Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 25 september 2019 en het nader rapport d.d. 4 december 2019, aangeboden aan de
Koning door de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 juli 2019, nr. 2019001326,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 25 september 2019, nr. W05.19.0179/I, bied ik U hierbij aan.
Het advies is integraal opgenomen in het nader rapport en cursief weergegeven.

Bij Kabinetsmissive van 5 juli 2019, no. 2019001326, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van onder andere de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met de afschaffing
van de rekentoets in het voortgezet onderwijs (afschaffing rekentoets vo), met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel leidt ertoe dat de rekentoets in het voortgezet onderwijs wordt afgeschaft
met ingang van het schooljaar 2019/2020. Toetsing van basisvaardigheden rekenen van
leerlingen met wiskunde in hun eindexamenpakket geschiedt vanaf dat schooljaar door
middel van het wiskunde-examen. Voor leerlingen die geen eindexamen in wiskunde doen,
moet door scholen een schoolexamen rekenen worden ontworpen. De verplichting daartoe
zal met ingang van het schooljaar 2020/2021 van kracht worden, omdat eerst in de benodigde
wetgeving zal moeten worden voorzien.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert niet tot afschaffing van de
rekentoets over te gaan voordat is voorzien in een alternatief.

1. Aanleiding voor en inhoud van het wetsvoorstel

In het schooljaar 2010/2011 zijn door middel van de Wet referentieniveaus Nederlandse
taal en rekenen ijkpunten ? referentieniveaus ? voor de beheersing van taal- en rekenvaardigheden
door leerlingen vastgesteld. In diezelfde wet is de rekentoets geïntroduceerd. De
wetgever stelde zich op het standpunt dat aan deze toets zelfstandige betekenis zou
toekomen, náást het op het voorgeschreven referentieniveau af te nemen wiskunde-examen.
Hij benadrukte het belang van de beheersing van basisvaardigheden rekenen door alle
leerlingen in het voortgezet onderwijs, ongeacht richting of profiel. Ook stelde hij
dat het eindexamen wiskunde slechts beperkte ruimte bood voor het toetsen van die
basisvaardigheden. Om die reden was de invoering van een zelfstandige rekentoets noodzakelijk.
De referentieniveaus vormen eveneens de basis voor de rekentoets.

Vanaf het schooljaar 2013/2014 is voor leerlingen in het voortgezet onderwijs een
rekentoets onderdeel van het eindexamen om te bezien of zij op de juiste referentieniveaus
zitten. In geen van de schoolsoorten is de score voor de toets van invloed op het
al dan niet behalen van het diploma. De score komt wel op de cijferlijst te staan.

Het wetsvoorstel voorziet erin dat de rekentoets in het voortgezet onderwijs met ingang
van het schooljaar 2019/2020 helemaal wordt afgeschaft. Volgens de memorie van toelichting
wordt daarmee uitvoering gegeven aan het regeerakkoord, alsook aan twee moties die
in februari van dit jaar zijn aangenomen. Het wetsvoorstel voorziet echter niet in
een alternatief voor de rekentoets. De regering stelt dat toetsing van de basisvaardigheden
rekenen van de meeste leerlingen voortaan impliciet zal plaatsvinden, namelijk door
middel van het afleggen van het examenprogramma wiskunde op het voorgeschreven referentieniveau.
Als deze leerlingen hun eindexamen wiskunde behalen, beschikken zij, zo is de gedachte,
óók over de basisvaardigheden rekenen op dat referentieniveau.

Deze redenering kan niet opgaan bij leerlingen die in de bovenbouw geen wiskunde meer
volgen. Om te kunnen aantonen dat ook deze leerlingen ten tijde van hun eindexamen
het vereiste referentieniveau voor de basisvaardigheden rekenen beheersen, moeten
zij een apart schoolexamen rekenen afleggen. Scholen mogen hieraan in principe zelf
invulling geven, al zullen bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen worden
gesteld, onder meer over de vermelding van het cijfer op de cijferlijst. Omdat voor
deze maatregel eerst wetgeving moet worden opgesteld, zal dit schoolexamen rekenen
pas op zijn vroegst in het schooljaar 2020/2021 verplicht worden.

2. Geen afschaffing van de rekentoets zonder alternatief

De Afdeling plaatst vraagtekens bij het afschaffen van de rekentoets zonder dat het
alternatief dat daarvoor thans wordt ontwikkeld gereed is. Zij legt daaraan het volgende
ten grondslag.

In het regeerakkoord is uitdrukking gegeven aan de wens om het rekenonderwijs te versterken
en te verbeteren. De Afdeling heeft er eerder op gewezen dat daarvoor vooral verdere
investeringen in goed rekenonderwijs relevant zijn. Daarbij moeten ook de referentieniveaus
worden bezien. Om voorts te kunnen vaststellen of in de rekenvaardigheden van leerlingen
daadwerkelijk verbeteringen optreden, is van belang dat hun prestaties worden gemonitord.
Wanneer dit alles niet gebeurt, bestaat het risico dat de aandacht en inzet voor het
rekenonderwijs zullen verslappen. Dat is onwenselijk, te meer omdat het percentage
leerlingen dat een voldoende voor de rekentoets haalt na een gestage stijging in de
periode 2014/2017 in 2018 over de gehele linie is gedaald.

De Afdeling wijst er daarom nogmaals op dat het voor de gewenste versterking en verbetering
van het rekenonderwijs van groot belang is dat de aandacht hiervoor niet afneemt.
Om die reden zou de rekentoets niet moeten worden afgeschaft vóórdat een alternatief
in werking kan treden. Op grond van een dergelijk alternatief is blijvende aandacht
voor het rekenonderwijs, de referentieniveaus en monitoring van de rekenprestaties
geborgd. De NVvW wees er reeds eerder op dat het van belang is dat de rekentoets behouden
blijft totdat een alternatief is ingevoerd, om ervoor te zorgen dat de aandacht voor
het rekenonderwijs en goede rekenvaardigheden niet verslapt.

In de periode tot aan de inwerkingtreding van dit alternatief zou de rekentoets bij
wijze van vinger-aan-de-pols derhalve gehandhaafd moeten blijven. Dit geldt des te
meer nu de wetgever zich bij de totstandkoming van de Wet Referentieniveaus uitdrukkelijk
op het standpunt heeft gesteld dat aan de rekentoets zelfstandige betekenis toekomt
náást het wiskunde-examen op het vereiste referentieniveau. Afschaffing van de rekentoets
met ingang van 2019/2020 leidt daarbij bovendien tot het onwenselijke gevolg dat het
niveau van de basisvaardigheden rekenen van de groep leerlingen die géén eindexamen
in wiskunde doet, gedurende ten minste één schooljaar ? 2019/2020 ? helemaal niet
is geborgd.

De Afdeling adviseert daarom niet nu al tot afschaffing van de rekentoets over te
gaan, maar daarmee te wachten tot het aangekondigde alternatief gereed is. In dat
verband merkt zij op dat de ontwikkelteams van curriculum.nu voornemens zijn om hun
voorstellen op 10 oktober van dit jaar aan de Minister te overhandigen.

Het belang van goede rekenvaardigheden, waar eerder al in het regeerakkoord over werd
gesproken en waar meerdere malen terecht op is gewezen door zowel de NVvW als door
de Afdeling, staat voor de regering niet ter discussie. De aandacht en inzet voor
rekenen zijn met voorliggend wetsvoorstel dan ook niet verdwenen. Het wetsvoorstel
zorgt er echter voor dat op een andere manier invulling wordt gegeven aan de toetsing
en monitoring van de rekenvaardigheden van leerlingen. Er kan immers worden geconstateerd
dat het middel dat tot nu toe is gebruikt om de rekenprestaties van leerlingen te
monitoren, de centrale rekentoets, niet langer op draagvlak kan rekenen in de Tweede
Kamer en sommige partijen in het veld.

De Afdeling adviseert om de rekentoets bij wijze van vinger-aan-de-pols te handhaven.
De regering merkt op dat het handhaven van de rekentoets weinig doeltreffend zou zijn.
Immers, de toets telde voor alle leerlingen sinds 2017 niet meer mee en heeft dat
voor de meeste leerlingen ook nooit gedaan. Hierdoor was de motivatie voor de rekentoets
bij zowel leerlingen als scholen beperkt en zijn de resultaten voor de rekentoets
geen goede afspiegeling (meer) van het vaardigheidsniveau van leerlingen. Het handhaven
van de toets tot aan de implementatie van een vernieuwd curriculum zal daarom onvoldoende
bijdragen aan het monitoren van de rekenvaardigheden van leerlingen.

De regering is met de Afdeling van mening dat het onwenselijk zou zijn als de aandacht
en inzet voor rekenen zouden afnemen. Ook de NVvW heeft daar eerder op gewezen en
heeft mede in dat licht het voorstel «Een nieuw perspectief voor rekenen in het voortgezet
onderwijs» ontwikkeld.2 Dit alternatief behelst onder andere een vakvernieuwing van het vak wiskunde in het
vmbo. De implementatie van het vernieuwde curriculum zal nog een aantal jaren in beslag
nemen en zal ook veel inzet van scholen vergen. Met dit wetsvoorstel wordt een daarom
een ander alternatief voor de rekentoets geïntroduceerd, zoals ook in het regeerakkoord
is aangekondigd. Rekenen wordt geïntegreerd in wiskunde en andere vakken en er wordt
een schoolexamen rekenen voor leerlingen zonder wiskunde geïntroduceerd. Hiermee is
een balans gevonden tussen de wens van onder andere de Tweede Kamer om tot afschaffing
van de rekentoets over te gaan,3 de noodzaak om de aandacht voor rekenen in het voortgezet onderwijs te behouden én
de aanstaande curriculumherziening. Er is voor gekozen om het alternatief voor de
rekentoets binnen het bestaande (wiskunde)curriculum vorm te geven, zodat de impact
van de maatregel en het aantal (ingrijpende) wijzigingen in het wiskunde- en rekendomein
voor scholen beperkt blijft. De bouwstenen die op 10 oktober 2019 door curriculum.nu
zijn gepresenteerd omvatten het primair onderwijs en de onderbouw van het voortgezet
onderwijs en worden meegenomen in de vakvernieuwing voor wiskunde in het vmbo. Op
basis van de uitwerking van de curriculumherziening voor de bovenbouw zullen tevens
keuzes worden gemaakt voor de toekomst van rekenen en wiskunde in het havo.

Hoewel de Afdeling terecht opmerkt dat bij de invoering van de Wet referentieniveaus
Nederlandse taal en rekenen is gesteld dat de rekentoets zelfstandige betekenis toekomt,
moet worden geconcludeerd dat voor een separate rekentoets voor alle leerlingen niet
langer politiek draagvlak is. Dit betekent overigens niet dat leerlingen de geldende
referentieniveaus niet meer behalen. Voor alle leerlingen geldt, ook na het afschaffen
van de rekentoets, dat zij rekenvaardigheden aangeleerd krijgen in de onderbouw en
dat zij die kennis onderhouden in de bovenbouw. Met voorliggend wetsvoorstel wordt
daarom beoogd de kennis van en aandacht voor rekenen zo veel mogelijk te borgen in
het wiskundeonderwijs en de overige profielvakken en, voor leerlingen die geen eindexamen
doen in wiskunde, in een apart schoolexamen rekenen.

Zoals de Afdeling constateert, resulteert het voorliggende wetsvoorstel in een gat
van één schooljaar in de borging van het rekenniveau van leerlingen die geen examen
doen in het vak wiskunde. Zij leggen in schooljaar 2019/2020 geen centrale rekentoets
meer af, maar maken ook nog geen schoolexamen rekenen. De effecten hiervan zullen
echter beperkt zijn, omdat voor een deel van de leerlingen zonder wiskunde geldt dat
zij de rekentoets al hebben afgelegd in hun voorlaatste leerjaar.4 Dit resultaat zal ook zichtbaar kunnen worden gemaakt bij de diplomering. De overige
leerlingen zullen in ieder geval geen nadeel ondervinden van het gebrek aan een rekencijfer
op hun cijferlijst, omdat rekenen niet voorwaardelijk is voor doorstroom naar het
vervolgonderwijs.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting aangepast.
In paragraaf 2.1 is nader ingegaan op het belang van goede rekenvaardigheden, ook
na het afschaffen van de rekentoets. Daarnaast is een alinea toegevoegd over de vakvernieuwing
van wiskunde in het vmbo en de relatie met de integrale curriculumherziening. In paragraaf
2.2 worden de consequenties van de invoeringstermijn voor het schoolexamen rekenen
voor leerlingen zonder wiskunde concreter in beeld gebracht, door in te gaan op het
gat van één schooljaar.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de memorie van toelichting in paragraaf
3 (Gevolgen) een passage op te nemen over het advies van het Adviescollege toetsing
regeldruk (ATR). Dit advies was al meegenomen in het wetsvoorstel, maar was per abuis
nog niet verwerkt in de toelichting.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob