Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 18 december 2019 en het nader rapport d.d. 13 februari 2020, aangeboden aan de
Koning door de Minister voor Rechtsbescherming, mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 9 oktober 2019, no. 2019002120, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het
Wetboek van Strafvordering en de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke
sancties en beslissingen tot confiscatie in verband met de uitvoering van Verordening
(EU) nr. 2018/1805 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 inzake
de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen (PbEU 2018,
L 303/1), met memorie van toelichting.

Met dit wetsvoorstel wordt de Nederlandse wetgeving aangepast ter uitvoering van Verordening
(EU) nr. 2018/1805 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 inzake
de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen (PbEU 2018,
L 303/1), hierna aangeduid als de Confiscatieverordening.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de verenigbaarheid
van de voorgestelde verplichte weigeringsgronden in de Wet wederzijdse erkenning en
tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen tot confiscatie (WWETGC) met
de Confiscatieverordening. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting
en zo nodig van het wetsvoorstel.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 oktober 2019, nr. 2019002120,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 18 december 2019, nr. W16.19.0316/II, bied ik U hierbij aan.

1. Verplichte weigeringsgronden

Op grond van de Confiscatieverordening zijn de uitvoerende autoriteiten verplicht
om een toegezonden confiscatiebevel te erkennen en ten uitvoer te leggen, tenzij er
een grond voor weigering of uitstel wordt ingeroepen. De uitvoerende autoriteit «mag»
slechts besluiten een confiscatiebevel niet te erkennen of niet ten uitvoer te leggen,
indien één van de opgesomde weigeringsgronden van toepassing is.2 Volgens het wetsvoorstel «weigert» de officier van justitie of de Minister de erkenning
onderscheidenlijk de tenuitvoerlegging van een confiscatiebevel, als één van de betreffende
gronden van toepassing is.3

Dit roept de vraag op of het lidstaten op grond van de Confiscatieverordening inderdaad
vrijstaat de uitvoerende autoriteiten te verplichten om de erkenning of tenuitvoerlegging
van het confiscatiebevel in bepaalde gevallen te weigeren. De uitvoerende autoriteit
heeft dan in het concrete geval immers niet meer de ruimte om het confiscatiebevel
ondanks de aanwezigheid van een weigeringsgrond toch te erkennen; deze mogelijkheid
is bij voorbaat door de wetgever uitgesloten. De verplichting van lidstaten tot erkenning
dan wel tenuitvoerlegging, en daarmee de effectieve realisatie van de doelstelling
van de Confiscatieverordening – kort gezegd: bestrijding van de georganiseerde criminaliteit
door een doeltreffende confiscatie van crimineel vermogen4 – wordt daarmee verdergaand beperkt dan in het geval van een facultatieve weigeringsgrond.5

In de memorie van toelichting wordt in dit verband opgemerkt dat een groot aantal
van de weigeringsgronden uit de Confiscatieverordening overeenkomt met de bestaande
verplichte weigeringsgronden in de huidige WWETGC.6 Een inhoudelijke motivering van de keuze voor verplichte weigering wordt in de toelichting
echter niet gegeven.7

De Afdeling merkt in dit verband op dat het Hof van Justitie van de Europese Unie
in het arrest Poplawski I8 heeft overwogen dat Kaderbesluit 2002/584/JBZ gronden tot facultatieve weigering
van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel (EAB) bevat. Op grond daarvan
«kan» de uitvoerende rechterlijke autoriteit de tenuitvoerlegging van een EAB slechts
in bepaalde, limitatief opgesomde gevallen weigeren. Uit deze bewoordingen van het
kaderbesluit volgt dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit over een zekere marge
dient te beschikken om te beoordelen of de tenuitvoerlegging van het EAB moet worden
geweigerd. Daarom kan een nationale regeling waarin is bepaald dat rechterlijke autoriteiten
de tenuitvoerlegging van een EAB in bepaalde gevallen hoe dan ook moeten weigeren,
zonder dat deze autoriteiten over enige beoordelingsmarge beschikken, volgens het
Hof niet in overeenstemming worden geacht met dit kaderbesluit. Een omzetting als
een (volledig) imperatieve weigeringsgrond is kortom niet toegestaan. De in het kaderbesluit
geformuleerde weigeringsgrond vormt immers een uitzondering op het beginsel van wederzijdse
erkenning, die strikt moet worden uitgelegd en niet tot hoofdregel mag worden gemaakt.9

De Afdeling adviseert om in het licht van genoemd arrest in de toelichting in te gaan
op de in het wetsvoorstel in bepaalde gevallen voorgeschreven verplichte weigering
om een confiscatiebevel te erkennen of uit te voeren en het voorstel op dat punt zo
nodig aan te passen.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W16.19.0316

– Een transponeringstabel toevoegen (zie ook aanwijzing 9.12 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving)

– In Artikel I, onderdelen C en D in het opschrift van de artikelen 5.5.9 en 5.5.15
Sv de woorden «andere lidstaat» laten vervallen

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling
advisering) aanleiding gegeven tot het maken van opmerkingen ten aanzien van de in
het wetsvoorstel vervatte verplichte weigeringsgronden voor de erkenning en tenuitvoerlegging
van een confiscatiebevel. Onder verwijzing naar jurisprudentie van het Europese Hof
van Justitie adviseert de Afdeling advisering in de memorie van toelichting nader
in te gaan op deze imperatieve weigeringsgronden en het wetsvoorstel op dit punt zo
nodig aan te passen.

Aan het advies van de Afdeling advisering is gevolg gegeven. Naar aanleiding van het
advies is het voorgestelde artikel 36 WWETGC10 gewijzigd, waarbij de imperatieve weigeringsgronden zijn omgezet in facultatieve
weigeringsgronden. Op deze wijze wordt aan de bevoegde autoriteiten een beoordelingsmarge
geboden om – wanneer sprake is van één van de situaties als bedoeld in artikel 18
van de Confiscatieverordening – aan de hand van de specifieke omstandigheden per geval
te beslissen over de toepassing van de weigeringsgronden. Deze wijziging wordt nader
toegelicht in de artikelsgewijze toelichting bij het nieuw voorgestelde artikel 36
WWETGC.

Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling is tevens gevolg gegeven. Van de gelegenheid
is gebruik gemaakt om de Minister van Justitie en Veiligheid als medeondertekenaar
van de wet toe te voegen, alsook enkele andere redactionele wijzigingen en enkele
wetstechnische correcties door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

Ik moge U, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker