestaande
lokale praktijk.
Met dit wetsvoorstel wil de initiatiefnemer het bindend correctief referendum mogelijk
maken nationaal, provinciaal en lokaal niveau. Het is aan provincies en gemeenten
om te besluiten in hoeverre een eigen verordening voor het houden van een referendum
na aanname van dit wetsvoorstel nodig is. Het bindend correctief referendum biedt
kiezers de mogelijkheid om gekozenen te corrigeren en zal voor burgers, zo is de inschatting
van de initiatiefnemer, aantrekkelijker zijn dan een raadgevend referendum. Provincies
en gemeenten behouden ook na aanname van dit wetsvoorstel de mogelijkheid een raadplegend
referendum te houden.
Aan het organiseren van een bindend correctief referendum moeten voorwaarden worden
gesteld. Zoals «drempels» voor het doen van verzoeken voor een referendum en voor
de geldigheid van de uitslag. Evengoed als de uitzonderingen voor het houden van een
referendum, waar deze leden terecht op wijzen. De nadere uitwerking van deze voorwaarden
is niet van grondwettelijke aard en hoort niet thuis in de Grondwet. Dat geldt ook
voor nadere voorwaarden die moeten worden gesteld aan het organiseren van een bindend
correctief referendum op provinciaal en op lokaal niveau. Referendabel zijn voor de
initiatiefnemer in beginsel algemeen verbindende voorschriften van de gemeenteraad
of de provinciale staten. Tegelijk wenst de initiatiefnemer niet op voorhand de referendabiliteit
van besluiten, niet inhoudende algemeen verbindende voorschriften, uit te sluiten.
Het kan immers goede zin hebben om dergelijke besluiten die de belangen van provinciale
of lokale ingezetenen direct en in betekenende mate raken, zonder dat zij rechtstreeks
bindend zijn, aan de kiezers voor te leggen. Het gaat hier evenwel om een catalogus
van besluiten van zo uiteenlopende aard, dat het (zo al mogelijk) ongewenst is deze
inhoudelijk in de Grondwet aan te wijzen. Dat moet worden geregeld in een aanvullende
wet. De initiatiefnemer kan zich voorstellen dat dit wetsvoorstel parallel aan de
behandeling van de wijziging van de Grondwet in tweede lezing aanhangig wordt gemaakt.
De leden van de D66-fractie missen ook de benodigde onderbouwing voor wat betreft
het voorstel van indiener om het aantal benodigde handtekeningen en de uitkomstdrempel
niet in de Grondwet op te nemen. Volgens indiener passen deze onderwerpen niet in
een herziening van de Grondwet. Dit «zijn zaken die onderwerp kunnen zijn politieke
discussie», aldus de indiener. Kunnen wij die politieke discussie niet nu, bij behandeling
van het algehele voorstel voor een correctief bindend referendum voeren, zo vragen
de genoemde leden zich af? Kan de indiener uitgebreid toelichten waarom het aantal
benodigde handtekeningen en de hoogte van een uitkomstdrempel in zijn optiek niet
passen in (een herziening van) de Grondwet? Beschikt hij ter onderbouwing over relevante
analogieën, inhoudelijke argumentatie of bronnen? Het lijkt er vooralsnog eerder op
dat zijn keuze door praktische overwegingen is ingegeven, namelijk dat deze elementen
zo makkelijker te wijzigen zijn. Welke van de twee is het? Of kan hij, als toch beide
aspecten een rol spelen, aangeven welke zwaarder weegt? Kan de indiener in zijn beantwoording
tevens nader ingaan op de argumentatie van de staatscommissie-Biesheuvel, die in haar
eindrapport had aanbevolen om, in aansluiting op andere landen, de bedoelde drempels
juist wel in de Grondwet op te nemen. Kan hij opvolgend ingaan op de argumentatie
van de Raad van State, die eveneens stelt dat deze elementen in de Grondwet thuishoren,
vanwege de wezenlijke aard ervan. De «verbazing» van indiener lijkt de genoemde leden
geen redelijke onderbouwing om aan hun aanbevelingen voorbij te gaan. De leden van
de D66-fractie willen daarbij graag onderstrepen dat een weloverwogen keuze op dit
punt, van cruciaal belang kan zijn voor het verkrijgen van voldoende draagvlak in
de beide Kamers. Bij eerdere behandelingen is namelijk gebleken dat het niet opnemen
van de drempels in de Grondwet een onoverkomelijk obstakel voor sommige leden was
om voor het wetsvoorstel te stemmen. Heeft de indiener zich hier voldoende rekenschap
van gegeven bij het maken van zijn keuze? Zo ja, waarom heeft hij toch besloten dat
hij deze elementen niet zou willen vastleggen in de Grondwet? Aangezien een Grondwetswijziging
vereist is om een correctief bindend referendum te regelen, zal in tweede lezing een
2/3e meerderheid nodig zijn. De leden van de D66-fractie horen daarom graag hoe absolutistisch
dan wel rekkelijk zijn opvatting op dit punt is? Ditzelfde vernemen zij graag op andere
punten, zoals of bepaalde soorten wetsvoorstellen wel of niet referendabel worden
gemaakt.
Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie ook in op de een aantal
voorwaarden voor het organiseren van een referendum, waaronder een «negatieve» lijst
van onderwerpen waarover geen referendum kan worden gehouden. Deze lijst is ook overgenomen
in dit wetsvoorstel. Ook stelt de staatscommissie dat voorwaarden moeten worden gesteld
aan onder meer de drempels voor een inleidend en definitief verzoek en een drempel
voor de uitkomst. De staatscommissie doet hier ook een aantal concrete voorstellen
voor. Deze voorwaarden zijn niet van grondwettelijke aard en dienen te worden opgenomen
in nadere wetgeving.
In de Grondwet zijn in grote lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie
vastgelegd, de nadere uitwerking daarvan moet nog plaatsvinden in gewone wetgeving.
Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond
bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet in overweging te nemen (ook wel
overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van de Tweede Kamer in huidige samenstelling
en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling
in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel
daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd met de genoemde drempels en de
andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties
van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer
erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van
een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die
moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers.
Met de keuze voor een tweederde meerderheid sluit de initiatiefnemer aan bij eerdere
wetsvoorstellen die konden rekenen op steun van de Eerste en Tweede Kamer. Die keuze
is voor de initiatiefnemer heel begrijpelijk, omdat de hoogte van de «drempels» van
grote invloed kan zijn op de werking van het referendum. Voorkomen zou moeten worden
dat een gewone meerderheid in het parlement de drempels zo hoog maakt dat een referendum
praktisch onmogelijk wordt. Of andersom dat de drempels zo laag zijn dat het bindend
correctief referendum niet meer kan worden beschouwd als een laatste mogelijkheid
(ultimum remedium). Naast het feit dat de voorwaarden voor het houden van een referendum niet grondwettelijk
van aard zijn, zou het opnemen in de Grondwet ook nodeloos inflexibel zijn. De zware
herzieningsprocedure voor de Grondwet, met twee lezingen en tussentijdse verkiezingen,
is niet geschikt voor kwesties van uitvoering. Aanpassing van de voorwaarden bij gewone
meerderheid is ook niet geschikt omdat dit het middel zoals gezegd te kwetsbaar maakt
voor een politieke meerderheid. Zo kan bijvoorbeeld voorkomen worden dat een regering,
met steun van de coalitie, geheel ad hoc extreem hoge drempels kan opwerpen, wanneer
zij menen dat een referendum niet gewenst is. Door te kiezen voor de noodzaak van
een tweederde meerderheid kunnen de voorwaarden voor het houden van een referendum
in één lezing worden aangepast, maar is altijd ook een brede politieke steun nodig.
