Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 6
VERSLAG

Vastgesteld 11 februari 2020

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt Verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemer op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging
over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

I

Algemeen

1

1.

Inleiding

1

2.

Geschiedenis

5

3.

Het advies van de staatscommissie

6

4.

Inhoud van dit wetsvoorstel

10

II

Artikelsgewijs

16

I ALGEMEEN

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van wet van het
lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake
het correctief referendum. Zij willen daarover graag diverse opmerkingen maken en
de initiatiefnemer vragen stellen.

Maar allereerst constateren de leden van de VVD-fractie met de initiatiefnemer dat
het voorstel van wet van het lid Van Raak niet het eerste wetsvoorstel over het referendum
is. Het onderwerp referendum kent een lange voorgeschiedenis. Op verschillende momenten
in de parlementaire geschiedenis zijn er wetsvoorstellen met betrekking tot het referendum
ingediend. Naar aanleiding van het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel
(de staatscommissie-Remkes), die pleit voor invoering van het correctief referendum
als aanvulling op de representatieve democratie, heeft het lid Van Raak nu opnieuw
een voorstel voor invoering van een vorm van referendum ingediend, en wel het correctief
(bindend) referendum. De initiatiefnemer richt zich in het wetsvoorstel naar deze
staatscommissie, zo blijkt uit de memorie van toelichting. Maar terwijl de staatscommissie
het correctief referendum alleen voorstelt voor het nationale niveau, stelt de initiatiefnemer
voor dit instrument ook op het provinciaal en gemeentelijke niveau mogelijk te maken.
De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemer om aan te geven waarom hij verder
gaat dan de staatscommissie. Waarom heeft het wetsvoorstel ook betrekking op het provinciaal
en lokale niveau?

Voor de leden van de VVD-fractie is de vertegenwoordigende democratie leidend. Nederland
heeft een stelsel van vertegenwoordigende democratie, waarin de invloed van de bevolking
tot uiting komt door middel van de volksvertegenwoordiging. In deze optiek schenken
de burgers/kiezers hun vertrouwen aan de volksvertegenwoordiging. Het primaat van
het vertegenwoordigende stelsel weegt voor de VVD zwaar. Niet is uitgesloten dat burgers
zich bij een referendum laten leiden door andere motieven dan die welke te maken hebben
met het onderwerp van het correctief referendum. Ook kan de invloed van belangengroepen
groot worden, wat kan leiden tot professionalisering van het referendum. Anderzijds
beseffen de leden van de VVD-fractie dat burgers steeds meer bij de politiek en het
te voeren beleid betrokken willen worden. Maar de vraag is of het correctief referendum
daar-voor het meest geëigende instrument is. Het is hen ook bekend dat bepaalde groepen
een groot voorstander van het instrument referendum zijn.

De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemer het voorstel voor een correctief
referendum nader te motiveren. Hoe kijkt hij aan tegen de nadelen van het correctief
referendum? Hoe kijkt de initiatiefnemer aan tegen de mogelijke grote invloed van
belangengroepen en hoe kijkt hij aan tegen de mogelijkheid dat kiezers zich bij het
referendum laat leiden door andere motieven dan die welke te maken hebben met het
onderwerp van het referendum? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie
van de initiatiefnemer.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van wet van het
lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake
het correctief referendum. Deze leden hebben aan de initiatiefnemer een aantal vragen
over het voorliggende wetsvoorstel en over de onderbouwing daarvan.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat er geen staatsrechtelijke
belemmeringen zijn tegen de invoering van een correctief referendum. De initiatiefnemer
gaat eraan voorbij dat de Afdeling advisering daarop onmiddellijk laat volgen, dat
het wel «een principiële en ingrijpende wijziging van het staatsbestel» betreft die
een grondwetswijziging vergt. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer
nader in te gaan op de kwalificatie «principiële en ingrijpende wijziging van het
staatsbestel», mede in verband met de term «welkome aanvulling» die hij zelf hanteert.

De leden van de CDA-fractie herinneren de initiatiefnemer aan het preadvies van het
oud-lid van de Eerste Kamer Alfons Dölle, «Directe democratie: een gevaarlijke droom»
(2004). Dölle betoogde dat de rol van de overheid als dwanginstituut consequenties
heeft voor de besluitvorming. «De kernvraag bij referenda is deze: wordt dit besluit
genomen door de overheid of in laatste instantie door een meerderheid van een referendumelectoraat?
Anders gezegd wordt de dwanguitoefening die inherent is aan het (niet) nemen van veel
besluiten uiteindelijk neergelegd bij gemeenteraad, provinciale staten en Staten-Generaal
of bij de meerderheden van gemeentelijke, provinciale en landelijke referendumelectoraten?
Kan de politiek de verantwoordelijkheid voor dergelijke besluiten verplaatsen naar
de samenleving en kunnen ambtsdragers hun oordeel daarover daarvan afhankelijk maken
en aldus de historische verantwoordelijkheid voor het besluit leggen bij een anoniem
electoraats-referendum?» De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer in
te gaan op dit principiële aspect.

Dölle houdt een gloedvol pleidooi voor de processuele meerwaarde van de representatieve
democratie: «Volksvertegenwoordigingen zijn deliberatieve organen. Er wordt op een
bepaalde juridisch verankerde wijze over regelgeving en bestuur beraadslaagd en besloten.
De zwaardere beslissingen behoeven op landelijk niveau de medewerking (zoals bij de
vaststelling van wetten in formele zin, waaronder begrotingen) of minstens materieel
de instemming van de Staten-Generaal c.q. de Tweede Kamer. [...] Het gaat om de processuele
meerwaarde die belichaamd is in de staats- en bestuursrechtelijke conditionering van
de besluitvorming door overheidsorganen, hier in het bijzonder door de volksvertegenwoordiging.
De wijze waarop bijvoorbeeld een wet tot stand komt maakt het mogelijk dat hierbij
een baaierd van inzichten en deskundigheid kan worden aangewend. Ook de in het geding
zijnde belangen kunnen en moeten vaak op grond van wettelijke voorschriften worden
betrokken en verdisconteerd bij de besluitvorming.» De leden van de CDA-fractie vragen
de initiatiefnemer hierop nader in te gaan. Met name noemt Dölle ook «al die kleinere
en grotere belangen die buiten de kring van de betrokkenen weinig publicitaire relevantie
bezitten», die «in dit debat gemakkelijk tussen de wielen raken».

Een derde principiële argument dat Dölle aanvoert tegen het referendum is de opdracht
van de volksvertegenwoordiging. «De volksvertegenwoordigingen binnen de nationale
en decentrale overheden bezitten niet slechts een mandaat van het meest recente kiezerscorps;
ze bezitten ook een constitutionele opdracht. De Grondwet formuleert het in artikel
50 al sinds 1814 kort en bondig: De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse
volk. [...] Dit houdt in dat de volksvertegenwoordigingen niet slechts het «zijn»
van een volk of van een gewestelijke gemeenschap weerspiegelen maar ook als en voor
het gehele volk dienen te handelen.»

«De idee dat de opdracht van een volksvertegenwoordiging en dus ook van individuele
parlementariërs ruimer is dan het zoeken van de grootste gemene deler in een actuele
publieke opinie heeft ook nu nog sterke papieren. [...] Dat surplus ligt bijvoorbeeld
in de zorgplicht van de volksvertegenwoordiging om bij de vervulling van haar taken
alle belangen mee in het oog te nemen. Dus ook die van het grote aantal mensen – bijv.
in verpleeghuizen – dat niet meer in staat is om te stemmen; van stemgerechtigden
die afzien van hun recht; van jongeren zonder stemrecht; van toekomstige generaties;
van niet-Nederlandse ingezetenen en zelfs – zij het beperkt – soms van groepen Europese
burgers die buiten Nederland wonen. Belast een besluit van een Nederlandse grensgemeente
niet onevenredig sterk de ingezetenen van de burgemeester aan de overzijde van de
grens is een vraag die volksvertegenwoordigers zich moeten stellen.» De leden van
de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer nader in te gaan op dit principiële bezwaar.

De leden van de D66-fractie hebben met bijzondere belangstelling kennisgenomen van
het wetsvoorstel van indiener. Zoals hem welbekend, staan de genoemde leden positief
tegenover de invoering van een correctief bindend referendum. Zij zijn echter nog
niet geheel overtuigd door de opzet, keuzes en motivering van de indiener. Dit komt
mede door het feit dat de memorie van toelichting voor een significant deel bestaat
uit citaten van de staatscommissie zonder nadere duiding en doordat deze ook niet
is gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Deze leden missen
daardoor de gewenste onderbouwing voor een voorstel tot een ingrijpende wijziging
van het staatsbestel. Daarnaast zijn zij ook benieuwd naar de precieze redenen van
indiener om met het voorstel in de voorliggende vorm te komen. De Raad van State deelt
de zienswijze van de leden op dit punt: «Een dergelijke ingrijpende wijziging vereist
een grondige motivering, waarbij niet alleen de voordelen van het voorgestelde instrument,
maar ook de eventuele nadelen zorgvuldig dienen te worden besproken en afgewogen.
De toelichting schiet in dat opzicht te kort.» Om de benodigde concretisering te verkrijgen,
hebben de leden van de D66-fractie nog diverse vragen voor de indiener. Dit met het
oog op een – hopelijk – constructieve wetsbehandeling.

De leden van de D66-fractie vinden het na het lezen van de inleiding niet helder geworden
wat de indiener zelf precies vindt. Nagenoeg de gehele inleiding bestaat uit citaten
van de staatscommissie. De genoemde leden vragen zich derhalve af of de indiener zich
1-op-1 schaart achter de overwegingen van de Staatscommissie die hij citeert? Of heeft
de indiener nog andere, eigen overwegingen die ten grondslag liggen aan de indiening
van het voorliggende voorstel? Hij wijkt met bepaalde keuzes in zijn voorstel immers
ook af van de Staatscommissie. De genoemde leden zijn derhalve benieuwd naar de eigen
mening en observaties van de indiener, die hier in beperkte mate doorklinken.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennis genomen van het voorstel
van wet van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van
bepalingen inzake het correctief referendum. Deze leden hebben naar aanleiding van
het voorstel van de initiatiefnemer een aantal vragen die zij in deze fase graag aan
hem voorleggen en zij zien uit naar de beantwoording.

De leden van de PvdA-fractie hebben met bijzondere belangstelling kennisgenomen van
het voorliggend wetsvoorstel inzake het correctief referendum. Aangezien dit wetsvoorstel
wat betreft de tekst van de wet grotendeels gelijkluidend is aan het eerder in eerste
lezing aangenomen wetsvoorstel van de leden Heijnen, Voortman en Schouw houdende verklaring
dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum (TK 30174)
richten de aan het woord zijnde leden zich op de toelichting van het nu voorliggende
wetsvoorstel.

De initiatiefnemer stelt dat de hoger opgeleide kiezer beter gerepresenteerd wordt
in het parlement dan lager opgeleide kiezers, met name op thema’s zoals integratie,
immigratie en Europa. Kan de initiatiefnemers deze stelling onderbouwen aan de hand
van onderzoeken waar dit uit blijkt? En begrijpen de aan het woord zijnde leden het
goed dat de initiatiefnemer van mening is dat het referendum er voor kan zorgen dat
de groep lager opgeleide kiezers zich wel beter vertegenwoordigd zal gaan vinden?
Zo ja, kan de initiatiefnemer deze stelling beter onderbouwen? Zo nee, wat bedoelt
hij dan wel? Acht de initiatiefnemer het mogelijk dat bij een referendum meer hoogopgeleide
dan laagopgeleide kiezers gaan stemmen? Zo ja, wat zegt dat over de verbetering van
de representatie van lager opgeleiden? Zo nee, waarom niet? De initiatiefnemer stelt
dat onder andere bij de thema’s integratie en immigratie de stem van de laagopgeleide
kiezer niet goed vertegenwoordigd wordt. Bij welke concrete wetsvoorstellen behorende
bij die thema’s uit het verleden zou de initiatiefnemer het instrument van het correctief
referendum achter de hand gehad willen hebben? Deelt hij de mening van de leden van
de PvdA-fractie dat op de door de initiatiefnemer genoemde thema’s een groot deel
van het beleid niet door wetgeving (alleen) wordt bepaald? Zo nee, waarom niet?

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
wetsvoorstel van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van
bepalingen inzake het correctief referendum. De twee oorzaken voor dit wetsvoorstel
als in de memorie van toelichting beschreven zijn enerzijds het verbeteren van de
inhoudelijke representatie binnen ons parlementaire stelsel en anderzijds het daarmee
tegengaan van mogelijke maatschappelijke onvrede over de politieke besluitvorming.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben naar aanleiding van het voorstel nog een
aantal vragen aan de indiener.

Met een zekere mate van vasthoudendheid heeft collega Van Raak opnieuw een voorstel
voor de invoering van het correctief referendum gedaan. De leden van de SGP-fractie
hebben bij de eerdere acht of negen voorstellen steeds weinig redenen gezien om de
voorstellen te steunen, vanwege de doorkruising van de vertegenwoordigende democratie.
Zij delen de opvatting van de afdeling advisering dat er bij een dergelijk voorstel
sprake is van een principiële en ingrijpende wijziging van ons staatsbestel. Wanneer
zij kennis nemen van het voorliggende voorstel zien zij niet zozeer andere argumenten
die noodzaken tot steun. Maar graag horen zij de opvattingen van de indiener van het
voorstel.

2. Geschiedenis

De initiatiefnemer herinnert eraan, zo lezen de leden van de CDA-fractie, dat de wijze
van representatie van de bevolking in onze parlementaire democratie altijd onderwerp
van discussie is geweest. In de negentiende eeuw ziet de initiatiefnemer grofweg drie
hoofdstromen: de «constitutionele» politiek van Thorbecke, de «confessionele» politiek
van Groen van Prinsterer en de «activistische» politiek van Domela Nieuwenhuis. De
leden van de CDA-fractie nodigen de initiatiefnemer graag uit een nadere beschouwing
te wijden aan deze hoofdstromingen en aan de ontwikkeling van hun denken over representatie.
De initiatiefnemer schetst de parlementaire geschiedenis van eerdere wetsvoorstellen
tot invoering van een bindend correctief referendum in Nederland. Onder meer herinnert
hij aan het tweede lezingsvoorstel van het kabinet-Kok II in 1999. Hij stelt dat senator
Wiegel deze grondwetswijziging in de Eerste Kamer blokkeerde. De leden van de CDA-fractie
vragen of voor het verwerpen van een tweede lezingsvoorstel voor grondwetsherziening
niet meer dan één stem nodig is. Graag een nadere toelichting van de initiatiefnemer.

De initiatiefnemer herinnert eraan, dat hij in november 2017 besloot een initiatiefwetsvoorstel
voor een correctief referendum in tweede lezing te verdedigen. Het voorstel behaalde
toen echter niet de benodigde twee derde meerderheid. De leden van de CDA-fractie
vragen de initiatiefnemer nader te motiveren, hoe zijn voorstel zich verhoudt tot
de kabinetsreactie op het eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel.
Deze leden constateren met het kabinet, dat «net als andere meer verregaande instrumenten
van directe democratie ook het bindend correctief referendum een figuur [is] die niet
zonder meer inpasbaar is in de vertegenwoordigende democratie, zoals zij in Nederland
de afgelopen anderhalve eeuw vorm heeft gekregen» (TK 34 430, nr. 10, blz. 21). Deze leden onderschrijven dan ook de lijn van het kabinet om hierin zorgvuldig
te opereren, in de wetenschap dat hierover zeer verschillend wordt gedacht.

De leden van de D66-fractie vragen zich bij het lezen van de geschiedkundige paragraaf
allereerst af of het referendum in 2005 over het Verdrag tot vaststelling van een
Grondwet voor Europa niet raadplegend van aard was, in plaats van raadgevend zoals
indiener schrijft. Het initiatief lag hier immers noodgedwongen bij het parlement,
en niet bij de burger. Klopt hetgeen de genoemde leden stellen, of is het onderscheid
tussen een raadgevend en raadplegend referendum voor de indiener niet relevant?

De leden van de D66-fractie lezen voorts dat indiener observeert dat «uiteindelijk
de Tweede Kamer in meerderheid toch besloot in te stemmen met het verdrag van Lissabon.»
De aan het woord zijnde leden zijn geïntrigeerd door het woord «toch» in deze context.
Kan indiener nader toelichten welk gevolg volgens hem zou moeten worden verbonden
aan een negatieve uitslag? Is hij de mening toegedaan dat de wetgever zich geheel
van nieuwe initiatieven dient te onthouden? Zo ja, voor hoe lang? En hoe denkt hij
over een aangepast wetsvoorstel? Hoe kan volgens hem het beste inzichtelijk worden
of een aangepast wetsvoorstel tegemoetkomt aan de bezwaren die leven onder het deel
van de bevolking dat tegen het oorspronkelijke voorstel heeft gestemd? Wie zou moeten
duiden wat de (doorslaggevende) reden(en) is van het verwerpen van een bepaald wetsvoorstel
door een meerderheid van de bevolking? En wie zou moeten duiden wanneer afdoende recht
is gedaan aan de bezwaren die tegen grondslag lagen aan de negatieve uitslag? Kan
de indiener in dit verband toelichten hoe hij tegenover de ideeën staat die worden
aangedragen in het onlangs gepubliceerde onderzoeksrapport «Referenderen en delibereren»?
Wat is in deze context zijn opvatting over de verwachtingen die worden gewekt door
een referendum, en op welke wijze kan worden voorkomen dat dit geen «valse» verwachtingen
blijken te zijn?

De leden van de D66-fractie zouden voorts graag in bredere zin een reactie van de
indiener krijgen op het onderzoeksrapport «Referenderen en delibereren». Hoe denkt
hij over de suggesties ten aanzien van het introduceren van delen van deliberatieve
democratie ter aanvulling op het correctief bindend referendum?

3. Het advies van de staatscommissie

De leden van de CDA-fractie merken op dat de initiatiefnemer in de memorie van toelichting
sterk de nadruk legt op de gebrekkige inhoudelijke representatie. Met de Staatscommissie
Parlementair Stelsel concludeert de initiatiefnemer, dat de inhoudelijke opvattingen
van Kamerleden op belangrijke thema’s als integratie, immigratie en Europa niet goed
aansluiten op die van (met name) laagopgeleide kiezers. De Afdeling advisering van
de Raad van State constateert dat de initiatiefnemer hiermee een eigentijdse invulling
geeft van artikel 50 van de Grondwet, dat luidt: «De Staten-Generaal vertegenwoordigen
het gehele Nederlandse volk.» Deze uitleg wijkt af van de uitleg die doorgaans daaraan
gegeven wordt. De leden van de CDA-fractie constateren met de Afdeling advisering
dat deze uitleg getuigt van een drastische verandering in het denken over het fundamentele
principe van parlementaire vertegenwoordiging waaraan artikel 50 van de Grondwet uitdrukking
geeft. Deelt de initiatiefnemer de opvatting dat een volksvertegenwoordiger op basis
van zijn mandaat naar bevind van zaken kan handelen en op grond van wat hij in het
algemeen belang noodzakelijk acht kan onderhandelen en compromissen kan sluiten, zo
vragen deze leden. Deelt de initiatiefnemer de opvatting van deze leden dat de verantwoordelijkheid
van volksvertegenwoordigers cruciaal is, in die zin dat zij verantwoording afleggen
aan kiezers, niet alleen bij verkiezingen, maar voortdurend in het politieke debat
zowel binnen als buiten het parlement?

De Afdeling advisering stelt dat de geschiedenis van de discussie over democratische
vernieuwing wel getypeerd is als een poging belangrijke aspecten van de vigerende
consensusdemocratie in te ruilen voor die van een meerderheidsdemocratie. Daarmee
wordt gedoeld op een noodzakelijk ge-achte accentverschuiving in de opvatting van
democratie van het beschermen en bij het beleid betrekken van alle minderheden naar
een grotere door-zettingsmacht voor de wil van de meerderheid. Deelt de initiatiefnemer
de opvatting van de leden van de CDA-fractie, dat het streven naar invoering van een
bindend referendum daarvan bij uitstek een exponent is?

De initiatiefnemer deelt niet de angst dat met invoering van het bindend correctief
referendum een verschuiving van accent zal plaatsvinden van een meer consensus-gerichte
naar een meerderheids-gerichte democratie. De leden van de CDA-fractie constateren
dat de initiatiefnemer een zuiver procedureel antwoord geeft op de opmerkingen van
de Afdeling advisering. «Bij de keuze voor een meerderheidsdemocratie zullen de belangen
van minderheden in bepaalde gevallen minder worden beschermd terwijl brede politieke
en maatschappelijke consensus soms moeilijker kan worden bereikt. De mogelijkheden
om op effectieve wijze te komen tot compromisvorming, afweging tussen verschillende
alternatieven en samenhang van beleid en wetgeving lijken daardoor af te nemen». De
leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer alsnog nader in te gaan op deze
risico’s.

De initiatiefnemer stelt dat het bindend correctief referendum zou kunnen bijdragen
aan vermindering van de bij bepaalde burgers bestaande gevoelens van isolement, vervreemding
en uitsluiting. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer in dit verband
nader in te gaan op de constatering dat steeds zichtbaarder wordt in de samenleving
en in de politiek dat niet iedereen tevreden is. Dat blijkt onder meer uit de opkomst
van protestpartijen in het parlement, in Nederland inmiddels ongeveer tussen de 20
en 30% van de stemmen. Deze leden vragen welk verband het voorliggende wetsvoorstel
heeft met de opkomst van zogenoemde protestpartijen en welk effect het voorliggende
wetsvoorstel beoogt te sorteren op de aanhang van deze partijen.

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer nader in te gaan op de rol van
politieke partijen in het Nederlandse staatsbestel. Hoe beoordeelt de initiatiefnemer
de kritiek dat een referendum de centrale rol van de politieke partij in het representatieve
proces kan verzwakken? Verwacht de initiatiefnemer dat referenda zullen leiden tot
hogere ledenaantallen van politieke partijen? Zo ja, op grond waarvan?

De Afdeling advisering van de Raad van State stelt, dat de uitkomst van een dergelijk
nieuwe problemen creëert uit een oogpunt van democratische legitimatie. Op verschillende
manieren zal de ontevredenheid bij kiezers kunnen toenemen. In de eerste plaats zal
er teleurstelling zijn bij een relatief grote minderheid die na het referendum zal
menen dat met zijn of haar belangen geen of onvoldoende rekening is gehouden. Niet
ondenkbaar is dat maatschappelijke tegenstellingen daardoor scherper zullen worden.
De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer nader in te gaan op deze mogelijke
effecten van een referendum.

Met de Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijven de leden van de CDA-fractie,
dat het sleutelen aan het staatkundig bestel en aan het daarin verankerde representatieve
stelsel gelet op de mogelijk verstrekkende gevolgen daarvan niet vrijblijvend is.
Deze leden vragen de initiatiefnemer juist daarom ook in te gaan op de mogelijke negatieve
gevolgen van een bindend correctief referendum. Deelt de initiatiefnemer de opvatting
van deze leden, dat bij landelijke referenda in Nederland juist de mogelijke negatieve
consequenties bij de invoering onvoldoende zijn doordacht?

De initiatiefnemer stelt, dat de Afdeling advisering van de Raad van State dit referendum
«een sluitstuk van het representatieve stelsel» noemt. De leden van de CDA-fractie
lezen in het advies van de Afdeling: «Het pleidooi voor een referendum als sluitstuk
van het representatieve stelsel kan worden gebaseerd op...». Deze leden zien hierin
geenszins een standpunt van de Afdeling, maar een beoordeling van een redeneringslijn.
Deze leden vragen de initiatiefnemer zijn stelling nader te onderbouwen.

De leden van de D66-fractie lezen in deze paragraaf wederom veel citaten van de staatscommissie
parlementair stelsel, zonder nadere weging of interpretatie door de indiener. Betekent
dit dat indiener al deze woorden en analyses tot de zijne maakt, of hoe moeten de
aan het woord zijnde leden dit interpreteren? Bij de genoemde leden roept dit vragen
op, bijvoorbeeld over de passage die de indiener citeert met de strekking dat lager
en middelbaar opgeleiden minder aan hun trekken komen bij de totstandkoming van wetgeving.
Legt de indiener zich hierbij neer? Is voor hem alleen een correctiemechanisme op
het wetgevingsproces al voldoende om hen tegemoet te komen? Acht indiener het geen
nadeel dat een referendum pas aan de orde is nadat de voorbereiding, informatievoorziening
en parlementaire behandeling geweest is? Zo nee, waarom niet? Zo ja, welke ideeën
heeft de indiener om deze groepen beter bij de totstandkoming van wetgeving te betrekken?
Hoe staat hij in dit kader tegenover het burgeramendement?

De leden van de D66-fractie lezen in een volgend citaat van de staatscommissie dat
referenda de positie van politieke partijen versterken. Door hoogleraar Gerrit Voerman
wordt anderzijds gesteld dat kiezersraadpleging de centrale rol van de politieke partij
in het representatieve proces kan verzwakken en referenda ook niet per definitie tot
hogere ledenaantallen leiden. Ziet de indiener ook de kans bestaan dat referenda de
positie van partijen juist verzwakken? Zo ja, ziet hij dingen voor zich die we kunnen
doen om dit te ondervangen? Hoe ziet de indiener de rol van politieke partijen bij
referenda sowieso voor zich? Denkt hij bijvoorbeeld dat mensen inhoudelijk stemmen,
het stemadvies volgen van de partij die ze vertrouwen of een combinatie van beide?
De genoemde leden horen graag welke balans de initiatiefnemer voor ogen heeft.

De leden van de D66-fractie missen daarnaast een visie van de indiener op de potentiële
nadelen van, en bezwaren tegen, een correctief bindend referendum en hoe deze eventueel
kunnen worden ondervangen. Nu heeft hij er slechts een opgenomen onder de noemer «bijvoorbeeld».
Waarom gaat indiener slechts in op de voordelen, waar het een ingrijpend staatsrechtelijk
instrument betreft? Zou niet juist breder politiek draagvlak voor een voorstel voor
een correctief bindend referendum kunnen worden gecreëerd, door uitgebreid in te gaan
op de voor- en nadelen? Een gedegen weerlegging van mogelijke bezwaren en argumenten
tegen een correctief bindend referendum, is immers sterker dan het volledig achterwege
laten van deze bezwaren en argumenten. Kan indiener derhalve alsnog ingaan op deze
potentiële bezwaren en nadelen, zoals door de Raad van State worden benoemd?

De leden van de D66-fractie hebben tevens een aantal vragen over de lijst met uitzonderingen,
die typen wetsvoorstellen bevat die de indiener respectievelijk de staatscommissie
niet referendabel willen laten zijn. Allereerst willen de genoemde leden opmerken
dat het hen is opgevallen dat de staatscommissie vrijwel geen inhoudelijke onderbouwing
geeft waarom bepaalde typen wetsvoorstellen wel of juist niet worden opgenomen in
de lijst met uitzonderingen. De staatscommissie beperkt zich tot nog geen drie pagina’s
toelichting, terwijl het volgens de leden van de D66-fractie juist van groot belang
is een zorgvuldige afweging te maken van wel- en niet-referendabele soorten wetsvoorstellen.
Beide keuzes vergen een deugdelijke motivering, daar het aan de kern van het wetsvoorstel
raakt, namelijk de reikwijdte. Welke inspanningen heeft indiener verricht om hier
nadere argumentatie over te verkrijgen? Ook zijn artikelsgewijze toelichting op dit
punt is immers nogal gering. Kan de indiener nader toelichten waarom hij op de verschillende
punten de staatscommissie volgt in haar keuzes, of daar juist van afwijkt? De genoemde
leden denken dan bijvoorbeeld aan de keuze wetsvoorstellen inzake het koninklijk huis
niet-referendabel te maken. Waarom zouden burgers zich niet over wetgeving op dit
vlak mogen uitspreken?

De leden van de D66-fractie zijn voorts met name nieuwsgierig naar de exacte opvatting
van de indiener en de staatscommissie over de referendabiliteit van internationale
verdragen, meer specifiek gecombineerde verdragen. Deze leden herkennen veel van hetgeen
de Raad van State op dit punt adviseert. Hoe zit dit voor de indiener? In welke argumenten
herkent hij zich wel, niet of deels? Komt de conclusie van de Raad van State onder
16c overeen met de bedoeling van de indiener? In dat geval is het jammer dat hij zich
hier met een enkele zin vanaf maakt. Dit doet volgens de aan het woord zijnde leden
geen recht aan het gewicht van de discussie hierover. Graag ontvangen de leden van
de D66-fractie een nadere onderbouwing, op basis van een aantal voorbeelden van de
afgelopen jaren om het inzichtelijker te maken. De staatscommissie schrijft over de
referendabiliteit van verdragen het volgende: «Voorkomen moet worden dat het referendum
uitspraken oplevert over zaken waarbij het aangesproken bestuur geen beslissingsmacht
heeft. Op EU-niveau zijn er bijvoorbeeld gemengde verdragen (waarover zowel de EU
kan gaan als ook de afzonderlijke EU-lidstaten) en kan het gaan om de implementatie
van EU-wetgeving (waarbij in beginsel kan gelden dat daar ruimte is voor gedeeltelijke
nationale beslissingsbevoegdheid). Om recht te doen aan deze verscheidenheid stelt
de staatscommissie voor om het hier te houden op een globale grondslag voor uitzondering.
Precieze regeling, c.q. nadere uitwerking kan dan bij gewone wet plaatsvinden, in
het geval het bindend correctief referendum zich voordoet op het terrein van internationale
verdragen.» Daar indiener – in contrast met andere passages – nalaat deze passage
te citeren, vragen deze leden zich af of hij dit onderschrijft? En zo ja, wat zijn
argumentatie daarvoor dan is? Ook willen deze leden graag weten hoe die precieze regeling
c.q. nadere uitwerking er wat hem betreft dan uit dient te zien. De genoemde leden
hechten zeer aan dit voor hen belangrijke punt. Het is immers nogal wat om dit te
delegeren, daar het de exacte reikwijdte van het voorgestelde correctief bindend referendum
bepaalt.

