Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 356 Goedkeuring en uitvoering van het op 12 november 2012 te Seoul tot stand gekomen Protocol tot uitbanning van illegale handel in tabaksproducten (Trb. 2014, 155)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Op 21 mei 2003 is het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (hierna: het Kaderverdrag)1 te Genève tot stand gekomen. Het Kaderverdrag is het eerste mondiale verdrag op het
terrein van de volksgezondheid met als doel de tabaksproblematiek op wereldwijde schaal
te beteugelen. Het Kaderverdrag is op 27 januari 2005 door het Koninkrijk voor (het
Europese deel van) Nederland geratificeerd en op 27 april 2005 in werking getreden.
Bij het Kaderverdrag is, vanwege ernstige zorgen over de toenemende illegale handel
in tabaksproducten, op 12 november 2012 te Seoul, het Protocol tot uitbanning van
illegale handel in tabaksproducten (
Trb. 2014, 155)2 (hierna: het Protocol) tot stand gekomen. Het Koninkrijk heeft het Protocol op 6 januari
2014 ondertekend. Het Protocol is vervolgens op 25 september 2018 voor de eerste veertig
Partijen in werking getreden en heeft inmiddels 52 Partijen, waaronder de EU en enkele
lidstaten van de Europese Unie. Het voorliggende wetsvoorstel dient tot goedkeuring
van het Protocol voor het Europese deel van Nederland en strekt ertoe enige wettelijke
voorzieningen te treffen teneinde uitvoering te kunnen geven aan dit Protocol. In
afdeling A van deze toelichting (Goedkeuring van het Protocol) wordt aandacht besteed
aan het Protocol als zodanig en de betekenis en de gevolgen daarvan voor Nederland;
in afdeling B (Uitvoering van het Protocol) worden de noodzakelijke wettelijke voorzieningen
ter omzetting van het Protocol toegelicht.
A. GOEDKEURING VAN HET PROTOCOL
2. Doelstelling van het Protocol
Het kerndoel van het Protocol is het voorkomen en bestrijden van de toenemende illegale
handel in tabaksproducten door middel van nationale en internationale maatregelen.
Naar schatting is wereldwijd 1 op de 10 sigaretten en andere tabaksproducten afkomstig
van de illegale handel. Alleen al in Nederland zijn vanaf 2016 tot en met 2018 meer
dan 308 miljoen illegale sigaretten in beslag genomen.3 De afgelopen jaren is het aantal illegale sigarettenfabrieken gerund door criminele
organisaties in Nederland ook sterk toegenomen. De regering vindt het van belang om
de illegale handel in tabaksproducten en tabaksproductieapparatuur en de daarmee gepaard
gaande criminaliteit adequater te kunnen bestrijden en Nederland als vestigingsland
voor illegale sigarettenfabrieken minder aantrekkelijk te maken.
De illegale handel in tabak ondermijnt de effectiviteit van beleid en regelgeving
gericht op tabaksontmoediging en vormt daarmee een bedreiging voor de volksgezondheid.
Gelet op de ernstige gevolgen voor de volksgezondheid bij het gebruik van tabaksproducten,
zoals het ontstaan van kanker, longziekten en hart- en vaatziekten, hecht de regering
belang aan een effectief tabaksontmoedigingsbeleid. In november 2018 heeft de regering
samen met maatschappelijke organisaties, gezondheidsfondsen, de zorgsector, zorgverzekeraars,
gemeenten, sportbonden, de topsectoren en bedrijven in het Nationaal Preventieakkoord4 een pakket aan maatregelen en acties afgesproken om in 2040 een rookvrije generatie
te realiseren. Daarmee wordt bedoeld dat kinderen kunnen opgroeien in een rook- en
tabaksvrije omgeving, dat ze niet langer blootstaan aan meeroken en niet langer verleid
worden om te gaan roken. Een aantal afgesproken maatregelen betreft regelgevende maatregelen
vanuit de overheid, waaronder de verhoging van accijns en eisen aan de verpakkingen
van tabaksproducten. Om deze maatregelen optimaal te effectueren is in het Nationaal
Preventieakkoord de urgentie onderstreept om illegale tabakshandel tegen te gaan.
Het is immers minder aannemelijk dat illegale tabaksproducten voldoen aan wettelijke
vereisten. Hierdoor lopen consumenten een extra risico op het gebied van de volksgezondheid.
Daarnaast bemoeilijkt de handel in illegale tabak het stoppen met roken en vergemakkelijkt
het tabaksgebruik, met name voor jongeren, omdat daarmee goedkopere alternatieven
beschikbaar zijn.
De belangrijkste bepalingen die met het onderhavige wetsvoorstel worden geïmplementeerd
vereisen de inrichting van een vergunningenstelsel dan wel controlesysteem voor productieapparatuur,
en het betrachten van zorgvuldigheid voorafgaand aan en bij het onderhouden van zakelijke
relaties met betrekking tot de toeleveringsketen van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur.
Ter implementatie van deze bepalingen worden met het voorliggende wetsvoorstel de
Tabaks- en rookwarenwet en de Wet op de accijns gewijzigd. Aan het einde van de artikelsgewijze
toelichting zijn transponeringstabellen opgenomen waarin te zien is in welke artikelen
de bepalingen uit het Protocol worden geïmplementeerd. De regering onderschrijft de
doelstellingen van en de maatregelen opgenomen in het Protocol.
3. Het Protocol in internationale en Europese context
a. Internationaal
Het doel van het Protocol, zoals vervat in artikel 3 van het Protocol, is om alle
vormen van illegale handel in tabaksproducten uit te bannen in overeenstemming met
de voorwaarden van artikel 15 van het Kaderverdrag. Uit artikel 15, eerste lid, van
het Kaderverdrag volgt onder meer dat de Partijen erkennen dat de uitbanning van alle
vormen van illegale handel in tabaksproducten, met inbegrip van smokkel, illegale
vervaardiging en imitatie, een essentieel onderdeel is van tabaksontmoedigingsbeleid.
Tijdens de tweede sessie van de Conference of the Parties (hierna: COP), in juli 2007, is besloten om een Intergovernmental Negotiating Body (hierna: INB) op te richten met als taak het onderhandelen over en ontwerpen van
een protocol over de illegale handel in tabaksproducten op basis van voornoemd artikel.
De mogelijkheid om protocollen voor te stellen en aan te nemen bij het Kaderverdrag
is vervat in artikel 33 van het Kaderverdrag. De INB heeft in totaal vijf sessies
gehouden. Tijdens de vijfde sessie in april 2012 hebben zij overeenstemming bereikt
over de tekst van het Protocol. Dit Protocol is vervolgens, als eerste protocol bij
het Kaderverdrag, tijdens de vijfde sessie van de COP op 12 november 2012 unaniem
aangenomen.
b. Europees
Op 3 april 2014 is, onder meer ter uitvoering van het Kaderverdrag, Richtlijn 2014/40/EU5 (hierna: de tabaksproductenrichtlijn) vastgesteld. Om het probleem van de illegale
handel in tabaksproducten aan te pakken is in de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn
opgenomen dat alle verpakkingseenheden van tabaksproducten gemerkt moeten worden met
een unieke identificatiemarkering en een veiligheidskenmerk. De doelstelling van de
artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn komt overeen met de doelstelling
van het Protocol. Voornoemde artikelen zijn geïmplementeerd in de artikelen 4 tot
en met 4l van de Tabaks- en rookwarenwet en zullen naar verwachting in het voorjaar
van 2020 in werking treden.
4. Het Protocol op hoofdlijnen
Het Protocol beoogt de illegale handel in tabaksproducten en de ernstige gevolgen
ervan voor de volksgezondheid tegen te gaan, onder andere door middel van maatregelen
die bijdragen aan het versterken van het toezicht op de toeleveringsketen van tabak,
tabaksproducten en productieapparatuur en op het gebied van internationale samenwerking.
Ter invulling hiervan bevat het Protocol onder andere een pakket aan maatregelen en
voorschriften om de productieketen van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur
effectief te kunnen controleren teneinde alle vormen van illegale handel hierin te
bestrijden. Zo schrijft het Protocol in artikel 8 een volg- en traceersysteem voor
op grond waarvan alle tabaksproducten die op het grondgebied van Partijen bij het
Protocol geproduceerd of ingevoerd worden te volgen en te traceren zijn door een unieke
identificatiemarkering. Voorts schrijft het Protocol in artikel 6 voor dat het produceren,
importeren en exporteren van tabaksproducten en productieapparatuur onderworpen dient
te worden aan een vergunningen- of controlesysteem. Op die manier kan niet alleen
de herkomst van ieder individueel pakje sigaretten herleid worden (het tabaksproduct),
maar ook de machine die verantwoordelijk is voor het maken van het tabaksproduct én
het productieproces van die laatstgenoemde machine.
Het Protocol schrijft verder in artikel 7 voor dat alle natuurlijke en rechtspersonen
die deelnemen aan de toeleveringsketen van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur,
onderworpen moeten worden aan de verplichting om voorafgaand aan en bij het onderhouden
van zakelijke relaties voldoende zorgvuldigheid in acht te nemen. Dit behelst onder
andere vereisten voor het identificeren van klanten door het verkrijgen en bijwerken
van bepaalde informatie. Artikel 7, tweede en derde lid, somt op om wat voor informatie
het gaat. Ook dient de verkoop aan hun klanten gemonitord te worden om te verzekeren
dat de hoeveelheden tabak, tabaksproducten en tabaksproductieapparatuur verenigbaar
zijn met de vraag naar dergelijke producten. Ten slotte schrijft het Protocol voorzieningen
voor over onrechtmatig gedrag en strafbare feiten, en inbeslagneming en vernietiging
van producten met behulp van speciale opsporings- en vervolgingstechnieken. Hiertoe
bevat het Protocol eveneens diverse bepalingen met betrekking tot internationale strafrechtelijke
samenwerking, zoals een regeling omtrent wederzijdse rechtshulp en uitlevering, maar
ook mechanismen om informatie uit te wisselen ten behoeve van bijvoorbeeld de opsporing
van of het onderzoek naar natuurlijke personen of rechtspersonen die deelnemen aan
de illegale handel in tabak, tabaksproducten of productieapparatuur. De inhoud van
de bepalingen uit het Protocol en de manier waarop de regering uitvoering geeft hieraan,
komt uitvoeriger aan de orde in de artikelsgewijze toelichting.
5. Financiële gevolgen voor de rijksbegroting
Er zijn geen financiële gevolgen voor de rijksbegroting.
6. Eenieder verbindende bepalingen
Naar het oordeel van de regering bevat een aantal artikelen van het Protocol eenieder
verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die aan
rechtssubjecten rechtstreeks rechten toekennen of plichten opleggen. Het betreft ten
eerste artikel 5 van het Protocol, dat bepaalt dat personen het recht toekomt dat
persoonsgegevens worden beschermd. Ten tweede betreft het artikel 6, eerste, derde
en vierde lid, van het Protocol waarin de inrichting van het vergunningenstelsel voor
tabaksproducten en productieapparatuur, alsmede de criteria voor het verkrijgen van
een dergelijke vergunning worden vastgesteld. Ten derde betreft het artikel 7, eerste
en tweede lid, van het Protocol waarin de zorgvuldigheidseisen staan omschreven waaraan
iedere natuurlijke en rechtspersoon die deelneemt aan de toeleveringsketen van tabak,
tabaksproductie en productieapparatuur dient te voldoen voorafgaand aan en bij het
onderhouden van zakelijke relaties. Ten vierde gaat het om artikel 30, tiende lid,
van het Protocol op grond waarvan elk persoon het recht toekomt verzekerd te zijn
van een eerlijke behandeling in alle fasen van het proces. Tot slot betreft het artikel
31, derde lid, van het Protocol op grond waarvan eenieder tegen wie maatregelen worden
getroffen om te worden uitgeleverd, het recht toekomt zich in verbinding te stellen
met de vertegenwoordiger van de Staat waarvan hij of zij onderdaan is, alsmede te
worden bezocht door die vertegenwoordiger.