De initiatiefnemer beseft dat voor invoering van een bindend correctief referendum
brede steun nodig is in de Eerste en Tweede Kamer. Ook in dat licht acht hij het van
het grootste belang dat in de Kamers een goede en open discussie kan worden gevoerd
over de voorwaarden voor het houden van dit referendum. Daarbij is ook een brede consensus
nodig over de drempels voor het aanvragen van een referendum en voor de geldigheid
van de uitslag. De staatscommissie-Remkes heeft ook op deze punten advies uitgebracht
en dit advies lijkt de iniaitiefnemer een vruchtbare bodem voor de discussie. Deze
discussie zal niet zozeer met de initiatiefnemer van deze wet, maar vooral in de Tweede
Kamer moeten worden gevoerd. De opvattingen van de initiatiefnemer zijn in deze niet
«absolutistisch» en niet «rekkelijk», zoals de leden van de fractie van D66 vragen,
maar eerder «pragmatisch». De uitkomst van dit debat kan zijn weerslag krijgen in
een wetsvoorstel dat parallel aan de behandeling van dit voorstel tot wijzing van
de Grondwet in tweede lezing kan worden behandeld.
De leden van de D66-fractie missen tot slot een evaluatiebepaling in de memorie van
toelichting bij het voorliggende voorstel. Is indiener bereid deze alsnog op te nemen,
indachtig de motie van de leden Van Weyenberg en Dijkgraaf (Kamerstuk
34 725, nr. 8).
De initiatiefnemer ziet geen enkel bezwaar als de leden van de fractie van D66 een
voorstel voor een evaluatie aan de Kamer zouden willen voorleggen.
De leden van de GroenLinks-fractie zien dat een correctief bindend referendum een
meerwaarde kan hebben in ons representatieve democratische stelsel. Deze leden zijn,
zoals bekend, altijd voorstander geweest van het versterken van de democratische betrokkenheid
van burgers bij de besluitvorming. De vraag is voor deze leden evenwel hoe dit het
best gewaarborgd kan worden op zo'n manier dat vormen van directe democratie een aanvulling
kunnen zijn op de representatieve democratie. Deze leden zijn van mening dat de voorliggende
variant van het referendum de meest geschikte variant zou kunnen zijn. Zij vinden
het dan echter belangrijk om goede randvoorwaarden te regelen. Zij ontvangen daarom
graag een nadere analyse van de initiatiefnemer over de drempels die hij voor zich
ziet. De initiatiefnemer stelt voor dit in een gewone wet te regelen. Voor de leden
van de GroenLinks-fractie is het echter van essentieel belang dat deze waarborgen
vooraf helder zijn. Kan de initiatiefnemer de Kamer meenemen in de drempels die hij
concreet voor zich ziet en hoe hij het traject van de totstandkoming van een gewone
wet die de drempels regelt ziet in het voorliggende traject om te komen tot een grondwetswijziging?
De initiatiefnemer dankt de leden van de fractie van GroenLinks van harte voor hun
positieve inbreng. Hij deelt de opvatting van deze leden dat het bindend correctief
referendum de meest geschikte variant is. Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel
is ingegeven door het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel. In dat advies
gaat de staatscommissie ook in op de een aantal voorwaarden voor het organiseren van
een referendum, waaronder een «negatieve» lijst van onderwerpen waarover geen referendum
kan worden gehouden. Deze lijst is ook overgenomen in dit wetsvoorstel. Ook stelt
de staatscommissie dat voorwaarden moeten worden gesteld aan onder meer de drempels
voor een inleidend en definitief verzoek en een drempel voor de uitkomst. De staatscommissie
doet hier ook een aantal concrete voorstellen voor. Deze voorwaarden zijn niet van
grondwettelijke aard en dienen te worden opgenomen in nadere wetgeving. In de Grondwet
zijn in grote lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie vastgelegd,
de nadere uitwerking daarvan moet nog plaatsvinden in gewone wetgeving. Wat nu voorligt
is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond bestaat de voorgestelde
wijziging van de Grondwet in overweging te nemen (ook wel overwegings- of verklaringswet).
Na ontbinding van de Tweede Kamer in huidige samenstelling en de daaropvolgende verkiezingen
zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling in tweede lezing het voorstel tot
wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel daaraan kan ook een wetsvoorstel
worden voorgelegd met de genoemde drempels en de andere voorwaarden voor het houden
van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties van de staatscommissie dienen als
uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke
voorwaarden voor het houden van een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun.
Daarom stelt hij voor dat die moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde
meerderheid in beide Kamers.
Met de keuze voor een tweederde meerderheid sluit de initiatiefnemer aan bij eerdere
wetsvoorstellen die konden rekenen op steun van de Eerste en Tweede Kamer. Die keuze
is voor de initiatiefnemer heel begrijpelijk, omdat de hoogte van de «drempels» van
grote invloed kan zijn op de werking van het referendum. Voorkomen zou moeten worden
dat een gewone meerderheid in het parlement de drempels zo hoog maakt dat een referendum
praktisch onmogelijk wordt. Of andersom dat de drempels zo laag zijn dat het bindend
correctief referendum niet meer kan worden beschouwd als een laatste mogelijkheid
(ultimum remedium). Naast het feit dat de voorwaarden voor het houden van een referendum niet grondwettelijk
van aard zijn, zou het opnemen in de Grondwet ook nodeloos inflexibel zijn. De zware
herzieningsprocedure voor de Grondwet, met twee lezingen en tussentijdse verkiezingen,
is niet geschikt voor kwesties van uitvoering. Aanpassing van de voorwaarden bij gewone
meerderheid is ook niet geschikt omdat dit het middel zoals gezegd te kwetsbaar maakt
voor een eenvoudige politieke meerderheid. Zo kan bijvoorbeeld voorkomen worden dat
een regering, met steun van de coalitie, geheel ad hoc extreem hoge drempels kan opwerpen,
wanneer zij menen dat een referendum niet gewenst is. Door te kiezen voor de noodzaak
van een tweederde meerderheid kunnen de voorwaarden voor het houden van een referendum in één lezing worden aangepast, maar is
altijd ook een brede politieke steun nodig.
De initiatiefnemer deelt de opvatting van de leden van de fractie van GroenLinks dat
het belangrijk is dat de waarborgen voor het houden van een referendum helder zijn.
De initiatiefnemer beseft ook dat voor invoering van een bindend correctief referendum
brede steun nodig is in de Eerste en Tweede Kamer. In dat licht acht hij het van het
grootste belang dat in de Kamers een goede en open discussie kan worden gevoerd over
de voorwaarden voor het houden van dit referendum. Daarbij is ook een brede consensus
nodig over de drempels voor het aanvragen van een referendum en voor de geldigheid
van de uitslag. De Staatscommissie parlementair stelsel heeft ook op deze punten advies
uitgebracht en deze voorstellen lijken de initiatiefnemer een vruchtbare bodem voor
de discussie. Deze discussie zal niet zozeer met de initiatiefnemer van dit wetsvoorstel,
maar vooral in de Tweede Kamer moeten worden gevoerd. De uitkomst van dit debat kan
zijn weerslag krijgen in een wetsvoorstel dat parallel aan de behandeling van dit
voorstel voor wijziging van de Grondwet in tweede lezing kan worden behandeld.
Ten aanzien van de onderwerpen die onderwerp van een referendum zouden kunnen worden
vragen de leden van de GroenLinks-fractie de initiatiefnemer nader in te gaan op zijn
voorstel om wetsvoorstellen die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen
of besluiten van volkenrechtelijke organisaties uit te sluiten van een referendum,
maar zogenaamde gemengde uitvoeringswetgeving wel referendabel te laten zijn. Ook
de Raad van State heeft hier opmerkingen over gemaakt.
De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen dat ook bepaalde Rijkswetgeving onderworpen
zou kunnen worden aan een referendum in het voorstel van de initiatiefnemer. Deze
leden vernemen graag van de initiatiefnemer hoe gewaarborgd wordt dat de invloed van
burgers uit de andere landen van het Koninkrijk hierbij ook voldoende gewaarborgd
wordt.
Voor de beantwoording van deze vragen van de leden van de fractie van GroenLinks verwijst
de initiatiefnemer naar de analyse van de Staatscommissie parlementair stelsel: «Op
het terrein van de internationale verdragen is voor de staatscommissie leidraad dat
het referendumonderwerp een autonoom door het landsbestuur te nemen beslissing betreft
(heeft Nederland als verdragspartij – soevereiniteit – zeggenschap over de materie
of niet?).» De commissie gaat vervolgens in op zaken als gemengde verdragen op EU-niveau
en implementatie van EU-wetgeving. «Om recht te doen aan deze verscheidenheid stelt
de staatscommissie voor om het hier te houden op een globale grondslag voor uitzondering.
Precieze regeling, c.q. nadere uitwerking kan dan bij gewone wet plaatsvinden, in
het geval het bindend correctief referendum zich voordoet op het terrein van internationale
verdragen.» De initiatiefnemer deelt deze analyse van de staatscommissie. Wat nu voorligt
is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond bestaat de voorgestelde
wijziging van de Grondwet in overweging te nemen. Na de verkiezingen voor de Tweede
Kamer zal in tweede lezing een voorstel voor wijziging van de Grondwet aan de Tweede
Kamer in nieuwe samenstelling worden voorgelegd. Parallel daaraan kan ook een wetsvoorstel
worden voorgelegd met de door de staatscommissie voorgestelde «nadere uitwerking».
Een veelgehoorde zorg van mensen die geen voorstander van een referendum zijn is dat
een referendum slechts een ja of nee uitslag kent en dat hierdoor niet altijd duidelijk
is hoe een wetsvoorstel dan volgens burgers zou moeten worden veranderd. De leden
van de GroenLinks-fractie zijn benieuwd hoe de initiatiefnemer denkt dat deze zorg
zoveel mogelijk kan worden weggenomen? En hoe kijkt de initiatiefnemer aan tegen een
referendum-variant waarin meerdere opties aan burgers worden voorgelegd in plaats
van alleen een ja of nee optie?
De Staatscommissie parlementair stelsel onderscheidt een aantal vormen van referendum,
waaronder het «raadplegend» referendum. Dit referendum, waarbij het bestuur zaken
voorlegt aan de bevolking die daar vervolgens «ja» of «nee» op moet zeggen, past volgens
de staatscommissie niet goed bij ons stelsel van vertegenwoordigende democratie. Het
referendum over de «Brexit» in Groot-Brittannië is een recent voorbeeld van een dergelijke
volksraadpleging. In dit wetsvoorstel is gekozen voor een bindend «correctief» referendum.
Dat is een vorm waarbij de kiezers de mogelijkheid hebben om de gekozenen te corrigeren.
Dit wetsvoorstel verandert niets aan het huidige systeem van vertegenwoordigende democratie,
waar de kiezers hun vertegenwoordigers kiezen die in naam van de bevolking wetten
maken. Na de invoering van een bindend correctief referendum blijft het aan de Kamerleden
om te onderhandelen en compromissen te sluiten. Na verwerping van een wetsvoorstel
in een bindend correctief referendum is het opnieuw aan de vertegenwoordigende democratie
om met een nieuw voorstel te komen dat wel zou kunnen rekenen op meer steun en draagvlak
onder de bevolking. De uitslag van een referendum zou voor de wetgever ook aanleiding
kunnen zijn om af te zien van wetgeving.
De leden van de GroenLinks-fractie vinden het belangrijk dat burgers ook aan de voorkant
van een wetgevingstraject goed betrokken worden bij de totstandkoming van wetgeving.
Thans zien zij in de praktijk regelmatig dat vooral georganiseerde burgers en belangenorganisaties
goed betrokken zijn. Voor de aan het woord zijnde leden is het evenwel van groot belang
dat in een besluitvormingsproces ook minder georganiseerde burgers beter betrokken
worden. Graag ontvangen deze leden een reactie van de initiatiefnemer op deze zorgen.
Deelt hij de mening van de leden van de GroenLinks-fractie dat goede betrokkenheid
vooraf ook erg belangrijk is? En welke (deliberatieve) manieren ziet hij om naast
een directe vorm van democratie achteraf ook de democratische betrokkenheid aan de
voorkant te versterken?
De initiatiefnemer deelt de zorgen van de leden van de fractie van GroenLinks over
de betrokkenheid van burgers bij de politieke besluitvorming. Het bindend correctief
referendum geeft de kiezers de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op het moment
dat een voorstel niet kan rekenen op voldoende draagvlak onder de bevolking. Dat is
een correctie aan de «achterkant» van het wetgevingsproces. De initiatiefnemer neemt
met bijzondere interesse kennis van initiatieven die tot doel hebben om de betrokkenheid
van burgers aan «de voorkant» van de politieke besluitvorming te vergroten. Mocht
dit leiden tot een wetsvoorstel dan gaat hij daarover graag met de initiatiefnemer(s)
in debat.
De leden van de PvdA-fractie delen de mening van de initiatiefnemer dat drempels ten
aanzien van de opkomst en uitslag van referenda niet in de Grondwet zelf dienen te
worden opgenomen, maar in een wet in formele zin. Aangezien er geen correctief referendum
kan worden gehouden zonder dat die drempels bij wet zijn vastgelegd is die wet in
formele zin noodzakelijk. De initiatiefnemer hecht een dermate groot belang aan drempels
in de wet dat hij voor het vaststellen daarvan een 2/3 meerderheid vereist. Werpt
hij met een dergelijke gekwalificeerde meerderheid niet bij voorbaat al een drempel
op ten aanzien van het effectief in werking kunnen treden van het instrument van het
correctief referendum?
De Staatscommissie parlementair stelsel en eerder nog anderen hadden ideeën bij de
hoogte van dergelijke drempels. Aan welke uitkomst- en opkomstdrempels denkt de initiatiefnemer
zelf? Is hij bereid om ook hiertoe een initiatiefwetsvoorstel in te dienen? Daarmee
wordt immers ook duidelijk hoe de kans dat een correctief referendum gehouden kan
worden kan worden ingeschat. En daarmee is tevens duidelijker of het correctief referendum
een bijdrage aan onze representatieve democratie kan zijn.
De initiatiefnemer deelt de opvatting van de leden van de fractie van de PvdA dat
de nadere voorwaarden voor het houden van een referendum niet thuis horen in de Grondwet,
maar moeten worden geregeld in nadere wetgeving. De initiatiefnemer erkent daarbij
ook het belang dat de nadere voorwaarden voor het houden van een referendum moeten
kunnen rekenen op brede steun. Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende
verklaring dat er grond bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet in overweging
te nemen (ook wel overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van de Tweede Kamer
in huidige samenstelling en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede Kamer
in nieuwe samenstelling in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet
worden voorgelegd. Parallel daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd met
de genoemde drempels en de andere voorwaarden voor het houden van een referendum.
Met de keuze voor een tweederde meerderheid sluit de initiatiefnemer aan bij eerdere
wetsvoorstellen die konden rekenen op steun van de Eerste en Tweede Kamer. Die keuze
is voor de initiatiefnemer heel begrijpelijk, omdat de hoogte van de «drempels» van
grote invloed kan zijn op de werking van het referendum. Voorkomen zou moeten worden
dat een gewone meerderheid in het parlement de drempels zo hoog maakt dat een referendum
praktisch onmogelijk wordt. Of andersom dat de drempels zo laag zijn dat het bindend
correctief referendum niet meer kan worden beschouwd als een laatste mogelijkheid
(ultimum remedium). Naast het feit dat de voorwaarden voor het houden van een referendum niet grondwettelijk
van aard zijn, zou het opnemen in de Grondwet ook nodeloos inflexibel zijn.
De initiatiefnemer beseft dat voor invoering van een bindend correctief referendum
brede steun nodig is in de Eerste en Tweede Kamer. Ook in dat licht acht hij het van
het grootste belang dat in de Kamers een goede en open discussie kan worden gevoerd
over de voorwaarden voor het houden van dit referendum. Daarbij is ook een brede consensus
nodig over de drempels voor het aanvragen van een referendum en voor de geldigheid
van de uitslag. De staatscommissie-Remkes heeft ook op deze punten advies uitgebracht
en dit advies lijkt de initiatiefnemer een vruchtbare bodem voor de discussie. Deze
discussie zal niet zozeer met de initiatiefnemer van dit wetsvoorstel, maar vooral
in de Tweede Kamer moeten worden gevoerd. De uitkomst van dit debat kan zijn weerslag
krijgen in een wetsvoorstel dat parallel aan de behandeling van het voorstel tot wijzing
van de Grondwet in tweede lezing kan worden behandeld.
De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen dat de initiatiefnemer van mening
is dat de voorwaarden, zoals bijvoorbeeld de mogelijke uitkomst-drempel, naar de aard
niet in de Grondwet geregeld dient te worden. Dit terwijl de Staatscommissie en ook
de Raad van State aangeven dat dit wel dient te gebeuren. Zo beschrijft de Raad van
State dat de hoogte van de drempels cruciaal is voor de feitelijke werking en evenwichtige
toepassing van het correctief wetgevingsreferendum en dat deze vanwege de wezenlijke
aard ervan in de Grondwet thuishoren. Ook de leden van de ChristenUnie-fractie vinden
het van belang dat indien wordt overgegaan tot een bindend correctief referendum,
randvoorwaarden zoals drempels, grondwettelijk en daarmee ook duurzaam worden geborgd.
Kan de indiener nader beargumenteren waarom dit in zijn optiek niet het geval is?
Voorts constateren deze leden dat de indiener niet overgaat tot het nader definiëren
van een uitkomstdrempel. Heeft indiener kennisgenomen van de door de Raad van State
voorgestelde grens van 40%. Motivering van deze drempel bestaat uit het gegeven dat
deze zo grosso modo gelijk lijkt te staan aan de helft van de opkomst bij verkiezingen.
Wat vindt indiener van deze drempel, zo vragen de leden van de ChristenUnie-fractie?
En hoe staat indiener tegenover een uitkomstdrempel die gedefinieerd wordt als de
helft plus één van de opkomst van de meest recente verkiezingen?
De initiatiefnemer deelt de opvatting van de leden van de fractie van de ChristenUnie
dat de randvoorwaarden voor het houden van een referendum duurzaam moeten worden geborgd.
Deze voorwaarden zijn niet van grondwettelijke aard. In de Grondwet zijn in grote
lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie vastgelegd, de nadere uitwerking
daarvan moet nog plaatsvinden in gewone wetgeving. De initiatiefnemer leest in het
rapport van de Staatscommissie-Remkes overigens niet dat deze voorwaarden in de Grondwet
zouden moeten worden opgenomen. In eerdere wetsvoorstellen die konden rekenen op steun
van de Eerste en Tweede Kamer was dit evenmin het geval. De voorwaarden dienen te
worden opgenomen in nadere wetgeving.
Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond
bestaat de voorgestelde wijziging van de Grondwet in overweging te nemen (ook wel
overwegings- of verklaringswet). Na ontbinding van de Tweede Kamer in huidige samenstelling
en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling
in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel
daaraan kan ook een wetsvoorstel worden voorgelegd met de genoemde drempels en de
andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties
van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. Deze discussie zal
niet zozeer met de initiatiefnemer van dit wetsvoorstel, maar vooral in de Tweede
Kamer moeten worden gevoerd. De uitkomst van dit debat kan zijn weerslag krijgen in
een wetsvoorstel dat parallel aan de behandeling van het voorstel tot wijziging van
de Grondwet in tweede lezing kan worden behandeld.
De initiatiefnemer erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor
het houden van een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij
voor dat die moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide
Kamers. Dat is in lijn met een eerder wetsvoorstel voor een bindend correctief referendum
dat kon rekenen op de steun van de Eerste en Tweede Kamer.
De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben er begrip voor dat indiener een
aantal terreinen van wetgeving uitsluit, bijvoorbeeld aangaande het koningshuis, belastingwetgeving
of uitvoering van verdragen. Kan de indiener, in lijn met het advies van de Raad van
State, een nadere motivering geven waarom juist tot deze opsomming van wetten is gekomen?
De Staatscommissie parlementair stelsel volgt in haar advies «de gehanteerde begrenzing
van de reikwijdte van het bindend correctief referendum» zoals die was opgenomen in
het wetsvoorstel tot verandering van de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen
inzake het correctief referendum (Kamerstuk 34 724). Daarin verwijst de indiener naar het voorstel van wet van de leden Heijnen, Voortman
en Schouw houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het
correctief referendum (Kamerstuk 30 174). In de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel is ook een toelichting gegeven
bij de gekozen uitzonderingen. Daarbij sluiten de initiatiefnemers aan bij de adviezen
en de analyse in het rapport van de commissie-Biesheuvel.
De staatscommissie voegt daar de uitzondering aan toe van wetsvoorstellen die betrekking
hebben op de belastingen, met de volgende argumentatie: «Wetgeving inzake de belastingen
wordt uitgezonderd omdat de staatscommissie van mening is dat dergelijke wetgeving
zich niet goed verhoudt met een geïsoleerde (en bindende) kiezersuitspraak. Het referendum
is immers geen geschikt middel om bij een ingreep ten aanzien van uitgaven en inkomsten
van de overheid ook aan te geven hoe en welke alternatieven daarvoor in de plaats
zouden kunnen komen. De kans op ernstige ontregeling van de staatsfinanciën zou dan
een reëel risico kunnen worden.» Initiatiefnemer kan zich in deze analyse vinden.
