Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Per 1 augustus 2017 is Verordening (EU) 2017/1369 van het Europees parlement en de
Raad van de Europese Unie van 4 juli 2017 tot vaststelling van een kader voor energie-etikettering
en tot intrekking van Richtlijn 2010/30/EU (PbEU 2017, L198) (verder: Verordening
(EU) 2017/1369) in werking getreden. De uitvoeringsvoorschriften van het overgrote
deel van Verordening (EU) 2017/1369, waaronder de strafbaarstelling van de materiële
bepalingen, zijn neergelegd in het Besluit energie-etikettering energiegerelateerde
producten van 30 januari 2018 (verder: Besluit energie-etikettering energiegerelateerde
producten). Dit besluit is gebaseerd op de Wet implementatie EU-richtlijnen energie-efficiëntie.
De Wet implementatie EU-richtlijnen energie-efficiëntie biedt voor de uitvoering van
enkele onderdelen van de verordening echter onvoldoende basis. Daarom dient ook de
wet te worden aangepast zodat uitvoering kan worden gegeven aan de gehele verordening.
Het onderhavige wetsvoorstel betreft een voorstel tot wijziging van de Wet implementatie
EU-richtlijnen energie-efficiëntie (verder: WEE).

2. Verordening (EU) 2017/1369

De systematiek en de inhoud van Verordening (EU) 2017/1369 komt in grote lijnen overeen
met die van Richtlijn 2010/30/EU van het Europees parlement en de Raad van 19 mei
2010 betreffende de vermelding van het energieverbruik en het verbruik van andere
hulpbronnen op de etikettering en in de standaardproductinformatie van energiegerelateerde
producten. Globaal gezegd zijn leveranciers (onder meer fabrikanten) van energiegerelateerde
producten verplicht etiketten en productinformatiebladen omtrent het energiegebruik
van deze producten mee te leveren aan handelaren, tenzij anders beschreven. Dit is
een algemene beschrijving. Er zijn namelijk ook productspecifieke verplichtingen:
bij lampen bijvoorbeeld zijn de etiketten op de verpakking gedrukt, bij televisies
en monitoren mogen na de herziening de etiketten ook op het scherm worden weergegeven,
en voor de productinformatiebladen kan verwezen worden naar de product database. Handelaren
zijn op hun beurt verplicht deze etiketten op de producten aan te brengen, de productinformatiebladen
aan klanten ter beschikking te stellen, en dat in geval van internet-verkoop digitaal
te doen. Op deze wijze worden consumenten geïnformeerd over het energieverbruik van
producten en kunnen zij een gefundeerde keuze maken bij het aanschaffen van energiezuinige
producten. De reikwijdte van deze etiketteringsplicht en de eisen aan de energie-etiketten
worden nader uitgewerkt in gedelegeerde verordeningen. Thans zijn al enige jaren gedelegeerde
verordeningen van kracht voor onder andere wasmachines en droogtrommels, afwasmachines,
koelkasten, verwarmings- en warmwatertoestellen, televisies, airconditioners, ovens en afzuigkappen.

Naast de overeenkomsten tussen de verordening en de voorgaande richtlijn zijn er echter
ook verschillen. De nieuwe Europese wetgevende handeling betreft geen richtlijn maar
een verordening, die naar haar aard rechtstreeks toepasselijk is in de nationale rechtsorde
van de lidstaat heeft. Een nieuw element in Verordening (EU) 2017/1369 ten opzichte
van Richtlijn 2010/30/EU betreft de introductie van een Europese databank. Leveranciers
zijn vanaf 1 januari 2019 verplicht de benodigde gegevens inzake energieverbruik in
de Europese databank in te voeren voordat ze een nieuw model van een energiegerelateerd
product in de handel brengen.

Voorts biedt de verordening een tijdpad voor de aanpassing van de schaalindeling van
de in de diverse gedelegeerde verordeningen vastgestelde energie-etiketten. Op basis
van Richtlijn 2010/30/EU zijn destijds de energieklassen A+ tot en met A+++ toegevoegd
aan de oorspronkelijke A-G schaal. Verordening (EU) 2017/1369 voorziet in de terugkeer
naar de A-G schaal. De reden hiervoor is in de eerste plaats dat de meeste producten
in de hoogste klassen van het energielabel vallen. Hierdoor is het voor consumenten
lastig om een onderscheid te maken tussen modellen van energiegerelateerde producten.
In de tweede plaats is gebleken dat de huidige A+, A++ en A+++ schaal minder effectief
is in het stimuleren van het aankopen van efficiënte producten dan de oorspronkelijke
A-G schaal.

