Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 7
VERSLAG

Vastgesteld 11 februari 2020

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken 1), belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemers op de gestelde vragen en de gemaakte
opmerkingen tijdig en genoegzaam zullen hebben geantwoord, acht de commissie de openbare
beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

ALGEMEEN

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel
van rijkswet van de leden Verhoeven en Jetten houdende verklaring dat er grond bestaat
een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot
toevoeging van bepalingen inzake het lidmaatschap van de Europese Unie. Graag willen
zij daarover vragen aan de initiatiefnemers stellen.

De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemers hun voorstel om in de Grondwet
expliciet te bepalen dat het Koninkrijk lid is van de Europese Unie nader te motiveren?
Wat is de meerwaarde van het voorstel? Is thans niet voldoende duidelijk dat Nederland
lid is van de Europese Unie en de Europese rechtsorde in Nederland doorwerking heeft?
Het lidmaatschap van Nederland van de Europese Unie is gebaseerd op verdragen en zo
wordt bepaald waar Nederland zich internationaal c.q. Europees bij aansluit. Voordat
de Europese Unie bestond kenden we het EGKS, de EEG en de EG. In hoeverre zouden deze
ontwikkelingen met de voorgestelde bepaling in de Grondwet mogelijk zijn geweest,
zonder elke keer de Grondwet te wijzigen, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Waarom
zou lidmaatschap van andere organisaties, zoals de Benelux, de NAVO of de VN niet
in de Grondwet moeten worden opgenomen? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie
een reactie van de initiatiefnemers.

De initiatiefnemers stellen dat het voorgestelde artikel een declaratoire en een normatieve
functie heeft. Daarbij spelen ook de grote belangen die met ons lidmaatschap zijn
gemoeid een belangrijke rol en heeft het voorgestelde tweede lid ook een waarborgfunctie,
zo stellen zij. Wat wordt in dit verband met een «waarborgfunctie» bedoeld? Gaarne
krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de initiatiefnemers.

De initiatiefnemers stellen voorts voor om in de Grondwet te bepalen dat de wet de
betrokkenheid van de Staten-Generaal bij besluitvorming van de Europese Unie over
wetgeving en verdragen regelt. In hoeverre past deze bepaling in een sobere Grondwet?
Waarom is er voor het wettelijk vastleggen van de informatiepositie van de Staten-Generaal
en de spelregels daarbij een grondslag in de Grondwet nodig? Wat is de meerwaarde
van deze bepaling, zo vragen de leden van de VVD-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van rijkswet van
de leden Verhoeven en Jetten houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot toevoeging van
bepalingen inzake het lidmaatschap van de Europese Unie.

De initiatiefnemers stellen dat het belang van de Europese Unie voor de Nederlandse
rechtsorde zó groot is, dat het onjuist zou zijn als daaraan niet op het niveau van
de Grondwet aandacht wordt besteed (memorie van toelichting, blz. 1). Kunnen de initiatiefnemers
aangeven, welke andere lidstaten geen vergelijkbare bepaling in hun Grondwet hebben
opgenomen en wat daarvan de reden is?

De leden van de CDA-fractie vragen wat precies de juridische betekenis is van het
voorgestelde eerste lid van artikel 95 Grondwet. De initiatiefnemers stellen dat het
voorgestelde artikel niet alleen een declaratoire functie heeft, maar ook een normatieve
(memorie van toelichting, blz. 8). Deze leden vragen wat deze normatieve betekenis
meer is dan dat bij uittreding eerst de Grondwet moet worden herzien en dat niet bij
gewone meerderheid, maar de facto alleen bij gekwalificeerde meerderheid kan worden
besloten tot uittreden uit de Europese Unie.