Ook op het gebied van het voorstel voor referenda op provinciaal en gemeentelijk niveau,
zien de leden van de ChristenUnie-fractie dat de Raad van State toelichting mist waarom
voor deze twee bestuurslagen is gekozen, maar niet voor waterschappen of openbare
lichamen op de BES. Kan indiener nader onderbouwen op welke gronden hier een onderscheid
wordt gemaakt?
De initiatiefnemer ziet in het rapport van de staatscommissie een principieel pleidooi
voor het bindend correctief referendum als aanvulling op de vertegenwoordigende democratie.
Dat is niet wezenlijk anders op lokaal en provinciaal niveau. Vooralsnog ziet de initiatiefnemer
geen aanleiding voor een bindend correctief referendum op het niveau van de waterschappen,
omdat die in veel grotere mate een uitvoerend karakter hebben. Maar als vanuit de
waterschappen wel de behoefte blijkt aan een bindend correctief referendum heeft de
initiatiefnemer daar geen overwegende bewaren tegen. Evenmin is een bindend correctief
referendum voorgesteld voor de openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius.
Dit voornamelijk in het kader van het voorkomen van al te veel wettelijke drukte met
betrekking tot deze kleine eilanden. Maar als vanuit deze eilanden wel de behoefte
blijkt aan een referendum heeft de initiatiefnemer daar evenmin overwegende bewaren
tegen.
De leden van de SGP-fractie vragen waar de opvatting, dat referenda zouden helpen
om kiezers te bereiken die niet zozeer vertegenwoordigd worden in het parlement, precies
op is gebaseerd. Is de ervaring niet dat het in het algemeen vooral de hoger opgeleide
kiezers en specifieke belangengroeperingen zijn die zich zullen mengen in de discussie
en bij het referendum? Is een dergelijke oplossing echt geschikt voor dit probleem
of zouden daar beter andere denkrichtingen voor genomen kunnen worden, zoals initiatieven
gericht op die doelgroepen in plaats van een generiek middel als het referendum. Is
dat niet in versterkte mate het geval wanneer er na afwijzing alsnog een nagenoeg
vergelijkbaar wetsvoorstel door het parlement wordt aangenomen?
Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel, die op initiatief van de Eerste en Tweede Kamer tot stand is
gekomen. Initiatiefnemer deelt de analyse van de staatscommissie over de «tekortkomingen
in het vertegenwoordigende stelsel op het punt van de inhoudelijke representatie».
Ook deelt hij de volgende zorg van de staatscommissie: «Schiet de inhoudelijke representatie
tekort, dan kan dat bij burgers leiden tot onvrede en zelfs vervreemding van het parlementair
stelsel. Gebrek aan acceptatie van overheidsbesluiten door de bevolking kan regeringsbeleid
ineffectief maken, kan het draagvlak voor politieke besluitvorming schaden en kan
een aantasting betekenen van de democratische rechtsstaat.»
Dit wetsvoorstel verandert niets aan de huidige werking van onze vertegenwoordigende
democratie, die mede gericht is op het sluiten van compromissen en het bereiken van
consensus. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers de mogelijkheid om de
gekozenen te corrigeren op het moment dat een voorstel niet kan rekenen op voldoende
draagvlak onder de bevolking. De initiatiefnemer deelt de opvatting van de leden van
de fractie van de SGP dat initiatieven gericht op specifieke doelgroepen zouden kunnen
helpen om het vertrouwen van deze burgers in de democratie te versterken, maar dit
soort voorstellen vallen buiten de reikwijdte van onderhavig wetsvoorstel.
De leden van de SGP-fractie missen een visie van de indiener van het voorstel op de
verhouding tussen het algemeen belang dat door het parlement als het goed is in het
oog gehouden wordt en de deelbelangen die spelen bij de discussie over een specifiek
wetsvoorstel dat aan een referendum wordt onderworpen. Kan de indiener aangeven hoe
zijn visie is op het voorkomen dat deelbelangen van een specifieke doelgroep boven
algemene belangen van bijvoorbeeld minderheden of grondwettelijk gewaarborgde vrijheden
komen te staan. Dragen referenda niet automatisch het risico in zich dat er sprake
is van eenzijdigheden of beslissingen die meer ingegeven zijn door de visie dat men
voor of tegen het kabinet is in plaats van dat men een voorstel om inhoudelijke gronden
niet steunt? Hoe beziet hij de door de Afdeling geconstateerde verschuiving van de consensusdemocratie naar de meerderheidsdemocratie en de betekenis van
dit wetsvoorstel daarin? In hoeverre laat de indiener ruimte voor de gedachte dat
een voorstel dat uit bepaalde alternatieven kiest voor een politiek breed gedragen
compromis toch moet worden gezien als een beter besluit dan de afwijzing ervan? Is
het risico niet groot dat de mogelijkheid om tot compromissen te komen wordt verkleind
door de mogelijkheid dat het in een referendum aan de kant gezet wordt? Is een voorstel
automatisch «niet uitvoerbaar» als het niet op voorhand een breed draagvlak onder
de bevolking heeft?
Dit wetsvoorstel verandert in wezen niets aan het wetgevingsproces in onze vertegenwoordigende
democratie, waarin politici belangen wegen en compromissen worden gesloten. De initiatiefnemer
erkent ook het belang van onze «polderdemocratie». Het voorstel geeft kiezers wel
de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren. Dat kan blijken als voldoende mensen
vragen om een referendum, er vervolgens voldoende kiezers deelnemen aan een referendum
en de uitslag tot slot voldoet aan de wettelijke voorwaarden die worden gesteld. Mocht
een aangenomen wet alsnog middels een referendum door de bevolking worden afgewezen,
dan is het opnieuw aan het kabinet en aan de Eerste en Tweede Kamer om – geheel in
lijn met de huidige procedures – te komen tot een nieuwe wet. Ook kan de uitslag voor
de wetgever aanleiding zijn om af te zien van wetgeving.
De consensusdemocratie blijft in stand, maar krijgt als een aanvulling wel de mogelijkheid
van een correctie. Dat er een principiële tegenstelling zou bestaan tussen vertegenwoordigende
democratie en het referendum als vorm van directe democratie is lang onderwerp geweest
van debat. Staatscommissies in het verleden hebben het correctief referendum aanbevolen
als een versterking van de vertegenwoordigende democratie, waaronder de Staatscommissie-Biesheuvel
(1982–1985), de Commissie-De Koning (1991–1993) en de Nationale Conventie (2006).
De staatscommissie-Remkes deed dat in 2019 opnieuw. De Afdeling advisering van de Raad van State
ziet hierin geen principiële bezwaren en benoemt ook de meerwaarde van het bindend
correctief referendum als een «sluitstuk» van onze vertegenwoordigende democratie.