3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel strekt, in aanvulling op wat ter uitvoering van Verordening (EU)
2017/1369 in het Besluit energie-etikettering energiegerelateerde producten is neergelegd,
tot uitvoering van enkele onderdelen van Verordening (EU) 2017/1369 voor welke de
huidige WEE onvoldoende basis biedt:

– De Verordening (EU) 2017/1369 verplicht in artikel 9 markttoezichtautoriteiten onder
andere bij vastgestelde niet-naleving van de verordening de opdracht te geven aan
handelaren of leveranciers om passende, corrigerende maatregelen te nemen om de producten
in overeenstemming met de voorschriften te brengen dan wel – indien passend – producten
uit de handel te nemen of terug te roepen zolang de niet-naleving aan de orde is.
De generieke attributie aan de Minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna:
de Minister) om besluiten te mogen nemen waartoe Verordening (EU) 2017/1369 de markttoezichtautoriteit
opdracht geeft of de keuze laat borgt dat er op nationaal niveau door de Minister
uitvoering kan worden gegeven aan genoemd artikel 9 van de verordening (artikel 33a).

– In het verlengde hiervan bepaalt artikel 33b dat bij ministeriële regeling nadere
regels kunnen worden gesteld die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van gedelegeerde
verordeningen als bedoeld in artikel 16 van Verordening (EU) 2017/1369.

– Tevens wordt met dit wetsvoorstel invulling gegeven aan de bevoegdheid opgenomen in
artikel 8, vijfde lid, van Verordening (EU) 2017/1369 om de kosten van de documentcontrole
en de fysieke tests van het product terug te vorderen van de leverancier indien deze
verordening of de productspecifieke gedelegeerde handelingen niet (volledig) zijn
nageleefd (artikel 33e) Met de wijziging van de WEE (artikel 33e) wordt het mogelijk
de bedragen ter vergoeding van deze kosten bij ministeriële regeling vast te stellen.
Het is het voornemen deze nadere regeling gelijktijdig met dit wetsvoorstel in werking
te laten treden.

– Artikel 7, vierde lid, van de Verordening (EU) 2017/1369 draagt de lidstaten op om
deugdelijke handhavingsmechanismen toe te passen en doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende
sancties vast te stellen en toe te passen indien voorschriften uit de verordening
of de daarop gebaseerde gedelegeerde verordeningen niet worden nageleefd. Ter uitvoering
hiervan wordt voorgesteld om een duaal handhavingssysteem te introduceren van bestuursrechtelijke
en strafrechtelijke handhaving. Bij het instellen van bestuursrechtelijke handhaving
naast de strafrechtelijke handhaving zullen de meer eenvoudige overtredingen bestuursrechtelijk
worden afgedaan. Als sprake is van ernstige overtredingen waarbij verzwarende omstandigheden
spelen als recidive of daadwerkelijk manipuleren van testresultaten voor energie-etikettering
zal een strafrechtelijke sanctionering aan de orde zijn. Hiermee ontstaat een handhavingsstelsel
waarbij afhankelijk van de ernst van de overtreding gekozen kan worden voor een van
de stelsels (artikelen 33c en 33d). In paragraaf 4 en de artikelsgewijze toelichting
wordt deze wijziging nader toegelicht.

– Omdat de Richtlijn 2010/30/EU is vervangen door een verordening en ten einde rekening
te houden met het vaststellen van gedelegeerde handelingen op grond van artikel 16
van de Verordening (EU) 2017/1369, wordt de titel van de WEE gewijzigd in: Wet uitvoering
EU-handelingen energie-efficiëntie.

4. Toezicht en handhaving

4.1. Sanctiestelsel

De voorschriften uit de WEE worden nu strafrechtelijk gehandhaafd. De overtreding
van deze voorschriften kunnen ingevolge artikel 1, onder 4°, van de Wet op de economische
delicten (hierna: WED) als economische delicten worden aangemerkt. Artikel 2 van het
Besluit energie-etikettering energiegerelateerde producten regelt de strafrechtelijke
handhaving van een aantal artikelen uit de Verordening (EU) 2017/1369.

In het kader van de strafrechtelijke handhaving zijn naast punitieve ook herstelsancties
mogelijk. Op grond van artikel 4, tweede lid, van het Besluit energie-etikettering
energiegerelateerde producten kan de Minister producten waarvan de etiketteringsinschaling
niet correct is, uit de handel nemen of terugroepen. Deze herstelsancties vloeien
voort uit de artikelen 9 en 10 van de Verordening (EU) 2017/1369. Het reparatoire
karakter blijkt uit het toepasselijk verklaarde artikel 21, vierde lid, van de Verordening
(EG) 765/2008 van het Europees parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling
van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van
producten en tot intrekking van Verordening (EEG) 339/93. Daarin staat dat de maatregelen
worden ingetrokken als betrokkene alsnog de voorschriften naleeft.

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) is belast met het toezicht
op de naleving (artikel 31 WEE). Van de in artikel 31, derde lid, geboden mogelijkheid
het toezicht op de naleving van artikel 10 WEE op te dragen aan de ACM is geen gebruik
gemaakt (zie artikel 1 van het Besluit aanwijzing toezichthouders Wet implementatie
EU-richtlijnen energie-efficiëntie). De Minister van LNV heeft de bevoegdheid tot
het opleggen van herstelsancties gemandateerd aan de Inspecteur-Generaal van de NVWA
(artikel 6 van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging LNV 2019).

Op grond van artikel 7 van de Verordening (EU) 2017/1369 moeten lidstaten op de overtreding
van de voorschriften van de verordening en de gedelegeerde handelingen sancties en
handhavingsmechanismen vaststellen die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
Hoewel daarbij geldt dat de regels die in overeenstemming zijn met de voorschriften
van artikel 15 van Richtlijn 2010/30/EU worden geacht aan artikel 7 van de Verordening
(EU) 2017/ 1369 te voldoen, is er voor gekozen met het onderhavige wetsvoorstel de
effectiviteit van de handhaving te vergroten.

Het wetsvoorstel regelt de bevoegdheid van de Minister tot het opleggen van een last
onder bestuursdwang en het opleggen van een bestuurlijke boete ter handhaving van
de bij of krachtens de wet gestelde voorschriften. De NVWA gaat dit in de praktijk
doen. Daarmee wordt het naast het bestaande strafrechtelijke handhavingskader mogelijk
bestuursrechtelijk handhavingsinstrumentarium toe te passen. Bij de voorgestelde wijziging
in het handhavingskader is de vraag leidend geweest op welke wijze de naleving het
meest effectief zal worden bevorderd en op welke wijze het ten behoeve van toezicht
en handhaving ingezette overheidsgeld het meeste effect sorteert. Aangesloten wordt
bij de uitgangspunten zoals geformuleerd in de kabinetsreactie van 26 april 2018 naar
aanleiding van het advies de Raad van State inzake sanctiestelsels op basis van artikel 21
van de Wet op de Raad van State (Nader rapport bestuurlijke boetestelsels, Stcrt. 2018, nr. 31269). Gezien de aard van de overtredingen die de afgelopen jaren zijn geconstateerd is
een primair bestuurlijke handhaving meer geschikt. Omdat is gebleken dat voor een
effectieve handhaving een zekere technische deskundigheid noodzakelijk is, is de bevoegdheid
tot het opleggen van een bestuurlijke boete bij de NVWA belegd. Bij een bestuurlijke
handhaving kan tot slot eenvoudig en snel worden gereageerd op overtredingen (een
«lik-op-stuk-beleid»).

Bij de meer ernstige overtredingen waarbij bijvoorbeeld sprake is van verzwarende
omstandigheden als recidive of daadwerkelijk manipuleren van testresultaten voor energie-etikettering
is een strafrechtelijk sanctionering meer aangewezen. Hieronder zal nader worden ingegaan
op de afzonderlijke argumenten voor de invoering van een bestuursrechtelijk handhavingssysteem.

Bestuursrechtelijke handhaving komt allereerst in aanmerking indien de overtreding
eenvoudig is vast te stellen, er geen behoefte is aan een opsporingsfase met bijbehorende
dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden en er geen zware straffen nodig zijn, ook
niet ter afschrikking. In het merendeel van de overtredingen op grond van de WEE verdient
om die reden bestuurlijke handhaving de voorkeur. Bestuursrechtelijke sancties sluiten
daarbij ook aan bij de reparatoire maatregelen die op grond van artikel 9 van de Verordening
(EU) 2017/1369 mogelijk zijn.

Een tweede argument voor het invoeren van een bestuurlijk handhavingssysteem in de
WEE is dat de sanctie moet kunnen worden opgelegd door een bestuursorgaan dat voldoende
specifieke deskundigheid heeft om normovertredingen te kunnen vaststellen en daarop
gepast en effectief te reageren. De NVWA heeft door haar huidige toezichtrol op productgroepen
die een energielabel hebben de technische kennis over deze producten in huis en daarnaast
ervaring met bestuursrechtelijke handhaving opgebouwd op andere, aanverwante beleidsterreinen.
Daarbij kan als voorbeeld worden gewezen op het toezicht op de productveiligheid in
het kader van de Warenwet, waar de NVWA eveneens primair bestuursrechtelijk handhaaft
en het strafrecht voornamelijk inzet ingeval van ernstige overtredingen met een gevaar
voor de gezondheid of veiligheid. Bovendien heeft de NVWA een internationaal samenwerkingsnetwerk
met zusterorganisaties in andere landen via Information and Communication System on
Market Surveillance (ICSMS). Lidstaten streven er naar om alle onderzoeksresultaten
van producten (zowel afwijkend als niet afwijkend) in dit systeem in te voeren. Dit
netwerk kan ook benut worden indien een overtreding van een fabrikant uit een andere
lidstaat is geconstateerd. Het IT platform van de Europese Commissie faciliteert uitwisseling
tussen markttoezichtautoriteiten in de EU, onder meer om informatie te delen over
producten die niet voldoen aan de voorwaarden, om duplicatie van werkzaamheden te
voorkomen en het verwijderen van met wettelijke vereisten strijdige producten van
de markt te versnellen. In het bijzonder bij technische wetgeving heeft het bestuursrecht
bewezen een effectief middel te zijn om te handhaven en te sanctioneren. Bij de handhaving
van energielabellingsvoorschriften gaat het vaak om het beoordelen van technische
specificaties van producten. Omdat overtredingen in het kader van de WEE zich relatief
minder vaak voordoen zal het voor het Openbaar Ministerie lastiger zijn deze kennis
goed te kunnen opbouwen en daar capaciteit voor vrij te maken. Bij verwante zaken
als ecodesign handhaaft de bevoegde Inspectie Leefomgeving en Transport ook primair
bestuursrechtelijk.

Een effectievere handhaving is tot slot mogelijk indien een lik-op-stuk-afdoeningsmogelijkheid
bestaat. De bestuurlijke boete voorziet in deze behoefte waar het strafrecht dit niet
(altijd) kan. De bestuurlijke boete wordt namelijk door de overtreder relatief snel
na het begaan van de overtreding «gevoeld» omdat aan het instellen van rechtsmiddelen
(bezwaar en beroep) tegen deze boete, in tegenstelling tot het strafrecht, geen schorsende
werking wordt verleend. De leverancier of handelaar kan zo meer direct worden geconfronteerd
met (de gevolgen van) het plegen van een overtreding. Dit past bij de behoefte aan
een lik-op-stuk-afdoening. De bestuurlijke boete is daarmee een slagvaardig en met
het oog op de bevordering van de naleving effectief handhavingsinstrument. Ook de
NVWA heeft aangegeven dat naar haar mening de effectiviteit van de handhaving zou
verbeteren als de bestuurlijke boete zou worden geïntroduceerd (zie hoofdstuk 6).

De bedoeling is dat bij het instellen van bestuursrechtelijke handhaving naast de
strafrechtelijke handhaving een overtreding in beginsel bestuursrechtelijk wordt afgedaan.
De aard van de overtreding kan echter noodzaken tot een strafrechtelijke handhaving.
Alsdan is een strafrechtelijke sanctionering meer aangewezen. Dat kan het geval zijn
bij het daadwerkelijk manipuleren van producttests, dan wel bij recidive of overtredingen
die voortduren. In dergelijke gevallen is het instrumentarium van het bestuursrecht
ontoereikend (bijvoorbeeld als de inzet van ingrijpende dwangmiddelen nodig is). Daarnaast
zal van de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving ook een preventieve, afschrikwekkende
werking uitgaan.

Met een dergelijke duale aanpak is de verhouding tussen bestuurlijke en strafrechtelijke
handhaving logisch en afgestemd op de ernst van het vergrijp. Dit sluit aan bij het
doel om leveranciers en handelaren tot normconform gedrag te brengen. Deze maatregelen
staan naast de op grond van de Verordening (EU) 2017/1369 toe te passen maatregelen,
zoals het terugroepen van producten of het uit de handel nemen ervan.

Bij een duaal handhavingsstelsel is het belangrijk dat in bijvoorbeeld convenanten
goede afspraken worden gemaakt tussen de verschillende handhavende instanties.

4.2. Hoogte van de bestuurlijke boete

Bij algemene maatregel van bestuur zal de hoogte van de bestuurlijke boetes voor de
afzonderlijke overtredingen worden bepaald. Daarbij zal afhankelijk van de aard van
de overtreding en de gevolgen daarvan voor de eindgebruikers en de markt een afweging
moeten worden gemaakt welke boete voor een bepaalde overtreding als evenredig geldt.
Er zal een onderscheid worden gemaakt tussen een lage en een hoge categorie te betalen
bestuurlijke boete. Indien er door een overtreding een gunstigere energieklasse wordt
gesuggereerd waardoor de consument onjuiste informatie ontvangt, zal de overtreding
zwaarder worden gesanctioneerd. Het niet aanbrengen of tonen van een etiket of niet
of onvolledig invoeren van de vereiste informatie in de productendatabank zal daarentegen
met een lagere boete kunnen worden gesanctioneerd. De hoogte van de op te leggen boete
zal daarbij niet hoger kunnen zijn dan het boetemaximum van de vierde categorie van
artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.

4.3. Doorberekening van handhavingskosten

De Verordening (EU) 2017/1369 bepaalt in artikel 8, vijfde lid, dat markttoezichtautoriteiten
het recht hebben de kosten van de documentencontrole en de fysieke tests van energiegerelateerde
producten terug te vorderen van de leveranciers indien deze verordening of een relevante
gedelegeerde verordening niet zijn nageleefd. Dit voorschrift heeft een rechtstreekse
werking. In het nieuwe artikel 33e wordt geregeld dat de bedragen ter vergoeding van
de kosten die samenhangen met de documentencontrole en de fysieke tests van het product
bij ministeriële regeling kunnen worden vastgesteld. Door deze kosten door te berekenen
wordt in lijn gehandeld met het rapport Maat houden 2014 (Stcrt. 2014, nr. 16734). Als een bedrijf aanwijsbaar noodzaakt tot meer dan regulier toezicht en handhaving
is het mogelijk handhavingskosten door te berekenen (volgens het principe «de veroorzaker
betaalt»). Het gaat dan om kosten zoals bijvoorbeeld het nemen en analyseren van monsters,
alsook de kosten van andere controles die nodig zijn om de omvang van een probleem
vast te stellen en na te gaan of er corrigerende maatregelen zijn genomen, dan wel
om niet-naleving op te sporen of te bewijzen. Conform het huidige kabinetsbeleid moeten
bij retributies alle werkelijke kosten worden doorbelast aan de betreffende leverancier.
De werkelijke kosten worden dan in rekening gebracht bij het individuele bedrijf dat
niet naleeft. Overeenkomstig artikel 8, vijfde lid, van de Verordening (EU) 2017/1369
is het mogelijk handhavingskosten uitsluitend door te berekenen indien is vastgesteld
dat de voorschriften zijn overtreden.

5. Regeldruk

Leveranciers waaronder fabrikanten waren al eerder onder het ingetrokken «Besluit
etikettering energieverbruik van energiegerelateerde producten» verplicht om energie-etiketten
en productinformatiebladen mee te leveren en technische documentatie beschikbaar te
hebben voor de toezichthouder. In 2017 werd de Verordening (EU) nr. 2017/1369 van
kracht. In het Besluit etikettering energieverbruik energiegerelateerde producten
werd toen toegelicht dat de omzetting van Richtlijn nr. 2010/30/EU naar deze verordening
incidentele gevolgen voor de regeldruk voor het bedrijfsleven zal hebben die ongeveer
2.242.700 EUR zal bedragen. Dit bedrag bestaat uit de kosten voor de aanpassing van
de schaalindeling van de energie etiketten door de fabrikanten, uit de kosten voor
de aanpassing van de etiketten voor handelaren en de kosten voor het uploaden van
de technische informatie in de Europese databank.

Op het gebied van handhaving heeft de Verordening (EU) 2017/1369 voor het bedrijfsleven
een vereenvoudiging gebracht door de introductie van een Europese productendatabank
(artikel 4 van Verordening (EU) 2017/1369). Hier kunnen de energie-etiketten en productinformatiebladen
worden gedownload. Voor de fabrikanten betekent dit dat zij niet meer door toezichthouders
gevraagd zullen worden om technische documentatie aan te leveren voor zover deze al
in de productendatabank is opgenomen. Verder is in Verordening (EU) 2017/1369 opgenomen
dat in gedelegeerde verordeningen per energiegerelateerd product kan worden bepaald
dat een papieren productfiche niet fysiek hoeft te worden meegeleverd als de leverancier
de informatie in de productendatabank heeft gezet.

De toezichthouder voert ook de inspecties bij verkooplocaties uit. Bij de inspecties
direct op verkooplocaties gericht op de juiste aanwezigheid van een energielabel en
de andere in gedelegeerde verordening vastgelegde verplichtingen voor die productgroep
wordt geen technische documentatie opgevraagd.

Uitgaande van de boven beschreven praktijk zal de handhaving niet tot toename van
de regeldruk voor het bedrijfsleven leiden.

In het geval dat er bij een bedrijf een (herhaalde) overtreding wordt geconstateerd,
wordt het bedrijf in kwestie in de regel om een reactie gevraagd op de bevinding door
de NVWA en wordt gevraagd welke actie het bedrijf aan de hand hiervan gaat ondernemen
(bijvoorbeeld het vrijwillig herzien van het label en de technische documentatie en
andere corrigerende acties). De kosten die verbonden zijn met procedures en bezwaar
vallen niet onder de regeldruk. Het bestuursprocesrecht biedt waarborgen voor een
eerlijke en efficiënte procesvoering. Waar in het procesrecht eisen worden gesteld
aan informatie-uitwisseling met rechter of wederpartij of anderszins, hangen de lasten
als gevolg daarvan direct samen met deze waarborgfunctie. De lasten worden om die
reden niet als regeldruk aangemerkt.

Deze wetswijziging was voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR).
Omdat geen regeldrukeffecten worden verwacht heeft ATR besloten om geen formeel advies
uit te brengen.

6. Handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid

Gedurende de hele voorbereiding van dit besluit is intensief samengewerkt met de NVWA.
Als sluitstuk van dit proces is het besluit door de NVWA getoetst op handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid. De NVWA geeft in de HUF-toets aan dat zij
een grotere effectiviteit verwacht van bestuursrechtelijke handhaving naast de al
bestaande strafrechtelijke handhaving1. Reden is dat het duale systeem mogelijkheden biedt om alleen strafrechtelijk op
te treden wanneer dat echt noodzakelijk is en bij kleinere overtredingen in de lage
boetecategorie zelf op te treden. Dit komt het lik op stuk beleid en naar verwachting
ook de naleving volgens de NVWA ten goede De wettelijke ruimte om overtredingen af
te doen via bestuursrechtelijke maatregelen kent de NVWA ook in het toezicht op dierenwelzijn,
horeca- of productveiligheid.