De initiatiefnemers stellen dat het lidmaatschap van de Europese Unie ook steeds meer
gevoelsmatig lading gekregen heeft (memorie van toelichting, blz. 4). Kunnen de initiatiefnemers
aangeven wat de gevoelsmatige lading is van bijvoorbeeld het besef «dat stabiliteit
van die euro een gemeenschappelijk monetair beleid en afspraken over begrotingen vergt»?
De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers het Europese gevoel nader te
duiden.

De initiatiefnemers gaan uitgebreid in op eerdere discussies over het opnemen van
een bepaling over het lidmaatschap van de Europese Unie in de Grondwet (memorie van
toelichting, blz. 4–7). De leden van de CDA-fractie constateren dat deze discussies
tot nu toe nooit hebben geleid tot het opnemen van een bepaling in de Grondwet. Kunnen
de initiatiefnemers aangeven welke gewijzigde omstandigheden of welke vooruitschrijdende
inzichten hebben geleid tot het voorliggende voorstel?

De initiatiefnemers stellen dat de voorgestelde grondwetsbepaling tot uitdrukking
brengt dat de grondwetgever van mening is dat Nederland, uitgaande van het streven
de internationale rechtsorde te bevorderen, nu er een Europese Unie is, daarvan lid
hoort te zijn (memorie van toelichting, blz. 8). De leden van de CDA-fractie vragen
wat de toegevoegde waarde van deze bepaling is, aangezien Nederland al sinds 1952
lid is van de Europese Gemeenschappen.

De initiatiefnemers stellen dat uittreding uit de EU minstens zo ingrijpende maatschappelijke
gevolgen heeft als een wijziging van de gemiddelde grondwetsbepaling. De daarvoor
geldende procedure verzekert het weloverwogen nemen van een besluit tot terugtrekking
doordat hij besluitvorming in twee lezingen vergt. (memorie van toelichting, blz.
8). De leden van de CDA-fractie vragen hoe het voorliggende wetsvoorstel zich verhoudt
tot de vereenvoudigde procedure voor grondwetsherziening die het kabinet gewenst acht:
tweede lezing in de verenigde vergadering (Kamerstuk 34 430, nr. 10, blz. 17).

De leden van de CDA-fractie vragen wat de juridische betekenis is van het voorgestelde
tweede lid van artikel 95 van de Grondwet. De toegevoegde waarde van de voorgestelde
bepaling is deze leden niet duidelijk, omdat veel parlementaire procedures Europees
zijn geregeld. In dit verband denken deze leden aan de gele- en oranje-kaartprocedure
en het parlementaire behandelvoorbehoud. Deze leden vragen de initiatiefnemers wat
zij daarnaast nog willen regelen, waarvoor een wet nodig is. Deze leden constateren
dat het in de meeste gevallen zal volstaan het Reglement van Orde van de Tweede Kamer
en van de Eerste Kamer te wijzigen. Hebben de initiatiefnemers in dit verband voorstellen
gedaan, zo vragen deze leden.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe het voorliggende voorstel zich verhoudt tot
de discussie over de toekomst van Europa waarbij uitgebreid wordt ingegaan op het
democratisch functioneren van de Europese Unie en de Europese beleidsprioriteiten,
die de komende twee jaar gevoerd wordt.

De leden van de fractie van GroenLinks hebben met veel interesse kennis genomen van
het voorliggende voorstel van rijkswet om de Grondwet aan te passen en een bepaling
over het lidmaatschap van de Europese Unie op te nemen. Deze leden zijn een warm voorstander
van het Nederlandse lidmaatschap van de Europese Unie en zien, gelet op de verwevenheid
van de EU en Nederlandse rechtsorde, de meerwaarde van het opnemen in de Grondwet
van een bepaling aangaande het lidmaatschap van de Europese Unie.

De leden van de fractie van GroenLinks willen de initiatiefnemers graag enkele vragen
stellen. De initiatiefnemers verwijzen naar een advies uit 2002 waarin geadviseerd
werd om de Grondwet op meerdere punten aan te passen. Deze leden zijn benieuwd naar
de mening van de initiatiefnemers over de adviezen op de andere punten.