De vraag waarom kiezers een bepaalde keuze maken is moeilijk te beantwoorden. Dat
zou inzicht vragen in de intenties van mensen en die zijn niet gemakkelijk te achterhalen,
ook omdat kiezers zich daarvan niet altijd bewust zijn. De initiatiefnemer ziet daarbij
geen principieel onderscheid tussen referenda en verkiezingen. Of de kiezers zich
bij hun keuze laten leiden door gevoelens «voor» of «tegen» een regering weet de initiatiefnemer
niet. Wel constateert hij dat de ervaringen met referenda laten zien dat de kiezers
soms heel andere keuzes maken dan de politieke fracties in de Tweede Kamer. De initiatiefnemer
denkt niet dat een compromis per definitie beter is dan een afwijzing. Een werkbaar
compromis moet kunnen rekenen op voldoende draagvlak. Op het moment dat een referendum
wordt gehouden en een meerderheid van de kiezers een wetsvoorstel verwerpt, blijkt
dat dit draagvlak niet voldoende is. Evenals de Staatscommissie parlementair stelsel
ziet de initiatiefnemer dat de mogelijkheid dat over een wet een referendum zou kunnen
worden gehouden, ertoe kan leiden dat bij het sluiten van een compromis voldoende
rekening wordt gehouden met het draagvlak daarvoor. De initiatiefnemer denkt niet
dat elk wetsvoorstel dat niet kan rekenen op brede steun onder de bevolking «niet
uitvoerbaar» is. Hij denkt wel dat als zoveel mensen de moeite nemen om een referendum
mogelijk te maken en de kiezers daarna in meerderheid besluiten om een wetsvoorstel
af te keuren, het draagvlak en daarmee de uitvoerbaarheid onvoldoende blijkt.
Graag zouden de leden van de SGP-fractie zien dat de indiener ook aandacht geeft aan
de vraag hoe helder kan worden wat een «nee» tegen een bepaald wetsvoorstel eigenlijk
precies zegt? Hoe kan duidelijk worden welk alternatief men dan wenst? Is het gevaar
niet groot dat er bijvoorbeeld vier alternatieve oplossingen zijn waarvoor steeds
geen maatschappelijke meerderheid is, zodat (in theorie) er voortdurend wetsvoorstellen
zijn over een beladen maatschappelijk thema, zonder dat er na een referendum steun
voor is. Wat is in een dergelijk geval de oplossing volgens de indiener?
In een bindend correctief referendum betekent een «nee» van de bevolking dat de betreffende
wet van rechtswege vervalt. Daarna is het aan het kabinet en aan de Eerste en Tweede
Kamer om middels de gebruikelijke wetgevingsprocedure tot een nieuw voorstel te komen.
Ook kan worden afgezien van een alternatieve wet. Een nieuwe wet wordt van kracht
als de Eerste en Tweede Kamer die hebben aangenomen en als daarover geen referendum
wordt gehouden. De initiatiefnemer is het met de leden van de fractie van de SGP eens
dat in theorie de situatie zou kunnen ontstaan dat over een wet telkens een referendum
wordt gehouden en dit voorstel voortdurend wordt afgewezen. Dit zou er op kunnen wijzen
dat de bevolking in meerderheid geen behoefte heeft om iets wettelijk te regelen.
De indiener citeert onder meer een passage uit het rapport van de Staatscommissie
over de mate waarin referenda de positie van politieke partijen versterken. Kan hij
toelichten waar concreet aan gedacht moet worden?
De Staatscommissie parlementair stelsel verwacht niet dat invoering van een bindend
correctief referendum de positie van politieke partijen zal verzwakken. De staatscommissie
stelt in haar rapport in tegendeel: «Referenda versterken de positie van politieke
partijen.» Volgens de staatscommissie kunnen partijen zich bij een referendum onderscheiden.
Daarbij baseert de commissie zich op eerdere ervaringen met referenda en wetenschappelijk
onderzoek. Dit voorstel voor een bindend correctief referendum heeft niet tot doel
de positie van politieke partijen te verzwakken en ook niet om die te versterken.
Ook heeft het niet tot doel het aantal leden van partijen te doen afnemen en ook niet
om die te doen toenemen. Politieke partijen zullen wel een rol spelen tijdens een
referendumcampagne, evenals veel andere maatschappelijke organisaties.
Financiële gevolgen
De leden van de D66-fractie hebben tevens nog een vraag over de financiële gevolgen
van het voorstel tot invoering van een correctief bindend referendum. Voormalig Minister
Plasterk wilde aan het referendum over de Associatieovereenkomst tussen de Europese
Unie en Oekraïne niet meer dan 25 miljoen euro besteden. Welk bedrag acht indiener
redelijk voor het houden van een referendum? Waar de kosten voor de organisatie van
voornoemd referendum uiteindelijk 30 miljoen euro bedroegen, was dit voor het referendum
over de Wiv maar acht miljoen euro. Dit laatste referendum viel samen met de gemeenteraadsverkiezingen.
Het combineren van referenda met een andere stembusgang, zou aldus veel geld kunnen besparen, zo veronderstellen deze leden. Daarnaast
geeft de staatscommissie de opkomstbevordering als argument om beide «voor zover dat
mogelijk is te combineren.» Is de indiener in het licht van beide aspecten, er voorstander
van om referenda en gewone verkiezingen waar mogelijk te combineren, of moet dit geen
bepalende rol spelen? De genoemde leden zijn daarbij benieuwd naar zijn uitleg van
het begrip «zoveel mogelijk». Welke termijn zou hij redelijk achten om te wachten
met het houden van een referendum, zodat het referendum kan worden gecombineerd met
verkiezingen?
De kosten van een bindend correctief referendum zullen naar de inschatting van de
initiatiefnemer niet veel verschillen van die van de raadgevende referenda die in
ons land zijn georganiseerd. Op het moment dat een referendum tegelijk wordt georganiseerd
met een verkiezing zullen die kosten flink lager zijn, zoals de leden van de fractie
van D66 ook zelf al aangeven. De initiatiefnemer heeft ook kennisgenomen van de opvatting
van de Staatscommissie parlementair stelsel. De initiatiefnemer kan zich in deze analyse
goed vinden, maar is ook benieuwd naar de opvattingen van anderen. Dit zou, als dat
gewenst is, geregeld kunnen worden in een wetsvoorstel voor een bindend correctief
referendum waarin de nadere voorwaarden voor het houden van een referendum zullen
moeten worden geregeld.
II ARTIKELSGEWIJS
Artikel 89a
De leden van de D66-fractie lezen dat de initiatiefnemer het niet wenselijk acht dat
de regering of een gedeelte van het parlement zelf beslist over de correctie van de
eigen werkzaamheden. Betekent dit dat de indiener hen daarom ook wil uitsluiten van
stemrecht, of hoe moeten zij dit anders lezen?
Deelname aan het referendum staat open voor alle kiesgerechtigden, dus ook voor de
leden van het kabinet en voor de leden van de Tweede Kamer. Hetzelfde geldt voor de
leden van de Eerste Kamer.
De leden van de D66-fractie lezen daarnaast dat de initiatiefnemer de tweefasenstructuur
van inleidend verzoek en verzoek van cruciaal belang vindt voor de werking van het
correctief wetgevingsreferendum. «Dit hoort dan ook thuis in de Grondwet», aldus de
initiatiefnemer. Deze argumentatie verbaast de leden. Is het feit dat een element
van cruciaal belang is voor de werking van het referendum nu plots wel een reden voor
opname in de Grondwet? Passen dergelijke randvoorwaarden, of «spelregels», wel in
een herziening van de Grondwet, maar de basale, fundamentele invulling van deze randvoorwaarden
niet?
Artikel 89a spreekt van een «inleidend verzoek» voor het houden van een bindend correctief
referendum en geeft aan dat een referendum niet wordt gehouden op het moment dat de
regering een wetsvoorstel intrekt. In de memorie van toelichting is uiteengezet dat
in de uitwerking van het bindend correctief referendum kan worden gekozen voor een
«inleidend» verzoek en een «definitief» verzoek voor een referendum, waaraan verschillende
voorwaarden worden verbonden. Hoe hoog de drempels voor een inleidend en voor een
definitief verzoek zijn zal in nadere wetgeving moeten worden vastgelegd. De initiatiefnemer
heeft zich bij deze keuze laten leiden door het voorstel van wet van de leden Heijnen,
Voortman en Schouw houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake
het correctief referendum (Kamerstuk 30 174). Voor een dergelijke uitsplitsing in fasen zal de Grondwet ruimte moeten bieden.
De formulering in het wetsvoorstel biedt deze ruimte, waarvan de nadere uitwerking
bij gewone wet plaats kan vinden. Om echter enig misverstand als gevolg van de gekozen
formulering uit de weg te gaan, wordt de formulering bij nota van wijziging aangepast.
Artikel 89b
In het voorgestelde artikel 89b somt de initiatiefnemer een aantal categorieën wetsvoorstellen
op, die niet aan een referendum kunnen worden onderworpen. De leden van de CDA-fractie
vragen hoe deze categorieën zich verhouden tot de inhoudelijke representatie, waarvan
de initiatiefnemer met de Staatscommissie constateert dat die tekortschiet.
De Staatscommissie parlementair stelsel volgt in haar advies «de gehanteerde begrenzing
van de reikwijdte van het bindend correctief referendum» zoals die was opgenomen in
het wetsvoorstel tot verandering van de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen
inzake het correctief referendum (Kamerstuk 34 724). Daarin verwijst de indiener naar het voorstel van wet van de leden Heijnen, Voortman
en Schouw houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het
correctief referendum (Kamerstuk 30 174). In de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel is ook een toelichting gegeven
bij de gekozen uitzonderingen. Daarbij sluiten de initiatiefnemers aan bij de adviezen
en de analyse in het rapport van de commissie-Biesheuvel.
De staatscommissie voegt daar de uitzondering aan toe van wetsvoorstellen die betrekking
hebben op de belastingen, met de volgende argumentatie: «Wetgeving inzake de belastingen
wordt uitgezonderd omdat de staatscommissie van mening is dat dergelijke wetgeving
zich niet goed verhoudt met een geïsoleerde (en bindende) kiezersuitspraak. Het referendum
is immers geen geschikt middel om bij een ingreep ten aanzien van uitgaven en inkomsten
van de overheid ook aan te geven hoe en welke alternatieven daarvoor in de plaats
zouden kunnen komen. De kans op ernstige ontregeling van de staatsfinanciën zou dan
een reëel risico kunnen worden.» Initiatiefnemer kan zich in deze analyse vinden.
Zoals de leden van de D66-fractie eerder reeds hebben toegelicht, missen zij ook bij
artikel 89b argumentatie over de keuze omtrent Europese en internationale verdragen.
Deze leden ontvangen dan ook graag nadere toelichting van de indiener.
De initiatiefnemer begrijpt dat de leden van de fractie van D66 veel waarde hechten
aan de vraag in hoeverre verdragen onderwerp zouden moeten zijn van een referendum
en hij deelt de vragen die deze leden daar over stellen. De initiatiefnemer deelt
eveneens de analyse van de staatscommissie, zoals deze leden die in hun vragen citeren:
«Op het terrein van de internationale verdragen is voor de staatscommissie leidraad
dat het referendumonderwerp een autonoom door het landsbestuur te nemen beslissing
betreft (heeft Nederland als verdragspartij – soevereiniteit – zeggenschap over de
materie of niet?).» De commissie gaat vervolgens in op zaken als gemengde verdragen
op EU-niveau en implementatie van EU-wetgeving. «Om recht te doen aan deze verscheidenheid
stelt de staatscommissie voor om het hier te houden op een globale grondslag voor
uitzondering. Precieze regeling, c.q. nadere uitwerking kan dan bij gewone wet plaatsvinden,
in het geval het bindend correctief referendum zich voordoet op het terrein van internationale
verdragen.» De initiatiefnemer deelt deze analyse van de staatscommissie. Wat nu voorligt
is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot wijziging van de Grondwet. Na ontbinding van de Tweede
Kamer in huidige samenstelling en de daaropvolgende verkiezingen voor de Tweede Kamer,
zal in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd
aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling. Parallel daaraan kan ook een wetsvoorstel
worden voorgelegd met de door de staatscommissie voorgestelde «nadere uitwerking».
De indiener geeft aan, zo lezen de leden van de SGP-fractie, dat het bij belastingen
niet mogelijk is om aan te geven welke alternatieven ervoor in de plaats zouden kunnen
komen. Om die reden heeft hij de belastingwetgeving uitgezonderd van de mogelijkheid
om een referendum te houden. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of dit ook
niet bij veel andere wetgeving het geval is. Was er bijvoorbeeld bij het Associatieakkoord
wel sprake van de mogelijkheid om een alternatief aan te reiken? Is dit bij bijvoorbeeld
wetgeving om een gat in de regelgeving te dichten in bijvoorbeeld jeugdzorg of strafrecht
wel het geval?
De Staatscommissie parlementair stelsel volgt in haar advies «de gehanteerde begrenzing
van de reikwijdte van het bindend correctief referendum» zoals die was opgenomen in
het wetsvoorstel tot verandering van de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen
inzake het correctief referendum (Kamerstuk 34 724). Daarin verwijst de indiener naar het voorstel van wet van de leden Heijnen, Voortman
en Schouw houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het
correctief referendum (Kamerstuk 30 174). In de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel is ook een toelichting gegeven
bij de gekozen uitzonderingen. Daarbij sluiten de initiatiefnemers aan bij de adviezen
en de analyse in het rapport van de commissie-Biesheuvel.
De staatscommissie voegt daar de uitzondering aan toe van wetsvoorstellen die betrekking
hebben op de belastingen, met de volgende argumentatie: «Wetgeving inzake de belastingen
wordt uitgezonderd omdat de staatscommissie van mening is dat dergelijke wetgeving
zich niet goed verhoudt met een geïsoleerde (en bindende) kiezersuitspraak. Het referendum
is immers geen geschikt middel om bij een ingreep ten aanzien van uitgaven en inkomsten
van de overheid ook aan te geven hoe en welke alternatieven daarvoor in de plaats
zouden kunnen komen. De kans op ernstige ontregeling van de staatsfinanciën zou dan
een reëel risico kunnen worden.» Initiatiefnemer kan zich in deze analyse vinden.
Artikel 89d
Bij dit artikel vragen de leden van de SGP-fractie zich af of er nog andere drempels
moeten gelden voor wetsvoorstellen die op grond van de Grondwet of andere wetgeving
door een parlementaire meerderheid van twee-derden aangenomen moeten worden.
Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing houdende verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen tot wijziging van de Grondwet. Na ontbinding
van de Tweede Kamer in huidige samenstelling en de daaropvolgende verkiezingen voor
de Tweede Kamer, zal in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden
voorgelegd aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling. Parallel daaraan kan ook een
wetsvoorstel worden voorgelegd met de genoemde drempels en de andere voorwaarden voor
het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties van de staatscommissie
dienen als uitgangspunt voor de discussie. Deze discussie zal niet zozeer met de initiatiefnemer
van dit wetsvoorstel, maar vooral in de Tweede Kamer moeten worden gevoerd. De uitkomst
van dit debat kan zijn weerslag krijgen in een wetsvoorstel dat parallel aan de behandeling
van dit voorstel voor wijzingen van de Grondwet in tweede lezing kan worden behandeld.
De initiatiefnemer erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor
het houden van een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij
voor dat die moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide
Kamers. De vraag van de leden van de fractie van de SGP of nog andere drempels moeten
gelden voor wetsvoorstellen die op grond van de Grondwet of andere wetgeving door
een parlementaire meerderheid van tweederde aangenomen moeten worden, valt buiten
het bereik van dit wetsvoorstel.
Onderdeel C
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van indiener om
de invoering van het correctief bindend referendum op nationaal niveau eveneens te
laten gelden voor de gemeenteraad en de provinciale staten. De indiener licht dit
echter niet nader toe. De genoemde leden ontvangen daarom graag meer argumenten van
indiener waarom dit naar zijn oordeel gerechtvaardigd is. Kan hij daarbij tevens ingaan
op de voor- en tegenargumenten die de Raad van State schetst? Voorts is voor hen onduidelijk
waarom de waterschappen worden uitgezonderd; zij hebben immers niet alleen uitvoerende
taken. Kan de initiatiefnemer dit toelichten? Kan indiener bovendien voor de helderheid
nader uiteenzetten wat nu al mogelijk is, en welke constitutionele beperkingen gelden
voor het introduceren van correctieve, bindende referenda op lokaal niveau? Bestaan
die inderdaad nergens op dit moment? Wat is in dit verband de stand van zaken in Limburg,
waar volgens het collegeprogramma van het nieuwe provinciebestuur een verordening
voor een referendum zou worden opgesteld?
Met dit wetsvoorstel wil de initiatiefnemer het bindend correctief referendum mogelijk
maken op nationaal, provinciaal en lokaal niveau. Het is aan provincies en gemeenten
om te besluiten in hoeverre een eigen verordening voor het houden van een referendum
na aanname van dit wetsvoorstel nodig is. Het bindend correctief referendum biedt
kiezers de mogelijkheid om gekozenen te corrigeren en zal voor burgers, zo is de inschatting
van de initiatiefnemer, aantrekkelijker zijn dan een raadgevend referendum. Provincies
en gemeenten behouden ook na aanname van dit wetsvoorstel de mogelijkheid een raadplegend
referendum te houden.
De initiatiefnemer ziet in het rapport van de staatscommissie een principieel pleidooi
voor het bindend correctief referendum als aanvulling op de vertegenwoordigende democratie.
Dat is niet wezenlijk anders op lokaal en provinciaal niveau. Vooralsnog ziet de initiatiefnemer
geen aanleiding voor een bindend correctief referendum op het niveau van de waterschappen,
omdat die in veel grotere mate een uitvoerend karakter hebben. Maar als vanuit de
waterschappen wel de behoefte blijkt aan een bindend correctief referendum heeft de
initiatiefnemer daar geen overwegende bewaren tegen. Evenmin is een bindend correctief
referendum voorgesteld voor de openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius.
Dit voornamelijk in het kader van het voorkomen van al te veel wettelijke drukte met
betrekking tot deze kleine eilanden. Maar als vanuit deze eilanden wel de behoefte
blijkt aan een referendum heeft de initiatiefnemer daar evenmin overwegende bewaren
tegen.
De leden van de SGP-fractie vragen zich af of het logisch is om ook te regelen dat
op provinciaal of lokaal te niveau referenda mogelijk zijn. Kan de regeling daarvan
niet beter geregeld worden door provincies of gemeenten wanneer zij dit wensen? Zouden
zij niet beter in staat zijn om af te wegen welke mogelijkheden voor inspraak of correctie
zij aan hun burgers geven?
Met dit wetsvoorstel wil de initiatiefnemer het bindend correctief referendum mogelijk
maken op nationaal, provinciaal en lokaal niveau. Het is aan provincies en gemeenten
om te besluiten in hoeverre een eigen verordening voor het houden van een referendum
na aanname van dit wetsvoorstel nodig is. Het bindend correctief referendum biedt
kiezers de mogelijkheid om gekozenen te corrigeren en zal voor burgers, zo is de inschatting
van de initiatiefnemer, aantrekkelijker zijn dan een raadgevend referendum. Provincies
en gemeenten behouden ook na aanname van dit wetsvoorstel de mogelijkheid een raadplegend
referendum te houden. Initiatiefnemer maakt in navolging van eerdere voorstellen de
keuze om het bindend correctief referendum in alle provincies en gemeenten in te voeren
en daarbij geen verschil te maken in democratische rechten tussen burgers in verschillende
delen van het land. Het gaat hier om een recht dat mensen krijgen, burgers worden
niet verplicht om daadwerkelijk in hun provincie of gemeente een referendum te organiseren.
Tevens vragen deze leden of de indiener van mening is dat ook de wetgeving rond decentrale
referenda alleen bij twee-derde meerderheid aangenomen kan worden.
Voor de nadere uitwerking van de voorwaarden voor een bindend correctief referendum
zal voor referenda op nationaal, provinciaal en lokaal niveau de steun van een tweederde
meerderheid nodig zijn.
Ten slotte vragen deze leden of het klopt dat in deze Grondwettelijke bepaling niets
is opgenomen over de twee fases waarover de toelichting spreekt?
Artikel 89a spreekt van een «inleidend verzoek» voor het houden van een bindend correctief
referendum en geeft aan dat een referendum niet wordt gehouden op het moment dat de
regering een wetsvoorstel intrekt. In de memorie van toelichting is uiteengezet dat
in de uitwerking van het bindend correctief referendum kan worden gekozen voor een
«inleidend» verzoek en een «definitief» verzoek voor een referendum, waaraan verschillende
voorwaarden worden verbonden. Hoe hoog de drempels voor een inleidend en voor een
definitief verzoek zijn zal in nadere wetgeving moeten worden vastgelegd. De initiatiefnemer
heeft zich bij deze keuze laten leiden door het voorstel van wet van de leden Heijnen,
Voortman en Schouw houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake
het correctief referendum (Kamerstuk 30 174). De formulering in het wetsvoorstel biedt ruimte voor een dergelijke uitsplitsing
in fasen, waarvan de nadere uitwerking bij gewone wet plaats kan vinden. Om echter
enig misverstand op dit punt als gevolg van de gekozen formulering van artikel 89a,
tweede lid, uit de weg te gaan, wordt de formulering bij nota van wijziging aangepast.
Van Raak
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.A.G.M. van Raak, Tweede Kamerlid
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Tegen |
| PVV | 20 | Voor |
| CDA | 19 | Tegen |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| PvdD | 4 | Voor |
| 50PLUS | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Tegen |
| FVD | 2 | Voor |
| Krol | 1 | Voor |
| Van Haga | 1 | Voor |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.