De NVWA constateert bovendien dat de retribueerbaarheid van onderzoekskosten naar
verwachting een preventieve werking heeft, resulterend in een verhoogde naleving.
Wat betreft fraudebestendigheid constateert de NVWA dat het wetsvoorstel geen aanleiding
geeft tot het maken van opmerkingen. De NVWA schat wel in dat het nieuwe instrumentarium
extra kosten met zich meebrengt en dat de werklast in het toezicht zal toenemen. Deze
kosten zullen worden opgevangen binnen de begroting van EZK en zullen geen effect
hebben op de Rijksbegroting.

7. Financiële gevolgen/lasten overheid en bedrijfsleven

Verordening (EU) 2017/1369 voorziet niet in nieuwe uitvoeringsverplichtingen voor
de overheid.

II. ARTIKELEN

Artikel I

Onderdeel A

Om uitvoering aan de Verordening (EU) 2017/1369 te kunnen geven moet een aantal bevoegdheden
in de wet worden opgenomen en daartoe worden verwezen naar deze verordening. Artikel 1
wordt daarom uitgebreid met de aanduiding van deze verordening. Deze definities kunnen
daarmee in het Besluit energie-etikettering energiegerelateerde producten komen te
vervallen.

Onderdeel B

Artikel 33a

De Verordening (EU) 2017/1369 verplicht in artikel 9 markttoezichtautoriteiten onder
andere bij vastgestelde niet-naleving van de verordening de opdracht te geven aan
handelaren of leveranciers om producten uit de handel nemen of terug te roepen zolang
de niet-naleving aan de orde is. Het wetsvoorstel wijst de Minister aan als de bevoegde
autoriteit de besluiten te nemen waartoe artikel 9 van de Verordening (EU) 2017/1369
de markttoezichtautoriteit de opdracht geeft of de keuze laat, zoals uit de handel
nemen, terugroepen of het doorberekenen van controles. Deze maatregelen kunnen naast
of in de plaats van de handhavingsbevoegdheden die in dit wetsvoorstel zijn voorzien
worden opgelegd. Het reparatoire karakter van deze maatregelen blijkt uit het in artikel 9
van de verordening van toepassing verklaarde artikel 21 van de Verordening (EG) 765/2008.

Artikel 33b

In de Verordening (EU) 2017/1369 is niet bepaald op welke energiegerelateerde producten
de verordening van toepassing is. De exacte reikwijdte van de verordening krijgt invulling
door middel van gedelegeerde verordeningen waarin een productgroep wordt benoemd.
Op dit moment gaat het onder meer om de volgende productgroepen: droogtrommels, afwasmachines,
koelapparaten (huishoudelijk en commercieel), ventilatie-eenheden, warmwaterapparaten,
verwarmingsapparaten, ovens, afzuigkappen, televisies, airconditioners, elektrische
lampen, en wasmachines. Artikel 33b regelt de bevoegdheid regels te stellen die noodzakelijk
zijn voor de uitvoering van gedelegeerde verordeningen die op grond van artikel 16
van de Verordening (EU) 2017/1369 kunnen worden vastgesteld. Daarbij kan onder meer
gedacht worden aan het regelen van de bevoegdheid de naleving van deze voorschriften
ook bestuursrechtelijk te handhaven.

Artikel 33c

De Minister is bevoegd ter handhaving van de in artikel 33c genoemde artikelen een
last onder bestuursdwang op te leggen. Het gaat hierbij zowel om overtreding van bepalingen
uit de WEE als de Verordening (EU) 2017/1369. Deze bevoegdheid kan worden gemandateerd
(artikel 10:3, eerste lid, Awb). De last onder bestuursdwang is een herstelsanctie,
namelijk gericht op het beëindigen of ongedaan maken van de overtreding of de gevolgen
daarvan, dan wel het voorkomen van herhaling.

Aan de toepassing van bestuursdwang gaat een last aan de overtreder om de overtreding
te beëindigen of de gevolgen daarvan geheel of gedeeltelijk weg te nemen, vooraf.
De last onder bestuursdwang bestaat dus uit twee elementen: een last tot herstel van
de overtreding en een verplichting die intreedt als deze last niet wordt nageleefd.
De last kan strekken tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van
een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot
het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.Indien bijvoorbeeld bij
een handelaar geen of onjuist etiket getoond wordt, kan de last onder bestuursdwang
inhouden de verplichting om een (correct) etiket aan te brengen en zolang dat niet
het geval is, het product niet ter verkoop aan te bieden.

De bevoegdheid tot het opleggen van bestuursdwang houdt ook de bevoegdheid tot het
opleggen van een last onder dwangsom in (artikel 5:32 Awb). In dat geval gaat de last
vergezeld van een verplichting tot betaling van een geldsom. Deze verplichting heeft
een voorwaardelijk karakter. Zij ontstaat pas als de last niet of niet tijdig wordt
uitgevoerd. De bedoeling van een last onder dwangsom is immers juist dat de verschuldigdheid
van de dwangsom wordt voorkomen doordat de dreiging daarvan bewerkstelligt dat de
overtreder de overtreding beëindigt.