De leden van de D66-fractie zijn voorts benieuwd hoe de indiener aankijkt tegen de
keuze voor digitaal versus papier bij indiening van de benodigde handtekeningen. Voor
het inleidend verzoek tot het houden van een referendum, stelt de staatscommissie
voor dat 5.000 handtekeningen moeten worden verzameld, die persoonlijk op het gemeentehuis
gezet moeten worden. Deze fysieke gang zou er volgens de staatscommissie voor zorgen
dat slechts serieuze referenduminitiatieven verder kunnen worden gebracht, zonder
een bindend correctief referendum onmogelijk te maken. Ziet de indiener ook wat in
dit fysieke element, of vindt hij het voorstel van de staatscommissie op dit punt
bijvoorbeeld niet meer bij de tijd? De verzameling van ondersteuningen voor het definitieve
verzoek tot het houden van een referendum mag volgens de staatscommissie dan weer
wel digitaal. Hoe kijkt de indiener hier tegenaan? En hoe denkt hij over een verschil
tussen digitaal en op papier tussen beide stappen in het proces? Acht hij dit wenselijk
of onwenselijk?

De genoemde leden zouden daarnaast graag meer details ontvangen van de indiener over
de modaliteiten en waarborgen die hij gepast acht. Hoe zouden de handtekeningen moeten
worden gecontroleerd? Welke termijn zou aan het verkrijgen van de benodigde handtekeningen
moeten worden gekoppeld? Kan hij in dit kader uitgebreid ingaan op de opmerkingen
die de Raad van State op dit punt heeft gemaakt? Voorts zijn de aan het woord zijnde
leden benieuwd hoe dit in andere landen met een correctief bindend referendum is vormgegeven.
Kan de indiener een vergelijking trekken met andere landen, en daarbij ingaan op hun
ervaringen?

De leden van de PvdA-fractie lezen dat de initiatiefnemer in de toelichting bij zijn
wetsvoorstel ingaat op het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel met
betrekking tot het correctief referendum. Is de initiatiefnemer van mening dat dit
advies er aan zal bijdragen dat een wetsvoorstel inzake het correctief referendum
meer kans van slagen zal hebben om, nu weer in eerste lezing, een parlementaire meerderheid
te behalen? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Staatscommissie evenals de indiener
het bindend correctief referendum ziet als een aanvulling op de representatieve democratie.
Wel merken zij op dat de Raad van State in haar advies verschillende kanttekeningen
plaatst bij het instrument van een bindend correctief referendum als het gevaar op
toename van ontevredenheid bij kiezers, mogelijke toename van polarisatie, onduidelijkheid
over het vervolg, de noodzaak van een kwalitatief politiek en maatschappelijk debat
en de gevolgen voor de slagkracht van de overheid. Een nadere weging van de voor-
en nadelen van de grondwetswijziging is noodzakelijk, zo beschrijft de Raad van State.
In de memorie van toelichting worden deze kanttekeningen niet uitgebreid besproken.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indiener om een reflectie op deze kanttekeningen.

4. Inhoud van dit wetsvoorstel

De initiatiefnemer stelt voor als vereiste voor het houden van een correctief referendum
eerst een inleidend verzoek te doen en vervolgens een definitief verzoek. Maar de
zogenaamde drempels voor het inleidend verzoek en het definitieve verzoek worden niet
in de Grondwet opgenomen. De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemer waarom
deze drempels, niet in de Grondwet worden opgenomen, maar in een gewone wet. Deze
drempels zijn, naar de mening van de leden van de VVD-fractie, een belangrijk onderdeel
van de totale regeling met betrekking tot het correctief referendum en behoren dan
ook in de Grondwet thuis. Overigens stellen ook de staatscommissie-Remkes en de Raad
van State voor om de drempels in de Grondwet op te nemen. In de diverse voorstellen
die er voor het referendum zijn geweest, fungeerden verschillende drempels voor het
inleidende en definitieve verzoek. Aan welke drempels denkt de initiatiefnemer, zo
vragen de leden van de VVD-fractie.

De initiatiefnemer stelt voor de hoogte van de drempels voor het inleidende en definitieve
verzoek bij gewone wet vast te stellen en dit wetsvoorstel door de Tweede en Eerste
Kamer met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen te laten aannemen.
De leden van de VVD-fractie merken op dat een gekwalificeerde meerderheid voor het
aannemen van wetsvoorstellen niet echt gebruikelijk is. Zij vragen de initiatiefnemer
deze keuze nader te motiveren. Overigens wordt de gekwalificeerde meerderheid ook
voorgesteld als het gaat om de uitkomstdrempel.

Net als de staatscommissie-Remkes kiest de initiatiefnemer voor een uitkomstdrempel
om te bepalen wanneer een wetsvoorstel is verworpen. Deze uitkomstdrempel wordt in
algemene zin in de Grondwet opgenomen, maar verder niet uitgewerkt. Ook hier vragen
de leden van de VVD-fractie de initiatiefnemer nader te motiveren waarom deze nadere
uitwerking van de drempel niet in de Grondwet wordt opgenomen. Hoe zou de nadere uitwer-king
van de uitkomstdrempel er uit moeten zien, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
Waar gaat de voorkeur van de initiatiefnemer naar uit, naar de regeling van de staatscommissie-Remkes?

In het wetsvoorstel wordt voorgesteld een aantal onderwerpen niet aan een correctief
referendum te onderwerpen. Een daarvan heeft betrekking op voorstellen die «uitsluitend»
strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Wat betekent dit voor «gemengde» verdragen, dat wil zeggen wetsvoorstellen die naast
uitvoering van internationale verplichtingen ook andere elementen bevatten? Zijn die
verdragen wel referendabel, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Mutatis mutandis
hebben zij dezelfde vraag als het gaat om gemengde verdragen waarbij zowel de Europese
Unie als de afzonderlijke lidstaten van de EU bevoegd zijn. Dan heeft Nederland niet
de volledige beslissingsmacht. De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemer
hier op in te gaan.

De initiatiefnemer stelt voor het correctief referendum ook op provinciaal en lokaal
niveau mogelijk te maken. Wat betekent dat voor de andere soorten referenda die gemeenten
en provincies nu al kunnen houden, gelet op de diverse referendaverordeningen, zo
vragen de leden van de VVD-fractie. Aan welke drempels voor het inleidende, definitieve
verzoek en de uitkomstdrempel denkt de initiatiefnemer als het gaat om het correctief
referendum op lokaal en provinciaal niveau? Voorgesteld wordt om, behoudens bij de
wet te stellen uitzonderingen, besluiten houdende algemeen verbindende voorschriften,
die door provinciale staten of de gemeenteraad zijn genomen, en andere bij de wet
aan te wijzen besluiten, aan een correctief referendum te onderwerpen. Aan welke uitzonderingen
voor het houden van een correctief referendum denkt de initiatiefnemer in dezen? En
aan welke andere bij de wet aan te wijzen besluiten? In hoeverre worden correctieve
referenda op provinciaal en lokaal niveau mogelijk als er sprake is van medebewind?
Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de initiatiefnemer op deze
vragen.

De initiatiefnemer kiest ervoor om, als het gaat om het decentrale bestuursniveau,
de regeling te beperken tot provincies en gemeenten. Waterschappen en de openbare
lichamen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden uitgesloten. Ook deze decentrale
bestuurslagen maken regelgeving die burgers raken. Waarom worden deze bestuurslagen
uitgesloten, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Als er voor het instrument correctief
referendum wordt gekozen, waarom worden deze bestuurslagen dan uitsluiten? In hoeverre
is dat consistent? Het gaat er dan toch om dat burgers op alle niveaus kunnen aangeven
of ze het al of niet eens zijn met de hun bindende regelgeving. De leden van de VVD-fractie
krijgen graag een reactie van de initiatiefnemer.

Met de Afdeling advisering van de Raad van State zijn de leden van de CDA-fractie
van opvatting, dat de uitwerking van het voorstel niet alleen van belang is voor de
concrete toepassing van het instrument maar ook voor de inpas-sing daarvan in het
representatieve stelsel. In die zin kan de uitwerking ook medebepalend worden geacht
voor de vraag of het referendum zoals beoogd ook daadwerkelijk gaat fungeren als een
aanvaardbare aanvulling en correctie op de werking van de representatieve democratie
(advies, blz. 22). De initiatiefnemer acht het niet in overeenstemming met de aard
van de Grondwet om de waarborgen voor het referendum, waaronder de drempels voor het
houden van een referendum en de uitkomstdrempel met het oog op de uitslag van het
referendum, in de Grondwet op te nemen. Met de Afdeling advisering van de Raad van
State zijn de leden van de CDA-fractie zijn van mening, dat het belang om na een evaluatie
van gehouden referenda de drempels snel te kunnen aanpassen niet opweegt tegen het
belang dat cruciale elementen van het referendum alleen na het doorlopen van de in
de Grondwet neergelegde procedure (met inbegrip van de eis van twee lezingen) kunnen
worden gewijzigd. Deelt de initiatiefnemer de opvatting van deze leden, dat het voorliggende
wetsvoorstel een principiële en ingrijpende wijziging van het staatsbestel betreft,
waarvoor de zware procedure die geldt voor wijziging van de Grondwet nu juist ontworpen
is?

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert, dat er op gemeentelijk niveau
met referenda reeds de nodige ervaring is opgedaan. Er gelden uiteenlopende referendumverordeningen
waarin zaken als welke onderwerpen referendabel zijn, het soort referendum (raadgevend
of raadplegend), wie het initiatief neemt en aard en hoogte van geldigheidsdrempels
heel verschillend worden geregeld. Met de Afdeling advisering vragen de leden van
de CDA-fractie wat het wetsvoorstel betekent voor deze lokale referendumpraktijk en
voor de gemeentelijke autonomie en of in dat licht gezien de mogelijkheid van een
bindend, correctief referendum zoals voorgestelde, een nuttige en noodzakelijke aanvulling
is of juist is te beschouwen als een onnodige complicatie of doorkruising van de bestaande
lokale praktijk.

De leden van de D66-fractie missen ook de benodigde onderbouwing voor wat betreft
het voorstel van indiener om het aantal benodigde handtekeningen en de uitkomstdrempel
níet in de Grondwet op te nemen. Volgens indiener passen deze onderwerpen niet in
een herziening van de Grondwet. Dit «zijn zaken die onderwerp kunnen zijn politieke
discussie», aldus de indiener. Kunnen wij die politieke discussie niet nu, bij behandeling
van het algehele voorstel voor een correctief bindend referendum voeren, zo vragen
de genoemde leden zich af? Kan de indiener uitgebreid toelichten waarom het aantal
benodigde handtekeningen en de hoogte van een uitkomstdrempel in zijn optiek niet
passen in (een herziening van) de Grondwet? Beschikt hij ter onderbouwing over relevante
analogieën, inhoudelijke argumentatie of bronnen? Het lijkt er vooralsnog eerder op
dat zijn keuze door praktische overwegingen is ingegeven, namelijk dat deze elementen
zo makkelijker te wijzigen zijn. Welke van de twee is het? Of kan hij, als toch beide
aspecten een rol spelen, aangeven welke zwaarder weegt? Kan de indiener in zijn beantwoording
tevens nader ingaan op de argumentatie van de staatscommissie-Biesheuvel, die in haar
eindrapport had aanbevolen om, in aansluiting op andere landen, de bedoelde drempels
juist wel in de Grondwet op te nemen. Kan hij opvolgend ingaan op de argumentatie
van de Raad van State, die eveneens stelt dat deze elementen in de Grondwet thuishoren,
vanwege de wezenlijke aard ervan. De «verbazing» van indiener lijkt de genoemde leden
geen redelijke onderbouwing om aan hun aanbevelingen voorbij te gaan. De leden van
de D66-fractie willen daarbij graag onderstrepen dat een weloverwogen keuze op dit
punt, van cruciaal belang kan zijn voor het verkrijgen van voldoende draagvlak in
de beide Kamers. Bij eerdere behandelingen is namelijk gebleken dat het niet opnemen
van de drempels in de Grondwet een onoverkomelijk obstakel voor sommige leden was
om voor het wetsvoorstel te stemmen. Heeft de indiener zich hier voldoende rekenschap
van gegeven bij het maken van zijn keuze? Zo ja, waarom heeft hij toch besloten dat
hij deze elementen niet zou willen vastleggen in de Grondwet? Aangezien een Grondwetswijziging
vereist is om een correctief bindend referendum te regelen, zal in tweede lezing een
2/3e meerderheid nodig zijn. De leden van de D66-fractie horen daarom graag hoe absolutistisch
dan wel rekkelijk zijn opvatting op dit punt is? Ditzelfde vernemen zij graag op andere
punten, zoals of bepaalde soorten wetsvoorstellen wel of niet referendabel worden
gemaakt.

De leden van de D66-fractie missen tot slot een evaluatiebepaling in de memorie van
toelichting bij het voorliggende voorstel. Is indiener bereid deze alsnog op te nemen,
indachtig de motie Van Weyenberg / Dijkgraaf (TK 34 725 nr. 8).

De leden van de GroenLinks-fractie zien dat een correctief bindend referendum een
meerwaarde kan hebben in ons representatieve democratische stelsel. Deze leden zijn,
zoals bekend, altijd voorstander geweest van het versterken van de democratische betrokkenheid
van burgers bij de besluitvorming. De vraag is voor deze leden evenwel hoe dit het
best gewaarborgd kan worden op zo’n manier dat vormen van directe democratie een aanvulling
kunnen zijn op de representatieve democratie. Deze leden zijn van mening dat de voorliggende
variant van het referendum de meest geschikte variant zou kunnen zijn. Zij vinden
het dan echter belangrijk om goede randvoorwaarden te regelen. Zij ontvangen daarom
graag een nadere analyse van de initiatiefnemer over de drempels die hij voor zich
ziet. De initiatiefnemer stelt voor dit in een gewone wet te regelen. Voor de leden
van de GroenLinks-fractie is het echter van essentieel belang dat deze waarborgen
vooraf helder zijn. Kan de initiatiefnemer de Kamer meenemen in de drempels die hij
concreet voor zich ziet en hoe hij het traject van de totstandkoming van een gewone
wet die de drempels regelt ziet in het voorliggende traject om te komen tot een grondwetswijziging?

Ten aanzien van de onderwerpen die onderwerp van een referendum zouden kunnen worden
vragen de leden van de GroenLinks-fractie de initiatiefnemer nader in te gaan op zijn
voorstel om wetsvoorstellen die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen
of besluiten van volkenrechtelijke organisaties uit te sluiten van een referendum,
maar zogenaamde gemengde uitvoeringswetgeving wel referendabel te laten zijn. Ook
de Raad van State heeft hier opmerkingen over gemaakt.

De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen dat ook bepaalde rijkswetgeving onderworpen
zou kunnen worden aan een referendum in het voorstel van de initiatiefnemer. Deze
leden vernemen graag van de initiatiefnemer hoe gewaarborgd wordt dat de invloed van
burgers uit de andere landen van het Koninkrijk hierbij ook voldoende gewaarborgd
wordt.

Een veelgehoorde zorg van mensen die geen voorstander van een referendum zijn is dat
een referendum slechts een ja of nee uitslag kent en dat hierdoor niet altijd duidelijk
is hoe een wetsvoorstel dan volgens burgers zou moeten worden veranderd. De leden
van de GroenLinks-fractie zijn benieuwd hoe de initiatiefnemer denkt dat deze zorg
zoveel mogelijk kan worden weggenomen? En hoe kijkt de initiatiefnemer aan tegen een
referendum-variant waarin meerdere opties aan burgers worden voorgelegd in plaats
van alleen een ja of nee optie?

De leden van de GroenLinks-fractie vinden het belangrijk dat burgers ook aan de voorkant
van een wetgevingstraject goed betrokken worden bij de totstandkoming van wetgeving.
Thans zien zij in de praktijk regelmatig dat vooral georganiseerde burgers en belangenorganisaties
goed betrokken zijn. Voor de aan het woord zijnde leden is het evenwel van groot belang
dat in een besluitvormingsproces ook minder georganiseerde burgers beter betrokken
worden. Graag ontvangen deze leden een reactie van de initiatiefnemer op deze zorgen.
Deelt hij de mening van de leden van de GroenLinks-fractie dat goede betrokkenheid
vooraf ook erg belangrijk is? En welke (deliberatieve) manieren ziet hij om naast
een directe vorm van democratie achteraf ook de democratische betrokkenheid aan de
voorkant te versterken?

De leden van de PvdA-fractie delen de mening van de initiatiefnemer dat drempels ten
aanzien van de opkomst en uitslag van referenda niet in de Grondwet zelf dienen te
worden opgenomen, maar in een wet in formele zin. Aangezien er geen correctief referendum
kan worden gehouden zonder dat die drempels bij wet zijn vastgelegd is die wet in
formele zin noodzakelijk. De initiatiefnemer hecht een dermate groot belang aan drempels
in de wet dat hij voor het vaststellen daarvan een 2/3 meerderheid vereist. Werpt
hij met een dergelijke gekwalificeerde meerderheid niet bij voorbaat al een drempel
op ten aanzien van het effectief in werking kunnen treden van het instrument van het
correctief referendum?

De Staatscommissie parlementair stelsel en eerder nog anderen hadden ideeën bij de
hoogte van dergelijke drempels. Aan welke uitkomst- en opkomstdrempels denkt de initiatiefnemer
zelf? Is hij bereid om ook hiertoe een initiatiefwetsvoorstel in te dienen? Daarmee
wordt immers ook duidelijk hoe de kans dat een correctief referendum gehouden kan
worden kan worden ingeschat. En daarmee is tevens duidelijker of het correctief referendum
een bijdrage aan onze representatieve democratie kan zijn.

De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen dat de initiatiefnemer van mening
is dat de voorwaarden, zoals bijvoorbeeld de mogelijke uitkomst-drempel, naar de aard
niet in de Grondwet geregeld dient te worden. Dit terwijl de Staatscommissie en ook
de Raad van State aangeven dat dit wel dient te gebeuren. Zo beschrijft de Raad van
State dat de hoogte van de drempels cruciaal is voor de feitelijke werking en evenwichtige
toepassing van het correctief wetgevingsreferendum en dat deze vanwege de wezenlijke
aard ervan in de Grondwet thuishoren. Ook de leden van de ChristenUnie-fractie vinden
het van belang dat indien wordt overgegaan tot een bindend correctief referendum,
randvoorwaarden zoals drempels, grondwettelijk en daarmee ook duurzaam worden geborgd.
Kan de indiener nader beargumenteren waarom dit in zijn optiek niet het geval is?

Voorts constateren deze leden dat de indiener niet overgaat tot het nader definiëren
van een uitkomstdrempel. Heeft indiener kennisgenomen van de door de Raad van State
voorgestelde grens van 40%. Motivering van deze drempel bestaat uit het gegeven dat
deze zo grosso modo gelijk lijkt te staan aan de helft van de opkomst bij verkiezingen.
Wat vindt indiener van deze drempel, zo vragen de leden van de ChristenUnie-fractie?
En hoe staat indiener tegenover een uitkomstdrempel die gedefinieerd wordt als de
helft plus één van de opkomst van de meest recente verkiezingen?

De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben er begrip voor dat indiener een
aantal terreinen van wetgeving uitsluit, bijvoorbeeld aangaande het koningshuis, belastingwetgeving
of uitvoering van verdragen. Kan de indiener, in lijn met het advies van de Raad van
State, een nadere motivering geven waarom juist tot deze opsomming van wetten is gekomen?

Ook op het gebied van het voorstel voor referenda op provinciaal en gemeentelijk niveau,
zien de leden van de ChristenUnie-fractie dat de Raad van State toelichting mist waarom
voor deze twee bestuurslagen is gekozen, maar niet voor waterschappen of openbare
lichamen op de BES. Kan indiener nader onderbouwen op welke gronden hier een onderscheid
wordt gemaakt?

De leden van de SGP-fractie vragen waar de opvatting, dat referenda zouden helpen
om kiezers te bereiken die niet zozeer vertegenwoordigd worden in het parlement, precies
op is gebaseerd. Is de ervaring niet dat het in het algemeen vooral de hoger opgeleide
kiezers en specifieke belangengroeperingen zijn die zich zullen mengen in de discussie
en bij het referendum? Is een dergelijke oplossing echt geschikt voor dit probleem
of zouden daar beter andere denkrichtingen voor genomen kunnen worden, zoals initiatieven
gericht op die doelgroepen in plaats van een generiek middel als het referendum. Is
dat niet in versterkte mate het geval wanneer er na afwijzing alsnog een nagenoeg
vergelijkbaar wetsvoorstel door het parlement wordt aangenomen?

