Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 366 Wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek ter verruiming van de mogelijkheden tot het verbieden van rechtspersonen
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. Algemeen deel
1. Inleiding
De Nederlandse democratische rechtsstaat en de waarden die daaraan ten grondslag liggen,
zijn geen vanzelfsprekendheid. Die waarden zijn gegroeid, bediscussieerd, geëvolueerd
en bevochten, van voor de eerste Grondwet, de Staatsregeling voor het Bataafse Volk
van 1798, tot aan het huidige bestel, ruim 220 jaren later.
De democratische rechtsstaat heeft inmiddels een stevig fundament in Nederland, maar
is niet onkwetsbaar. De verworvenheden van de democratische rechtsstaat behoeven bescherming
tegen antidemocratische krachten van binnen en buiten de maatschappij. Dit is in het
nabije verleden (mede) aanleiding geweest voor maatregelen ter bevestiging en versterking
van de Nederlandse democratische waarden, zoals het Nationaal Actieplan Mensenrechten
en het inmiddels in eerste lezing aanvaarde voorstel voor een algemene bepaling in
de Grondwet inhoudende dat zij de grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt.1
De pluriformiteit van gedragingen en uitgedragen gedachtegoed, dat een wezenskenmerk
vormt van een democratische rechtsstaat, maakt ook dat deze grondrechten en vrijheden
potentieel kunnen worden misbruikt en ingezet voor de realisering van antidemocratische
doelstellingen. Deze spanning, ook wel de democratische paradox genoemd,2 mag geen reden zijn om passief te blijven. Daarbij staan de overheid verschillende
rechtsmiddelen ter beschikking, zowel binnen het strafrecht, het bestuursrecht als
het civiele recht, en in de meest extreme omstandigheden in de vorm van het staatsnoodrecht.
Optreden kan op het niveau van het individu, maar ook tegen organisaties, bijvoorbeeld
met de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme.
Het bestaande artikel 2:20 Burgerlijk Wetboek (BW) vormt onderdeel van de weerbare
democratie, ter bescherming van de open democratische samenleving in den brede. Het
biedt de mogelijkheid tot een verbod van rechtspersonen die in strijd handelen met
de openbare orde. Het sequeel daarvan voor buitenlandse corporaties wordt gevormd
door artikel 10:122 BW. In beide gevallen kan het Openbaar Ministerie (OM) optreden
tegen activiteiten die de democratische rechtsstaat ondermijnen. Artikel 2:20 BW is
in de afgelopen jaren met wisselend succes ingezet.3 In welke gevallen de inzet van dit instrument is aangewezen, vergt een afweging die
moet worden gemaakt door de wetgever, het OM en, uiteindelijk, de rechter.
Het regeerakkoord stelt dat de verbodsbepalingen voor radicale organisaties die tot
doel hebben om onze democratische rechtsstaat omver te werpen of af te schaffen moeten
worden uitgebreid door aanpassing van artikel 2:20 BW.4 Dit is in lijn met de breed gedragen motie Heerma, waarin wordt overwogen: «In een
weerbare democratie is geen ruimte voor groeperingen die diezelfde democratische rechtsorde
willen gebruiken om deze rechtsorde omver te werpen en af te schaffen.»5 Dit voorstel adresseert de afweging op wetsniveau, verduidelijkt de inhoud van het
openbare orde begrip en vergemakkelijkt de toepassing van artikel 2:20 BW, waardoor
het een krachtiger kader biedt. Daarnaast verduidelijkt het voorstel de gevolgen en
versterkt het de effectiviteit van de verbodenverklaring naar aanleiding van tekortkomingen
in het wettelijk kader die aan het licht zijn gekomen in recente jurisprudentie:6 de gevolgen van een verbodenverklaring zijn te onduidelijk, zeker in de periode dat
deze nog door een hogere rechter kan worden beoordeeld. Ook blijven in het huidige
kader bestuurders en leidinggevenden buiten schot, waardoor het eenvoudig is om de
werkzaamheden van een verboden rechtspersoon voort te zetten.
Met het voorstel kan zowel worden gereageerd op binnen Nederland zelfstandig opkomend
extremisme, als op extremisme dat wordt gevoed vanuit het buitenland. Dit voorstel
vormt daarmee ook een nieuw instrument om ondermijning van de rechtsorde tegen te
gaan. Het voorstel breidt de mogelijkheden voor de inzet van artikel 2:20 BW uit.
De keuze voor de inzet blijft aan het OM voorbehouden. Aan de rechter komt de uiteindelijke
beoordeling toe of het verbod van een organisatie is gerechtvaardigd, mede in het
licht van de grondrechtelijke positie van die organisatie.7
Het wetsvoorstel kent een civiel(proces)rechtelijke en een strafrechtelijke dimensie.
In essentie wordt het volgende voorgesteld:
• het maakt niet langer uit of de werkzaamheid dan wel het doel van een rechtspersoon
in strijd komt met de openbare orde; in beide gevallen kan een verbodenverklaring
volgen;
• de notie «openbare orde» wordt nader inhoudelijk genormeerd; daarmee is de rechtszekerheid
gediend en komt tegelijk (indirect) tot uitdrukking wat in onze democratische samenleving
in ieder geval als wezenlijk geldt;
• er wordt voorzien in een verlichting van de bewijspositie van het OM, doordat bepaalde
activiteiten en doelen a priori in strijd met de openbare orde worden geacht;
• onmiddellijke werking van een verbodenverklaring van een rechtspersoon;
• bij een verbod kan de rechter de betrokkenen bevelen bepaalde maatregelen te nemen
of gedragingen na te laten, uiterlijk totdat over het verbod onherroepelijk is beslist;
• het niet naleven van een rechterlijk bevel wordt strafbaar gesteld (artikel 184a Wetboek
van Strafrecht, hierna: Sr);
• bestuurders (en feitelijk bestuurders) van een verboden verklaarde rechtspersoon krijgen
een bestuursverbod van minimaal 3 jaar, tenzij de betrokkene geen ernstig verwijt
kan worden gemaakt;
• het batig saldo na vereffening van de verboden verklaarde rechtspersoon kan door de
rechter worden toegekend aan de Staat;
• de strafmaat voor voortzetting van de activiteiten van een verboden rechtspersoon
wordt verdubbeld (artikel 140 Sr);
• ten slotte wordt de inzet van opsporingsbevoegdheden mogelijk gemaakt om de voortzetting
van verboden rechtspersonen tegen te gaan.
Met deze combinatie van civiel- en strafrechtelijke maatregelen beoogt de regering
het instrumentarium voor het waarborgen van een weerbare democratie navenant te versterken.
2. Het verbod van rechtspersonen en grondrechten – constitutionele toets8
a. Artikel 8 Grondwet
Artikel 2:20 BW hangt nauw samen met artikel 8 Grondwet, waarin de verenigingsvrijheid
is neergelegd. De vrijheid van vereniging kan ingevolge dit artikel bij wet worden
beperkt in het belang van de openbare orde. Het begrip «openbare orde» in deze bepaling
is in de Grondwetsgeschiedenis niet nader ingevuld. De regering heeft zich op het
standpunt gesteld dat het begrip «zeer ruim» is, maar ook dat de verenigingsvrijheid
in ons land in feite bijzonder groot is. Het is aan de wetgever om te bepalen welk
gebruik hij van de hem toegekende beperkingsbevoegdheid zal maken, aldus de regering
in haar rol als mede-grondwetgever.9 Bij de totstandkoming van het oorspronkelijke artikel 2:20 BW heeft de regering gedragingen
genoemd die een inbreuk maken op de algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtsstelsel,
waardoor de openbare orde in het geding is.10 Het is daarbij aan de rechter gelaten om te beoordelen of een werkzaamheid of doel
al dan niet in strijd komt met de openbare orde. Dit wetsvoorstel biedt de rechter
meer handvatten voor de toepassing van het openbare orde begrip.
b. Het EVRM
Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) beschermt in artikel 11 de verenigingsvrijheid.11 Dit artikel moet worden gelezen in samenhang met artikel 10 EVRM, dat de vrijheid
van meningsuiting beschermt, en artikel 9 EVRM, dat ziet op de vrijheid van godsdienst
en overtuiging. Deze grondrechten gelden niet absoluut; de uitoefening ervan kan in
zwaarwegende omstandigheden bij wet worden beperkt. Deze wet vormt die wettelijke
grondslag. De beperking moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving voor
specifiek omschreven doelen. Voor de vrijheid van vereniging, bijvoorbeeld, betreft
dit het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen
van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede
zeden evenals de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Opmerking verdient
dat artikel 9 EVRM een beperktere lijst beperkingsgronden kent dan de artikelen 10
en 11 EVRM, artikel 9 kent niet de beperkingsgrond nationale veiligheid. Aangenomen
wordt dat er in de praktijk geen fundamenteel verschil bestaat in het bereik van de
beperkingsgrondencatalogus van de verschillende artikelen.12
De voorwaarden waaronder de voorgestelde verbodenverklaring op grond van artikel 2:20
BW intreedt, voldoen aan de limitatief omschreven doelen van de artikelen 9, 10 en
11 EVRM. De gronden waarnaar wordt verwezen corresponderen met de in die artikelen
opgenomen toegelaten doelen: de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het
voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten en de bescherming van de rechten
en vrijheden van anderen.
In algemene zin geldt dat de samenleving en de overheid de afgelopen jaren in toenemende
mate worden geconfronteerd met antidemocratisch en ondermijnend gedrag. De inzet van
artikel 2:20 BW is in die context tot op heden zeer uitzonderlijk en de implicaties
van een verbodenverklaring blijken onvoldoende duidelijk. Onduidelijkheid bestaat
over de gevolgen van de verbodenverklaring met name in de periode dat deze nog niet
definitief is geworden. De uitbreiding is naar het oordeel van de regering dan ook
een nuttige en noodzakelijke aanvulling op het bestaande instrumentarium.13 De rechter zal in ieder individueel geval moeten beoordelen of de beperking noodzakelijk
is in een democratische samenleving. Illustratief voor de toetsing aan het noodzakelijkheidsvereiste
is hetgeen A.G. Timmerman hierover opmerkte in zijn conclusie bij het verzoek tot
ontbinding van de Vereniging «Martijn»:14
«Onder het EVRM is er weinig ruimte voor beperking van de deelneming aan het maatschappelijke
debat [....]) dat langs een democratische weg plaatsvindt.15 Toch kunnen ook deze uitingen ontoelaatbaar zijn indien daarbij wordt opgeroepen
tot het gebruik van geweld tegen een deel van de bevolking of op een andere wijze
de verwerping van democratische beginselen wordt gepropageerd.16»
De nadere inhoudelijke normering van het openbare orde begrip en de verlichting van
de bewijspositie op basis van specifieke doelen en werkzaamheden, zoals opgenomen
in het voorstel, sluit aan bij de beperkingsgronden zoals opgenomen in artikel 11
EVRM. De gronden die worden genoemd in het voorstel, komen ook terug in de jurisprudentie
van het EHRM.17 De genoemde gronden zijn van dien aard, dat de geboden verlichting van de bewijspositie
bij toepassing van artikel 2:20 BW en het hieraan gekoppelde bestuursverbod passend
en proportioneel zijn. Het gaat hierbij onder meer om de bedreiging van de nationale
veiligheid en internationale rechtsorde, de ontwrichting van de democratische rechtsstaat
of het openbare gezag. Het bestuursverbod vormt een geschikte en effectieve maatregel
om voortzetting van de werkzaamheden van een verboden rechtspersoon door middel van
een nieuw op te richten rechtspersoon te voorkomen. De gedragingen die een grondslag
kunnen vormen voor een dergelijke verbodenverklaring zijn van dien aard dat niet volstaan
kan worden met het enkel strafrechtelijk vervolgen van personen die deelnemen in een
dergelijke rechtspersoon of de organisatie zelf. De betrokken handelingen zijn immers
niet in alle gevallen strafbaar zijn én de werkzaamheden van de rechtspersoon zouden
dan vervolgens kunnen worden voortgezet. De democratische rechtsstaat moet zich in
uiterste gevallen kunnen weren door de rechtspersoon ook daadwerkelijk uit het rechtsverkeer
te verwijderen om het voortduren of verwezenlijken van werkzaamheden die in strijd
komen met de openbare orde te voorkomen. Dat het uiteindelijk de rechter is die de
strijd met de openbare orde vaststelt en de rechtspersoon verboden verklaart, vormt
daarbij een belangrijke rechtsstatelijke correctiefactor, ook op de noodzakelijkheid
en proportionaliteit van de maatregel.
De ruimte die er bestaat om de vrijheid van vereniging te beperken op grond van artikel 11
wordt ook ingekleurd door artikel 17 EVRM. Dit artikel, getiteld «verbod van misbruik
van recht», bepaalt dat de rechten en vrijheden onder het EVRM niet zo mogen worden
uitgelegd als zouden zij een recht inhouden activiteiten aan de dag te leggen met
als doel diezelfde rechten of vrijheden teniet te doen.18 Artikel 17 reflecteert daarmee de weerbaarheid van de democratie. Het EHRM neemt
bijvoorbeeld aan dat in de toetsing van de noodzaak van een maatregel tegen xenofobe
uitingen («hate speech») rekening moet worden gehouden met artikel 17 of zelfs dat
dergelijke uitingen buiten de bescherming van het EVRM vallen. Dit leidt ertoe dat
er meer ruimte bestaat voor het inperken van deze uitingen. Ook bij religieus gemotiveerd
extremisme speelt deze weerbare democratie-gedachte een rol in de jurisprudentie van
het Hof. De vrijheid van vereniging mag niet worden benut om aan te zetten tot geweld
of tot de verwerping van democratische principes.
3. Aanpassing Burgerlijk Wetboek
Het OM kan op grond van artikel 2:20 BW de rechter vragen een rechtspersoon, zoals
een (informele) vereniging of stichting, te verbieden en te ontbinden, als de werkzaamheid
daarvan in strijd is met de openbare orde. Na een verbod is de deelneming aan de voortzetting
van de werkzaamheid van een dergelijke organisatie strafbaar (artikel 140 Sr).
De uitbreiding van de toepassingsmogelijkheden van het Burgerlijk Wetboek bestaat
uit zeven elementen: een verduidelijking van het begrip «openbare orde», de verlichting
van de bewijspositie van het OM, het mogelijk maken van een aanpak van organisaties
waarvan de werkzaamheden (nog) niet, maar het doel wel in strijd komt met de openbare
orde, de onmiddellijke werking van een verbodenverklaring, het bevel tot het stoppen
met of onthouden van activiteiten, het bestuursverbod voor (feitelijk) bestuurders
van verboden rechtspersonen, en de mogelijkheid voor de rechter om het batig saldo
van de verboden rechtspersoon na vereffening ten goede te laten komen aan de Staat.
a. Verduidelijking van de notie «openbare orde» en verlichting bewijspositie OM.
Het «openbare orde»-begrip is een dynamisch vangnetbegrip; wat deel uitmaakt van de
openbare orde kan naar tijd en plaats verschillen. Voor de toepasbaarheid van artikel 2:20
BW en de daarvoor benodigde flexibiliteit is het van groot belang dat het een vangnetbegrip
blijft.19 Deze wet verandert daarin niets. Al bij de invoering van artikel 2:20 BW werd gevraagd
naar de concrete inhoud van het openbare orde begrip.20 Met deze aanpassing wordt het begrip verduidelijkt, op twee verschillende manieren.
In de eerste plaats wordt de notie «openbare orde» uitdrukkelijk in verband gebracht
met de aantasting van de nationale veiligheid of de internationale rechtsorde en de
ontwrichting van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag. Zie de artikelsgewijze
toelichting voor een nadere concretisering. Al deze noties zijn van fundamentele aard.
Bij een dergelijke bedreiging is de strijd met de openbare orde gegeven. De gegeven
opsomming versterkt het normerend karakter van artikel 2:20 BW. Het geeft een krachtig
signaal dat binnen de Nederlandse rechtsorde geen plaats is voor rechtspersonen die
zich antidemocratisch opstellen of de samenleving dan wel onze rechtsorde doelbewust
(dreigen te) ondermijnen. De maatschappij en de rechtspraktijk krijgen hiermee concreter
dan voorheen een indicatie van wat in onze samenleving apert in strijd met de openbare
orde wordt geacht. Dat bevordert tevens de rechtszekerheid.
In de tweede plaats wordt het openbare orde begrip ingekleurd met begrippen die wel
een vermoeden van strijd met de openbare orde rechtvaardigen, maar waarbij tegenbewijs
mogelijk is. Ook hierbij gaat het om zwaarwegende begrippen: het uitlokken of bevorderen
van geweld, aantasting van de menselijke waardigheid en het aanzetten tot haat of
discriminatie. Het hangt in deze gevallen meer af van de omstandigheden van het geval
of ook daadwerkelijk sprake is van activiteiten die zo ernstig zijn dat ze, in hun
context bezien, strijd op leveren met de openbare orde en daarmee een verbodenverklaring
rechtvaardigen.
De genoemde begrippen bieden een verdere indicatie van wat moet worden verstaan onder
het begrip «openbare orde». Daarnaast biedt het een verlichting van de bewijspositie
van het OM. Voor het bestaan van de genoemde activiteiten of doelstellingen als zodanig
blijft de bewijslast bij het OM liggen als verzoekende partij. Slaagt het OM er in
aannemelijk te maken dat de rechtspersoon tot doel heeft of werkzaamheden uitoefent
die leiden of klaarblijkelijk dreigen te leiden tot inbreuken op de menselijke waardigheid,
het bevorderen van geweld of het aanzetten tot haat, discriminatie, dan verplaatst
het bewijsrisico zich naar de rechtspersoon. Indien deze niet of onvoldoende aantoont
dat geen sprake is van strijd met de openbare orde, dan zal de strijd hiermee moeten
worden aangenomen. Er is in die zin sprake van een weerlegbaar wettelijk vermoeden.
Deze begrippen worden nader toegelicht in het artikelsgewijs deel van de toelichting.
Er is bewust van afgezien om de kring van vorderingsgerechtigden te verruimen. Het
procesmonopolie blijft exclusief bij het OM als onafhankelijk vertegenwoordiger van
het algemeen belang. Vanwege het civielrechtelijke karakter van de verbodenverklaring
staat tegen een besluit van het OM om geen verzoek ex 2:20 BW in te dienen, geen artikel 12
Sv-procedure open. Het OM maakt de afweging om 2:20 BW (of artikel 10:122 BW) al dan
niet in te zetten in alle onafhankelijkheid. Vanuit waarborgoptiek is, ten slotte,
de rechterlijke toets van belang; dit vormt de belangrijkste rechtsstatelijke correctiefactor
tegen onnodig gebruik van de artikel 2:20 BW-procedure.
b. Verbodenverklaring van organisaties waarvan het doel in strijd is met de openbare
orde.
De huidige tekst van artikel 2:20 BW maakt een onderscheid tussen organisaties waarvan
de werkzaamheden en organisaties waarvan het doel in strijd komt met de openbare orde.
De term «doel» moet in dit verband in ruime zin worden verstaan.21 Het doel is niet alleen wat statutair als doel wordt gesteld, maar kan ook blijken
uit wat in de statuten als middelen wordt aangegeven of uit andere bron. Worden de
werkzaamheden van een organisatie in strijd met de openbare orde bevonden, dan wordt
de organisatie verboden én ontbonden. Wordt daarentegen het doel van een rechtspersoon
in strijd met de openbare orde geacht, dan volgt slechts de ontbinding van de organisatie.
Het verschil tussen wel of niet verboden verklaard worden, heeft gevolgen voor de
strafbaarheid van de voortzetting van de werkzaamheden van de betreffende rechtspersoon.
Is de rechtspersoon verboden bij onherroepelijke rechterlijke beslissing, dan is de
voortzetting van de activiteiten van de rechtspersoon strafbaar op grond van artikel 140
lid 2 Sr. Is de rechtspersoon «enkel» ontbonden omdat het doel in strijd is met de
openbare orde, dan is de voortzetting van de werkzaamheden daarentegen niet strafbaar.
Naar het oordeel van de regering ontbreekt een voldoende rechtvaardiging voor dit
verschil. Daarom wordt voorgesteld dat ook rechtspersonen waarvan het doel in strijd
is met de openbare orde straks verboden kunnen worden verklaard. Wetssystematisch
wordt daarmee ook een betere aansluiting verkregen tussen het regime van artikel 2:20
BW en dat van artikel 10:122 lid 1 BW, waar het om buitenlandse corporaties gaat.
Door de beoogde aanpassing van artikel 2:20 BW geldt straks grosso modo hetzelfde
stelsel voor binnenlandse en buitenlandse organisaties.
Het gelijkstellen van de gevolgen voor strijd met de openbare orde van werkzaamheden
en doel, leidt tot een eenvoudiger stelsel. En tot een stelsel dat in voorkomende
gevallen eerder kan worden toegepast, zonder dat noodzakelijk is dat een doel zich
reeds heeft vertaald in daadwerkelijke handelingen. Ook de strafbaarheid van de voortzetting
van de werkzaamheden van een verboden organisatie komt daardoor eerder in beeld. Zeker
als het doel van een organisatie samenhangt met radicalisering richting (gewelddadig)
extremisme kan het nodig zijn om de organisatie te verbieden vóórdat deze overgaat
tot daadwerkelijke actie.22
c. Bevel tot het stoppen met of onthouden van activiteiten
Met het wetsvoorstel wordt mogelijk gemaakt dat de rechter, in eerste aanleg of beroep,
een bevel kan geven een bepaald handelen of nalaten (of een combinatie daarvan) op
te dragen aan de verboden rechtspersoon en degenen die krachtens de wet en de statuten
bij zijn organisatie zijn betrokken (vergelijk artikel 2:8 BW). Dat zijn bijvoorbeeld
de (feitelijk) bestuurders of leden van de rechtspersoon. Hiermee wordt tegemoet gekomen
aan de behoefte, geuit door het OM, om al in een vroeg stadium na een verbodenverklaring
strafrechtelijk te kunnen optreden, om zo de deelneming aan een verboden rechtspersoon
effectiever te kunnen bestrijden. De strafbaarheid is zo gekoppeld aan een zelfstandig
gegeven rechterlijk bevel, waarvan het niet naleven strafbaar is. Wordt de verbodenverklaring
van de rechtspersoon in hoger beroep alsnog vernietigd, dan heeft dit geen gevolgen
voor de strafbaarheid van de overtreding van het zelfstandig gegeven rechterlijk bevel.
d. Onmiddellijke werking van een verbodenverklaring
Er wordt een nieuw zesde lid toegevoegd aan artikel 2:20 BW, waarmee wordt bepaald
dat een verbodenverklaring uitvoerbaar bij voorraad is. Hiermee wordt de mogelijke
onduidelijkheid23 weggenomen over de vraag of het verbod uitvoerbaar bij voorraad kan worden verklaard.
Een verbodenverklaring van een rechtspersoon is enkel in exceptionele omstandigheden
aan de orde. Daarmee zou zich niet verdragen dat die rechtspersoon vervolgens nog
gedurende de verdere procedure zijn werkzaamheden kan voortzetten. Dat de verbodenverklaring
van rechtswege uitvoerbaar bij voorraad is, is daarom aangewezen.
Het wetsvoorstel voegt hieraan de mogelijkheid toe van het rechterlijk bevel om bepaalde
maatregelen te nemen of gedragingen na te laten (artikel 2:20 lid 5 BW). Het rechterlijk
bevel is een ordemaatregel gedurende de artikel 2:20-procedure, die uit zijn aard
direct effect dient te sorteren. Het niet naleven van een dergelijk bevel wordt strafbaar
op grond van artikel 184a lid 2 Sr. De verwevenheid van de bevelen en de verbodenverklaring,
maakt dat ook de verbodenverklaring direct dient te werken. De uitvoerbaarverklaring
bij voorraad is ook daarom aangewezen.
e. Bestuursverbod na verbodenverklaring
De huidige artikelen 2:20 en 10:122 BW voorzien slechts in een organisatiegerichte,
en niet in een persoonsgerichte aanpak. Degenen die bij de verboden verklaarde rechtspersoon
betrokken zijn als statutair of feitelijk bestuurder kunnen daardoor, na de verbodenverklaring
van een rechtspersoon, zonder belemmering een nieuwe rechtspersoon oprichten. En zij
kunnen blijven deelnemen aan de activiteiten van andere bestaande rechtspersonen waarvan
zij bijvoorbeeld bestuurder of commissaris zijn.
De voorgestelde aanpassing beoogt deze lacune te dichten door de introductie van een
civielrechtelijk bestuursverbod van minimaal drie jaar voor bestuurders en feitelijk
bestuurders van een verboden verklaarde rechtspersoon. Dit bestuursverbod heeft zowel
een repressief als een preventief karakter. Het repressieve karakter is gelegen in
het feit dat het bestuursverbod een sanctie is op het in een bepaalde kwaliteit nauw
betrokken zijn bij de activiteiten van een verboden verklaarde rechtspersoon. Tegelijk
staat een toekomstgerichte, preventieve aanpak centraal: voorkomen wordt dat dubieuze
bestuurders in andere dan de verboden verklaarde rechtspersoon actief kunnen blijven
of, sterker nog, als zodanig weer in een nieuw opgerichte rechtspersoon kunnen worden
benoemd. Het gaat dan in ieder geval om alle in artikel 2:3 BW genoemde rechtspersonen
– verenigingen, stichtingen, NV’s, BV’s, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen.24 De regeling geldt via de van overeenkomstige toepassing verklaring van artikel 106d
van de Faillissementswet ook voor degenen die feitelijk leiding hebben gegeven aan
de rechtspersoon en eventuele commissarissen.
Civielrechtelijke bestuursverboden zijn in ons recht niet onbekend. Het stichtingenrecht
kent in artikel 2:298 BW een bij ontslag automatisch intredend bestuursverbod voor
de duur van vijf jaar. Gewezen zij verder op de Wet civielrechtelijk bestuursverbod
van 8 april 2016.25 Het betreft hier een aanvulling van de Faillissementswet die het – kort gezegd –
mogelijk maakt om bestuurders die zich bezig houden met faillissementsfraude of die
zich schuldig hebben gemaakt aan wanbestuur in de aanloop naar een faillissement langs
civielrechtelijke weg een bestuursverbod op te leggen (artikelen 106a–106e Faillissementswet).
Het gaat daarbij niet alleen om de enkele fraudebestrijding, maar ook om de bestrijding
van aperte onregelmatigheden in of rondom een faillissement, zoals ernstige tegenwerking
van de curator, faillissementsrecidive en de benadeling van crediteuren voorafgaand
aan een faillissement.
In het faillissementsrecht is het bestuursverbod een beproefd instrument gebleken
voor optreden tegen bestuurders die – kort gezegd – een ernstig verwijt treft. Er
is echter, zoals in het artikelsgewijze deel nader wordt aangegeven, een kwalitatief
verschil tussen de bestrijding van onregelmatigheden rondom een faillissement en de
beduidend zwaardere ernst van de feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen zijn
voor een verbodenverklaring in de zin van de artikelen 2:20 en 10:122 BW. De feiten
die voor het bestuursverbod op grond van de Faillissementswet aanleiding kunnen vormen,
zijn bijvoorbeeld wanbeheer, handelen in strijd met de wet of faillissementsfraude.26 Het verschil met de feiten die aanleiding vormen voor een verbodenverklaring van
een rechtspersoon vormt aanleiding voor de regering om, anders dan in de Faillisementswet,
het bestuursverbod niet uitsluitend vorm te geven als bevoegdheid van de rechter,
maar mede als een automatisch gevolg van de verbodenverklaring van de rechtspersoon.
Het bestuursverbod geldt voor ten minste drie jaar, met rechterlijke discretie om
een langere duur op te leggen. Dat betekent dat de rechter rekening kan houden met
individuele omstandigheden. De rechter kan bepalen dat het bestuursverbod niet intreedt,
als betrokkene naar zijn oordeel in de gegeven omstandigheden geen ernstig verwijt
te maken valt.
De Wet civielrechtelijk bestuursverbod en artikel 2:298 BW hebben beide als inspiratiebron
gediend voor het bestuursverbod, zoals dat in dit wetsvoorstel is neergelegd.
f. Batig saldo van de ontbonden rechtspersoon naar de Staat
Onder de algemene regeling voor de vereffening na ontbinding van een rechtspersoon
komt het batig saldo ten goede aan een eventueel daartoe statutair vastgelegde bestemming.
Is een dergelijke bestemming niet gegeven, dan wordt dit saldo overgemaakt aan de
leden of aandeelhouders. Enkel indien geen ander recht heeft op het overschot, keert
de vereffenaar het saldo uit aan de Staat, die het vervolgens zoveel mogelijk overeenkomstig
het doel van de rechtspersoon dient te besteden. Dit alles ligt na een verbodenverklaring
op grond van strijd met de openbare orde niet voor de hand. De rechter krijgt dan
ook de bevoegdheid om ambtshalve dan wel op verzoek van het OM te bepalen dat het
batig saldo wordt uitgekeerd aan de Staat. Daarmee wordt voorkomen dat dit saldo zal
worden ingezet voor de voortzetting van de werkzaamheden die aanleiding hebben gegeven
voor het verbod van de rechtspersoon.
4. Aanpassing Wetboek van Strafrecht en Wetboek van Strafvordering
Het Wetboek van Strafrecht wordt aangepast in die zin dat de strafmaat voor het voortzetten
van de werkzaamheden van een verboden organisatie wordt verhoogd van maximaal 1 jaar
tot 2 jaar gevangenisstraf en van een geldboete van maximaal € 4.150 tot € 20.750.
Met deze strafverzwaring wordt de preventieve en de repressieve werking van de bepaling
vergroot. De verzwaring vormt tevens een uitdrukking van de ernst van de gedraging
en het maatschappelijk belang dat wordt gehecht aan het beëindigen van de werkzaamheden
van de organisatie. Het vormt daarmee een krachtig signaal dat de voortzetting van
werkzaamheden na een verbodenverklaring niet wordt getolereerd.
Overwogen is om het bereik van de strafbepaling uit te breiden naar de periode vóórdat
de verbodenverklaring van een organisatie onherroepelijk is geworden. Hiervan is afgezien
omdat het civielrechtelijke en strafrechtelijke traject in dat geval verknoopt raken.
Daardoor zou onduidelijkheid kunnen bestaan over de strafbaarheid van betrokkenen
als een verbodenverklaring in hoger beroep wordt vernietigd. Verwacht wordt dat civielrechtelijke
dwangmiddelen een belangrijke rol kunnen spelen hangende het geding. Om te komen tot
een versnelling van de mogelijkheid van een strafrechtelijke aanpak van een eenmaal
verboden rechtspersoon, is het mogelijk gemaakt dat de rechter bij de verbodenverklaring
een rechterlijk bevel geeft tot het zich onthouden van bepaalde activiteiten (zie
hiervoor par. 3 onder d). Het niet naleven van dit bevel wordt zelfstandig strafbaar
gesteld met een aanvulling van artikel 184a Sr.
Aanvullend op de strafverzwaring wordt de voortzetting van de werkzaamheden van een
verboden organisatie toegevoegd aan de bepalingen waarvoor voorlopige hechtenis kan
worden bevolen. Hiermee wordt tevens de inzet van andere strafvorderlijke dwangmiddelen
mogelijk gemaakt. Te denken valt aan de aanhouding buiten heterdaad, de inverzekeringstelling,
de doorzoeking door een (hulp)Officier van Justitie en de bevoegdheid gegevens te
vorderen.27 Voor artikel 184a Sr geldt dat dit artikel al onderdeel uitmaakt van de bepalingen
waarvoor voorlopige hechtenis kan worden bevolen. Dit alles vereenvoudigt de opsporing
naar de mogelijke voortzetting van werkzaamheden van een verboden rechtspersoon.
5. Verhouding tot lopende wetsvoorstellen
Bij de Tweede Kamer is een initiatiefvoorstel aanhangig gemaakt door de leden Kuiken,
Van Toorenburg, Van Wijngaarden, Drost en Van der Staaij voor een Wet bestuurlijk
verbod ondermijnende organisaties.28 Het initiatiefvoorstel wil mogelijk maken dat Outlaw Motorcycle Gangs (criminele
motorbendes, hierna OMG’s) en andere organisaties met een cultuur van wetteloosheid,
bij besluit van de Minister voor Rechtsbescherming verboden kunnen worden als dat
noodzakelijk is in het belang van de openbare orde in de zin van artikel 8 van de
Grondwet. Dat bestuurlijke verbod is bedoeld als aanvulling op de bestaande regeling
in het BW. Uitgesloten van het toepassingsbereik van het initiatiefvoorstel zijn organisaties
waarvan een verbod zozeer raakt aan de grondrechten van meningsuiting en godsdienst,
dat de weg via de civiele rechter meer aangewezen is: 1. politieke partijen en daaraan
verbonden jongerenverenigingen en wetenschappelijke bureaus, 2. kerkgenootschappen
en andere organisaties gericht op het belijden van een godsdienst of levensovertuiging
en 3. vakbonden. Daarbij verschillen de gevolgen van een verbodenverklaring op basis
van het onderhavige voorstel, waaraan bijvoorbeeld een bestuursverbod is gekoppeld.
Het initiatiefvoorstel en de algemene regeling in Boek 2 BW, met inbegrip van de wijzigingen
die zijn opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel, sluiten elkaar naar het oordeel
van de regering niet uit. OMG’s en andere organisaties met een cultuur van wetteloosheid
vallen weliswaar binnen de reikwijdte van beide regelingen, maar het ligt na een eventuele
introductie van de bestuurlijke bevoegdheid in de rede om voor deze organisaties de
route van het bestuurlijke verbod te volgen. Dit neemt niet weg dat het het OM vrij
staat om op grond van artikel 2:20 BW een verbod te verzoeken, ook indien de weg van
een bestuurlijk verbod niet is gevolgd.
Op 13 december 2018 presenteerde de Staatscommissie Parlementair Stelsel haar rapport.
Daarin wordt voorgesteld om een specifiek wettelijk kader te scheppen voor het verbieden
en ontbinden van politieke partijen.29 In reactie daarop heeft het kabinet laten weten dat het gaat werken aan een Wet op
de politieke partijen.30 Nu wordt gekozen voor een specifiek wettelijk kader voor een partijverbod, ligt het
in de rede dat deze organisaties van het toepassingsbereik van het voorstel tot wijziging
van artikel 2:20 BW worden uitgesloten. Dit heeft zijn beslag gekregen in het overgangsrecht
(artikel V).
Ten slotte is op het terrein van artikel 2:20 BW een initiatiefvoorstel van het lid
Azmani (VVD) aanhangig, waarover het kabinet nog zijn standpunt moet bepalen.31
6. Consultatie
Algemeen
Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is in (internet)consultatie gegeven van 21 december
2018 tot 28 februari 2019. Daarop zijn reacties ontvangen van Amnesty International,
het OM, VNO-NCW/MKB-Nederland, de Raad voor de rechtspraak (hierna ook: de Rvdr),
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: NVvR) en een privépersoon32. Buiten het kader van de internetconsultatie heeft het Adviescollege Toetsing Regeldruk
(ATR) gereageerd. Het ATR heeft laten weten dat het de analyse en conclusie deelt
dat het wetsvoorstel geen gevolgen heeft voor de regeldruk.
De Raad voor de rechtspraak onderkent het belang van dit wetsvoorstel. Het OM vindt
dat de voorgestelde wijzigingen een belangrijke verbetering kunnen betekenen in de
strijd tegen radicale antidemocratische organisaties, en heeft met instemming kennis
genomen van de voorgestelde BW-aanpassingen. Van haar kant onderschrijft de NVvR het
doel van het wetsvoorstel, namelijk het vergroten van de weerbaarheid van onze democratie
door het aanscherpen van artikel 2:20 BW als middel tegen organisaties die handelen
in strijd met de openbare orde.
VNO-NCW/MKB-Nederland heeft zich beperkt tot enkele meer technische kanttekeningen,
omdat men in algemene zin geen bezwaren had tegen de beoogde wijziging van artikel 2:20
BW. Wel menen zij dat, met dit wetsvoorstel, het initiatiefvoorstel van de leden Kuiken
e.a. met betrekking tot de Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties ingetrokken
kan worden, en vragen zij de regering zich hierover met de initiatiefnemers te verstaan.33 In reactie hierop zij opgemerkt dat handelingen inzake dit wetsvoorstel vanwege het
initiatiefkarakter een exclusief prerogatief van de indieners vormen, waar de regering
niet in kan, en overigens ook niet zou willen, treden.
In de ontvangen reacties komen de volgende algemene thema’s naar voren:
a. openbare orde: normering en rechtsvermoeden;
b. grondrechten;
c. civielrechtelijk bestuursverbod;
d. strafbaarstelling.
a. Openbare orde: normering en rechtsvermoeden
De notie «openbare orde» wordt in het voorstel ingekleurd door op te nemen welke doelen
of werkzaamheden van een rechtspersoon in ieder geval leiden tot strijd met de openbare
orde en in welke gevallen in ieder geval vermoed moet worden dat een dergelijke strijd
aan de orde is. Het nader invullen van dit begrip, ter vergroting van de rechtszekerheid,
wordt onderschreven door de NVvR, het OM en VNO-NCW/MKB-Nederland. Daarbij is door
deze organisaties gevraagd om een verduidelijking van de bij die invulling gebruikte
begrippen. Dat ziet in de eerste plaats op de formulering «kan leiden tot een ernstige
mate van».
VNO-NCW/MKB-Nederland heeft in de consultatie opgemerkt dat de kwalificatie «in ernstige
mate» niet alleen zou moeten zien op de dreigende, maar ook op de feitelijke inbreuk
op de openbare orde, en een aanpassing in die zin van het tweede lid bepleit. Het
OM vraagt zich af op welk moment er dan wel of niet sprake is van een ernstige aantasting
van, bijvoorbeeld, de nationale veiligheid. Het OM meent dat de ernst van de gedraging
besloten ligt in de aard van de gedraging. In die optiek is iedere inbreuk op de menselijke
waardigheid, de internationale rechtsorde of de nationale veiligheid per definitie
ernstig. Daarom bepleit het OM schrapping van de woorden «in ernstige mate». De NVvR
vraagt om een verduidelijking van de situatie waarin er sprake van is dat een doel
of werkzaamheid «daadwerkelijk en ernstige mate» kan leiden tot de strijd met de openbare
orde.
De regering constateert dat zowel VNO-NCW/MKB-Nederland, de NVvR als het OM inbreuken
op de in het tweede lid genoemde belangen ernstig achten. Om te voorkomen dat per
abuis de onterechte indruk kan ontstaan dat er inbreuken zijn op bijvoorbeeld de nationale
veiligheid die de regering «niet ernstig» zou achten, is het tweede lid aangepast
in de door het OM voorgestelde zin. In dit verband heeft het OM verder terecht opgemerkt
dat er een zekere inconsistentie ligt in de aanvankelijk voorgestelde woorden «daadwerkelijk
.... kan leiden», omdat «daadwerkelijk» een zekerheid uitdrukt, die vervolgens door
de woorden «kan leiden» weer wordt gerelativeerd. Het «daadwerkelijk leidt» is daarom
vervangen door «klaarblijkelijk dreigt te leiden»,34 waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat met een grote mate van waarschijnlijkheid
vaststaat dat het doel of de werkzaamheid zal leiden tot een van de in lid 2 en 3
genoemde inbreuken.
Het OM merkt op dat de gehanteerde begrippen waarmee invulling wordt gegeven aan de
openbare orde, van fundamentele aard zijn. Het daarmee samenhangende abstractieniveau
doet bij het OM de behoefte ontstaan aan een aanvulling van de toelichting met enkele
concrete voorbeelden. Het artikelsgewijs deel van de toelichting is naar aanleiding
hiervan aangevuld. De NVvR stelt dat een verwijzing in de toelichting naar de verlichting
van de bewijslast van het OM niet terecht is, nu het gaat om de bewijsomvang van het
OM die wordt verminderd, terwijl de bewijslastverdeling niet wordt gewijzigd. Om verwarring
op dit punt te voorkomen is de toelichting aangepast in die zin dat meer algemeen
wordt gesproken over een verlichting van de bewijspositie van het OM.
Het OM kan zich vinden in het onweerlegbare vermoeden van strijd met de openbare orde,
als ernstige inbreuken op de genoemde belangen eenmaal bewezen zijn. Het weerlegbaar
vermoeden, zoals opgenomen in lid 3, acht het OM minder duidelijk in zijn uitwerking.
Ook de NVvR en de Rvdr stellen vragen op dit punt, die met name zijn gericht op de
vraag hoe de tegenbewijs kan worden geleverd als eenmaal vaststaat dat sprake is van
bijvoorbeeld geweld of haatzaaien. Naar aanleiding van deze opmerkingen is de artikelsgewijze
toelichting aangepast, om duidelijker naar voren te laten komen dat het in deze gevallen
aan de rechtspersoon is om aan te tonen dat, hoewel sprake is van bijvoorbeeld geweld,
het in het specifieke geval niet proportioneel of noodzakelijk moet worden geacht
om de rechtspersoon verboden te verklaren, met al de daaraan verbonden gevolgen. De
Rvdr merkt terecht op dat het voorgestelde bewijsvermoeden tevens een beperking van
de beoordelingsvrijheid van de civiele rechter inhoudt. Naar het oordeel van de regering
wordt met de geboden regeling een passende balans gevonden tussen de gerechtvaardigde
wens van vergroting van de praktische toepasbaarheid van artikel 2:20 BW en de zware
eisen die er aan een verbodenverklaring van een rechtspersoon moeten worden gesteld.
b. Grondrechtendimensie
In de consultatie hebben Amnesty International (hierna: Amnesty) en in beperktere
mate de NVvR aandacht gevraagd voor de grondrechtendimensie van dit wetsvoorstel vanuit
de optiek van het EVRM en het Internationaal verdrag inzake burgerlijke en politieke
rechten (IVBPR). In het bijzonder heeft Amnesty gewezen op het belang van de vrijheden
van vereniging en vergadering, meningsuiting en levensovertuiging. Inbreuken daarop
moeten, aldus Amnesty terecht, zijn voorzien bij wet – hetgeen in casu evident het
geval is –, en in een democratische samenleving nodig zijn ter bescherming van bepaalde
legitieme belangen. Amnesty heeft daarbij met name aandacht gevraagd voor de haars
inziens vage noties «openbare orde», «openbare veiligheid» en «bedreiging van de internationale
rechtsorde», het feit dat ook niet-strafbare handelingen binnen het bereik van het
(nieuwe) artikel 2:20 BW (gaan) vallen, de nationale veiligheid als inperkingsgrond
onder het IVBPR, de noodzakelijkheid en evenredigheid van de beoogde sancties alsmede
rechtsbeschermingsaspecten. De NVvR heeft aandacht gevraagd voor de verhouding van
het voorstel tot het beginsel van equality of arms. Hierover zij het volgende opgemerkt.
In algemene zin constateert Amnesty een brede en soms systematisch repressie van het
maatschappelijk middenveld ook in Europa. Onder verwijzing naar de ontwikkelingen
in China, Turkije en Ethiopië merkt Amnesty verder op dat staten, waar het gaat om
de nationale veiligheid, organisaties en activisten dikwijls als staatsgevaarlijk
aanmerken als ze overheidskritiek leveren of anderszins de status quo betwisten, zonder
dat hun activiteiten direct gevaar opleveren voor de samenleving of de rechtsorde.
De geschetste ontwikkelingen zijn voor de regering een punt van voortdurende aandacht
en herhaalde zorg. De regering merkt op dat die ontwikkelingen plaatsvinden binnen
een context die wezenlijk verschilt van de pluriforme en democratische samenleving
in ons land, met haar sterke onafhankelijk rechtspraak en de belangrijke rol van het
maatschappelijk middenveld. Dit wetsvoorstel voorziet in een aanvulling van het instrumentarium
om onze democratische en rechtsstatelijke verworvenheden te beschermen, niet om daaraan
afbreuk te doen.
Met instemming heeft de regering ervan kennis genomen dat ook Amnesty meent dat het
voorkomen van wanordelijkheden, het beschermen van de openbare orde en veiligheid
evenals de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen legitieme gronden vormen
voor een inperking van grondrechten, waarbij de rechterlijke toets de rechtsstatelijke
correctiefactor vormt. Dat geldt te meer als het, zoals in dit wetsvoorstel, gaat
om «ernstige» aantastingen van de openbare orde of nationale dan wel openbare veiligheid,
zodat er – zoals Amnesty terecht opmerkt – alleen sprake kan zijn van ingrijpen «in
the most serious cases». Zoals eerder gesteld, en in lijn met artikel 17 EVRM, mogen
de rechten en vrijheden in het EVRM niet worden gebruikt om de grondslagen van diezelfde
rechten en vrijheden te ondermijnen.
Juist de noties openbare orde en veiligheid worden in het Europese en internationale
recht traditioneel en algemeen erkend als valide gronden voor overheidsingrijpen,35 waarbij ook uitdrukkelijk is erkend dat het hier dynamische noties betreft waarvan
de inhoud naar tijd en plaats kan verschillen.36 Inherent daaraan is dat als zodanig ook niet-strafbare feiten kunnen leiden tot een
verbod onder artikel 2:20 BW; dat is ook nu al het geval en dit wetsvoorstel brengt
daarin geen verandering.37
Ten aanzien van het begrip aantasting van de «internationale rechtsorde» merkt Amnesty
op dat dit strikt genomen niet is opgenomen als legitieme beperkingsgrond in het EVRM.
Voor de regering weegt zwaar dat het EVRM overheidsingrijpen rechtvaardigt als de
rechten en vrijheden van anderen in het gedrang komen.38 Zij komen juist bij uitstek tot uitdrukking in Europese en internationale instrumenten
inzake grondrechten, die een fundament vormen van de internationale rechtsorde en
onderdeel vormen van de Nederlandse openbare orde. Mede om die reden is de bevordering
van de internationale rechtsorde een constitutionele taak van de regering (artikel 90
Grondwet). De uitkomsten van de door Amnesty gesignaleerde pogingen op Europees niveau
om het begrip «rule of law» te duiden, kunnen door de rechter en het OM worden betrokken
bij de nadere inkleuring van de notie «internationale rechtsorde».39
In algemene zin zij verder opgemerkt dat Europese en internationale grondrechteninstrumenten
regeringen een substantiële beleidsruimte laten voor optreden in het belang van dwingende
en vitale belangen, zoals handhaving van de openbare orde of voorkoming van bedreiging
van de nationale veiligheid of ontwrichting van de democratische rechtsstaat. Die
beleidsruimte mag, zoals Amnesty terecht opmerkt, niet willekeurig of discriminatoir
worden benut. Het wetsvoorstel beperkt zich, zoals aangegeven, nadrukkelijk tot «ernstige»
inbreuken, voorziet in een corresponderende bewijslast voor het OM, laat het nadrukkelijk
aan de rechter om een verbodenverklaring al dan niet op te leggen, en laat de betrokken
rechtspersoon, evenals nu, en de eventueel betrokken (feitelijk) bestuurders onverkort
de mogelijkheid van hoger beroep, van cassatie alsmede, na uitputting van de nationale
rechtsmiddelen, van beroep op het Europese Hof voor de rechten van de mens. Gelet
op deze waarborgen acht de regering de grondrechtsconformiteit van dit wetsvoorstel
geborgd, te meer omdat op geen enkele wijze afbreuk wordt gedaan aan – zoals het in
de Siracusa beginselen bij het IVBPR (1984) wordt genoemd – de wezenlijke inhoud van
de betrokken (door Amnesty genoemde) grondrechten.40
Verder is Amnesty er kritisch over dat straks ook een verbodenverklaring kan worden
uitgesproken als het (statutaire) doel van een rechtspersoon in strijd met de openbare
orde blijkt, omdat hiermee strijd met het EVRM nog niet vaststaat. De regering zou
dit willen omkeren. Als het zelfverklaarde doel c.q. de statuten zelf al in strijd
met de openbare orde blijken, ligt het voor de hand dat de werkzaamheid van een rechtspersoon
daar ook (misschien wel: bij uitstek) op gericht zal zijn. De mogelijkheid van – al
dan niet preventief – optreden is dan juist van belang, omdat het niet aangaat de
samenleving onnodige risico’s te laten lopen door optreden pas mogelijk te maken als
er daadwerkelijk wordt gehandeld in strijd met de openbare orde of, sterker nog, de
nationale veiligheid. Dit is in lijn met de openbare-orde-exceptie in, onder meer,
het EVRM en vindt ook bijvoorbeeld zijn weerslag in de plicht van de notaris het opmaken
van de statuten van een dergelijke rechtspersoon te weigeren (artikel 21, lid 2 Wet
op het notarisambt).
Overigens merkt Amnesty op goede gronden op dat het dienstig kan zijn om in de toelichting
bij wijze van illustratie aan te duiden welke activiteiten zoal strijd met de openbare
orde of de openbare veiligheid zouden kunnen opleveren. Daaraan is in het artikelsgewijze
deel nader invulling gegeven. Ook is tegemoet gekomen aan de wens van Amnesty om de
aanvankelijk voorgestelde automatische oplegging van een bestuursverbod bij een verbodenverklaring
los te laten ten faveure van een benadering waarbij de rechter rekening kan houden
met de persoonlijke omstandigheden van betrokkene(n) (vgl. hierna onder c).
De NVvR stelt in algemene zin dat onweerlegbare bewijsvermoedens in beginsel in strijd
zijn met het uit artikel 6 EVRM voortvloeiende beginsel van equality of arms. De regering
begrijpt deze stelling zo dat getwijfeld wordt over de toelaatbaarheid van de in het
tweede lid gekozen benadering van een invulling van het openbare orde begrip. Hierover
zij het volgende opgemerkt. Het in artikel 2:20 lid 2 BW vastgelegde vermoeden is
pas van belang op het moment dat reeds bewezen is dat het doel of de werkzaamheid
van een rechtspersoon leidt of klaarblijkelijk dreigt te leiden tot de in het artikellid
genoemde gedragingen. Voordat dit door het OM bewezen is, heeft de rechtspersoon de
mogelijkheid om verweer te voeren en te betogen dat het doel of de werkzaamheid niet
tot deze gedraging leidt of kan leiden. Daarmee zijn de rechten op het voeren van
een verdediging van de rechtspersoon gewaarborgd. Pas als vaststaat dat het doel of
de werkzaamheid van de rechtspersoon wel kwalificeert als één van de in artikel 2:20
lid 2 BW genoemde gedragingen, volgt het onweerlegbare vermoeden dat deze gedraging
in strijd is met de openbare orde. In die zin bevat het tweede lid meer een kwalificatie
van de genoemde gedragingen als «strijd met de openbare orde», dan een bewijsvermoeden,
zoals ook de NVvR zelf concludeert. Van strijd met artikel 6 EVRM is in het licht
van het voorgaande geen sprake.
c. Civielrechtelijk bestuursverbod
De Rvdr en VNO-NCW/MKB-Nederland vinden de mogelijkheid tot oplegging van een bestuursverbod
als gevolg van de verbodenverklaring van een rechtspersoon ex artikel 2:20 BW op zich
zinvol. Zij menen dat een dergelijk bestuursverbod niet, zoals voorzien in het voorontwerp,
een automatisme zou moeten zijn, maar het gevolg van een discretionaire beslissing
van de rechter. De Rvdr acht het van groot belang dat de rechter rekening kan houden
met de omstandigheden van het geval. Ook VNO-NCW/MKB-Nederland bepleit een beleidsvrijheid
voor de rechter om te voorkomen dat de van rechtswege gelding van een bestuursverbod
als gevolg van een verbodenverklaring een bestuurder onevenredig zou kunnen treffen.
In vergelijkbare zin heeft Amnesty International het belang onderstreept van meer
individuele differentiatie bij het opleggen van een bestuursverbod.
De regering acht deze argumenten, alles afwegende, overtuigend. Zij vormen aanleiding
om een afweging van de rechter met inachtneming van de omstandigheden van het geval
mogelijk te maken door een herformulering van het nieuw voorgestelde artikel 2:20a
lid 1 BW, waaraan nu is toegevoegd dat een bestuursverbod niet wordt opgelegd als
betrokkene «in de gegeven omstandigheden geen ernstig verwijt kan worden gemaakt.»
Daarmee is de discretionaire bevoegdheid van de rechter geborgd.
VNO-NCW/MKB-Nederland heeft er verder op gewezen dat niet altijd duidelijk zal zijn
wie bij een verbodenverklaring als «feitelijk leidinggevende» voor een bestuursverbod
zou kwalificeren. De NVvR onderschrijft het uitgangspunt dat naast de formele bestuurders
ook personen die «feitelijk aan de touwtjes trekken» moeten kunnen worden aangepakt.
Zij vraagt zich echter af of daarvoor niet beter een zelfstandig materieel criterium
kan worden gebruikt, zoals feitelijk beleidsbepaler, in plaats van de veeleer strafrechtelijk
getinte notie «feitelijk leidinggevende». De regering neemt deze suggesties in zoverre
over dat nu niet meer wordt gesproken van feitelijk leidinggevende, maar via het overeenkomstig
toepassen van artikel 106d lid 1 Faillissementswet van feitelijk bestuurder. Zo wordt
bovendien voorkomen dat de rechter, zoals de NVvR terecht heeft opgemerkt, in feite
in een civiele procedure moet beoordelen of iemand in strafrechtelijke zin als feitelijk
leidinggever kan worden aangemerkt.
VNO-NCW/MKB-Nederland heeft de mogelijkheid bepleit van een bestuursverbod dat ook
korter kan zijn dan de in de consultatie voorgestelde vijf jaar. In het verlengde
hiervan heeft ook de Afdeling advisering van de Raad van State een stelsel bepleit,
waarin de rechter een discretionaire bevoegdheid heeft om een bestuursverbod op te
leggen dat langer of korter kan zijn dan vijf jaar.
De regering ziet hierin voldoende aanleiding om de rechterlijke discretie bij de oplegging
van een bestuursverbod te vergroten, zij het met behoud van het signaal dat het zijn
van (feitelijk) bestuurder van een verboden organisatie dermate laakbaar is dat voor
een daarmee samenhangend bestuursverbod een indicatieve (minimum)termijn gerechtvaardigd
is. Ook in het stichtingenrecht bestaat een termijngebonden bestuursverbod (artikel 2:298
lid 3 BW). Juist in de bijzondere context van artikel 2:20 BW, waarin het gaat om
het (feitelijk) leiding geven aan een rechtspersoon die – samengevat – de grondvesten
van onze democratische rechtsstaat heeft aangetast of dreigt te ondermijnen, is het
van belang dat er van het risico op een bestuursverbod een afschrikwekkende, en daarmee
preventieve, werking uit gaat.
Alles afwegende acht de regering in casu een minimumtermijn van drie jaar voor een
op de verboden verklaring volgend bestuursverbod gerechtvaardigd, tenzij de bestuurder
naar het oordeel van de rechter geen ernstig verwijt treft. De tot drie jaar verlaagde
minimumtermijn komt enerzijds tegemoet aan de wens naar meer maatwerkmogelijkheden
voor de rechter. Anderzijds blijft de belangrijke signaalfunctie behouden die een
bestuursverbod in de bijzondere context van een verbodenverklaring ex artikel 2:20
BW heeft. Duidelijk moet zijn dat het zijn van statutair of feitelijk bestuurder van
een verboden verklaarde rechtspersoon significante consequenties kan hebben.
VNO-NCW/MKB-Nederland heeft verder bepleit dat een bestuursverbod uitsluitend kan
worden opgelegd op verzoek van het OM. De regering neemt deze suggestie niet over.
Inherent aan het bestuursverbod is het feit dat de rechter, aan de hand van de feiten
en omstandigheden genoemd in het inleidend verzoekschrift van het OM en de overige
stukken, nagaat of iemand binnen de personele werkingssfeer van het voorgestelde artikel 2:20a
lid 1 BW valt. Hij is daartoe, mede gelet op de uitvoerige rechtspraak ter zake, bij
uitstek toegerust. Een specifieke verzoekschriftbevoegdheid van het OM ter zake voegt
hieraan, naar het oordeel van de regering, niets toe, te meer omdat het al het OM
is dat – als enige – een verzoek op grond van artikel 2:20 BW kan indienen.
d. Strafbaarstelling
Het OM heeft opgemerkt dat een slagvaardige strafrechtelijke handhaving in de praktijk
ernstig wordt gehinderd doordat deelname aan de voortzetting van de werkzaamheden
van een verboden rechtspersoon op grond van artikel 140 lid 2 Sr pas strafbaar wordt
als de verbodenverklaring onherroepelijk is geworden. Het feit dat meestal eerst de
uitkomsten van hoger beroep en cassatie moeten worden afgewacht betekent, aldus het
OM, dat het meewerken aan de voortzetting van een verboden rechtspersoon pas één tot
drie jaar na het verbod in eerste aanleg strafbaar wordt, hetgeen afbreuk doet aan
de effectiviteit van artikel 2:20 BW. Het vaak grote tijdsverloop tussen verbodenverklaring
en daadwerkelijke strafbaarheid bij overtreding daarvan leidt er voorts toe dat bijzondere
opsporingsbevoegdheden pas verlaat kunnen worden ingezet, en draagt volgens het OM
evenmin bij aan de geloofwaardigheid van en het vertrouwen in de rechtsstaat. Daarom
bepleit het OM primair schrapping van het woord «onherroepelijk» in artikel 140 lid 2
Sr. Bij wijze van alternatief stelt het OM voor om strafrechtelijke handhaving mogelijk
te maken als de verbodenverklaring in eerste aanleg uitvoerbaar bij voorraad wordt.
Evenals het OM wil ook de regering een effectief instrument om op te kunnen treden
tegen antidemocratische groeperingen. Daartoe kent dit wetsvoorstel zowel een aanscherping
van het instrumentarium in het civielrechtelijke als in het strafrechtelijke domein.
Het gaat de regering echter te ver om de strafbaarheid, met de in dit wetsvoorstel
bovendien voorziene strafverzwaring, in algemene zin te verbinden aan een verbodenverklaring
die nog niet onherroepelijk is geworden. Dat kan in de door het OM genoemde periode
van één tot drie jaar voor hoger beroep en cassatie tot allerlei vanuit rechtsstatelijke
optiek onwenselijke consequenties leiden als iemand wordt vervolgd of is veroordeeld
voor voorzetting van de activiteiten van een verboden verklaarde rechtspersoon, terwijl
die verbodenverklaring achteraf onterecht blijkt. Datzelfde geldt voor de invoering
van strafbaarheid ingeval de verbodenverklaring in eerste aanleg uitvoerbaar bij voorraad
is verklaard.
De regering meent dat er ook op andere wijze kan worden voorzien in de vergroting
van de effectiviteit van de artikel 2:20 BW-procedure zoals bepleit door het OM, namelijk
door de volgende vernieuwingen:
a. er wordt in een nieuw zesde lid bepaald dat een verbodenverklaring uitvoerbaar bij
voorraad is, waarmee de door het OM bepleite bevoegdheid van de rechter ter zake wordt
vervangen door een algemeen uitgangspunt;
b. daaraan wordt toegevoegd dat de rechter bij de verbodenverklaring nadere voorlopige
(orde)maatregelen kan opleggen om te doen of na te laten aan de verboden rechtspersoon
en degenen die krachtens de wet en de statuten bij zijn organisatie zijn betrokken;
c. er wordt een nieuw tweede lid aan artikel 184a Sr toegevoegd, inhoudende dat handelen
in strijd met een dergelijk bevel wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste
een jaar of een geldboete van de derde categorie.
Ieder voor zich, en zeker in onderlinge samenhang bezien, versterken deze aspecten
de effectiviteit van een verbodenverklaring ex artikel 2:20 BW. De betreffende rechtspersoon
wordt per direct verboden, de rechter kan nadere aanvullende (orde)maatregelen gelasten,
zoals een bevel om bepaalde activiteiten hangende een hoger beroep te staken, en overtreding
daarvan wordt strafbaar. Ook hier een combinatie van civiel- en strafrechtelijke maatregelen
ten bate van een grotere doeltreffendheid van artikel 2:20 BW. In het artikelsgewijze
deel zullen de verschillende hier genoemde elementen nader worden toegelicht.
7. Uitvoerings- en handhavingsaspecten
Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging in de hoekstenen van de artikel 2:20 BW-procedure.
Het verzoekmonopolie blijft bij het OM liggen, de personele werkingssfeer blijft onveranderd
gericht op «rechtspersonen», het referentiekader voor een verbodenverklaring blijft
de openbare orde en de rol van de rechter blijft onveranderd. Belangrijke vernieuwingen
zijn de nadere normering van de notie «openbare orde» en de introductie van rechtsvermoedens
ter verlichting van de bewijspositie van het OM. De regering vertrouwt er op dat hiermee
een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan de rechtszekerheid en een zekere verlichting
van de werkzaamheden van het OM.
8. Financiële gevolgen en administratieve lasten
De verwachting is dat ook met dit wetsvoorstel een verbodenverklaring van rechtspersonen
slechts in zeer bijzondere omstandigheden zal worden verzocht en opgelegd. Gezien
het geringe aantal 2:20 BW-procedures in het verleden,41 is de gerede verwachting dat dit wetsvoorstel hooguit tot een zeer bescheiden toename
van het aantal extra verzoeken per jaar zal leiden. Om die reden verwacht de Raad
voor de rechtspraak dat dit wetsvoorstel «geen substantiële werklastgevolgen zal hebben».
De eventueel benodigde middelen worden opgevangen binnen de reguliere budgettaire
kaders.
II. Artikelsgewijze deel
Artikel I, onder A, sub 1, artikel 2:20 BW, lid 1 gelijkschakeling doel en werkzaamheden
Met de aanpassing van het eerste lid worden de gevolgen van de strijd met openbare
orde van werkzaamheid en doel gelijkgeschakeld. In beide gevallen is straks een verbodenverklaring
mogelijk, waarna het strafbaar wordt om de werkzaamheden van de rechtspersoon voort
te zetten (artikel 140 lid 2 Sr). Het huidige tweede lid komt daardoor te vervallen.
De huidige mogelijkheid dat een rechtspersoon een termijn geboden krijgt om de (statutaire)
doelstelling aan te passen wordt geschrapt. Deze bepaling werd in de praktijk, voor
zover bekend, niet toegepast. De gelijkschakeling van doel en middel sluit aan bij
artikel 10:122 BW. Een dergelijke gelijkschakeling bestond tussen 1976 en 1988 ook
in de voorloper van artikel 2:20 BW. Bij de overgang van het toenmalige artikel 2:15
BW naar het huidige 2:20 BW is het anders behandelen van doel en werkzaamheid niet
uitvoerig gemotiveerd.42 De gelijkstelling is overigens ook internationaal niet onbekend; ook Duitsland kent
een vergelijkbare gelijkstelling in de Vereinsgesetz.
Zoals in het algemeen deel reeds opgemerkt, moet de term «doel» in dit verband ruim
worden opgevat. Niet alleen wat statutair als doel wordt gesteld, maar ook wat in
de statuten als middelen wordt aangegeven of wat uit andere bron blijkt kan invulling
geven aan het doel van de rechtspersoon. Van een werkzaamheid is in ieder geval sprake
als de activiteit een structureel karakter heeft. Vanaf wanneer werkzaamheden een
min of meer stelselmatig karakter krijgen zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld.
Dit kan ook het geval zijn indien er één zeer ernstig incident heeft plaatsgevonden.
Of indien een of enkele incidenten hebben plaatsgevonden en er nog meer incidenten
worden aangekondigd of anderszins dreigen plaats te vinden.
Het wegvallen van het verschil tussen doel en werkzaamheid van een rechtspersoon laat
onverlet dat het OM moet bewijzen dat het doel dan wel de werkzaamheid van een organisatie
strijdig is met de openbare orde en dat die strijdigheid ook aanwezig is, dan wel
dat deze klaarblijkelijk dreigt te ontstaan.
Zoals gesteld in het algemeen deel van de toelichting heeft het kabinet in reactie
op de aanbevelingen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel laten weten dat het
gaat werken aan een Wet op de politieke partijen.43 Nu wordt gekozen voor een specifiek wettelijk kader voor een partijverbod, ligt het
in de rede dat deze organisaties in afwachting daarvan worden uitgesloten van het
toepassingsbereik van het voorstel tot wijziging van artikel 2:20 BW. Zie hiervoor
verder de toelichting op artikel V.
Artikel I, onder A, sub 2, artikel 2:20 BW, lid 2 (nieuw) onweerlegbaar vermoeden
strijd openbare orde
In het nieuwe tweede lid wordt voor een aantal begrippen geëxpliciteerd dat, als hiervan
sprake is, er zonder meer strijd is met de openbare orde. Het gaat hierbij om de volgende
activiteiten en doelstellingen:
• «de bedreiging van de «nationale veiligheid» – dit begrip sluit als notie aan bij
de term zoals gebruikt in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 en
het beperkingsdoel opgenomen in het tweede lid van artikel 11 EVRM.44 De regering meent dat ook de in artikel 18 IVBPR verankerde godsdienst- en gewetensvrijheid
optreden in het belang van de nationale veiligheid toestaat, als zijnde een species
van het ruimere begrip «openbare veiligheid» (lid 3). Concreet kan hierbij gedacht
worden aan het voorbereiden van aanslagen, terrorisme, vormen van spionage en de ontregeling
van vitale infrastructuur.45
• de bedreiging van de «internationale rechtsorde» sluit als notie aan bij artikel 90
van de Grondwet. Hierbij kan gedacht worden aan het omzeilen van internationale sancties
of embargo’s en het oproepen tot jihadistische strijd in het buitenland. Met betrekking
tot internationale sancties en embargo’s wordt primair gedoeld op voor Nederland bindende
besluiten van internationale organisaties, zoals de EU en de VN-veiligheidsraad. De
verwijzing naar de internationale rechtsorde vormt in die zin een aanvulling op de
van rechtswege verbodenverklaring op grond van de vermelding op een van de EU-lijsten
genoemd in het vierde lid van artikel 2:20 BW (voorheen lid 3). De enkele doelstelling
verdragen op te zeggen of uit te treden uit internationale organisaties is niet in
strijd met de openbare orde.
• de notie «de democratische rechtsstaat» is ontleend aan het voorstel voor een nieuwe
algemene bepaling in de Grondwet, zoals in eerste lezing aangenomen door de Eerste
Kamer op 6 maart 2018.46 De ontwrichting van de democratische rechtsstaat omvat tevens de duurzame aantasting
van de democratische vrijheden, de introductie van een parallel rechtssysteem bijvoorbeeld
op basis van religieuze wetgeving, de aantasting van de bescherming van de rechten
en vrijheden van anderen, de obstructie of onrechtmatige beïnvloeding van vrije verkiezingen,
de bedreiging van volksvertegenwoordigers en de omverwerping/afschaffing van onze
rechtsstaat.47 Het doel om de staatsinrichting van Nederland langs democratische weg te wijzigen
is niet in strijd met de openbare orde.
• de notie «ontwrichting» is in de huidige rechtspraak reeds lang aanvaard. Ontwrichting
impliceert in deze context een ernstige vorm van ondermijning, waarvan de bestrijding een speerpunt in het huidige regeerakkoord is.
48
Ondermijning is te definiëren als stelselmatige, doelbewuste en in vele gevallen
heimelijke activiteiten die door de nagestreefde doelen, de gebruikte middelen of
ressorterende effecten de democratische rechtstaat, de bijbehorende instituties en
onderlinge samenhang tussen burgers verzwakken, destabiliseren, ondergraven of saboteren.49 Is het bestaan van de ontwrichting van de democratische rechtsstaat bewezen, dan
gaat het per definitie – om in termen van vaste rechtspraak inzake artikel 2:20 BW
te spreken – om «gedragingen [....] die een daadwerkelijke en ernstige aantasting
vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtstelsel en die onze samenleving
ontwrichten of kunnen ontwrichten»50 of om gedragingen die hiertoe kunnen leiden.
• «ontwrichting van het openbaar gezag» omvat mede infiltratie en ernstige vormen van
intimidatie en corruptie alsmede de bedreiging van ambtsdragers.51
Het zal telkens afhangen van de casuïstiek of een doel of gedraging al dan niet onder
één of meerdere noties te scharen valt. Vervolgens is het de vraag of doel of werkzaamheid
leidt of «klaarblijkelijk dreigt te leiden» tot de genoemde inbreuk. Deze formulering
wordt ook gebruikt in artikel 5:7 Awb. Met klaarblijkelijk dreigt te leiden wordt
tot uitdrukking gebracht dat met een grote mate van waarschijnlijkheid vaststaat dat
het doel of de werkzaamheid zal leiden tot de bedreiging van de nationale veiligheid
of de internationale rechtsorde, dan wel de ontwrichting van de democratische rechtsstaat
of het openbaar gezag.
Artikel I, onder A, sub 3, artikel 2:20 BW, lid 3 weerlegbaar vermoeden strijd openbare
orde
In het derde lid wordt, in aanvulling op het tweede lid, een invulling gegeven aan
het «openbare orde»-begrip met categorieën doelen of werkzaamheden die zo ernstig
zijn dat er aanleiding is om het bewijsrisico te verleggen. Indien het OM erin is
geslaagd te bewijzen dat sprake is van een van deze werkzaamheden of doelstellingen,
is het aan de rechtspersoon om te bewijzen dat hoewel sprake is van de genoemde gedraging,
géén sprake is van strijd met de openbare orde die de verbodenverklaring rechtvaardigt.
In het derde lid is een weerlegbaar rechtsvermoeden neergelegd. Met de leden 2 en
3 wordt het toepassingsbereik van de notie «openbare orde» zelf niet beperkt.
De regering acht het wenselijk dat eerder dan thans het geval is, toegekomen kan worden
aan het ontbinden en verbieden van rechtspersonen. Daarom worden de volgende drie
activiteiten en doelstellingen vermoed in strijd te zijn met de openbare orde in die
mate dat een verboden verklaring van een rechtspersoon gerechtvaardigd is:
• «aantasting van de menselijke waardigheid» – zijnde een daadwerkelijke en ernstige
aantasting van de lichamelijke, seksuele of psychische integriteit van personen,52 mensenhandel of uitbuiting.
• «geweld» – hieronder valt strafbare geweldspleging in meerdere vormen, daaronder begrepen
het doelbewust uitlokken, bevorderen of daadwerkelijk gebruik van geweld.53
• «aanzetten tot haat of discriminatie» – deze gronden zijn reeds lang erkend als reden
voor het beperken van grondrechten.54 Hieronder valt in ieder geval de (strafbare) aanzetting tot bijv. rassendiscriminatie,
antisemitisme, moslimhaat en homohaat (artikel 137d Sr).
Voor al deze noties geldt dat een strafrechtelijke veroordeling voor een van de genoemde
feiten onderdeel uit kan maken van de onderbouwing van het verzoek. Een dergelijke
veroordeling is echter niet noodzakelijk; de civiele rechter zal een zelfstandige
afweging dienen te maken of voldoende bewijs is geleverd van de genoemde gedragingen.
De kwalificatie van dat gedrag door een eventueel later volgende uitspraak van een
strafrechter doet niet af aan die beoordeling. Het in dit lid neergelegde bewijsvermoeden
richt zich op de strijd met de openbare orde die een verbodenverklaring rechtvaardigt.
Een rechtspersoon waarvan is bewezen dat deze zich schuldig heeft gemaakt aan geweld
zal in dat geval moeten aantonen dat, hoewel sprake is (geweest) van geweldspleging,
de verbodenverklaring vanwege strijd met de openbare orde in het licht van de omstandigheden
van het geval niet proportioneel of noodzakelijk is.
Tegenbewijs tegen het rechtsvermoeden van strijd met de openbare orde is niet uitgesloten,
bijvoorbeeld door aan te tonen dat door de rechtspersoon maatregelen zijn getroffen
om herhaling in de toekomst te voorkomen, zoals door het royement of ontslag van (een
deel van) de (bestuurs)leden. Of het tegenbewijs voldoende is, staat ter beoordeling
van de rechter.
Overeenkomstig de jurisprudentie van het EHRM zal niet voldoende zijn dat er slechts
een theoretische mogelijkheid bestaat dat een handeling of opvatting leidt of kan
leiden tot aantasting van de menselijke waardigheid, geweld, haat of discriminatie.
Steeds zal duidelijk moeten zijn dat er tenminste een reëel en ernstig risico bestaat
dat dit gevaar zich zal verwezenlijken.55 Aan de andere kant zou te ver gaan om te eisen dat steeds sprake moet zijn van daadwerkelijk
gepleegde strafbare feiten voordat kan worden ingegrepen. Bij een reële dreiging kan
niet van de Staat worden verwacht dat hij stil blijft zitten, ook al is er nog geen
sprake van een strafbaar feit.56 Dit is, net als in het tweede lid, tot uitdrukking gebracht in de zinsnede dat een
doel of werkzaamheid «klaarblijkelijk dreigt te leiden».
Artikel I, onder A, sub 4. artikel 2:20 BW, leden 5 en 6 (nieuw) rechterlijk bevel
en uitvoerbaar bij voorraad
In het voorgaande ligt besloten dat er alleen in exceptionele en ernstige omstandigheden
sprake zal zijn van verbodenverklaring van een rechtspersoon. Als daarvan eenmaal
sprake is, dan moet een rechtspersoon haar activiteiten niet nog vele jaren ongestoord
kunnen voortzetten omdat er hoger beroep c.q. cassatie is ingesteld. Daarom rechtvaardigt
de verbodenverklaring per se uitvoerbaarheid bij voorraad. Een specifiek verzoek van
het OM of een nadere discretionaire afweging door de rechter is daarvoor niet nodig.
Omdat naar aanleiding van recente rechtspraak hierover wellicht twijfel zou kunnen
bestaan,57 wordt de uitvoerbaar bij voorraad verklaring nu uitdrukkelijk voorzien in het nieuwe
artikel 2:20 lid 6 BW. Wetssystematisch wordt daarmee aangesloten bij artikel 10:122
lid 2 BW, dat aan de verklaring voor recht dat een buitenlandse organisatie in strijd
met de Nederlandse openbare orde handelt onmiddellijk effect en werking erga omnes
toekent. Tevens wordt hiermee verduidelijkt dat de artikel 2:20 BW-procedure er niet
een is waarvan «de aard van de zaak» zich tegen uitvoerbaarheid bij voorraad verzet,
in de zin van artikel 233 lid 1 Rv. Omdat de ontbinding ingevolge artikel 2:20 BW
na een verbodenverklaring een onherroepelijke ingreep betekent, die niet terug is
te draaien na een andersluidend oordeel in hoger beroep of cassatie, ziet de nu voorziene
uitvoerbaarheid bij voorraad niet op de ontbinding, maar alleen op de verbodenverklaring.58
Als het OM daartoe aanleiding ziet, kan het OM met het inleidend verzoekschrift strekkende
tot verbodenverklaring, of bij later incidenteel verzoekschrift, de rechter verzoeken
om een voorlopige voorziening te treffen overeenkomstig hetgeen artikel 223 Rv bepaalt
voor de dagvaardingsprocedure, zo nodig op straffe van een dwangsom (artikel 611 e.v.
Rv).59 Die voorlopige voorziening geldt bij toewijzing uit de aard der zaak slechts «voor
de duur van het geding». Zij verliest derhalve haar werking op het moment dat de verbodenverklaring
in kracht van gewijsde is gegaan.
In gevallen waarin hoger beroep of cassatie speelt, is strafrechtelijke handhaving
van voortzetting van de activiteiten van een verboden rechtspersoon pas mogelijk als
de verbodenverklaring onherroepelijk is geworden (artikel 140 lid 2 Sr). Daarom wordt
het met het nieuwe vijfde lid mogelijk voor de rechter om, in eerste aanleg of beroep,
bij wijze van rechterlijk bevel een bepaald handelen of nalaten (of een combinatie
daarvan) op te dragen aan de verboden rechtspersoon, (feitelijk) bestuurders daarvan
alsmede eventuele aangeslotenen (bijv. bij een stichting) of leden (bijv. in geval
van een verboden vereniging). Gedacht kan worden aan samenscholings- of gebiedsverboden,
een meldplicht, onthouding van promotieactiviteiten, het staken van websites, het
nalaten om in het openbaar zichtbaar bepaalde symbolen te dragen of deze anderszins
te gebruiken of een verbod op te treden als feitelijk bestuurder van een rechtspersoon.
Dergelijke (orde)maatregelen zijn tijdelijk, en gelden uiterlijk totdat bij gewijsde
over de verbodenverklaring is beslist.
Zowel bij de vraag of c.q. welke (voorlopige) maatregelen geboden zijn als bij de
vraag wat hun geldingsduur zou moeten zijn heeft de rechter een maximale discretionaire
bevoegdheid. Maatwerk wordt daarmee het devies. Dat impliceert overigens geen carte
blanche voor de rechter, omdat de eventuele voorlopige maatregelen moeten zijn ingegeven
en worden gerechtvaardigd door het belang van de openbare orde. Deze functionele randvoorwaarde
borgt dat de betrokken voorlopige maatregelen strekken ter effectuering van de verbodenverklaring,
die immers is ingegeven door het feit dat de betrokken rechtspersoon in strijd met
de openbare orde heeft gehandeld.
Bevelen als hier bedoeld zouden hun doel missen, als het instellen van (pro forma)
hoger beroep of cassatie schorsende werking zou hebben (artikel 360 Rv). Daarom wordt
in de laatste zin van het nieuwe zesde lid bij artikel 2:20 BW expliciet bepaald dat
het instellen van een rechtsmiddel de werking van het voorlopige rechterlijke bevel
niet schorst. Daarmee wordt voortgebouwd op een breder beginsel in het civiele en
bestuursprocesrecht.60 Tegelijk wordt daarmee verduidelijkt dat niet alleen tegen de verbodenverklaring
als zodanig, maar ook tegen de flankerende rechterlijke bevelen hoger beroep open
staat. De regering acht het vanuit rechtsstatelijke optiek van belang dat – afgezien
van cassatie – in beide gevallen een dubbele rechterlijke toets in twee feitelijke
instanties gewaarborgd blijft, ook al verplicht artikel 6 EVRM daartoe niet.
Via een hierna te bespreken wijziging van artikel 184a Sr wordt handelen of nalaten
in strijd met door de rechter bevolen maatregelen strafbaar gesteld.
Artikel I, onder B, artikel 2:20a BW, lid 1 Bestuursverbod
Het eerste lid van het nieuwe artikel 20a regelt het bestuursverbod als gevolg van
de verbodenverklaring van de rechtspersoon. Indien de rechter een rechtspersoon verboden
verklaart, dan volgt daaruit tevens een bestuursverbod voor de statutaire bestuurders.
Dit verbod geldt ook voor de eventuele feitelijk bestuurders. Ook in het faillissementsrecht
(artikel 106d lid 1 Fw) en bij het leerstuk van de bestuurdersaansprakelijkheid is
het begrip «feitelijk bestuurder» een gebruikelijke notie (artikelen 2:138 lid 7 en
2:248 lid 7 BW). In alle gevallen gaat het om degene die het beleid van de rechtspersoon
(mede) heeft bepaald als ware hij bestuurder. Gelet op het accessoir karakter van
het bestuursverbod gaat een bestuursverbod gelden vanaf het onherroepelijk worden
van de verbodenverklaring. In verband met het bestuursverbod zullen de bestuurders
bij een verzoek tot verbodenverklaring als belanghebbende bij de procedure moeten
worden aangemerkt.
Overwogen is om ook commissarissen op te nemen in deze opsomming. Hiervan is afgezien
omdat niet is gebleken aan enige behoefte daaraan, gelet op de aard van de rechtspersonen
waarvoor in het verleden een verbodenverklaring is verzocht.
De NVvR heeft in de consultatie opgemerkt dat personen met een bestuursverbod slechts
formeel geen bestuurder of commissaris bij een andere rechtspersoon kunnen blijven
of worden, maar daarvan wel feitelijk het beleid kunnen (blijven) bepalen. Deze terechte
zorgen worden nu ondervangen door de precisering dat een bestuursverbod zich ook tegen
dit laatste verzet. In het faillissementsrecht is dat niet anders (artikelen 106b-106d
Fw). Zo nodig kan de naleving van een bestuursverbod, evenals in het faillissementsrecht
(artikel 106b lid 5 Fw), worden bevorderd door een verzoek tot oplegging van een dwangsom
op de voet van de artikelen 611a e.v. Rv.61 Daarnaast is voorzetting van de activiteiten van een verboden organisatie, ook als
feitelijk bestuurder van een andere rechtspersoon, strafbaar op grond van artikel 140
Sr.
De verbodenverklaring leidt tot een civielrechtelijk bestuursverbod minimaal drie
jaar, «tenzij betrokkene in de gegeven omstandigheden geen ernstig verwijt kan worden
gemaakt.» Deze uitzonderingsmogelijkheid doet recht aan de wens van de Raad voor de
rechtspraak, Amnesty International en VNO-NCW/MKB-Nederland om de rechter de bevoegdheid
te geven om, bij wijze van uitzondering, op grond van de individuele omstandigheden
van het geval een uitzondering te maken op een bestuursverbod. Te denken valt, zoals
de Rvdr terecht heeft opgemerkt, aan iemand die nog maar sinds kort bestuurder was
en die heeft gepoogd de activiteiten, die in strijd met de openbare orde zouden zijn,
te verhinderen. Inherent aan deze nieuwe mogelijkheid voor de rechter om een uitzondering
te maken op een bestuursverbod, zo zij opgemerkt in reactie op een door Amnesty gestelde
vraag, is dat de betrokken bestuurder de afwijzing van een verzoek tot het maken van
een dergelijke uitzondering in beroep zelfstandig kan aanvechten.
De huidige civielrechtelijke bestuursverboden kennen een verschillende duur. De Faillissementswet
kent een maximumtermijn van vijf jaar, zodat een bestuursverbod ook voor een kortere
periode kan worden opgelegd (artikel 106b lid 1 Fw). Boek 2 BW kent een vaste termijn
van vijf jaar als een stichtingsbestuurder door de rechtbank wegens – kort gezegd –
wanbeleid wordt ontslagen (artikel 2:298 lid 3 BW). In casu acht de regering een minimumtermijn
van drie jaar gerechtvaardigd, maar alleen als iemand een ernstig verwijt treft. Is
dat niet zo, dan is er geen plaats voor een bestuursverbod. Het minimumkarakter van
de termijn in combinatie met de verlaging van vijf (consultatieversie) naar drie jaar
geeft de rechter voldoende ruimte voor een differentiatie in het individuele geval.
Tegelijk zorgt de termijn van drie jaar voor zowel een reële sanctie als voor een
voldoende afschrikwekkende en daarmee ook preventieve werking van het bestuursverbod.
Beide vinden hun rechtvaardiging in de ernstige en bijzondere omstandigheden die de
verboden verklaring van een rechtspersoon rechtvaardigen. In de context van artikel 2:20
BW gaat het bestuursverbod in vanaf het onherroepelijk worden van de verbodenverklaring
van de betrokken rechtspersoon.
Het rechtsgevolg van een opgelegd bestuursverbod volgt eveneens uit het eerste lid:
betrokkene kan a) geen bestuurder of commissaris bij andere rechtspersonen blijven,
voor het geval hij dat mocht zijn, en b) kan bovendien niet rechtsgeldig worden benoemd
in andere of nieuw op te richten rechtspersonen, op straffe van nietigheid. Wat de
beëindiging van het bestuurderschap bij de verboden rechtspersoon zelf betreft, deze
is het logisch gevolg van de ontbinding daarvan (artikel 2:20 leden 1 en 2 BW).
In de consultatie heeft Amnesty International nog opgemerkt dat niet is voorzien in
een mechanisme waarmee periodiek kan worden getoetst of een opgelegd bestuursverbod
nog steeds gerechtvaardigd is voor een specifieke persoon. Dat is een weloverwogen
keuze, die is ingegeven door iemands nauwe betrokkenheid bij voor de samenleving abjecte
activiteiten. Als daarvan blijkt, acht de regering een evident gevolg in de vorm van
een langdurig bestuursverbod gerechtvaardigd. Daarvan gaat ook een krachtig preventief
signaal uit. Ten slotte kennen ook de huidige regelingen van civielrechtelijke bestuursverboden
in de artikelen 106a e.v. FW en artikel 2:298 BW niet een mechanisme van tussentijdse
toetsing. Er is niet gebleken van een dwingende noodzaak om daar in deze pregnante
context, waar wezenlijke fundamenten van onze samenleving in het geding zijn, anders
over te denken.
Artikel I, onder B, artikel 2:20a BW, lid 2 Regeling gevolgen bestuursverbod
Het tweede lid bepaalt dat de rechter zo nodig alle overige gevolgen van het door
haar uitgesproken bestuursverbod regelt. Dit correspondeert letterlijk met artikel 106b
lid 4 Fw. Een vergelijkbare bevoegdheid is opgenomen in het enquêterecht (artikel 2:357
lid 2 BW) en bij het ontslag van stichtingsbestuurders wegens, samengevat, wanbeheer
(artikel 2:298 lid 2 BW). Deze bevoegdheid geeft de rechter bijvoorbeeld, zo zij opgemerkt
in reactie op vragen van de Raad voor de rechtspraak hieromtrent, de mogelijkheid
om in het belang van derde-rechtspersonen voorlopige voorzieningen te treffen voor
het geval hier problemen zouden kunnen ontstaan door het als gevolg van een bestuursverbod
wegvallen van een bestuurder of commissaris.
Artikel I, onder B, artikel 2:20a BW, lid 3 Doorwerking bestuursverbod Handelsregister
Het derde lid regelt in feite twee mutaties in het Handelsregister; (negatief) de
uitschrijving van de betrokken bestuurder en/of commissaris uit het Handelsregister
door de Kamer van Koophandel, alsmede (positief) de tijdelijke registratie van een
bestuursverbod bij dat register. Beide aspecten zijn ontleend aan de regeling in artikel 106b
lid 3 Fw.
Een bestuursverbod brengt mee dat de bestuurder de rechtspersoon niet langer in een
bestuursfunctie mag vertegenwoordigen. Daarom is het van belang dat een uitspraak
houdende een bestuursverbod eenvoudig raadpleegbaar is. Hieraan wordt gevolg gegeven
door registratie bij het Handelsregister. Zodra de uitspraak is gedaan en kracht van
gewijsde heeft gekregen, zal de griffier deze met bekwame spoed bij de Kamer van Koophandel
moeten aanbieden. Die instantie zal na ontvangst van het stuk van de griffier dadelijk
tot inschrijving van het bestuursverbod en uitschrijving van de betrokken bestuurder
overgaan.
Totdat de uitschrijving een feit is, kan een derde die met de betrokken bestuurder
handelt zich op de in het Handelsregister opgenomen feiten beroepen en zal die derde
te goeder trouw zijn (artikel 25 Handelsregisterwet 2007).
In het voorgestelde artikel 2:20a lid 3 BW ligt besloten dat de griffier alle relevante
gegevens die nodig zijn voor de uitschrijving van de betrokken bestuurders uit het
Handelsregister en de centrale registratie van het bestuursverbod moet aanleveren.
Daartoe behoren met name de NAW-gegevens van betrokkene en de ingangsdatum van het
bestuursverbod. Het artikellid vormt tevens de grondslag voor de verwerking van deze
gegevens. De site van de Kamer van Koophandel is, naar aanleiding van de Wet civielrechtelijk
bestuursverbod, inmiddels adequaat ingericht voor de registratie en publicatie van
bestuursverboden. De nu voorziene nieuwe mogelijkheid tot oplegging van een bestuursverbod
in het kader van artikel 2:20a BW kan daarin zonder verdere aanpassing worden opgenomen.
Artikel I, onder B, artikel 2:20a BW, lid 4 van overeenkomstige toepassing delen Faillissementswet
Het vierde lid voorziet in de van overeenkomstige toepassing van artikel 106c en artikel 106d
lid 1 van de Faillissementswet. Gelet op het meer processuele en technische karakter
van deze onderdelen van de Wet civielrechtelijk bestuursverbod is ervoor gekozen deze
niet nogmaals in hun geheel op te nemen in de regeling van artikel 2:20a BW.
Artikel I, onder C, artikel 2:23b Batig saldo verboden rechtspersoon naar de Staat
Het eerste lid van artikel 23b wordt aangevuld met een regeling van de bestemming
voor het batig saldo van de verboden rechtspersoon. De algemene regeling voor de vereffening
ligt na een verbodenverklaring op grond van strijd met de openbare orde niet voor
de hand. Zonder deze bepaling bestaat er geen wettelijke grondslag voor afwijking
van deze algemene regeling. De rechter kan deze bevoegdheid zowel ambtshalve als op
verzoek gebruiken.
Artikel II, artikel 10:122 BW Bestuursverbod buitenlandse corporatie
De wijziging van artikel 2:20 BW werkt door in artikel 122 van Boek 10 BW. Ook het
bestuursverbod wordt van overeenkomstige toepassing verklaard voor buitenlandse corporaties.
De betekenis van een bestuursverbod voor een bestuurder van een buitenlandse corporatie
is uiteraard territoriaal beperkt tot Nederland. Personen voor wie dit verbod geldt,
kunnen niet langer binnen Nederland actief zijn als bestuurder of commissaris van
enige rechtspersoon of een rechtspersoon oprichten.
Artikel III, artikelen 140 en 184a Sr Verhoging strafmaat en strafbaarstelling schending
rechterlijk bevel
Overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is het
verwarrende bestanddeel «deelneming aan» geschrapt. Daarmee wordt verduidelijkt dat
het voor de strafbaarheid ex artikel 140 lid 2 Sr moet gaan om de daadwerkelijke «voortzetting»
van de activiteiten van een verboden rechtspersoon. Een aparte bewezenverklaring van
«deelneming», zoals de huidige tekst van artikel 140 lid 2 Sr zou kunnen suggereren,
is daarbij niet van belang.
Voortzettingsgedragingen kunnen zich in velerlei vorm voordoen. Het gaat daarbij om
iedere gedraging die ten dienste staat aan het voortbestaan van de verboden organisatie.62 Ter illustratie zij gewezen op: het organiseren van een betoging, evenement of vergadering,
het oprichten van een nieuwe (vergelijkbare) organisatie, het voeren van een ledenadministratie,
het «in de lucht» houden van een website en het houden van fondsenwervingsacties ten
behoeve van een verboden rechtspersoon of een daarmee vergelijkbare opvolger. Een
combinatie van dergelijke factoren levert eerder bewijs op van de voortzetting van
de activiteiten van een verboden rechtspersoon.
De straf op de voortzetting van werkzaamheden van verboden organisaties op grond van
artikel 140, lid 2, Sr wordt verhoogd van maximaal 1 jaar gevangenisstraf of een geldboete
van € 4.150 tot maximaal 2 jaar of € 20.750. Dit heeft ook gevolgen voor de hoogte
van de strafmaat voor oprichters, leiders en bestuurders van deze organisaties op
grond van het derde (nieuw vierde) lid van dit artikel. Deze strafmaat wordt verhoogd
van maximaal 1 jaar en 4 maanden gevangenisstraf of een boete van € 5.533, naar maximaal
2 jaar en 8 maanden of € 27.667. Deze verhoging van de strafmaat brengt de ernst van
de gedraging tot uitdrukking en vergroot de preventieve werking van het artikel. De
verhoogde strafmaat maakt duidelijk dat de voortzetting van werkzaamheden van een
verboden rechtspersoon niet wordt geaccepteerd. De verhoogde strafmaat sluit tevens
aan bij de wens om voorlopige hechtenis en de inzet van opsporingsmiddelen mogelijk
te maken, door toevoeging van artikel 140, lid 2, Sr aan artikel 67 Sv.
Verder wordt schending van een rechterlijk bevel, gegeven op grond van artikel 2:20,
lid 5, BW strafbaar gesteld. Daartoe wordt een nieuw tweede lid aan artikel 184a Sr
toegevoegd. Het komt in onze rechtsorde vaker voor dat de overtreding van een maatregel
c.q. bevel, waarop nog niet definitief in rechte is beslist, intussen wel strafrechtelijk
wordt gesanctioneerd. Zo levert het negeren van een bevel van de burgemeester ex artikel 172a
Gemeentewet tot, bijvoorbeeld, een groepsverbod, het misdrijf van artikel 184 Sr op,
zolang de rechter het bevel in beroep niet heeft vernietigd.63 Hetzelfde geldt voor overtreding van een gedragsmaatregel die de officier van justitie
heeft opgelegd bij, kort gezegd, verdenking van een strafbaar feit verband houdend
met de openbare orde (artikel 509hh Sv, strafbaar gesteld in artikel 184a Sr). De
regering acht het dienstig een vergelijkbare wijze van strafbaarstelling te introduceren
voor schending van een rechterlijk bevel ex artikel 2:20 lid 5 BW. Daarmee wordt voorkomen
dat de door de rechter bij gelegenheid van de verbodenverklaring gegeven bevelen,
bij gebreke aan een effectieve sanctie, een vooral symbolisch karakter zouden krijgen.
Als strafmaat is, evenals bij het opzettelijk handelen in strijd met een gedragsaanwijzing
als bedoeld in artikel 509hh Sv, gekozen voor een gevangenisstraf van ten hoogste
een jaar of een geldboete van de derde categorie. De regering acht dit voor nu voldoende
om de effectiviteit van de op grond van artikel 2:20 lid 5 BW bevolen maatregelen
te verzekeren, juist gedurende de periode waarin hoger beroep of cassatie tegen de
verbodenverklaring nog mogelijk is. Het gaat ten slotte, zo merkt ook het OM terecht
in de reactie op de consultatie op, om rechtspersonen die een ernstige bedreiging
vormen voor onze democratie. Uitzonderlijke situaties vergen nu eenmaal een uitzonderlijke
aanpak.
Artikel IV, artikel 67 Sv Voorlopige hechtenis
Door de aanvulling van artikel 67 Sv met een verwijzing naar artikel 140 lid 2 Sr
wordt voorlopige hechtenis mogelijk in geval van verdenking van de voortzetting van
de werkzaamheden van een verboden organisatie. Naast de mogelijkheid van voorlopige
hechtenis wordt het door deze verwijzing tevens mogelijk om opsporingsbevoegdheden
in te zetten, zoals de inbeslagname van voorwerpen en poststukken en de betreding
van plaatsen, met uitzondering van een woning. Dit maakt, in combinatie met de strafrechtelijke
handhaving van een rechterlijk bevel tot het doen of nalaten van bepaalde activiteiten,
een effectievere bestrijding van de eventuele voortzetting van de werkzaamheden van
de verboden organisatie mogelijk.
Voor artikel 184a Sr geldt dat dit artikel nu reeds is genoemd in artikel 67 Sv waardoor
aanvulling op dit punt achterwege kan blijven.
Artikel V Overgangsrecht
Eventueel lopende procedures op grond van artikel 2:20 BW ten tijde van de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel zullen door dit wetsvoorstel niet worden geraakt. Dit is in het
eerste lid van artikel 32a van de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek tot uitdrukking
gebracht. De met deze wet nieuw ingevoegde leden van artikel 20 van Boek 2 blijven
buiten toepassing ten aanzien van een procedure bij de civiele rechter waarbij voor
de datum van inwerkingtreding van die leden een verzoekschrift bij de rechter is ingediend,
een beroepschrift bij het gerechtshof is ingediend of een verzoekschrift bij de Hoge
Raad is ingediend. Dit impliceert dat ook in de procedure in hoger beroep deze bepalingen
buiten toepassing blijven, indien het verzoekschrift in eerste aanleg was ingediend
voor inwerkingtreding van deze bepalingen.
Voor het overige geldt het algemene uitgangspunt van de onmiddellijke werking. Op
de strafverzwaring van artikel 140 Sr is artikel 1, lid 2, Sr van toepassing, waaruit
volgt dat bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit is begaan,
de voor de verdachte gunstigste bepalingen worden toegepast. Hiervoor is derhalve
geen aparte regeling van eerbiedigend overgangsrecht noodzakelijk.
In het tweede lid is een specifieke voorziening getroffen voor politieke partijen
en hun neveninstellingen. Zoals reeds opgemerkt in het algemeen deel van de toelichting
heeft het kabinet het voornemen geuit te gaan werken aan een Wet op de politieke partijen.64 De positie van politieke partijen is, ook in het licht van de verenigingsvrijheid,
van een andere orde dan de positie van andere organisaties. De wijze van en gronden
waarop tot een verbod van een politieke partij kan worden gekomen, verdient dan ook
een eigenstandige afweging. Die afweging past bij uitstek binnen het bredere kader
van de totstandkoming van een Wet op de politieke partijen. Het ligt dan ook in de
rede dat de politieke partijen en aanverwante organisaties van het toepassingsbereik
van het voorstel tot wijziging van artikel 2:20 BW worden uitgesloten.
De omschrijving van de notie «politieke partijen» kan niet te nauw zijn, omdat dat
organisaties zou uitsluiten die wel aanspraak kunnen maken op de bijzondere positie
van politieke partij binnen het democratisch bestel. Het partij-begrip uit de Wet
Financiering politieke partijen komt daarom niet in aanmerking, nu dit enkel ziet
op partijen die succesvol hebben deelgenomen aan de laatste verkiezingen van de Tweede
Kamer of de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Anderzijds kan de notie ook niet te
breed zijn, zoals het geval zou zijn bij een verwijzing naar het begrip «politieke
groepering» in de zin van de Kieswet, nu hiervoor slechts enkele formele registratie-eisen
gelden. Voorkomen moet worden dat een rechtspersoon die dreigt te worden verboden,
zich via een eenvoudige registratie kan hullen in de beschermende hoedanigheid van
een politieke groepering. Dit zou het wetsvoorstel beduidend minder effectief maken
en een negatief effect hebben op het democratisch bestel. Andere wettelijke omschrijvingen
van politieke partijen zijn op dit moment niet voorhanden. Daarom is gekozen voor
een algemeen en materieel begrip «politieke partijen» dat ziet op politieke partijen
op ieder bestuursniveau, alsmede hun neveninstellingen. Onder neveninstellingen vallen
in ieder geval de politiek-wetenschappelijke instituten en politieke jongerenorganisaties
van politieke partijen.
De beoordeling of sprake is van een politieke partij wordt overgelaten aan de rechter
De rechter zal moeten beoordelen of daadwerkelijk sprake is van een rechtspersoon
die tot doel heeft deel te nemen aan democratische verkiezingen om politieke doelstellingen
te realiseren.65
De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor |
| PVV | 20 | Tegen |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| PvdD | 4 | Tegen |
| 50PLUS | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Tegen |
| Krol | 1 | Voor |
| Van Haga | 1 | Tegen |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.