7. Koninkrijkspositie
Het Protocol zal, wat het Koninkrijk der Nederlanden betreft, net als het Kaderverdrag
gelden voor het Europese deel van Nederland.
B. UITVOERING VAN HET PROTOCOL
8. Gevolgen voor regeldruk en overige bedrijfseffecten
Het Adviescollege toetsing Regeldruk (hierna: ATR) heeft advies uitgebracht over het
wetsvoorstel en heeft geconcludeerd dat de beschrijving van de nut en noodzaak van
het wetsvoorstel toereikend is en geen aanleiding geeft tot opmerkingen. Voor de vergunningplicht
voor tabaksproductieapparatuur en de eisen ten aanzien van zakelijke relaties ziet
het ATR geen mogelijkheden voor minder belastende alternatieven. Het ATR adviseert
de regeldrukparagraaf aan te vullen met de eenmalige kennisnemingskosten, de kosten
voor nieuwe toetreders en de kosten voor de verenigbaarheid met de beoogde markt.
De kennisnemingskosten en de kosten voor nieuwe toetreders zijn naar aanleiding van
dit advies in de hiernavolgende paragraaf in beeld gebracht. Omdat over de wijze waarop
de verkoop aan klanten geadministreerd wordt, bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur (hierna: AMvB) regels gesteld kunnen worden, worden de regeldrukgevolgen
en overige bedrijfseffecten, zoals de kosten voor de verenigbaarheid met de beoogde
markt, bij die op te stellen AMvB of ministeriële regeling in beeld gebracht.
Een groot deel van de artikelen uit het Protocol is reeds geregeld in nationale of
Europese regelgeving. Voor deze artikelen brengt de implementatie van het Protocol
geen nieuwe regeldruk met zich mee. Hieronder zal in worden gegaan op de artikelen
uit het Protocol die wel regeldruk voor het bedrijfsleven met zich mee brengen.
In artikel 6 van het Protocol is opgenomen dat het produceren, importeren en exporteren
van tabaksproducten en productieapparatuur aan een vergunning, een daarmee vergelijkbare
goedkeuring of controlesysteem onderworpen moet worden. Deze verplichting kan betekenen
dat één persoon (bijvoorbeeld een tabaksproducent) zowel over een vergunning moet
beschikken voor het produceren van tabaksproducten als over een vergunning voor het
importeren van productieapparatuur. Het produceren, importeren en exporteren van tabaksproducten wordt reeds onderworpen aan een controle- en vergunningensysteem op grond van Europese
en nationale regelgeving. Het produceren, importeren en exporteren van productieapparatuur op grond van het Protocol is nationaalrechtelijk gezien nog niet aan een vergunning
of controlesysteem onderworpen. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet hierin. Daarbij
is het volgende van belang. Indien een producent, importeur of exporteur van tabak
reeds beschikt over een vergunning voor een accijnsgoederenplaats als bedoeld in de
Wet op de accijns, wordt daarmee tevens voldaan aan de verplichting op grond van artikel
6, eerste lid, onderdelen a en b, van het Protocol ten aanzien van de productieapparatuur
en is geen aparte vergunning nodig dat met het onderhavige wetsvoorstel verplicht
wordt gesteld. Op deze manier is de regeldruk beperkt en zullen alleen bedrijven zonder
vergunning voor een accijnsgoederenplaats met het onderhavige wetsvoorstel extra regeldruk
ondervinden door dit artikel. De schatting is dat er slechts 5 tot 10 bedrijven zijn
in Nederland die een aparte vergunning voor tabaksproductieapparatuur nodig zullen
hebben. Deze bedrijven kunnen bij de Douane een vergunning aanvragen. De aanvraag
voor een vergunning zal naar verwachting drie uur in beslag nemen. Degene die de aanvraag
indient zal gemiddeld een uurtarief van € 50,– hanteren. Uitgaande van 10 bedrijven,
worden de administratieve lasten geschat op maximaal € 1.500,–. Daarnaast zullen de
aanvraaggegevens up-to-date gehouden moeten worden door deze bedrijven. Per maand
zal dit ongeveer 1 uur tijd in beslag nemen. Jaarlijks bedragen de regeldrukgevolgen
hiervoor naar schatting € 6.000,–.
Kennisname van dit wetsvoorstel en de daarbij horende eisen (het aanvragen van een
relatief eenvoudige vergunning) heeft een beperkt beslag op de 5 tot 10 bedrijven
die het betreft. Naar verwachting kan volstaan worden met het lezen van de geplande
nieuwsbrief (de informatie hierin zal ook op de website www.douane.nl geplaatst worden, evenals het aanvraagformulier voor de vergunning en de toelichting
hierop) en eventueel een (voorlichtings)bezoek van de Douane. Geschat wordt dat dit
maximaal 2 uur, tegen een uurtarief van € 50, gaat kosten. Uitgaande van 10 bedrijven,
is dit een totaalbedrag van € 1.000,–. Voor eventuele nieuwe toetreders zal eenzelfde
beeld gelden.
Artikel 7 van het Protocol bepaalt dat alle natuurlijke en rechtspersonen die deelnemen
aan de toeleveringsketen van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur voorafgaand
aan en bij het onderhouden van zakelijke relaties voldoende zorgvuldigheid in acht
moeten nemen. Dit behelst onder andere vereisten voor het identificeren van klanten
door het verkrijgen en bijwerken van bepaalde informatie nader uitgewerkt in artikel
7, tweede lid, van het Protocol. Uit artikel 7 van het Protocol volgt voorts dat de
toeleveringsketen de verkoop aan klanten moet monitoren om te verzekeren dat de hoeveelheden
verenigbaar zijn met de vraag naar tabak, tabaksproducten en productieapparatuur op
de beoogde markt voor verkoop en gebruik. De «toeleveringsketen» houdt volgens artikel
1, twaalfde lid, van het Protocol in de productie van tabaksproducten en productieapparatuur
en de import of export van tabaksproducten en productieapparatuur. De implementatie
van artikel 7 van het Protocol heeft derhalve regeldrukgevolgen voor producenten,
importeurs en exporteurs van tabak, tabaksproducten en tabaksproductieapparatuur.
Artikel 7 van het Protocol wordt geïmplementeerd in artikel 11 van de Tabaks- en rookwarenwet.
De regering heeft ervoor gekozen om in plaats van «monitoren» het begrip «administreren»
te hanteren, omdat daarmee duidelijker is wat van producenten, importeurs en exporteurs
van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur wordt verwacht. Zie hiervoor ook
de artikelsgewijze toelichting bij artikel II, onderdeel B.
Producenten, importeurs en exporteurs van tabak, tabaksproducten en tabaksproductieapparatuur
(circa 69) verrichten in de praktijk al veelal zogenoemd «Know Your Customer»-onderzoek,
om te voorkomen dat zij met onbetrouwbare partijen samenwerken. Met de implementatie
van artikel 7 van het Protocol in de Tabaks- en rookwarenwet wordt onder meer het
verrichten van dergelijk onderzoek verplicht. Producenten, importeurs en exporteurs
zijn op dit moment krachtens artikel 3 van de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme (hierna: Wwft), onder specifieke omstandigheden – ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme – reeds verplicht om cliëntonderzoek te
verrichten. Onder andere geldt deze verplichting ingevolge artikel 1a, vierde lid,
onderdeel i, Wwft voor natuurlijke personen, rechtspersonen of vennootschappen die
beroeps- of bedrijfsmatig handelen als koper of verkoper van goederen, voor zover
betaling van deze goederen in contanten plaatsvindt voor een bedrag van € 10.000 of
meer. Ook producenten, importeurs en exporteurs van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur
kunnen onder omstandigheden onder deze categorie vallen. Indien artikel 3 Wwft van
toepassing is, kan de informatie met betrekking tot identificatiegegevens die krachtens
artikel 7, tweede lid, onderdeel b en c, van het Protocol verkregen en bijgewerkt
dient te worden in een cliëntonderzoek als bedoeld in artikel 3 Wwft meegenomen worden.
Op die manier kan in één keer worden voldaan aan twee wettelijke verplichtingen. Dit
neemt niet weg dat er gevallen denkbaar zijn waarin de verplichting uit de Wwft niet
van toepassing is, maar de verplichting uit artikel 7 van het Protocol wel. Bij of
krachtens AMvB kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop klanten geïdentificeerd
worden en de wijze waarop verkoop aan klanten geadministreerd wordt. De regeldrukgevolgen
en overige bedrijfseffecten hiervan zullen in de toelichting bij die op te stellen
AMvB of ministeriële regeling in beeld worden gebracht. Omdat, zoals gezegd, producenten,
importeurs en exporteurs van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur in de praktijk
veelal het zogenoemde «Know your costumer»-onderzoek verrichten, is het de verwachting
dat artikel 7, van het Protocol slechts beperkte regeldruk en overige bedrijfseffecten
met zich meebrengt.
9. Toezicht en handhaving
a. Algemeen
Het wetsvoorstel behelst regels die het terugdringen van illegale tabakshandel tot
doel hebben. Deze doelen kunnen alleen worden bereikt bij naleving van de regels.
De Douane wordt belast met de afgifte van vergunningen voor tabaksproductieapparatuur
en het toezicht en de handhaving op deze vergunningen. Dit komt tot uitdrukking in
de Wet op de accijns. De Douane wordt voorts belast met het toezicht en de handhaving
van het nieuwe artikel 11 van de Tabaks- en rookwarenwet dat artikel 7 van het Protocol
implementeert. De toezichts- en handhavingstaken die gelden op grond van de huidige
Tabaks- en rookwarenwet worden hiertoe uitgebreid. Voor deze werkzaamheden heeft de
Douane een uitvoeringstoets uitgevoerd.6 De Douane acht het wetsvoorstel uitvoerbaar.
b. Toezicht en handhaving
De Douane zal belast worden met de afgifte van vergunningen voor tabaksproductieapparatuur.
Daarnaast zal risicogestuurd toezicht gehouden worden op deze vergunningenplicht voor
tabaksproductieapparatuur. Partijen die tabaksproductieapparatuur in Nederland invoeren,
zullen door de Douane erop geattendeerd worden dat voor het voorhanden hebben van
de ingevoerde apparatuur thans een vergunningplicht geldt.
De Douane wordt voorts belast met het toezicht en handhaving van het nieuwe artikel
11 van de Tabaks- en rookwarenwet waarmee artikel 7 van het Protocol wordt geïmplementeerd.
Daarbij dient opgemerkt te worden dat Europese ontwikkelingen en mogelijke geharmoniseerde
aanpak in handhaving en uitvoering invloed kunnen hebben op de invulling van het toezicht
en de handhaving door de Douane. Het Ministerie van VWS en de Douane zullen dan ook
in overleg – indien nodig ook in overeenstemming met andere EU-lidstaten – invulling
geven aan de benodigde handhaving. Tot slot wordt er op gewezen dat in (de bijlage
bij) een convenant inzake de samenwerking tussen het Ministerie van VWS en het Ministerie
van Financiën het toezicht door de Douane nader ingevuld kan worden. Het toezicht
van de Douane op de naleving van de bepalingen van het wetsvoorstel zal 5 jaar na
inwerkingtreding van de wet geëvalueerd worden.
c. Sanctie-instrumentarium
Met dit wetsvoorstel wordt het sanctie-instrumentarium voor bestuursrechtelijke handhaving
uitgebreid. De Bijlage bij de Tabaks- en rookwarenwet wordt bij dit wetsvoorstel zodanig
aangepast dat overtreding van de zorgvuldigheidseisen bestuurlijk beboetbaar wordt
gesteld. Het sanctie-instrumentarium voor bestuursrechtelijke handhaving zoals dat
voor overtredingen van de huidige Tabaks- en rookwarenwet is geregeld, blijft voor
het overige ongewijzigd.
Voorts zal overtreding van de vergunningplicht voor tabaksproductieapparatuur strafrechtelijk
gesanctioneerd kunnen worden met een geldboete van de derde categorie. Opzettelijke
overtreding van de vergunningplicht voor tabaksproductieapparatuur wordt gestraft
met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren of een geldboete van de vierde categorie.
Dat maakt tevens de inzet van bijzondere opsporingsmiddelen mogelijk. Artikel 99 van
de Wet op de accijns zal hiertoe aangepast worden.
10. Privacy Impact Assessment
Bij het aanvragen van een vergunning voor tabaksproductieapparatuur (artikel 6 van
het Protocol) en het verkrijgen en bijwerken van bepaalde informatie over klanten
van producenten, importeurs en exporteurs (artikel 7 van het Protocol), is sprake
van verwerking van daarbij opgegeven persoonsgegevens. Om die reden is een gegevensbeschermingseffectbeoordeling
uitgevoerd, ook wel een «Privacy Impact Assessment» genoemd (hierna: PIA). Met behulp
hiervan is de noodzaak, de proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgenomen
verwerking van persoonsgegevens onderzocht. Ook zijn de gevolgen en risico’s van de
maatregelen voor gegevensbescherming in kaart gebracht. De PIA is ter advisering voorgelegd
aan de Functionaris Gegevensbescherming (hierna: FG) van het Ministerie van VWS. De
FG heeft positief geadviseerd. Als toelichting hierop, het volgende.
De regering is er alles aan gelegen om de illegale handel in tabaksproducten terug
te dringen. Met de implementatie in nationale regelgeving van de vergunningenplicht
van artikel 6 van het Protocol en de verplichting om je klant te identificeren en
de verkoop te administreren als bedoeld in artikel 7 van het Protocol, ontstaat een
controlesysteem op basis waarvan het voor de bevoegde autoriteiten mogelijk is om
passende maatregelen te nemen. Verderop in de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen
II en IV wordt nader uiteengezet hoe deze maatregelen exact worden geïmplementeerd
in nationale regelgeving. Hierdoor wordt een afschrikwekkend instrument gecreëerd
waarmee de illegale handel in tabaksproducten doeltreffender kan worden teruggedrongen.
Daarmee wordt Nederland als vestigingsland voor illegale sigarettenfabrieken minder
aantrekkelijk. Daarom zijn de voorgestelde wetswijzigingen en de vormen van gegevensverwerking
van persoonsgegevens die hierbij komen kijken noodzakelijk.
De voorgenomen gegevensverwerkingen zijn bovendien proportioneel, omdat alleen de
noodzakelijke persoonsgegevens worden verkregen. BSN-nummers en kopieën van paspoorten
of andere identificatiecodes of identiteitsbewijzen zullen niet verkregen hoeven te
worden. Het vereisen dat dergelijke gegevens verkregen zouden moeten worden, ter verificatie
van de identiteit van een klant, wordt in dit geval niet proportioneel geacht. Denkbaar
is wel dat het identiteitsbewijs enkel wordt geraadpleegd of dat er controlevragen
worden gesteld over de aangeleverde identiteitsgegevens (geboortedatum, adres) of
controlehandelingen (e-mail sturen naar het opgegeven e-mailadres en vragen daarop
te reageren) worden verricht. Wat betreft de subsidiariteit tot slot het volgende.
De voorgenomen gegevensverwerkingen kunnen niet op een andere, voor de betrokkenen
op een minder nadelige wijze worden verwezenlijkt, omdat er zonder die gegevens niet
gecontroleerd kan worden of iemand wel of niet over een noodzakelijke vergunning beschikt
en producenten, importeurs en exporteurs niet aan hun zorgvuldigheidsverplichtingen
kunnen voldoen.
De wijze waarop de vergunning voor tabaksproductieapparatuur wordt verleend en welke
verleningsvoorwaarden daarbij gehanteerd worden, evenals de wijze waarop klanten geïdentificeerd
worden en de verkoop geadministreerd wordt, zal nog nader kunnen worden bepaald in
lagere regelgeving. Doorgaans zullen hierbij geen persoonsgegevens worden verwerkt,
omdat dergelijke vergunningen in de regel slechts aangevraagd worden door rechtspersonen
en geen natuurlijke personen. De vergunning wordt voorts veelal op naam van de rechtspersoon
aangevraagd. Het komt daarnaast doorgaans ook niet voor dat natuurlijke personen tabaksproducten
of tabaksproductieapparatuur inkopen bij producenten, importeurs en exporteurs van
tabak en tabaksproductieapparatuur. Klanten van producenten, importeurs en exporteurs
zijn meestal andere exporteurs en groothandelaren (en eventueel de wat grotere detaillisten)
die op naam van de rechtspersoon producten inkopen. De verwerking van persoonsgegevens
is daarmee minimaal. Wel is het denkbaar dat sprake is van een gemachtigde van de
rechtspersoon bij het aanvragen van een vergunning, of het kopen van tabaksproductieapparatuur
bepaalde gegevens aanlevert, zoals zijn of haar naam, telefoonnummer en e-mailadres.
Ook is het denkbaar dat sprake is van een rechtspersoon in de vorm van een eenmanszaak
op naam van een natuurlijk persoon. In die situaties is wel sprake van verwerking
van persoonsgegevens ten aanzien waarvan in ieder geval zorgvuldigheid zal moeten
worden betracht en rekening zal moeten worden gehouden met de privacy principes en
de bewaartermijnen uit de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en de Uitvoeringswet
AVG. Een gekozen minimum of maximumbewaartermijn zal dan worden gemotiveerd, evenals
het niet regelen van een termijn. De vergunning voor tabaksproductieapparatuur wordt
voorts bij beschikking verleend. Deze wordt niet openbaar gemaakt. Bestuursorganen
zijn gehouden om zorgvuldigheid te betrachten, derhalve zijn naar verwachting risico’s
noch negatieve gevolgen van de gegevensverwerkingen aanwezig. Daar komt bij dat een
tabaksproductiemachine al snel € 500.000,– kost. Een natuurlijk persoon die voor eigen
gebruik een machine wil aanschaffen, evenals het zonder meer opzetten van een nieuwe
handel in machines, is daarmee zeer onwaarschijnlijk.
Wanneer wordt besloten dat lagere regelgeving nodig is, zal beoordeeld moeten worden
of een advies van de Autoriteit Persoonsgegevens nodig is. Gelet op bovenstaande,
zal een adviesaanvraag eerder wel dan niet in de rede liggen.
11. De wijziging in Europese context
Het Protocol beoogt alle vormen van illegale handel in tabaksproducten uit te bannen
in overeenstemming met de voorwaarden van artikel 15 van het Kaderverdrag, door middel
van nationale en internationale maatregelen met betrekking tot de verkoop, productie,
import en export van tabaksproducten en productieapparatuur. Daartoe introduceert
het onderhavige wetsvoorstel onder meer een vergunningensysteem voor het voorhanden
hebben, vervaardigen, in het vrije verkeer brengen en uitvoeren van tabaksproductieapparatuur
en de verplichting voor producenten, importeurs en exporteurs van tabaksproducten
om onderzoek te verrichten naar hun klanten.
Deze maatregelen – indien deze worden toegepast in het verkeer tussen de lidstaten
– kunnen worden beschouwd als een kwantitatieve invoerbeperking of maatregel van gelijke
werking in de zin van artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU). Op grond van artikel 36 van het VWEU is het lidstaten toegestaan een
dergelijke beperking in te voeren indien aan een aantal voorwaarden is voldaan, die
in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn uitgewerkt:
– de maatregel moet beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang;
– de maatregel moet geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te
waarborgen;
– de maatregel mag niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel;
– de maatregel moet kenbaar en voorspelbaar zijn; en
– de maatregel moet zonder discriminatie worden toegepast.7
Naar het oordeel van de regering zijn de hier voorgestelde maatregelen, als die handelsbelemmerend
zouden zijn, gerechtvaardigd met het oog op de bescherming van de volksgezondheid.
Artikel 36 VWEU benoemt de bescherming van de gezondheid expliciet als mogelijke rechtvaardigingsgrond.
Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie blijkt dat de
lidstaten grote beleidsvrijheid hebben op het gebied van de volksgezondheid en het
bepalen van het niveau van bescherming.8 Het voorkomen van gezondheidsschade door het consumeren – actief, dan wel passief
als omstander – van een (illegaal) tabaksproduct heeft, met het oog op de volksgezondheid,
prioriteit. De illegale handel in tabaksproducten ondermijnt de effectiviteit van
beleid en regelgeving gericht op tabaksontmoediging en vormt daarmee een bedreiging
voor de volksgezondheid. Daarnaast is het minder aannemelijk dat illegale tabaksproducten
voldoen aan wettelijke vereisten. Hierdoor lopen consumenten een extra risico op het
gebied van de volksgezondheid. Met de introductie van een vergunningenstelsel voor
tabaksproductieapparatuur, naast het reeds bestaande controle- en vergunningenstelsel
voor tabaksproducten, evenals het verplicht stellen van zorgvuldigheidseisen bij de
productie, import en export van dergelijke producten, wordt het terugdringen van de
beschikbaarheid van illegale tabaksproducten beoogd. Beleidsmaatregelen die voorschriften
bevatten waarmee de productieketen van tabaksproducten en productieapparatuur in een
zo vroeg mogelijk stadium zo effectief mogelijk kan worden gecontroleerd, zijn derhalve
gerechtvaardigd met het oog op de volksgezondheid, en tevens geschikt om het nagestreefde
doel te verwezenlijken.
De regering is voorts van mening dat het voorgestelde pakket aan maatregelen om de
illegale handel in tabaksproducten te bestrijden, proportioneel is en aan de vereisten
van subsidiariteit voldoet. Bij de vergunningenplicht en de verplichting tot het betrachten
van zorgvuldigheid bij het aangaan van zakelijke relaties is er immers voor gekozen
deze verplichting op te leggen aan de producenten, importeurs en exporteurs van tabaksproducten
en productieapparatuur en geen gebruik te maken van de mogelijkheid die het Protocol
voorschrijft om deze groep aan normadressanten nog verder uit te breiden. Het wetsvoorstel
gaat daarom niet verder dan noodzakelijk. Aan het vereiste van kenbaarheid en voorspelbaarheid
wordt met het voorliggende wetsvoorstel voorts voldaan. In dit kader wordt er nog
op gewezen dat het aan banden leggen van de illegale handel in tabaksproducten grotendeels
voortvloeit uit artikel 15 van het Kaderverdrag en dat het Protocol landen aanmoedigt
om de verplichtingen die uit het Kaderverdrag voortvloeien als een minimum te beschouwen
en verdergaande maatregelen te treffen.
Ten slotte gelden de verplichtingen die met dit wetsvoorstel worden geïntroduceerd,
ongeacht de herkomst van de producten, waardoor de maatregel zonder discriminatie
wordt toegepast. Op grond van het voorgaande acht de regering deze maatregel in overeenstemming
met de Europese regels met betrekking tot het vrij verkeer van goederen. De Europese
Unie heeft het Protocol reeds op 24 juni 2016 geratificeerd.9
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Dit artikel regelt de goedkeuring van het Protocol. In aanvulling op de uiteenzetting
in het algemeen deel van deze memorie, volgt hier de artikelsgewijze toelichting op
de bepalingen van het Protocol.
Artikel 1: Begripsomschrijvingen
Dit artikel bevat veertien definities van begrippen die in het Protocol veelvuldig
voorkomen. In het Protocol wordt onder tabaksproducten verstaan «producten die geheel
of ten dele zijn vervaardigd uit tabaksblad als grondstof en worden vervaardigd om
te worden gerookt, gepruimd, gekauwd of gesnoven». Het begrip tabaksproducten is tevens
reeds gedefinieerd in de Tabaks- en rookwarenwet en is ontleend aan de definitie uit
de tabaksproductenrichtlijn. Tabaksproducten worden gedefinieerd als «producten die
geconsumeerd kunnen worden en die, al is het slechts ten dele, bestaan uit tabak,
ook indien genetisch gemodificeerd.» De definities komen niet geheel overeen, maar
het begrip tabaksproducten in de zin van het Protocol wordt geacht samen te vallen
met het begrip zoals gedefinieerd in de Tabaks- en rookwarenwet. Verder zij er op
gewezen dat de Wet op de accijns een andere definitie hanteert van tabaksproducten.
Artikel 29 van die wet bepaalt dat onder tabaksprodukten «tot verbruik bereide tabak in de vorm van sigaren, sigaretten en rooktabak» wordt verstaan. Dit is een engere definitie dan de definitie die de Tabaks- en rookwarenwet
hanteert. Het onderscheid tussen deze definities is voor het vervolg van deze memorie
van toelichting van belang. In het algemeen wordt gesproken over tabaksproducten in
de zin van het Protocol (en dus ook in de zin van de Tabaks- en rookwarenwet). Tabaksprodukten
in de zin van de Wet op de accijns worden in het vervolg aangeduid als tabaksfabrikaten.
Hiernaast verstaat het Protocol onder productieapparatuur, «machines die ontworpen
of aangepast zijn om uitsluitend gebruikt te worden voor het produceren van tabaksproducten
en essentieel zijn voor het productieproces». Onder elk deel daarvan, wordt in verband met productieapparatuur verstaan elk identificeerbaar onderdeel
dat uniek is voor de tabaksproductieapparatuur die gebruikt wordt bij het produceren
van tabaksproducten. Het begrip «productieapparatuur» komt niet voor in de huidige
Tabaks- en rookwarenwet. Verderop in de artikelsgewijze toelichting van deze memorie
van toelichting wordt uiteengezet hoe dit begrip wordt geïmplementeerd in nationale
regelgeving.
Artikel 2: Verhouding tussen dit Protocol en andere overeenkomsten en juridische instrumenten
Deze bepaling gaat over de verhouding tussen het Protocol en andere overeenkomsten
en juridische instrumenten. Zoals hierboven in het algemene deel van deze toelichting
al uiteen is gezet, moedigt artikel 2 van het Kaderverdrag verdragspartijen aan om
de verplichtingen die uit het Kaderverdrag voortvloeien als een minimum te beschouwen
en verdergaande maatregelen te treffen, die stroken met zowel het Kaderverdrag als
het internationale recht. Het Protocol vormt zo een verdergaande maatregel. Artikel
2, eerste lid, van het Protocol bepaalt dat de bepalingen van het Kaderverdrag die
van toepassing zijn op de protocollen daarbij, van toepassing zijn op het Protocol.
Het tweede lid bepaalt in samenhang met artikel 2 van het Kaderverdrag dat het bestaan
van het Kaderverdrag verdragspartijen niet belet om betreffende tabaksontmoediging
bilaterale of multilaterale overeenkomsten te sluiten. Dergelijke overeenkomsten dienen
wel te stroken met de verplichtingen uit hoofde van het Kaderverdrag en moeten door
de betreffende verdragspartijen via het Secretariaat (artikel 24 van het Kaderverdrag)
aan de COP (artikel 23 van het Kaderverdrag) worden gemeld.
Het derde en vierde lid geven de verhouding aan tussen de bepalingen uit het Protocol
en rechten en verplichtingen uit andere internationaalrechtelijke bronnen. De leden
bepalen kortgezegd dat andere internationale verdragen en overeenkomsten voorrang
kunnen hebben boven de bepalingen van het Protocol. Zo bepaalt het derde lid dat rechten
en verplichtingen van een Partij uit hoofde van een ander geldend internationaal verdrag
of een andere internationale overeenkomst die de Partij meer bevorderlijk acht voor
het uitbannen van illegale handel in tabaksproducten, niet worden aangetast door de
bepalingen uit het Protocol. Het vierde lid bepaalt daarenboven dat overige rechten,
verplichtingen en verantwoordelijkheden uit hoofde van het internationale recht, met
inbegrip van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde
misdaad, niet worden aangetast door de bepalingen uit het Protocol.
Artikel 3: Doel
Deze bepaling formuleert als doel van het Protocol: het uitbannen van alle vormen
van illegale handel in tabaksproducten in overeenstemming met de voorwaarden van artikel
15 van het Kaderverdrag.
Artikel 4: Algemene verplichtingen
In deze bepaling is, in aanvulling op artikel 5 van het Kaderverdrag, een aantal verplichtingen
opgenomen die gericht zijn tot de Partijen bij het Protocol. Deze verplichtingen houden
bijvoorbeeld in dat Partijen effectieve maatregelen aannemen en uitvoeren voor het
controleren of reguleren van de toeleveringsketen van goederen die onder dit Protocol
vallen. Dit met als doel dat de illegale handel in dergelijke goederen wordt voorkomen,
ontmoedigd, opgespoord en vervolgd en noodzakelijke doch veilige uitwisseling van
informatie tussen bevoegde autoriteiten wordt gewaarborgd. Deze verplichtingen worden
uitgevoerd door de wijzigingen in onder meer de Tabaks- en rookwarenwet, de Wet op
de accijns en de Uitleveringswet.
Artikel 5: Bescherming van persoonsgegevens
Artikel 5 schrijft in algemene zin voor dat Partijen bij de nakoming van de uit het
Protocol voortvloeiende verplichtingen de persoonsgegevens van natuurlijke personen
overeenkomstig hun nationale recht beschermen en daarbij rekening houden met internationale
normen inzake de bescherming van persoonsgegevens. Voor Nederland geldt – evenals
voor andere EU-lidstaten – de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)10 als regelgevingskader voor de bescherming van persoonsgegevens. De AVG heeft rechtstreekse
werking in de Nederlandse rechtsorde en is daar waar nodig geïmplementeerd in de Nederlandse
wet- en regelgeving11, waardoor artikel 5 van het Protocol verder geen aparte uitvoering behoeft in nationale
regelgeving.
Artikel 6: Vergunning, daarmee vergelijkbare goedkeuring of controlesysteem voor tabaksproducten
en productieapparatuur
Met het oog op het uitbannen van de illegale handel in tabaksproducten en productieapparatuur,
is in artikel 6 van het Protocol opgenomen dat het produceren van tabaksproducten
en productieapparatuur en het importeren en exporteren van tabaksproducten en productieapparatuur
aan een vergunning, een daarmee vergelijkbare goedkeuring of controlesysteem onderworpen
moet worden.
Tabaksproducten
Het produceren, overbrengen, importeren en exporteren van tabaksfabrikaten wordt reeds onderworpen aan een controle- en vergunningensysteem op grond van de
Wet op de accijns, Verordening (EU) 389/201212 en het Douanewetboek van de Unie13 (hierna: DWU). Hiernaast wordt het produceren van tabaksproducten onderworpen aan een controlesysteem door het Europese volg- en traceersysteem, zoals
voorgeschreven in artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn. Beide controlesystemen
kunnen in samenhang gezien worden als de invulling van de verplichting uit artikel
6, eerste lid, onderdelen a en b, van het Protocol voor zover deze verplichting ziet
op tabak. Daartoe ter toelichting het volgende. Tabaksproducten zijn gelet op artikel
1, dertiende lid, van het Protocol, producten die geheel of ten dele zijn vervaardigd
uit tabaksblad als grondstof en worden vervaardigd om te worden gerookt, gepruimd,
gekauwd of gesnoven. Sigaretten, sigaren en cigarillo’s en rooktabak die worden aangemerkt
als tabaksfabrikaten zijn gelet op de Richtlijn 2008/118/EG14 (hierna: Horizontale Accijnsrichtlijn) accijnsgoederen. De Douane is belast met de
heffing en inning van de accijns op deze accijnsgoederen. Welke wettelijke bepalingen
van toepassing zijn, is afhankelijk van de herkomst en de bestemming van de accijnsgoederen.
Tabaksproducten die kortgezegd zijn verkregen, in het verkeer zijn gebracht of vervaardigd
zijn in het douanegebied van de Unie zijn gelet op artikel 5, drieëntwintigste lid,
van het DWU, Uniegoederen. Ten aanzien van een deel van deze goederen, namelijk wanneer
het tabaksfabrikaten betreft, zijn de wettelijke bepalingen van de Wet op de accijns
van toepassing. Ten aanzien van alle andere goederen of goederen die de douanestatus
van Uniegoederen hebben verloren en Uniegoederen die worden uitgevoerd, is het DWU
van toepassing.
Voor wat betreft de productie, de verwerking en het voorhanden hebben van Uniegoederen,
die tabaksfabrikaten zijn, is in hoofdstuk III van de Horizontale Accijnsrichtlijn
opgenomen dat deze tabaksproducten onder opschorting van de verplichting tot betaling
van de accijns alleen geproduceerd, verwerkt en opgeslagen mogen worden in een belastingenentrepot
(in Nederland: accijnsgoederenplaats). In artikel 5 van de Wet op de accijns is daarom
ter implementatie van voornoemde richtlijn onder meer opgenomen dat het niet is toegestaan
om een accijnsgoed (waaronder de tabaksfabrikaten die Uniegoederen zijn) te vervaardigen
buiten een accijnsgoederenplaats. Ook volgt uit hoofdstuk III van de Wet op de accijns
dat een plaats alleen als accijnsgoederenplaats kan worden gebruikt als daarvoor een
vergunning is afgegeven. Uit artikel 19 van Verordening (EU) 389/2012 volgt bovendien
dat iedere lidstaat een elektronische databank moet bijhouden met onder meer een register
van erkende entrepothouders. Daarmee is snelle uitwisseling van deze gegevens en geautomatiseerde
toegang ertoe tussen Europese lidstaten mogelijk. Dit is noodzakelijk voor de goede
werking van het accijnsstelsel en de fraudebestrijding. De bepalingen in de Horizontale
Accijnsrichtlijn, de Wet op de accijns en Verordening (EU) 389/2012 worden in onderlinge
samenhang bezien, ten aanzien van de productie van Uniegoederen, die tabaksfabrikaten
zijn, beschouwd als een controle- en vergunningensysteem als bedoeld in artikel 6,
eerste lid, van het Protocol.
Ook is onder meer het binnenbrengen in het douanegebied van de Unie en het in het
vrije verkeer brengen van niet-Uniegoederen en het uitvoeren van Uniegoederen onderworpen
aan douaneformaliteiten en het daarbij behorende toezicht. Ook tabaksproducten worden
hierdoor geraakt. Ten slotte is ook het Europese volg- en traceersysteem, zoals voorgeschreven
in artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn, een controlesysteem bij zowel het produceren
als het importeren en exporteren van tabaksproducten. Op alle verpakkingseenheden
van tabaksproducten zal immers door de tabaksproducent of -importeur een unieke identificatiemarkering
aangebracht moeten worden, waarmee deze tabaksproducten door de gehele Europese Unie
gevolgd en getraceerd kunnen worden. De unieke identificatiemarkering zal ook aangebracht
worden op tabaksproducten bestemd voor de belastingvrije verkoop op zee- en luchthavens.
Deze markering kan met speciale apparatuur gescand worden en bevat specifieke dataelementen
met betrekking tot het tabaksproduct, zoals de plaats en datum van productie, de beschrijving
van het product en de beoogde verzendingsroute. Verder moeten de bij de handel in
tabaksproducten betrokken marktdeelnemers van alle verpakkingseenheden het in bezit
krijgen, alle tussenliggende bewegingen en het niet langer in hun bezit hebben van
deze verpakkingseenheden, registreren. Deze informatie wordt opgeslagen in een gegevensopslagsysteem,
die volledig toegankelijk is voor de nationale autoriteiten en de Europese Commissie.
Met dit Europese volg- en traceersysteem wordt derhalve het produceren, importeren
en exporteren van alle tabaksproducten aan een controlesysteem als bedoeld in het
Protocol onderworpen. Vanwege dit controlesysteem is het mogelijk om gevallen van
illegale handel te identificeren en passende maatregelen te nemen.
Zoals hiervoor is vermeld is het binnenbrengen in het douanegebied van de Unie en
het in het vrije verkeer brengen van niet-Uniegoederen en de uitvoer van Uniegoederen
onderworpen aan het toezicht van de Douane op basis van de DWU. Wanneer de productie
van deze goederen plaatsvindt buiten het douanegebied van de Unie, worden deze goederen
pas bij binnenkomst in het douanegebied van de Unie onderworpen aan het toezicht van
de Douane. In het DWU is het systeem van toezicht gebaseerd op aangiften. Om deze
goederen onder een douaneregeling of wederuitvoer te plaatsen, moet een aangifte bij
de douane worden gedaan. Het DWU noemt dit een douaneaangifte of aangifte tot wederuitvoer.
Een aanvaarde aangifte dient tot dekking van bepaalde handelingen met goederen die
aan douanetoezicht zijn onderworpen op grond van een douaneregeling of de wederuitvoer.
Denk hierbij aan het plaatsen van goederen in een douane-entrepot of het tijdelijk
invoeren van goederen. De verschillende douaneregelingen zijn opgesomd in artikel
5, zestiende lid, DWU en de wederuitvoer is vermeld in artikel 5, dertiende lid, DWU.
De aanvaarde aangifte kan ook dienen ten geleide van goederen om toezicht te kunnen
uitoefenen op het volgen van hun bestemming. Het toezicht wordt dan uitgeoefend aan
de hand van de aangifte in combinatie met de genomen identificatiemaatregelen. Controle
van de aangifte kan aan het licht brengen dat de verplichtingen van een douaneregeling
niet of niet volledig zijn nagekomen.
Samengevat kan worden opgemerkt dat de bepalingen in de Wet op de accijns, Verordening
(EU) 389/2012, het DWU en het Europese volg- en traceersysteem, in onderlinge samenhang
bezien, beschouwd kunnen worden als een controle- en vergunningensysteem ten aanzien
van de productie, import en export van tabaksproducten als bedoeld in artikel 6 van
het Protocol. Hierdoor behoeft artikel 6 van het Protocol op deze punten, geen nadere
implementatie.
Tabaksproductieapparatuur
Daarnaast zal ook het produceren, importeren en exporteren van productieapparatuur
op grond van het Protocol aan een vergunning of controlesysteem onderworpen moeten
worden. Onder productieapparatuur wordt, gelet op artikel 1, achtste lid, van het
Protocol, de machines verstaan die ontworpen of aangepast zijn om uitsluitend gebruikt te worden voor het produceren van tabaksproducten en essentieel zijn voor
het productieproces. Hieronder vallen alle machines die gebruikt worden bij het vervaardigen
van tabaksproducten. Het produceren, importeren en exporteren van deze apparatuur
moet onderworpen worden aan een vergunning of controlesysteem. De normadressanten
van artikel 6 van het Protocol zijn degenen die productieapparatuur voorhanden hebben,
vervaardigen, in het vrije verkeer brengen en uitvoeren, zoals tabaksproducenten,
-exporteurs en -importeurs en producenten van tabaksproductieapparatuur.
Om uitvoering te geven aan artikel 6, eerste lid, onderdelen a en b, van het Protocol,
wordt met het onderhavige wetsvoorstel het voorhanden hebben, het in het vrije verkeer
brengen, vervaardigen, het brengen naar een andere lidstaat en het uitvoeren naar
een derde land van tabaksproductieapparatuur zonder een daartoe strekkende vergunning
strafbaar gesteld. Op dit uitgangspunt zijn echter uitzonderingssituaties denkbaar.
Bijvoorbeeld wanneer een tabaksproducent, -exporteur of -importeur reeds beschikt
over een vergunning voor een accijnsgoederenplaats als bedoeld in de Wet op de accijns.
In dat geval wordt reeds voldaan aan de verplichting op grond van artikel 6, eerste
lid, onderdelen a en b, van het Protocol ten aanzien van de tabaksproductieapparatuur
en is geen aparte vergunning nodig dat met het onderhavige wetsvoorstel verplicht
wordt gesteld. Daarom moet de mogelijkheid bestaan om in lagere regelgeving te bepalen
dat onder specifieke omstandigheden de voornoemde vergunning voor productieapparatuur
niet vereist is. Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel IV, onderdeel
A, van het wetsvoorstel.
In artikel 6, tweede lid, van het Protocol, is opgenomen dat elke Partij ernaar streeft
natuurlijke- of rechtspersonen die deelnemen aan de activiteiten vervat in de onderdelen
a tot en met d te voorzien van een vergunning, voor zover passend geacht, tenzij de
activiteiten verboden worden door nationaal recht. De betreffende activiteiten zijn
het verkopen van tabaksproducten (onderdeel a), het verbouwen van tabak (onderdeel
b), het transporteren van commerciële hoeveelheden tabaksproducten of productieapparatuur
(onderdeel c) en de groothandel, tussenhandel, opslag of distributie van tabak, tabaksproducten
of productieapparatuur (onderdeel d).
Met betrekking tot onderdeel a wordt opgemerkt dat het Ministerie van VWS op korte
termijn een onderzoek gaat uitzetten naar de mogelijkheden om het aantal verkooppunten
van tabaksproducten te beperken; dit onderzoek wordt eerst afgewacht alvorens de verkoop
van tabaksproducten aan een vergunningsplicht te onderwerpen. De grondstof tabak wordt
in Nederland vrijwel enkel ingekocht en niet verbouwd (onderdeel b); derhalve acht
de regering de vergunningplicht als bedoeld in artikel 6, tweede lid, onderdelen a
en b, van het Protocol (voorlopig) niet nodig.
Artikel 6, tweede lid, onderdelen c en d, van het Protocol zijn op dit moment al deels
ondervangen in nationale regelgeving. Zo onderwerpt artikel IV, onderdeel A, van het
onderhavige wetsvoorstel ook het voorhanden hebben van tabaksproductieapparatuur aan een vergunningplicht. Verder bestaat er
nu al een volg- en traceersysteem ten aanzien van tabaksproducten op grond van de
artikelen 4 tot en met 4g van de Tabaks- en rookwarenwet15 en tot slot bevatten de bepalingen van Richtlijn 2008/118/EU, de Wet op de accijns
en het DWU afdoende controle- en vergunningensystemen ten aanzien van tabaksproducten.
Hierdoor acht de regering artikel 6, tweede lid, onderdelen c en d, van het Protocol
voldoende geïmplementeerd in nationale regelgeving.
Artikel 6, derde lid, van het Protocol, bevat vereisten ter waarborging van een effectief
vergunningenstelsel. In onderdeel a van artikel 6, derde lid, is opgenomen dat elke
Partij een of meer bevoegde autoriteiten aanwijst die belast wordt met het afgeven,
verlengen, opschorten, intrekken of annuleren van vergunningen. De Douane wordt in
Nederland de bevoegde autoriteit. Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel
IV van het wetsvoorstel. In onderdeel b, van artikel 6, derde lid, van het Protocol
is opgenomen dat elke Partij eist dat elke aanvraag van een vergunning alle vereiste
informatie omvat over de aanvrager. Het huidige vergunningenstelsel ten aanzien van
tabaksfabrikaten voldoet hieraan. Bij de aanvraag van een vergunning voor een accijnsgoederenplaats
moet de aanvrager immers de informatie, genoemd in artikel 6, derde lid, onderdeel
b, subonderdelen i tot en met iv, vii en viii, van het Protocol, verstrekken. Bij
de aanvraag van een dergelijke vergunning wordt de informatie uit onderdeel b, subonderdeel
vi (documentatie of verklaring omtrent het gedrag) niet gevraagd. De betreffende vergunning
kan echter krachtens artikel 43, tweede lid, van de Wet op de accijns wel worden geweigerd
aan degene die in de vijf aan het verzoek voorafgaande jaren onherroepelijk is veroordeeld
wegens het niet nakomen van een wettelijke bepaling inzake de accijns. Door deze mogelijkheid
wordt het doel van subonderdeel vi alsnog geborgd. Daarnaast heeft de informatie uit
het derde lid, onderdeel b, subonderdeel v (beschrijving van de plaats waar productieapparatuur
geïnstalleerd en gebruikt zal worden) geen betrekking op tabaksproducten. Naar deze
informatie zal gevraagd worden middels het formulier waarmee de vergunning voor tabaksproductieapparatuur
kan worden aangevraagd. Voor overige tabaksproducten, die geen tabaksfabrikaten zijn,
waarvoor het Europese volg- en traceersysteem geldt, zoals voorgeschreven in artikel
15 van de tabaksproductenrichtlijn, speelt artikel 6, derde lid, van het Protocol
geen rol. Dit is geen vergunningensysteem, maar een controlesysteem in de zin van
het Protocol. De vereiste informatie ingevolge artikel 6, derde lid, onderdeel b,
van het Protocol geldt immers alleen indien sprake is van een vergunningensysteem.
Artikel 7: Zorgvuldigheidsvereiste
Artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van het Protocol bepaalt dat alle natuurlijke
en rechtspersonen die deelnemen aan de toeleveringsketen van tabak, tabaksproducten
en productieapparatuur voorafgaand aan en bij het onderhouden van zakelijke relaties
voldoende zorgvuldigheid in acht moeten nemen. De «toeleveringsketen» houdt volgens
artikel 1, twaalfde lid, van het Protocol in de productie van tabaksproducten en productieapparatuur
en de import of export van tabaksproducten en productieapparatuur. Dit betekent dat
de normadressanten van artikel 7 producenten, exporteurs en importeurs van tabak,
tabaksproducten en tabaksproductieapparatuur zijn. Artikel 1, twaalfde lid, van het
Protocol bepaalt bovendien dat de toeleveringsketen uitgebreid kan worden naar één
of meer in artikel 1, twaalfde lid, genoemde activiteiten, bijvoorbeeld het verbouwen
van tabak. Van het uitbreiden van de toeleveringsketen wordt door de regering geen
gebruik gemaakt, omdat er geen noodzaak bestaat andere marktdeelnemers dan producenten,
importeurs en exporteurs zorgvuldigheidsverplichtingen op te leggen. Producenten,
importeurs en exporteurs vormen de kern van de toeleveringsketen en daarom dienen
de hoofdverplichtingen uit het Protocol aan hen gericht te worden.
Met betrekking tot het begrip zorgvuldigheid het volgende. Zorgvuldigheid behelst
dat producenten, importeurs en exporteurs van tabak en productieapparatuur onder andere
vereisten voor het identificeren van bestaande en nieuwe klanten in acht moeten nemen,
zoals het verkrijgen en bijwerken van bepaalde informatie. Artikel 7, tweede lid,
van het Protocol bepaalt in de onderdelen a tot en met e welke informatie dit behelst.
Zo zullen zij onder meer moeten vaststellen of de betreffende klant een vergunning
heeft in overeenstemming met artikel 6 van het Protocol (artikel 7, tweede lid, onderdeel
a, van het Protocol). Ook dient informatie met betrekking tot de identiteit van klanten
te worden verkregen en bijgewerkt, met inbegrip van de verificatie van zijn of haar
officiële identificatie (artikel 7, tweede lid, onderdeel b, van het Protocol). Op
welke manier Nederland invulling geeft aan deze bepaling in nationaal recht, komt
nader aan bod in de artikelsgewijze toelichting bij artikel II, onderdeel B. Tot slot
is in artikel 7, tweede lid, onderdeel e, van het Protocol, opgenomen dat bij de verkoop
van productieapparatuur bij de klant een beschrijving dient te worden opgevraagd van
de locatie waar de productieapparatuur geïnstalleerd en gebruikt zal worden.
In aanvulling hierop volgt uit artikel 7, derde lid, van het Protocol dat zorgvuldigheid
in de zin van artikel 7, eerste lid, voorts vereisten met zich kan brengen voor het identificeren van klanten, zoals het verkrijgen en bijwerken van
informatie met betrekking tot documenten of een verklaring omtrent het gedrag en identificatie
van de bankrekeningen die beoogd zijn voor transacties. Van het uitbreiden van het
zorgvuldigheidsvereiste in die zin heeft de regering geen gebruik gemaakt. Producenten,
importeurs en exporteurs worden door artikel 7, van het Protocol verplicht zorgvuldigheid
te betrachten voorafgaand aan en bij het onderhouden van zakelijke relaties met hun
klanten zodat risico’s en verdachte signalen die wijzen op mogelijke betrokkenheid
bij de illegale handel in tabak reeds in een vroeg stadium gesignaleerd kunnen worden.
Uit artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van het Protocol volgt voorts dat producenten,
importeurs en exporteurs de verkoop aan klanten moeten monitoren om te verzekeren
dat de hoeveelheden verenigbaar zijn met de vraag naar tabak, tabaksproducten en productieapparatuur
op de beoogde markt voor verkoop en gebruik. Ten slotte moet ingevolge artikel 7,
eerste lid, onderdeel c, van het Protocol aan de bevoegde autoriteiten elk bewijs
verstrekt worden indien een klant deelneemt aan activiteiten die in strijd zijn met
de verplichtingen die voortvloeien uit dit Protocol. Dit kan bijvoorbeeld het geval
zijn indien blijkt dat een bepaalde marktpartij productieapparatuur wil kopen van
een tabaksproducent. Om productieapparatuur voorhanden te mogen hebben, heeft de marktpartij
op grond van artikel 6 van het Protocol (en dus op grond van artikel 90a van de Wet
op de accijns na implementatie) een vergunning hiervoor nodig. Indien blijkt dat deze
marktpartij niet over een dergelijke vergunning beschikt, zal de bevoegde autoriteit
de mogelijkheid hebben hierover elk bewijs te vorderen van de tabaksproducent. Uit
het vierde lid volgt dat op basis van dit verstrekte bewijs alle nodige maatregelen
genomen dienen te worden om de nakoming van de verplichtingen die voorvloeien uit
het Protocol te waarborgen. Zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel IV voor
de invulling van deze bepaling in nationaal recht.
Artikel 8: Volgen en traceren
Ten behoeve van de verdere beveiliging van de toeleveringsketen en de hulp bij onderzoek
naar de illegale handel in tabaksproducten, schrijft het Protocol in artikel 8 een
wereldwijd volg- en traceersysteem voor op grond waarvan alle tabaksproducten die
op het grondgebied van Partijen geproduceerd of ingevoerd worden, te volgen en te
traceren zijn door een unieke identificatiemarkering. Deze markering kan met speciale
apparatuur gescand worden en bevat specifieke dataelementen met betrekking tot het
tabaksproduct, zoals de plaats en datum van productie, de beschrijving van het product
en de beoogde verzendingsroute. Verder moeten de bij de handel in tabaksproducten
betrokken marktdeelnemers van alle verpakkingseenheden het in bezit krijgen, alle
tussenliggende bewegingen en het niet langer in hun bezit hebben van deze verpakkingseenheden,
registreren, zodat alle nationale autoriteiten een overzicht kunnen ontvangen en inzien
van alle bewegingen van tabaksproducten. Artikel 8 van het Protocol is door de Europese
Unie geïmplementeerd in artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn. Artikel 15 van
de tabaksproductenrichtlijn is geïmplementeerd in de artikelen 4 tot en met 4g van
de Tabaks- en rookwarenwet (en die zullen naar verwachting in het voorjaar van 2020
in werking treden), waardoor artikel 8 van het Protocol verder geen uitvoering behoeft.
Artikelen 9 en 10: Bijhouden van administratie
Uit artikel 9 van het Protocol volgt onder meer een administratieverplichting en een
plicht om op verzoek bepaalde informatie te verschaffen aan de bevoegde autoriteiten.
Deze verplichting geldt voor alle natuurlijke en rechtspersonen die deelnemen aan
de toeleveringsketen van tabak, tabaksproducten en productie. Daarnaast behelst artikel
10 van het Protocol onder meer een plicht voor alle natuurlijke en rechtspersonen
bedoeld in artikel 6 van Protocol om in bepaalde gevallen, zoals bij verdachte transacties,
een melding te maken aan de bevoegde autoriteiten. Uit de bewoordingen van deze artikelen
in het Protocol is op te maken dat de Partijen bij het Protocol veel implementatie-
en beleidsruimte toekomt. Bovendien wordt reeds ten dele aan de inhoud en de doelstellingen
van de artikelen 9 en 10 van het Protocol voldaan met de implementatie van de artikelen
6 en 7 van het Protocol in nationale regelgeving en is het merendeel van artikel 9
reeds geregeld op Europees en nationaal niveau. Ter toelichting daarvan het volgende.
De artikelen 9 en 10 van het Protocol worden ten dele geïmplementeerd met de implementatie
van de artikelen 6 en 7 van het Protocol. De implementatie van deze artikelen brengt
immers bepaalde administratieve verplichtingen met zich mee, alsook de mogelijkheid
om verdachte signalen bij transacties met betrekking tot tabak, tabaksproducten en
productieapparatuur te melden. Bovendien is het grootste deel van artikel 9 van het
Protocol reeds geregeld in bestaande regelgeving.
Uit artikel 9, eerste lid, van het Protocol volgt dat elke Partij waar nodig eist
dat alle natuurlijke en rechtspersonen die deelnemen aan de toeleveringsketen van
tabak, tabaksproducten en productieapparatuur een administratie van relevante transacties
bijhouden. In het tweede lid is opgenomen dat elke Partij waar nodig eist dat personen
met een vergunning in overeenstemming met artikel 6 van het Protocol, op verzoek informatie
aan de bevoegde autoriteiten verschaffen. Dit betreft onder meer informatie over de
hoeveelheden tabaksproducten en productieapparatuur in het bezit, in bewaring of in
beheer van de vergunninghouder, die bewaard worden in opslag en in belasting- en douane-entrepots.
Artikel 9, tweede lid, onderdeel b, van het Protocol is al gedeeltelijk geregeld in
de artikelen 211 en 214 DWU (ten aanzien van niet-Uniegoederen) en in de artikelen
42 en 50c van de Wet op de accijns (ten aanzien van Uniegoederen voor zover het tabaksfabrikaten
betreft).
Ook het grootste gedeelte van artikel 9, derde lid, van het Protocol is reeds geregeld
in nationale en Europese regelgeving. Uit artikel 9, derde lid, van het Protocol volgt
dat elke Partij met betrekking tot tabaksproducten en productieapparatuur die op het
grondgebied van de Partij verkocht of geproduceerd zijn voor de export (Uniegoederen),
of waarop de douaneregeling douanevervoer van toepassing is of worden weder uitgevoerd
(niet-Uniegoederen), eist dat bepaalde informatie over die producten verschaft moet
worden aan de bevoegde autoriteiten. Deze verplichting geldt op het moment waarop
deze producten of apparatuur het grondgebied verlaten en richt zich, naar gelang van
het geval, tot personen met een vergunning in overeenstemming met artikel 6, van het
Protocol. Van belang in dit kader is dat Uniegoederen, in dit geval tabaksfabrikaten,
alleen overgebracht mogen worden onder dekking van een elektronisch administratief
document, waaruit bepaalde informatie is af te leiden over deze producten. De informatie
die op grond van artikel 9, derde lid, van het Protocol op verzoek verschaft moet
worden, komt overeen met de informatie opgenomen in het elektronisch administratief
document. Dit is nader uitgewerkt in Uitvoeringsverordening (EG) 684/200916 en het Uitvoeringsbesluit accijns.
Ook artikel 9, vijfde lid, van het Protocol, waaruit nadere eisen volgen ten aanzien
van de administratie (zoals een minimale bewaartermijn van vier jaar), is ten aanzien
van Uniegoederen reeds geregeld. Voor wat betreft de heffing van de accijnzen is dit
geregeld in artikel 52 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR).
Artikel 9, zesde lid, van het Protocol wordt ten slotte eveneens gedeeltelijk geregeld
met de implementatie van artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn. Op grond van
het zesde lid van dat artikel moeten alle natuurlijke personen en rechtspersonen die
deel uitmaken van de leveringsketen van tabaksproducten immers een volledig en nauwkeurig
register bijhouden van alle relevante transacties.
In artikel 10, eerste lid, van het Protocol is opgenomen dat elke Partij, indien mogelijk
en in overeenstemming met haar nationale recht en de doelstellingen van het Kaderverdrag,
eist dat alle natuurlijke en rechtspersonen bedoeld in artikel 6 van dat Protocol
de nodige maatregelen nemen om te voorkomen dat tabaksproducten verdwijnen naar illegale
handelskanalen, onder andere door in bepaalde gevallen aan de bevoegde autoriteiten
een melding te maken van bijvoorbeeld verdachte transacties. Er geldt krachtens artikel
16 Wwft reeds een meldingsplicht ten aanzien van verrichte of voorgenomen ongebruikelijke
transacties nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend is geworden,
aan de Financiële Inlichtingen Eenheid. Deze verplichting geldt gelet op artikel 1a,
vierde lid, onderdeel i, Wwft voor natuurlijke personen, rechtspersonen of vennootschappen
die beroeps- of bedrijfsmatig handelen als koper of verkoper van goederen, voor zover
betaling van deze goederen in contanten plaatsvindt voor een bedrag van € 10.000 of
meer. Ook de natuurlijke en rechtspersonen bedoeld in artikel 6 van het Protocol kunnen
onder omstandigheden onder deze categorie vallen. Ingeval van verdachte signalen die
wijzen op de illegale handel in tabak, zoals verdachte transacties, kan bovendien
nu al een melding gemaakt worden bij het Meldpunt Accijnsfraude van de Douane. Daarmee
acht de regering de artikelen 9 en 10 van het Protocol reeds afdoende uitgevoerd in
nationale regelgeving.