Met de initiatiefnemers constateren de leden van de fractie van GroenLinks dat ook
het EVRM een grote invloed heeft op de nationale rechtsorde. Deze leden zijn daarom
benieuwd naar een nadere analyse van de initiatiefnemers over de vraag hoe het EVRM
zich verhoudt tot de discussie over het opnemen van een grondwettelijke bepaling over
het lidmaatschap van de Europese Unie.

De initiatiefnemers verwijzen naar de Europawet die de Staatscommissie Remkes noemt
en naar de Europawet die eerder door de leden Maij en Anne Mulder is gepresenteerd.
Hoe zien de initiatiefnemers de verhouding van een dergelijke Europawet tot de grondwettelijke
bepaling over het lidmaatschap van de Europese Unie?

Tot slot hebben de leden van de fractie van GroenLinks nog een vraag over de andere
landen van het Koninkrijk. Hebben de initiatiefnemers het voorstel van rijkswet voorgelegd
aan de andere landen in het Koninkrijk? Zo ja, welke reacties zijn daarop ontvangen?
Zo nee, waarom niet?

De leden van de SP-fractie hebben met bijzondere interesse kennisgenomen van het voorstel
van de leden Verhoeven en Jetten. Zij hebben hierover enkele vragen.

In juni 2005 stemde de Nederlandse bevolking over de goedkeuring van het Verdrag tot
vaststelling van een Grondwet voor Europa. 61,5 procent van de kiezers was tegen dit
verdrag. De leden van de SP-fractie vragen de indieners of zij kennis hebben genomen
van deze uitslag.

Zij vragen tevens of de indieners het ook zo teleurstellend vinden dat dit verdrag
met enkele kleine aanpassingen alsnog is ingevoerd.

Zijn de indieners bereid hun voorstel door middel van een referendum voor te leggen
aan de Nederlandse bevolking, zo vragen de leden van de SP-fractie.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel.
Zij danken de indieners voor hun initiatief. De leden van de ChristenUnie-fractie
hebben bij het wetsvoorstel een aantal opmerkingen en vragen aan de indieners.

De leden van de ChristenUnie-fractie zijn van mening dat de Europese samenwerking
een belangrijke bijdrage levert aan een continent van vrede, veiligheid, welvaart
en solidariteit. De waarden waar de Europese samenwerking op berust, zijn eerbied
voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en
eerbiediging van de mensenrechten. Deze waarden onderschrijven de leden van de ChristenUnie
als uitgangspunt voor de samenwerking binnen de Europese Unie, maar zij zien dat die
kernwaarden binnen de Unie onder druk staan en spreken daar hun zorg over uit.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners de kern onder woorden te
brengen van de noodzaak om het lidmaatschap van de Europese Unie in de Grondwet te
verankeren.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben vragen over het achterliggende doel van
het wetsvoorstel. Zij lezen het voorstel dan ook als een poging om lidmaatschap van
de Europese Unie grondwettelijk te beschermen, om de drempel tot eventueel uittreden
zo hoog mogelijk te leggen. Genoemde leden zien juist liever dat de Europese Unie
steun vergaart door het succesvol aanpakken van grensoverschrijdende problemen op
het gebied van mensenhandel, migratie, klimaat en energie. Daarin ligt in de ogen
van de leden van de ChristenUnie-fractie de meerwaarde besloten van de Europese Samenwerking.
Het neerleggen van het lidmaatschap in de Grondwet lijkt daar niet direct iets aan
toe te voegen. Deze leden vragen de indieners hierop te reflecteren.

De leden van de ChristenUnie-fractie wijzen ook op de grote kloof die grote groepen
burgers ervaren met de Europese Unie. Deze leden vrezen dat het grondwettelijk vastleggen
van het lidmaatschap van de Europese Unie deze kloof enkel zal vergroten. Er zal immers
nog minder controle worden ervaren, omdat de drempel tot eventueel uittreden aanzienlijk
wordt verhoogd. Kunnen de indieners hierop reflecteren? Vanuit dit perspectief vragen
de leden van de ChristenUnie-fractie ook hoe een eventuele uittredingsprocedure in
voorliggend voorstel zou verlopen, hoeveel tijd een dergelijke procedure in beslag
zou nemen?

Het wetsvoorstel beoogt tevens de parlementaire betrokkenheid te versterken door in
de Grondwet een bepaling op te nemen, die de wetgever opdraagt de betrokkenheid te
regelen van de Staten-Generaal bij Europese besluitvorming, althans bij de totstandkoming
van wetgeving en het sluiten van verdragen. Op dit moment tonen de Staten-Generaal
ook al parlementaire betrokkenheid bij de Europese Besluitvorming. Procedures zoals
die waarbij een gele kaart kan worden getrokken, waarbij samenwerking wordt gezocht
met andere parlementen, zijn gecompliceerd. Maar daar biedt het opnemen van een bepaling
in de Grondwet in de ogen van de leden van de ChristenUnie niet een oplossing voor.
Kunnen de indieners toelichten waar zij de noodzaak van deze bepaling in zien, en
voor welk probleem dit een oplossing zou zijn. Zijn de achterliggende motieven van
de indieners gericht op een verbetering in de praktijk of meer van symbolische aard?

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van de leden Verhoeven
en Jetten om in de Grondwet een plaats te geven aan de Europese Unie. Zij willen graag
een aantal vragen stellen over dit voorstel, omdat de toelichting bij het wetsvoorstel
vragen oproept en ook bepaalde aspecten niet worden behandeld.

Allereerst vragen de leden van de SGP-fractie zich af waarom het juist nu nodig zou
zijn om de Europese Unie in de Grondwet te verankeren. Juist nu ook vaker de schaduwzijden
van de vergaande inmenging van Europese regelgeving in de nationale rechtsorde zichtbaar
zijn en er eerder sprake is van een afname dan van een toename van de steun voor de
Europese Unie in zijn huidige vorm, is het zeer de vraag of er voor een Grondwetswijziging
noodzakelijke brede overeenstemming is.

De indieners hebben in het wetsvoorstel gekozen voor de opvatting dat Nederland lid
van de Europese Unie hóórt te zijn. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of
het logisch is om dat uitgangspunt in de Grondwet vast te leggen. Zou het niet veel
beter zijn om op meer indirecte wijze iets te zeggen over de wijze waarop Europese
regelgeving doorwerkt in de Nederlandse rechtsorde? Zou het niet beter zijn te kiezen
voor een beschrijvende in plaats van een normatieve formulering? Ook hebben deze leden
de indruk dat een normatieve verplichting om lid te zijn van de Europese Unie juist
elke discussie over de omvang en vormgeving van de Europese samenwerking zou kunnen
belemmeren. Zou een bepaling over samenwerking met andere staten in Europa niet meer
op zijn plaats zijn, zodat er wél aandacht is voor bijzondere vormen van samenwerking
binnen Europa, maar de precieze vormgeving ervan niet vastgelegd wordt? Zou die vormgeving
dan niet beter in de gewone wet vastgelegd kunnen worden? Zou hiermee niet tevens
óók ruimte worden gegeven aan het vergelijkbaar vastleggen van andere vormen van samenwerking,
zoals in de Raad van Europa?

De leden van de SGP-fractie vragen verder of de indieners zich ook nog beraden hebben
over de vraag of de Nederlandse Grondwet niet beter kan kiezen voor een procedure
waarbij omzetting van Europese regels nodig is, voordat deze in de Nederlandse rechtsorde
doorwerken. Op dit moment is immers vaak op basis van de Nederlandse wetgeving maar
een deel van de in een bepaalde situatie geldende regels duidelijk. Delen de indieners
de opvatting dat dit in het licht van de noodzaak dat wetgeving kenbaar dient te zijn
ongewenst is?

De indieners van het voorstel verwijzen naar het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State voor een standpunt over het al dan niet opnemen van een bepaling
over uittreding uit de Europese Unie. Zij stellen met zoveel woorden dat de Afdeling
van mening is dat een dergelijke bepaling niet nodig is. De leden van de SGP-fractie
lezen in het advies van de Afdeling juist dat het alleen niet nodig is om een bepaling
over uittreding in de Grondwet op te nemen als er gekozen wordt voor een twee-derde
meerderheid bij uittreding, omdat in dat geval de gewone Grondwettelijke procedure
volstaat. Deze leden zijn van mening dat bij een andere procedure voor uittreding
(bijvoorbeeld een normale procedure bij gewone meerderheid) wél een bepaling over
uittreding gewenst kan zijn. Dat hoeft – mede in het licht van het advies van de Afdeling
advisering onder punt 6 – naar hun opvatting niet te botsen met een bepaling dat Nederland
lid is van de Europese Unie. Als de eventuele uittreding eveneens is geregeld, dan
vraagt dat niet nog weer een afzonderlijke procedure tot Grondwetswijziging. Delen
de indieners deze opvatting?

Nu de indieners ervoor kiezen om uit te gaan van het standpunt dat voor uittreding
een wijziging van de Grondwet nodig is, vragen de leden van de SGP-fractie om een
expliciete reactie over de verhouding tussen de Grondwet en artikel 50 van het Verdrag
inzake de Europese Unie (VEU). Maakt de voorgestelde Grondwetsbepaling de mogelijkheid
van uittreding niet onnodig complex? Betekent dat niet dat een kennisgeving van uittreding
pas vele jaren nadat de wens is ontstaan kan worden gedaan? Hoe verhoudt zo’n regeling
zich tot de totstandkoming van de Europese gemeenschap in de jaren vijftig van de
vorige eeuw?

De leden van de SGP-fractie vinden een duidelijke en heldere vastlegging van de wijze
waarop de Staten-Generaal betrokken is bij besluitvorming over de Europese Unie een
goede zaak. Wel vragen zij zich af hoe het voorgestelde tweede lid van artikel 95a
zich precies verhoudt tot artikel 95 van de Grondwet dat ook spreekt over de wijze
van bekendmaking van verdragen. Zijn die regels dan niet meer van toepassing op verdragen
van de Europese Unie?

De Staatscommissie Grondwet heeft in het rapport dat in 2010 is uitgekomen (blz. 109)
aangegeven dat een Europabepaling of -paragraaf zoals de indieners nu voorstellen
eigenlijk alleen past in een land als Duitsland waar voor de Europese Unie specifieke
regelingen gelden in vergelijking tot de verdeling van de bevoegdheden van de Länder
en de Bundesstaat. Delen de indieners de opvatting dat dit voorstel niet past bij
de visie van de Staatscommissie destijds?

Het valt de leden van de SGP-fractie op dat er – anders dan in het minderheidsstandpunt
in het eerder genoemde rapport van de Staatscommissie – niets bepaald is over het
eerbiedigen van de subsidiariteit. Is dat een bewuste keuze? Zou het geen aanbeveling
verdienen wanneer juist de Grondwet zo’n belangrijk principe zou noemen?

Ten slotte vragen deze leden waarom de indieners niets bepaald hebben over een nadere
clausulering van de verzwaarde goedkeuringsregels over parlementaire goedkeuring van
Verdragen die van de Grondwet afwijken? Ligt het niet in lijn met opvattingen van
zowel de Staatscommissie Grondwet als de Staatscommissie parlementair stelsel om daar
wel in de Grondwet plaats voor te bieden?

De voorzitter van de commissie, Ziengs

De griffier van de commissie, Roovers