Artikel 33d

Eerste lid

De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete is een punitieve sanctie:
zij wordt opgelegd met het oogmerk om de overtreder leed toe te voegen. Op een punitieve
sanctie is het beginsel «geen straf zonder schuld» en het beginsel van de evenredigheid
tussen de ernst van de gedraging en de zwaarte van de sanctie van toepassing. Voor
punitieve sancties geldt eveneens het «ne bis in idem»-beginsel: als voor een overtreding aan iemand reeds een strafrechtelijke sanctie
is opgelegd, kan hem voor dezelfde overtreding niet ook nog eens een bestuurlijke
boete worden opgelegd, en omgekeerd. Artikel 5:43 Awb codificeert het «ne bis in idem»-beginsel
voor bestuurlijke boeten. Voor de verhouding tussen bestuurlijke boeten en strafrechtelijke
sancties is hetzelfde beginsel neergelegd in artikel 5.44 Awb: als voor een overtreding
aan iemand reeds een strafrechtelijke sanctie is opgelegd, kan hem voor dezelfde overtreding
niet ook nog eens een bestuurlijke boete worden opgelegd, en omgekeerd. Voor herstelsancties
geldt niet het beginsel «ne bis in idem». Het is dus mogelijk voor één overtreding
achtereenvolgens meer herstelsancties op te leggen. Herstelsancties zijn immers mogelijk
omdat en zolang de onrechtmatige situatie blijft bestaan. Het opleggen van een van
de reparatoire maatregelen als genoemd in artikel 9 van de Verordening (EU) 2017/1369
in combinatie met een met dit wetsvoorstel te introduceren bestuurlijke boete levert
dan ook geen strijdigheid op met het in artikel 14, zevende lid, IVBPR en artikel 4
Zevende Aanvullend Protocol van het EVRM neergelegde rechtsbeginsel dat niemand tweemaal
voor eenzelfde overtreding mag worden bestraft.

Tweede en derde lid

Bij algemene maatregel van bestuur wordt het (gefixeerde) bedrag van de op te leggen
boete vastgesteld dat voor elke daarin omschreven overtreding kan worden opgelegd.
Er zal daarbij – afhankelijk van de aard van de overtreding en de gevolgen daarvan
voor de eindgebruikers en de markt – worden onderscheiden tussen een lage en een hoge
categorie te betalen bestuurlijke boete. Zo ligt een boete uit de hoge categorie voor
de hand in het geval een leverancier een product voorziet van een onjuist etiket waardoor
de consument mogelijk wordt misleid. Ook het bewust manipuleren van testresultaten
met als doel de parameters met betrekking tot dat product gunstiger te doen uitvallen,
valt daaronder. Daarnaast ligt een hoge boete ook in de rede indien niet onverwijld
passende corrigerende maatregelen worden genomen nadat de NVWA heeft vastgesteld dat
een product niet voldoet aan de voorschriften. Het niet aanbrengen of tonen van een
etiket of niet of onvolledig invoeren van de vereiste informatie in de productendatabank
zal daarentegen met een lagere boete kunnen worden gesanctioneerd. Per afzonderlijke
overtreding zal de boete niet meer kunnen bedragen dan het bedrag van de vierde categorie,
bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Op grond van artikel 5:46,
derde lid, Awb kan een lagere bestuurlijke boete worden opgelegd indien de overtreder
aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog
is. Daarmee is de hoogte van de boete voldoende afschrikkend om een effectieve naleving
te kunnen waarborgen.

Vierde lid

De hoofdregel in de Awb luidt dat gedragingen waarvoor een bestuurlijke boete kan
worden opgelegd, eerst aan de officier van justitie worden voorgelegd ingeval de gedraging
tevens is aan te merken als een strafbaar feit (artikel 5:44, tweede lid). Pas als
de officier van justitie meldt dat van strafvervolging wordt afgezien, en ook geen
voorstel tot transactie wordt gedaan, kan worden overgegaan tot het opleggen van een
bestuurlijke boete. Ook wanneer de officier van justitie niet binnen dertien weken
heeft gereageerd, staat de weg open naar het opleggen van een bestuurlijke boete.
Artikel 5:44 bevat echter de bevoegdheid van deze hoofdregel bij wettelijk voorschrift
af te wijken. Het vierde lid van artikel 33d voorziet in een dergelijk afwijkende
regeling. Hierin is bepaald dat de overtreding niet aan de officier van justitie behoeft
te worden voorgelegd indien in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het tweede
lid, het bedrag van de daarvoor op te leggen boete is bepaald in de lage categorie
te betalen bestuurlijke boete. Het gaat dan om de meer eenvoudige overtredingen zoals
het niet voeren van een energielabel bij de verkoop of het niet tijdig aanpassing
van een etiket met aangepaste schaal. Overtredingen waarvan strafrechtelijke afdoening
gezien de ernst van de overtreding in de rede ligt worden voorgelegd aan de officier
van justitie. Daarbij kan worden gedacht aan het herhaaldelijk moedwillig niet verstrekken
van energielabels of substantiële afwijking van de op het label vermelde klasse ten
opzichte van het feitelijk vastgestelde energieverbruik. Gezien het feit dat het duale
systeem vooral voor eenvoudige overtredingen (bij handelaren) uitgaat van de bestuurlijke
boete en de ruime afdoeningsmogelijkheden in het bestuursrecht, zal het leeuwendeel
van de feiten naar verwachting bestuursrechtelijk kunnen worden afgedaan.

Artikel 33e

De Verordening (EU) 2017/1369 bepaalt in artikel 8, vijfde lid, dat markttoezichtautoriteiten
het recht hebben de kosten van de documentencontrole en de fysieke tests van energiegerelateerde
producten terug te vorderen van de leveranciers indien deze verordening of relevante
gedelegeerde verordening niet zijn nageleefd.

Door leveranciers de kosten te laten dragen voor documentencontrole en de fysieke
tests, wordt aangesloten bij het uitgangspunt van «de veroorzaker betaalt»: indien
non-conformiteit is komen vast te staan is het ook redelijk dat degene die de oorzaak
is van de niet-naleving de kosten voor de controles draagt. Voor de vaststelling van
non-conformiteit zullen procedurevoorschriften worden vastgesteld in de diverse productspecifieke
gedelegeerde verordeningen die in de komende periode voor de energie-gerelateerde
producten op basis van Verordening (EU) 2017/1369 zullen worden zijn vastgesteld.
Uitgangspunt is dat er na een eerste test van een product op grond waarvan de non-conformiteit
is geconstateerd, nog twee aanvullende producttesten moeten worden uitgevoerd, voordat
definitief mag worden vastgesteld of sprake is van niet-naleving. Deze procedure geldt
voor alle productgroepen vallend onder de Verordening, maar niet voor lampen. Bij
lampen wordt een batch van 20 lampen (tegelijk) getest. In de voorstellen voor herziening
staat een ronde met 10 lampen of – in het geval van dure lampen – 3 exemplaren.

Het combineren van een bestuurlijke boete met het doorberekenen van kosten voor de
administratieve en fysieke controles bij geconstateerde niet-naleving aan leveranciers,
levert geen strijdigheid op met het «ne bis in idem»-beginsel. Het doorberekenen van
kosten voor de administratieve en fysieke controles heeft immers geen punitief karakter.
In de kosten die worden doorberekend, zo volgt uit artikel 8, vijfde lid, van Verordening
(EU) 2017/1369, mogen namelijk enkel de werkelijke kosten voor de documentcontrole
en de fysieke testen worden opgenomen (artikel 33e, tweede lid). Er zijn dus geen
bestraffende kostenelementen in de doorberekening opgenomen. Zolang de kostendoorberekening
niet hoger is dan de redelijke afspiegeling van de werkelijke kosten en het doel niet
is om leed toe te voegen, kan de kostendoorberekening voor de hercontrole niet worden
aangemerkt als een straf of «criminal charge» voor de geconstateerde overtreding.

Artikel I, onderdeel C, en artikelen II en III

Voorgesteld wordt de citeertitel van de Wet implementatie EU-richtlijnen energie-efficiëntie
aan te passen. Nu in navolging op de vele gedelegeerde verordeningen die thans al
voor de energie-etikettering bestaan, ook richtlijn (EU) 2010/30 wordt vervangen door
een verordening, lijkt het dienstig de citeertitel van de wet te wijzigen in Wet uitvoering
EU-handelingen energie-efficiëntie (artikelen I, onderdeel C, II en III).

Artikel IV

Dit wetsvoorstel zal aanmerkelijk later in werking treden dan de op 1 augustus 2017
inwerking getreden Verordening (EU) 2017/1369. Dit is minder bezwaarlijk omdat de
uitvoeringsvoorschriften van het overgrote deel van deze verordening, waaronder de
materiële strafbaarstelling van overtredingen van de verordening, zijn neergelegd
in het Besluit energie-etikettering energiegerelateerde producten dat op 31 januari
2018 in werking is getreden. De voorschriften worden nu reeds strafrechtelijk gehandhaafd.

III. TRANSPONERINGSTABEL

Bepaling EU-regeling: Verordening (EU) 2017/1369 (artikelen)

Bepaling in uitvoeringsregeling of in bestaande regelgeving; Wetsvoorstel tot wijziging
van Wet implementatie EU-richtlijnenenergie-efficiëntie (artikelnummers van wetsvoorstel)

Omschrijving beleidsruimte en toelichting op de keuze bij de invulling van beleidsruimte

Artikel 7, vierde lid

artikelen 33c en 33d

Geen

Artikel 8, vijfde lid

artikelen 33a en 33e

Geen

Artikel 16, derde lid

artikel 33b

Geen

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes