Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel vereenvoudigt de wijze van verstrekking van de wanbetalersbijdrage
aan zorgverzekeraars en het toezicht op de verplichtingen van zorgverzekeraars gericht
op het verminderen van het aantal wanbetalers. In het algemeen deel van deze memorie
van toelichting wordt eerst het huidige systeem van de wanbetalersbijdrage in de Zorgverzekeringwet
(Zvw) beschreven. Daarna wordt ingegaan op aanleiding en doel van het wetsvoorstel.
Vervolgens wordt de vereenvoudiging toegelicht. Afgesloten wordt met de resultaten
van de consultatie en de gevolgen voor de regeldruk.

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om nog een andere vereenvoudiging van de
regels over wanbetalers aan te brengen. Dit wordt in de artikelsgewijze toelichting
uiteengezet.

2. Huidige systeem wanbetalersbijdrage

Voor de zorgverzekering betaalt de verzekeringnemer aan de zorgverzekeraar een nominale
premie. Wanneer de verzekeringnemer dat niet doet en de betalingsachterstand is opgelopen
tot zes maanden, meldt de zorgverzekeraar hem bij het CAK aan als wanbetaler. Daarna
moet de verzekeringnemer in plaats van de nominale premie een bestuursrechtelijke
premie aan het CAK betalen. De zorgverzekeraar ontvangt dan een bijdrage van het CAK
voor het verzekerd houden van de wanbetaler (artikel 34a Zvw). Dit wordt de wanbetalersbijdrage
genoemd. De bedoeling van de wanbetalersbijdrage is te voorkomen dat een zorgverzekeraar
een wanbetaler royeert vanwege het niet betalen van de nominale zorgpremie. De wanbetaler,
die nog steeds verplicht is om een zorgverzekering te hebben, zou dan terechtkomen
bij een andere zorgverzekeraar, die hem wel moet accepteren. De betalingsproblemen
gaan zich dan bij meerdere zorgverzekeraars opstapelen. Dat maakt het aanpakken van
de schuldenproblematiek bij wanbetalers moeilijker.

Aan de wanbetalersbijdrage zijn ingevolge artikel 34a van de Zvw voorwaarden verbonden.
De bedoeling daarvan is tegen te gaan dat er wanbetalers bij komen én om ervoor te
zorgen dat betalingsproblemen van wanbetalers worden opgelost. De voorwaarden bestaan
deels uit eisen die ook al elders in de Zvw staan, zoals het aanbieden van een betalingsregeling
bij een achterstand in de betaling van de premie (artikel 18a) en het waarschuwen
voor de aanmelding als wanbetaler (artikel 18b). De andere voorwaarden in artikel
34a van de Zvw zijn aanvullende eisen, zoals het verrichten van voldoende inspanningen
tot inning van de premie en medewerking aan aflossing van de schuld. Als een zorgverzekeraar
niet aan de voorwaarden voldoet, kan dat gevolgen hebben voor de hoogte van de wanbetalersbijdrage.
Daarover beslist het CAK. Bij die beslissing is het CAK afhankelijk van het oordeel
van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). De NZa houdt immers toezicht op de rechtmatige
uitvoering van de Zvw door zorgverzekeraars (artikel 16, onderdeel b, Wet marktordening
gezondheidszorg). Het toezicht heeft ook betrekking op de (wettelijke) eisen voor
de wanbetalersbijdrage.

De huidige wanbetalersbijdrage heeft in verschillende opzichten dus een hybride karakter.
Ten eerste is de doelstelling tweeledig: zowel het verzekerd houden van wanbetalers,
als het voorkomen en verminderen van wanbetalers. Ten tweede zijn sommige eisen om
in aanmerking te komen voor de wanbetalersbijdrage tevens eigenstandige wettelijke
verplichtingen. Ten derde zijn zowel het CAK, als de NZa verantwoordelijk voor de
beoordeling of aan de voorwaarden voldaan wordt en kunnen zij daar consequenties aan
verbinden.

3. Aanleiding en doel wetsvoorstel

In 2015 is artikel 34a van de Zvw aangepast1 om verbeteringen te realiseren in de uitvoering van de wanbetalersbijdrage. Inzet
is de samenwerking van zorgverzekeraars met gemeenten te stimuleren om schulden van
wanbetalers te voorkomen en op te lossen. Daarnaast zijn de eisen aangescherpt voor
de (incasso)inspanningen van zorgverzekeraars. Verder is voorzien in de mogelijkheid
de hoogte van de wanbetalersbijdrage aan te passen naar de mate waarin een zorgverzekeraar
aan de voorwaarden voldoet. Deze verbeteringen zijn doorgevoerd door een wijziging
van de Regeling zorgverzekering (Rzv)2. Deze wijziging is per 2017 slechts gedeeltelijk in werking treden. Bij de uitwerking
van de regeling zijn Zorgverzekeraars Nederland (ZN), een aantal zorgverzekeraars,
het Zorginstituut Nederland, het CAK en de NZa betrokken. Daarbij kwam naar voren
dat de wijze waarop en de mate waarin de inspanningen tot inning van de nominale premie
en de medewerking voor het oplossen van de schulden kunnen worden verleend, verschillen
per zorgverzekeraar. Dat heeft onder meer te maken met de bedrijfsvoering van zorgverzekeraars
en de samenstelling van hun verzekerdenbestand. Ter invulling van het «Protocol incassotraject
wanbetalers Zorgverzekeringswet» dat alle zorgverzekeraars hanteren, concretiseren
zorgverzekeraars hun inspanningen en medewerking in de praktijk door middel van interne
richtlijnen en procedures. Eind 2016 waren de richtlijnen en procedures van de zorgverzekeraars
en het toetsingskader van de NZa voor het toezicht op de naleving van de voorwaarden
voor de wanbetalersbijdrage nog in ontwikkeling. Dat was een belangrijke reden om
de aanvullende inspanningen en medewerking, gekoppeld aan de differentiatie van de
wanbetalersbijdrage in een lage en hoge bijdrage, eerst per 2018 in te voeren.

Bij de verdere ontwikkeling van de richtlijnen en procedures van de zorgverzekeraars
en het toetsingskader van de NZa is in overleg met het CAK geconstateerd dat een vereenvoudiging
mogelijk is van de verstrekking van de wanbetalersbijdrage3. Doel is de wanbetalersbijdrage te ontdoen van het bovengeschetste hybride karakter.
Er ontstaat daardoor meer ruimte om de inspanningen en medewerking van zorgverzekeraars
effectief, flexibel en toekomstbestendig te normeren en te handhaven. Hiervoor is
wel een wetswijziging nodig.

4. Vereenvoudiging

De voorgestelde vereenvoudiging bestaat uit twee onderdelen. Ten eerste wordt de wanbetalersbijdrage
voortaan uitsluitend verstrekt aan de zorgverzekeraar voor het in stand houden van
de verzekeringsdekking voor de wanbetaler. Het CAK hoeft alleen daaraan te toetsen.
Zorgverzekeraars krijgen meer zekerheid over het verkrijgen van de wanbetalersbijdrage
omdat deze niet meer afhankelijk is van de mate waarin zij aan allerlei voorwaarden
voldoen.

Ten tweede worden de overige voorwaarden voor de wanbetalersbijdrage omgezet in verplichtingen,
voor zover ze dat al niet waren. De koppeling met de wanbetalersbijdrage wordt daarmee
losgelaten. Van de zorgverzekeraars wordt verlangd dat zij hun beleid ter uitvoering
van de verplichtingen vastleggen en de uitvoering administreren. Zorgverzekeraars
rapporteren over de uitvoering van hun verplichtingen in het jaarlijkse uitvoeringsverslag
aan de NZa. De inhoud van het uitvoeringsverslag wordt bij ministeriële regeling op
grond van artikel 38, tweede lid, van de Zvw geregeld. De NZa houdt toezicht op de
naleving van de verplichtingen door zorgverzekeraars en kan zo nodig handhavend optreden,
zonder dat dit ook gevolgen hoeft te hebben voor de hoogte van de wanbetalersbijdrage.
Toezicht en handhaving kan, zoals gebruikelijk, meer systeemgericht plaatsvinden.
De NZa stelt daarvoor een algemeen toetsingskader vast. Het toetsingskader is aan
te merken als een beleidsregel. In het kader van de handhaving kan de NZa op maat
van de individuele zorgverzekeraar gesneden aanwijzingen geven, zo nodig kracht bij
te zetten met een last onder dwangsom (artikelen 77 en 80 Wet marktordening gezondheidszorg).
In de aanwijzing wordt geconcretiseerd wat van de zorgverzekeraar verlangd wordt.
De aanwijzing houdt rekening met actuele ontwikkelingen en is toegesneden op de specifieke
situatie. De zorgverzekeraar wordt zo in de gelegenheid gesteld zijn werkwijze aan
te passen. Daarnaast zijn er wettelijke verplichtingen in de Zvw of de Rzv die dermate
concreet zijn dat bij geconstateerde niet naleving zonder voorafgaande aanwijzing
een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete opgelegd kan worden. Een dergelijk
sanctie kan ook aan de orde zijn bij wettelijke verplichtingen die aan de hand van
beleidsregels van de NZa of eerder gepubliceerde aanwijzingen voldoende geconcretiseerd
zijn.

5. Uitvoeringstoetsen en consultatie

De NZa en het CAK zijn om een uitvoeringstoets gevraagd.

Bij brief van 4 december 2018 bevestigt de NZa dat het wetsvoorstel het toezicht op
de verplichtingen van zorgverzekeraars met betrekking tot wanbetalers vereenvoudigt.
Het toezicht en de eventuele handhaving leidt niet tot veranderingen in de organisatie
van de NZa. Wel doet de NZa een aantal aanbevelingen, waarop hieronder wordt ingegaan:

– aanbevolen wordt om in de memorie van toelichting te onderstrepen dat zorgverzekeraars
afspraken over de betaling van nieuw vervallende termijnen van de premie opnemen in
hun administratie en om deze administratieplicht neer te leggen in de Rzv. Naar aanleiding
hiervan is de artikelsgewijze toelichting aangevuld;

– met een aanpassing van de wettekst en de memorie van toelichting is de aanbeveling
opgevolgd om zorgverzekeraars proactief inspanningen te laten verrichten ter bevordering
van de uitstroom van wanbetalers uit het bestuursrechtelijke premieregime;

– het voorstel de uitvoeringspraktijk meer richting te kunnen geven door de NZa een
regelgevende bevoegdheid toe te kennen, is niet overgenomen. Zoals hierboven toegelicht,
biedt handhaving op grond van een toetsingskader, dat mede is gebaseerd op de wet
en de voorziene ministeriële regeling, en aanwijzingen, de NZa de ruimte om afgestemd
op de specifieke situatie van de desbetreffende zorgverzekeraar duidelijkheid te geven
over de invulling van zijn verplichtingen;

– zoals geadviseerd door de NZa is het handhavingsinstrumentarium uitgebreid met de
mogelijkheid tot het opleggen van een last onder dwangsom zonder voorafgaande aanwijzing
en van een bestuurlijke boete. Deze instrumenten zijn geschikt indien een voldoende
concrete of geconcretiseerde verplichting (herhaaldelijk) niet wordt nageleefd door
een zorgverzekeraar.

Tot slot zal gehoor worden gegeven aan het verzoek van de NZa in de gelegenheid te
worden gesteld eventuele significante wijzigingen van de Rzv te toetsen.

Het CAK geeft aan dat met het wetsvoorstel een belangrijke verbetering in het vaststellingsproces
van de wanbetalersbijdrage wordt aangebracht. In de nieuwe situatie is er geen directe
relatie meer met de beoordeling van de NZa in het kader van het toezicht en handhaving
en zal de definitieve vaststelling plaatsvinden direct na afloop van jaar waarvoor
de wanbetalersbijdrage is verstrekt. Met deze versnelling van de vaststelling weten
zorgverzekeraars een jaar eerder welke definitieve bijdrage hen toekomt. Het CAK merkt
verder op dat bij het CAK geen wezenlijke aanpassingen in systemen en processen hoeven
plaats te vinden. Tot slot heeft het de voorkeur van het CAK de wijziging met ingang
van een nieuw kalenderjaar in te voeren.

Het ontwerp van het wetsvoorstel is op 11 september 2018 ter consultatie voorgelegd
aan alle zorgverzekeraars en de branche organisatie Zorgverzekeraars Nederland (ZN).
Ook is het wetsvoorstel aan de orde gesteld in de expertcommissie wanbetalers van
17 september 2018. Aan dit overleg hebben een groot deel van de zorgverzekeraars,
de NZa, het CAK en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) deelgenomen.
Zorgverzekeraars ondersteunen de intenties van het wetsvoorstel. Voornaamste reden
is dat hierdoor een beter uitvoerbare en transparantere regeling wordt gerealiseerd
waarbij de onzekerheid voor de zorgverzekeraars over de wanbetalersbijdrage sterk
wordt gemitigeerd. Daarbij is wel opgemerkt dat het van belang is dat de zorgverzekeraars
betrokken blijven bij de nadere invulling van de regeling en het toetsingskader van
de NZa.

6. Regeldruk

Dit wetsvoorstel heeft op zichzelf geen gevolgen voor de regeldruk voor burgers en
zorgverzekeraars met betrekking tot de wanbetalersbijdrage. Bestaande voorwaarden
worden omgezet in verplichtingen. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel
de grondslag biedt nadere regels te stellen. In de lagere regelgeving zal invulling
worden gegeven aan de verplichtingen van zorgverzekeraars. Uitgangspunt is dat de
nadere regels omtrent de verplichtingen inhoudelijk grotendeels hetzelfde blijven
als de invulling die in de Rzv thans is gegeven aan de voorwaarden voor het verkrijgen
van de wanbetalersbijdrage. Bij de wijziging van de Rzv zal opnieuw acht worden geslagen
op de gevolgen voor de regeldruk. Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) kan zich
vinden in de analyse en conclusie ten aanzien van de gevolgen voor de regeldruk.

Artikelsgewijs

Artikel I

Onderdeel A

Ter voorkoming van wanbetalers wordt bij een premieachterstand van twee maanden een
betalingsregeling aangeboden. In artikel 18a, tweede lid, staan de verplichte elementen
van een betalingsregeling. Eén daarvan is de maandelijkse automatische incasso of
de opdracht aan een derde tot periodieke inhouding en afdracht van de nieuw vervallende
termijnen van de premie. Zorgverzekeraars hebben aangegeven dat deze verplichting
in de praktijk een belemmering oplevert voor het tot stand brengen en uitvoeren van
een betalingsregeling. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om verzekerden met betalingsachterstanden,
die vaak een lager inkomen hebben dat ook uit meerdere onderdelen bestaat, op verschillende
perioden van een maand betrekking heeft en soms zelfs onregelmatig wordt betaald.
Op het moment dat bij een betalingsregeling van de verzekerde verlangd wordt met automatische
incasso te betalen, betreft dit een vast moment in de maand. Ook al kan de verzekerde
dit vaste moment bij sommige zorgverzekeraars zelf kiezen, dan nog kan het voorkomen
dat het saldo op dat moment niet toereikend is. Dit zou tot storneringen leiden en
daarna tot het vervallen van de betalingsregeling. Ook een opdracht tot periodieke
inhouding en betaling van de premie biedt voor verzekerden in de geschetste inkomenssituatie
geen oplossing. Teneinde deze belemmering weg te nemen is artikel 18a, tweede lid,
onderdeel a, verruimd om ook in dergelijke gevallen afspraken te kunnen maken over
de betaling van nieuw vervallende termijnen van de maandelijkse premie. Daardoor kan
voorkomen worden dat er een premieachterstand van zes maanden ontstaat als gevolg
waarvan deze verzekerden als wanbetaler aangemeld moeten worden. Uiteraard kunnen,
indien mogelijk, voor verzekerden nog steeds de maandelijkse automatische incasso
of de opdracht tot periodieke inhouding en betaling van de nieuw vervallende termijnen
van de premie worden opgenomen in de betalingsregeling.

De afspraken over de betaling van nieuw vervallende termijn worden opgenomen in de
administratie van de zorgverzekeraar. Dit is reeds onderdeel van de bedrijfsvoering
en noodzakelijk voor het doorlopende contact met de verzekeringnemer. Het schriftelijk
vastleggen van de afspraken vloeit tevens voort uit artikel 18a, vijfde lid, met betrekking
tot het verzenden van stukken aan de verzekeringnemer en eventueel de verzekerde.

Onderdeel B

Artikel 18bb bevat de verplichting voor de zorgverzekeraar om zich voldoende in te
spannen om de premie te innen. Bovendien moet de zorgverzekeraar deze inspanningen
kunnen aantonen. Deze verplichting geldt in aanvulling op de verplichtingen om bij
een achterstand in de betaling van de verschuldigde premie ter hoogte van twee maandpremies
een betalingsregeling aan te bieden (artikel 18a) en om bij een achterstand in de
betaling van de verschuldigde premie ter hoogte van vier maandpremies de verzekeringnemer
op de hoogte te stellen van het voornemen hem aan te melden voor het bestuursrechtelijke
premieregime (artikel 18b). De nevenschikking aan de verplichtingen uit hoofde van
de artikel 18a en 18b betekent dat de zorgverzekeraar zich in de periode vanaf de
constatering van een betalingsachterstand van twee maandpremies tot de aanmelding
voor het bestuursrechtelijke premieregime zich voldoende dient in te spannen om de
premie te innen. Verder wordt opgemerkt dat de verplichting in artikel 18bb geldt
voor alle zorgverzekeraars die verzekeringnemers hebben met een betalingsachterstand
van twee maandpremies. Het is niet meer afhankelijk van het verkrijgen van de wanbetalersbijdrage.

De verplichting in artikel 18bb is inhoudelijk dezelfde als voordien verbonden was
aan het ontvangen van de wanbetalersbijdrage in artikel 34a, tweede lid, onderdelen
b (oud). Daarbij is de grondslag gehandhaafd om bij ministeriële regeling uit te werken
wat voldoende inspanningen zijn om de premie te innen. Op die manier kan de soms gedetailleerde,
administratieve beschrijving van de inspanningen indien nodig worden aangepast aan
nieuwe ontwikkelingen voor de inning van de premie. Deze uitwerking zal overeenkomen
met de huidige regels voor de wanbetalersbijdrage (artikel 6.5.4 Rzv). Samengevat,
wordt bepaald wanneer en op welke wijze de zorgverzekeraar de verzekeringnemer dient
te benaderen. In de regeling zal ook worden neergelegd dat de zorgverzekeraar daarvoor
beleid ontwikkelt en uitvoert. Verder dient de zorgverzekeraar een administratie bij
te houden van de inspanningen. Dit is ook van belang voor de jaarlijkse rapportage
en voor het toezicht door de NZa.

Onderdeel C

Zodra de zorgverzekeraar de verzekeringnemer heeft aangemeld voor het bestuursrechtelijk
premieregime, dient de zorgverzekeraar voldoende medewerking te verlenen aan activiteiten
van de verzekeringnemer of derden, gericht op aflossing van de jegens de zorgverzekeraar
bestaande, uit de zorgverzekering voortvloeiende schuld. De verplichting in artikel
18c, vierde lid, komt inhoudelijk overeen met de voorwaarde die voordien verbonden
was aan het ontvangen van de wanbetalersbijdrage in artikel 34a, tweede lid, onderdeel
c (oud). Vervallen is dat de medewerking alleen desgevraagd verleend wordt. Een zorgverzekeraar
benadert ook op eigen initiatief wanbetalers waarvan verwacht kan worden dat zij met
medewerking van de zorgverzekeraar kunnen uitstromen uit het bestuursrechtelijk premieregime.
Verder is uitdrukkelijk bepaald dat de zorgverzekeraar zijn medewerking moet kunnen
aantonen. Deze verplichting zal bij ministeriële regeling worden uitgewerkt op vergelijkbare
wijze als thans is gedaan voor de wanbetalersbijdrage (artikel 6.5.4 Rzv). Het gaat
dan om het tot stand brengen en uitvoeren van betalingsregelingen en schuldsanering.
Niet alleen informeert de zorgverzekeraar de wanbetaler omtrent de schulden en de
aflossing daarvan, samenwerking en informatie-uitwisseling met anderen – waaronder
gemeenten – is daarbij geboden. Ook dient de zorgverzekeraar beleid en administratie
te voeren omtrent de medewerking. Door de uitwerking in lagere regelgeving kan flexibel
worden omgegaan met de invulling van de verplichtingen. Flexibiliteit is nodig om
de verplichtingen te laten aansluiten bij ontwikkelingen, zoals het dalende aantal
wanbetalers – met veelal bredere schuldenproblematiek bij de «resterende groep» –
en nieuwe wetenschappelijke inzichten. Zo heeft dit kabinet de aanbeveling van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid onderschreven om bij de ontwikkeling
van beleid en wetgeving uit te gaan van een realistisch perspectief van redzaamheid
van mensen en daarbij gebruik te maken van gedragswetenschappelijke inzichten4.

Onderdeel D

De verplichtingen in artikel 18bb en artikel 18c, vierde lid, komen in de plaats van
de gelijkluidende voorwaarden voor het verkrijgen van de wanbetalersbijdrage. Die
voorwaarden kunnen daarom uit artikel 34a worden geschrapt. De enige materiële eis
voor het ontvangen van de wanbetalersbijdrage is dat de zorgverzekeraar verzekeringnemers
verzekerd houdt die onder het bestuursrechtelijke premieregime vallen. Daarnaast worden
bij ministeriële regeling procedurele eisen gesteld voor de verstrekking van de wanbetalersbijdrage.
Daarbij zal zoveel mogelijk aangesloten worden bij de huidige procedure en de bestaande
verantwoordingseisen. Op basis van de aanmeldingen door de zorgverzekeraar van verzekerden
voor het bestuursrechtelijke premieregime verleent het CAK gedurende het kalenderjaar
voorschotten op de wanbetalersbijdrage. Gedurende het kalenderjaar houdt de zorgverzekeraar
een administratie bij van het in verzekering houden van zijn wanbetalers. Na afloop
van het kalenderjaar verantwoordt de zorgverzekeraar hoeveel wanbetalers op jaarbasis
in verzekering zijn gehouden. De verantwoording zal worden voorzien van een accountantsverklaring.
De verantwoording zal ondergebracht worden bij de verslaglegging die de zorgverzekeraar
toch al jaarlijks dient op te stellen.

De verwijzing naar reeds bestaande verplichtingen in de artikelen 18a, 18b, 18c en
18d kan vervallen. Dit zijn eigenstandige bepalingen op de uitvoering waarvan de NZa
toeziet en handhavend optreedt. Wanneer een zorgverzekeraar niet voldoet aan de eisen
in de artikelen 18c en 18d voor het aan- en afmelden van wanbetalers, kan dit overigens
wel gevolgen hebben voor de wanbetalersbijdrage. Mogelijk is dan sprake van een situatie
op grond waarvan de bestuursrechtelijke premie niet of niet meer verschuldigd is en
de desbetreffende personen geen wanbetaler zijn. Het CAK kan de wanbetalersbijdrage
in zo'n situatie korten. De bijdrage wordt ingevolge artikel 34a van de Zvw immers
alleen verstrekt voor het verzekerd houden van degenen die de bestuursrechtelijke
premie verschuldigd zijn.

Artikel II

Zoals uiteengezet in het algemeen deel van de toelichting kunnen zich situaties voordoen
waarin het gepast is direct een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete op te
leggen bij het niet naleven van een verplichting die op grond van artikel 18a, 18b,
18bb of 18c door de zorgverzekeraar. Met de wijziging van de artikelen 83 en 88 van
de Wet marktordening gezondheidszorg krijgt de NZa de bevoegdheid tot het opleggen
van deze sancties.

Artikel III

De wanbetalersbijdrage wordt per kalenderjaar verstrekt. Dit wetsvoorstel zal daarom
met ingang van een nieuw kalenderjaar in werking treden. Gestreefd wordt naar inwerkingtreding
per 1 januari 2021.

De Minister voor Medische Zorg,
B.J. Bruins