De leden van de SGP-fractie missen een visie van de indiener van het voorstel op de
verhouding tussen het algemeen belang dat door het parlement als het goed is in het
oog gehouden wordt en de deelbelangen die spelen bij de discussie over een specifiek
wetsvoorstel dat aan een referendum wordt onderworpen. Kan de indiener aangeven hoe
zijn visie is op het voorkomen dat deelbelangen van een specifieke doelgroep boven
algemene belangen van bijvoorbeeld minderheden of grondwettelijk gewaarborgde vrijheden
komen te staan. Dragen referenda niet automatisch het risico in zich dat er sprake
is van eenzijdigheden of beslissingen die meer ingegeven zijn door de visie dat men
voor of tegen het kabinet is in plaats van dat men een voorstel om inhoudelijke gronden
niet steunt? Hoe beziet hij de door de Afdeling geconstateerde verschuiving van de
consensusdemocratie naar de meerderheidsdemocratie en de betekenis van dit wetsvoorstel
daarin? In hoeverre laat de indiener ruimte voor de gedachte dat een voorstel dat
uit bepaalde alternatieven kiest voor een politiek breed gedragen compromis toch moet
worden gezien als een beter besluit dan de afwijzing ervan? Is het risico niet groot
dat de mogelijkheid om tot compromissen te komen wordt verkleind door de mogelijkheid
dat het in een referendum aan de kant gezet wordt? Is een voorstel automatisch «niet
uitvoerbaar» als het niet op voorhand een breed draagvlak onder de bevolking heeft?

Graag zouden de leden van de SGP-fractie zien dat de indiener ook aandacht geeft aan
de vraag hoe helder kan worden wat een «nee» tegen een bepaald wetsvoorstel eigenlijk
precies zegt? Hoe kan duidelijk worden welk alternatief men dan wenst? Is het gevaar
niet groot dat er bijvoorbeeld vier alternatieve oplossingen zijn waarvoor steeds
geen maatschappelijke meerderheid is, zodat (in theorie) er voortdurend wetsvoorstellen
zijn over een beladen maatschappelijk thema, zonder dat er na een referendum steun
voor is. Wat is in een dergelijk geval de oplossing volgens de indiener?

De indiener citeert onder meer een passage uit het rapport van de Staatscommissie
over de mate waarin referenda de positie van politieke partijen versterken. Kan hij
toelichten waar concreet aan gedacht moet worden?

Financiële gevolgen

De leden van de D66-fractie hebben tevens nog een vraag over de financiële gevolgen
van het voorstel tot invoering van een correctief bindend referendum. Voormalig Minister
Plasterk wilde aan het referendum over de Associatieovereenkomst tussen de Europese
Unie en Oekraïne niet meer dan 25 miljoen euro besteden. Welk bedrag acht indiener
redelijk voor het houden van een referendum? Waar de kosten voor de organisatie van
voornoemd referendum uiteindelijk 30 miljoen euro bedroegen, was dit voor het referendum
over de Wiv maar acht miljoen euro. Dit laatste referendum viel samen met de gemeenteraadsverkiezingen.
Het combineren van referenda met een andere stembusgang, zou aldus veel geld kunnen
besparen, zo veronderstellen deze leden. Daarnaast geeft de staatscommissie de opkomstbevordering
als argument om beide «voor zover dat mogelijk is te combineren.» Is de indiener in
het licht van beide aspecten, er voorstander van om referenda en gewone verkiezingen
waar mogelijk te combineren, of moet dit geen bepalende rol spelen? De genoemde leden
zijn daarbij benieuwd naar zijn uitleg van het begrip «zoveel mogelijk». Welke termijn
zou hij redelijk achten om te wachten met het houden van een referendum, zodat het
referendum kan worden gecombineerd met verkiezingen?

II ARTIKELSGEWIJS

Artikel 89a

De leden van de D66-fractie lezen dat de initiatiefnemer het niet wenselijk acht dat
de regering of een gedeelte van het parlement zelf beslist over de correctie van de
eigen werkzaamheden. Betekent dit dat de indiener hen daarom ook wil uitsluiten van
stemrecht, of hoe moeten zij dit anders lezen?

De leden van de D66-fractie lezen daarnaast dat de initiatiefnemer de tweefasenstructuur
van inleidend verzoek en verzoek van cruciaal belang vindt voor de werking van het
correctief wetgevingsreferendum. «Dit hoort dan ook thuis in de Grondwet», aldus de
initiatiefnemer. Deze argumentatie verbaast de leden. Is het feit dat een element
van cruciaal belang is voor de werking van het referendum nu plots wel een reden voor
opname in de Grondwet? Passen dergelijke randvoorwaarden, of «spelregels», wel in
een herziening van de Grondwet, maar de basale, fundamentele invulling van deze randvoorwaarden
niet?

Artikel 89b

In het voorgestelde artikel 89b somt de initiatiefnemer een aantal categorieën wetsvoorstellen
op, die niet aan een referendum kunnen worden onderworpen. De leden van de CDA-fractie
vragen hoe deze categorieën zich verhouden tot de inhoudelijke representatie, waarvan
de initiatiefnemer met de Staatscommissie constateert dat die tekortschiet.

Zoals de leden van de D66-fractie eerder reeds hebben toegelicht, missen zij ook bij
artikel 89b argumentatie over de keuze omtrent Europese en internationale verdragen.
Deze leden ontvangen dan ook graag nadere toelichting van de indiener.

De indiener geeft aan, zo lezen de leden van de SGP-fractie, dat het bij belastingen
niet mogelijk is om aan te geven welke alternatieven ervoor in de plaats zouden kunnen
komen. Om die reden heeft hij de belastingwetgeving uitgezonderd van de mogelijkheid
om een referendum te houden. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of dit ook
niet bij veel andere wetgeving het geval is. Was er bijvoorbeeld bij het Associatieakkoord
wel sprake van de mogelijkheid om een alternatief aan te reiken? Is dit bij bijvoorbeeld
wetgeving om een gat in de regelgeving te dichten in bijvoorbeeld jeugdzorg of strafrecht
wel het geval?

Artikel 89d

Bij dit artikel vragen de leden van de SGP-fractie zich af of er nog andere drempels
moeten gelden voor wetsvoorstellen die op grond van de Grondwet of andere wetgeving
door een parlementaire meerderheid van tweederden aangenomen moeten worden.

Onderdeel C

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van indiener om
de invoering van het correctief bindend referendum op nationaal niveau eveneens te
laten gelden voor de gemeenteraad en de provinciale staten. De indiener licht dit
echter niet nader toe. De genoemde leden ontvangen daarom graag meer argumenten van
indiener waarom dit naar zijn oordeel gerechtvaardigd is. Kan hij daarbij tevens ingaan
op de voor- en tegenargumenten die de Raad van State schetst? Voorts is voor hen onduidelijk
waarom de waterschappen worden uitgezonderd; zij hebben immers niet alleen uitvoerende
taken. Kan de initiatiefnemer dit toelichten? Kan indiener bovendien voor de helderheid
nader uiteenzetten wat nu al mogelijk is, en welke constitutionele beperkingen gelden
voor het introduceren van correctieve, bindende referenda op lokaal niveau? Bestaan
die inderdaad nergens op dit moment? Wat is in dit verband de stand van zaken in Limburg,
waar volgens het collegeprogramma van het nieuwe provinciebestuur een verordening
voor een referendum zou worden opgesteld?

De leden van de SGP-fractie vragen zich af of het logisch is om ook te regelen dat
op provinciaal of lokaal te niveau referenda mogelijk zijn. Kan de regeling daarvan
niet beter geregeld worden door provincies of gemeenten wanneer zij dit wensen? Zouden
zij niet beter in staat zijn om af te wegen welke mogelijkheden voor inspraak of correctie
zij aan hun burgers geven?

Tevens vragen deze leden of de indiener van mening is dat ook de wetgeving rond decentrale
referenda alleen bij tweederde meerderheid aangenomen kan worden.

Ten slotte vragen deze leden of het klopt dat in deze Grondwettelijke bepaling niets
is opgenomen over de twee fases waarover de toelichting spreekt?

De voorzitter van de commissie, Ziengs

Adjunct-griffier van de commissie, Hendrickx