Artikel 11: Verkoop via internet, telecommunicatie of andere nieuwe technologieën
Artikel 11, eerste lid, van het Protocol ziet op de verkoop van tabaksproducten via
internet, telecommunicatie of andere nieuwe technologieën. Alle natuurlijke en rechtspersonen
die deelnemen aan een transactie door middel van deze nieuwe technologieën moeten
voldoen aan alle relevante artikelen uit het Protocol. Dit kan inhouden dat tabaksproducenten
die tabaksproducten verkopen via internet, hun klanten moeten identificeren op grond
van artikel 7 van het Protocol. Zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel II
van het wetsvoorstel voor verdere toelichting hierop. Daarnaast is in artikel 11,
tweede lid, van het Protocol opgenomen dat de Partijen die het Protocol ratificeren,
moeten overwegen de internetverkoop van tabaksproducten via deze technologieën te
verbieden. Bij de implementatie van de tabaksproductenrichtlijn in 2016 in nationale
regelgeving hebben de Europese lidstaten een besluit moeten nemen om internetverkoop
te verbieden of te reguleren. Nederland heeft er destijds voor gekozen de internetverkoop
te reguleren. In een aantal Europese lidstaten (waaronder België) is zowel de verkoop
als de aankoop van tabaksproducten via internet wel verboden. In het Nationaal Preventieakkoord
is besloten dat het aantal verkooppunten van tabaksproducten de komende jaren wordt
teruggebracht. Hiertoe zal het Ministerie van VWS op korte termijn een onderzoek uit
laten zetten naar de mogelijkheden om het aantal verkooppunten in de toekomst te beperken.
Voor het einde van de Kabinetsperiode wordt op basis van dit onderzoek een plan van
aanpak gepresenteerd over hoe de vermindering van tabaksverkooppunten zal worden gerealiseerd.
De overweging om de verkoop van tabaksproducten via nieuwe technologieën te verbieden
zal worden meegenomen bij het opstellen van dat plan van aanpak. De maatregelen uit
artikel 11 van het Protocol behoeven daarom op dit moment (nog) geen verdere implementatie.
Artikel 12: Vrije zones en internationale doorvoer
Artikel 12 van het Protocol vereist effectieve controle- en verificatiemaatregelen
ten aanzien van vrije zones en internationale doorvoer en overslag. Nederland kent
geen vrije zones zoals omschreven in het DWU. De maatregelen uit artikel 12 van het
Protocol met betrekking tot vrije zones behoeven dan ook (vooralsnog) geen implementatie.
Ten aanzien van het douanevervoer en wederuitvoer van tabaksproducten en productieapparatuur
bestaan reeds controle- en verificatiemaatregelen. Op grond van artikel 46 DWU kunnen
de douaneautoriteiten immers elke controlemaatregel nemen die zij nodig achten. Verder
volgt uit artikel 134 DWU dat goederen die het douanegebied van de Unie binnenkomen,
aan het douanetoezicht zijn onderworpen vanaf het tijdstip van binnenkomst.
Artikel 13: Belastingvrije verkoop
Artikel 13 ziet op belastingvrije verkoop en roept Partijen op effectieve maatregelen
te nemen om de belastingvrije verkoop te onderwerpen aan alle relevante bepalingen
van het Protocol. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat tabaksproducenten bij de belastingvrije
verkoop van tabaksproducten hun klanten dienen te identificeren op grond van artikel
7 van het Protocol. Door belastingvrije verkoop onder de reikwijdte van de verplichting
van genoemd artikel 7 te laten vallen, wordt uitvoering gegeven aan artikel 13, eerste
lid, van het Protocol. Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel II van het
wetsvoorstel.
Daarnaast wordt in artikel 13, tweede lid een verplichting voor de Meeting of the Parties (hierna: MOP) opgenomen om uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding van het Protocol
op feiten gebaseerd onderzoek te verrichten om de omvang van de illegale handel in
tabaksproducten in verband met de belastingvrije verkoop van dergelijke producten
vast te stellen. Naar aanleiding van deze verplichting is tijdens de MOP in 2018 besloten
dat het secretariaat van het Kaderverdrag specifieke onderzoeksprioriteiten zal opstellen
op basis van de huidige stand van zaken van het wetenschappelijke onderzoek naar illegale
handel en belastingvrije verkoop. Ook is het secretariaat gevraagd te onderzoeken
welke kennisinstellingen hierbij kunnen worden ingezet om onderzoek uit te voeren.
Tijdens de volgende MOP in 2020 zal het secretariaat een gedetailleerd stappenplan
met tijdlijn presenteren.17 Gezien de afgesproken termijn van uiterlijk 5 jaar na de inwerkingtreding van het
Protocol zullen in 2023 de onderzoeken gereed moeten zijn en tijdens de bijeenkomt
in 2024 besproken worden. Op basis van die resultaten zal de MOP verder passende maatregelen
op dit onderwerp overwegen, die mogelijk tot aanpassingen in het Protocol zullen leiden.
Artikel 13 van het Protocol behoeft daarom op dit moment nog geen verdere implementatie.
Artikel 14: Gedragingen in strijd met de wet met inbegrip van strafbare feiten
Artikel 14 van het Protocol verplicht de partijen om in overeenstemming met de beginselen
van nationaal recht wetgevende en, zo nodig, andere maatregelen te nemen teneinde
de in artikel 14 genoemde gedragingen in strijd met de wet te verklaren. Dit kan zowel
strafrechtelijk als bestuursrechtelijk. De in artikel 14 genoemde gedragingen zijn
voor een groot deel reeds verboden. Dit geldt niet voor de gedragingen met betrekking
tot tabaksproductieapparatuur. Het onderhavige wetsvoorstel strekt derhalve tot implementatie
van dit onderdeel van artikel 14.
In het algemeen geldt dat alle gedragingen met betrekking tot niet-Uniegoederen die
in strijd zijn met het DWU, strafbaar zijn gesteld in afdeling 10.1 van de Algemene
douanewet (hierna: Adw). Ook gedragingen met betrekking tot Uniegoederen die zijn
geplaatst onder de regeling uitvoer zijn strafbaar gesteld in afdeling 10.1 van de
Adw.
De gedraging uit artikel 14, eerste lid, onderdelen a en d, van het Protocol, met
betrekking tot de productie van tabaksfabrikaten, is verboden op grond van de artikelen
5, eerste lid, onderdeel a, juncto 97, van de Wet op de accijns. De overige gedragingen,
genoemd in onderdeel a ten aanzien van tabaksproducten zijn reeds verboden, omdat
de verpakkingseenheden van tabaksproducten gemerkt moeten zijn met de vereiste markeringen
overeenkomstig de artikelen 4a tot en met 4i van de Tabaks- en rookwarenwet. De gedraging
uit dit artikel met betrekking tot tabaksproductieapparatuur wordt verboden met het
onderhavige wetsvoorstel.
De gedragingen uit artikel 14, eerste lid, onderdeel b, subonderdelen i en ii, van
het Protocol met betrekking tot tabaksproducten zijn verboden in de artikelen 95,
95a juncto 101 en 102a, van de Wet op de accijns en in de artikelen 2, 4a, 4b jo.
11b en Bijlage bij de Tabaks- en rookwarenwet (bestuurlijke boete). De gedraging uit
dit artikel met betrekking tot tabaksproductieapparatuur wordt verboden met artikel
IV van het onderhavige wetsvoorstel.
Een deel van de gedragingen uit artikel 14, eerste lid, onderdeel c, subonderdeel
i, van het Protocol zijn reeds verboden in artikel 337 van het Wetboek van Strafrecht
(hierna: WvSr) en een deel van de gedragingen zijn verboden op grond van de artikelen
2, 4a tot en met 4i, jo 11b en Bijlage van de Tabaks- en rookwarenwet.
De gedragingen uit artikel 14, eerste lid, onderdeel c, subonderdeel ii, van het Protocol
zijn deels verboden in artikel 225 WvSr. Daarnaast wordt de gedraging uit dit artikel
met betrekking tot vereiste markeringen, verboden op grond van de artikelen 2, 4a
tot en met 4i jo 11b en de Bijlage van de Tabaks- en rookwarenwet. De gedragingen
uit dit artikel met betrekking tot illegaal geproduceerde tabak, illegale tabaksproducten
en producten met valse banderollen wordt verboden in artikelen 78, 95 en 101 van de
Wet op de accijns. Voorts wordt illegale productieapparatuur, als genoemd in dit artikel,
met artikel IV van het onderhavige wetsvoorstel verboden. Wanneer de gedragingen van
artikel 14, eerste lid, onderdeel c, subonderdeel ii, zowel strafbaar is gesteld in
artikel 225 WvSr als in artikel 10:5 Adw, dan is strafvervolging op grond van artikel
225 WvSr uitgesloten.
Artikel 14, eerste lid, onderdeel e, van het Protocol, met betrekking tot het combineren
van tabaksproducten met niet-tabaksproducten in strijd met artikel 12, tweede lid,
van het Protocol, behoeft vooralsnog geen implementatie. Artikel 12, tweede lid, van
het Protocol wordt immers niet geïmplementeerd, omdat Nederland geen vrije zones als
bedoeld in dat artikel heeft.
Ook artikel 14, eerste lid, onderdeel f, van het Protocol, met betrekking tot het
gebruik van internet, telecommunicatie of op nieuwe technologieën gebaseerde verkoopprijzen
van tabaksproducten in strijd met het Protocol, wordt deels geïmplementeerd. Tabaksproducten
die worden verkocht via internet, telecommunicatie of andere nieuwe technologieën
moeten voldoen aan de eisen op grond van de artikelen 4a tot en met 4i van de Tabaks-
en rookwarenwet: ook deze producten moeten een unieke identificatiemarkering en een
veiligheidskenmerk bevatten. Daarnaast geldt ook artikel II van het wetsvoorstel voor
deze verkoopwijzen. Artikel 11, tweede lid, van het Protocol, wordt niet geïmplementeerd,
vanwege de beleidsruimte die dit artikel biedt. Daarmee wordt de verkoop van tabaksproducten
via voornoemde kanalen vooralsnog niet verboden.
Voorts wordt met artikel IV van het onderhavige wetsvoorstel en de artikelen 4a tot
en met 4i van de Tabaks- en rookwarenwet voldaan aan de doelstelling uit artikel 14,
eerste lid, onderdeel g, van het Protocol. Bovendien wordt er op gewezen dat de beschikking
over een vergunning voor een accijnsgoederenplaats als bedoeld in artikel 39 van de
Wet op de accijns, tevens wordt gezien als een verplichting op grond van artikel 6,
eerste lid, onderdelen a en b, van het Protocol ten aanzien van de productieapparatuur.
In dat geval is geen aparte vergunning nodig dat met artikel IV van het onderhavige
wetsvoorstel verplicht wordt gesteld.
De gedragingen uit artikel 14, eerste lid, onderdeel h, van het Protocol, zijn strafbaar
gesteld bij de artikelen 10:6 en 10:7 Adw, 184 WvSr, 47, derde lid, juncto 68, tweede
lid, Awr en 52, zesde lid juncto 68, eerste lid, onderdeel f en 69, eerste lid, Awr.
De gedragingen uit artikel 14, eerste lid, onderdeel i, subonderdeel i, van het Protocol,
zijn strafbaar gesteld bij de artikelen 10:5, eerste lid, onderdeel b, subonderdelen
1° tot en met 3°, tweede en derde lid Adw, 47, eerste lid, onderdelen a en b, juncto
68, eerste lid, onderdelen a, b en c, en 69, eerste lid en lid, Awr.
De gedragingen uit artikel 14, eerste lid, onderdeel i, subonderdeel ii, van het Protocol,
is reeds geïmplementeerd in artikel 225 WvSr. Wanneer de gedragingen van artikel 14,
eerste lid, onderdeel i, subonderdeel ii, zowel strafbaar is gesteld in artikel 225
WvSr als in artikel 10:5 Adw, dan is strafvervolging op grond van artikel 225 WvSr
uitgesloten.
De gedragingen uit artikel 14, eerste lid, onderdeel i, subonderdeel iii, van het
Protocol, zijn deels verboden in de artikelen 10:5, eerste lid, onderdeel a, en b,
subonderdeel 4, Adw, 225, WvSr, 52, eerste lid, juncto 68, eerste lid, onderdeel d
en 69, eerste lid, Awr. De genoemde artikelen zijn van toepassing voor zover artikel
9 van het Protocol reeds geïmplementeerd is in nationale regelgeving. Wanneer de gedragingen
van artikel 14, eerste lid, onderdeel i, subonderdeel iii, zowel strafbaar is gesteld
in artikel 225 WvSr als in artikel 10:5 Adw, dan is strafvervolging op grond van artikel
225 WvSr uitgesloten.
De gedragingen uit artikel 14, eerste lid, onderdeel j, van het Protocol zijn verboden
in artikel 420bis en verder WvSr.
Artikel 15: Aansprakelijkheid van rechtspersonen
Artikel 15 van het Protocol voorziet in verplichte strafrechtelijke, civielrechtelijke
of bestuursrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen voor gedragingen die in
strijd zijn met de wet, met inbegrip van strafbare feiten, die zijn vastgesteld in
overeenstemming met artikel 14 van het Protocol. Deze aansprakelijkheid laat de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van natuurlijke personen onverlet.
In Nederland is de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen geregeld
in artikel 51 WvSr. Op grond van dit artikel kan strafvervolging worden ingesteld
indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon en kunnen de in de wet
voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden
uitgesproken tegen die rechtspersoon, dan wel tegen degenen die opdracht hebben gegeven
tot het feit, alsmede tegen de feitelijk leidinggevenden aan de verboden gedraging.
Artikel 16: Vervolging en sancties
Deze bepaling bevat een aantal inspanningsverplichtingen die erop gericht zijn een
effectieve vervolging en berechting te verzekeren die recht doet aan de ernst van
de door het Protocol bestreken strafbare feiten. Het artikel richt zich via de Partijen
tot de met vervolging en berechting belaste autoriteiten. Het spreekt vanzelf dat
het openbaar ministerie bij de toepassing van het opportuniteitsbeginsel en zijn vorderingsbeleid
en de onafhankelijke rechter bij zijn straftoemeting rekening houden met de aard en
de ernst van de betrokken misdrijven.
De ernst van de strafbare feiten komt tot uitdrukking in het strafmaximum dat voor
de strafbare feiten die onder de reikwijdte van het Protocol vallen varieert van drie
maanden tot zes jaar. Binnen dat kader heeft de strafrechter de bevoegdheid om in
elk individueel geval tot een passende straftoemeting te komen.
Artikel 17: Invordering bij inbeslagname
Op grond van de Wet OM-afdoening, kan, bij misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving
een gevangenisstraf is gesteld van niet meer dan zes jaar, de door het bestuur van
's Rijks belastingen (fiscale delicten) op grond van artikel 76, eerste lid, AWR of een door de inspecteur van Douane (douane delicten) op grond van artikel 10:15 Adw een fiscale strafbeschikking worden uitgevaardigd.
Artikel 18: Verwijdering of vernietiging
Deze bepaling roept de Partijen op om bij de vernietiging van de in beslag genomen
goederen zo veel mogelijk gebruik te maken van milieuvriendelijke methodes.
Artikel 19: Bijzondere opsporingsmethoden
Deze bepaling verplicht de Partijen om, voor zover zulks is toegestaan volgens de
basisbeginselen van hun rechtssysteem, de nodige maatregelen te nemen ten behoeve
van gecontroleerde aflevering en andere speciale opsporingstechnieken. De vraag of
speciale opsporingstechnieken moeten worden gecreëerd en kunnen en moeten worden toegepast,
en zo ja, welke en wanneer, staat dus ter beoordeling van de partijen.
Nederland bezit een uitgebreide regeling voor bijzondere bevoegdheden tot opsporing.
Titel IVA van het Wetboek van Strafvordering (hierna: WvSv) betreft bijzondere bevoegdheden
tot opsporing van vermoedelijk begane strafbare feiten en titel V van het WvSv regelt
de bijzondere bevoegdheden ten behoeve van onderzoeken naar het beramen of plegen
van ernstige misdrijven in georganiseerd verband. Naarmate de bijzondere opsporingsbevoegdheid
ingrijpender is, zijn de voorwaarden voor de toepassing van de betreffende bevoegdheid
zwaarder. Zo is voor een stelselmatige observatie op grond van artikel 126g Sv een
verdenking van een misdrijf vereist, terwijl voor het aftappen van telecommunicatie
op grond van artikel 126m Sv tevens sprake moet zijn van een feit waarvoor voorlopige
hechtenis is toegestaan. In geval van verdenking van een strafbaar feit op grond van
de artikelen 97 Wa, 10:5 Adw of 69 Awr geldt een strafmaximum van vier tot zes jaar.
In die gevallen kunnen ook de zwaardere opsporingsbevoegdheden worden toegepast, mits
voldaan wordt aan de overige wettelijke vereisten.
Wat de gecontroleerde aflevering betreft kan worden gewezen op artikel 126ff WvSv,
dat voorziet in de mogelijkheid van uitstel van inbeslagneming in verband met het
belang van het onderzoek.
Artikel 20: Algemene informatie-uitwisseling
Algemene informatie-uitwisseling ten behoeve van het verwezenlijken van de doelstellingen
van het Protocol zien vaak op algemene gegevens over in beslag genomen tabaksproducten,
trends, verbergingsmethoden en werkwijzen bij de illegale handel in tabak of tabaksproducten.
Deze algemene informatie-uitwisseling in de vorm van wederzijdse bijstand ziet op
het gebied van het douanetoezicht en de douanecontrole van goederen en het goederenverkeer
en is van toepassing op bijvoorbeeld douanerechten; belastingen en heffingen van gelijke
werking, zoals anti-dumpingrechten en accijnzen. De juridische basis voor wederzijdse
bijstand is te vinden in een aantal internationale regelingen met ieder karakteristieke
kenmerken. De belangrijkste regelingen zijn:
– Napels II18;
– Verordening (EG) Nr. 515/9719; en
– Verordening (EU) Nr. 389/201220
Welke internationale regeling de basis is voor de informatie-uitwisseling is afhankelijk
van de situatie.
Artikel 21: Uitwisseling van informatie ten behoeve van handhaving
Dit artikel betreft de informatie-uitwisseling voor preventieve en algemene politiële
doeleinden. Wanneer de uitwisseling van informatie betrekking heeft op bewijsmateriaal
ten behoeve van lopende strafrechtelijke opsporings- en vervolgingsonderzoeken, vindt
rechtshulp plaats op grond van artikel 29 van het Protocol.
Napels II is op 18 december 1997 te Brussel tot stand gekomen. Na goedkeuring is Napels
II op 30 april 2001 voor Nederland in werking getreden.21 Napels II heeft als doel het versterken van de rechtsgrondslag voor de samenwerking
op douanegebied in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie. Napels II
stelt de Lidstaten in staat informatie uit te wisselen voor administratieve én strafrechtelijke
doeleinden. Bij administratieve informatie-uitwisseling voor gebieden waar de Europese
Gemeenschap competent is, moeten rechtsmiddelen van de Gemeenschap worden gebruikt,
zoals Verordening (EG) 515/97 (zie ook de toelichting bij artikel 28 van het Protocol).
Artikel 22: Informatie-uitwisseling: vertrouwelijkheid en bescherming van informatie
Ingevolge het eerste lid worden bevoegde nationale autoriteiten aangewezen waaraan
de gegevens bedoeld in de artikelen 20, 21 en 24 van het Protocol worden verstrekt.
Afhankelijk van het doel en de aard van de informatie, kan de informatie op grond
van voornoemde artikelen uitgewisseld worden tussen politiediensten, dan wel via de
gebruikelijke rechtshulpprocedures, zoals omschreven in het vijfde boek WvSv.
Het tweede lid beoogt de vertrouwelijkheid en bescherming van uitgewisselde informatie
op grond van het Protocol te verzekeren.
Artikel 23: Bijstand en samenwerking: training, technische bijstand en samenwerking
op wetenschappelijk, technisch en technologisch gebied
Deze bepaling voorziet in en verplicht tot maatregelen op het gebied van training
en technische bijstand. In de opleidingsprogramma’s voor politie, andere opsporingsdiensten
en het Openbaar Ministerie wordt ruimschoots aandacht besteed aan de internationale
aspecten van opsporing en vervolging. Daarnaast beschikken de FIOD en het Functioneel
Parket van het Openbaar Ministerie over expertise met betrekking tot de bestrijding
van de illegale handel in tabak.
Het tweede lid beoogt de training, technische bijstand en samenwerking op wetenschappelijk,
technisch en technologisch gebied te faciliteren door middel van bilaterale, multilaterale
of andere overeenkomsten of regelingen te treffen.
Artikel 24: Bijstand en samenwerking: onderzoek en vervolging van strafbare feiten
Dit artikel verplicht tot maatregelen teneinde de samenwerking te versterken door
middel van multilaterale, regionale of bilaterale regelingen voor het voorkomen, opsporen,
onderzoeken, vervolgen en bestraffen van natuurlijke of rechtspersonen die deelnemen
aan de illegale handel in tabak, tabaksproducten of productieapparatuur.
Deze bepaling beoogt te verzekeren dat de bevoegde autoriteiten kunnen samenwerken
en informatie kunnen uitwisselen.
Artikel 25: Bescherming van de soevereiniteit
Dit artikel bevestigt uitdrukkelijk het beschermingswaardige beginsel van de staatssoevereiniteit.
Zo zijn de Partijen zelf verantwoordelijk voor en bevoegd te besluiten over de wijze
waarop zij het Protocol implementeren en de wijze waarop zij hun rechtsmacht en het
toepasselijke recht uitvoeren.
Artikel 26: Rechtsmacht
Deze bepaling geeft een regeling voor de vestiging van verplichte rechtsmacht (eerste
en derde lid) en voorziet in optionele rechtsmacht (tweede en vierde lid).
De verplichte rechtsmacht, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, vloeit voor
Nederland voort uit de artikelen 2 en 3 WvSr.
Wat betreft het derde lid, dat een Partij verplicht tot vestiging van rechtsmacht
wanneer de vermoedelijke dader aanwezig is op zijn grondgebied, een eigen onderdaan
is en de Partij op die grond niet uitlevert, kan het volgende worden opgemerkt.
Nederland heeft op grond van artikel 7, eerste lid, WvSr rechtsmacht voor door Nederlanders
buiten Nederland gepleegde misdrijven die naar het recht van de plaats delict strafbaar
zijn. Overigens behoeft de omstandigheid dat het feit door een eigen onderdaan is
gepleegd, uitlevering door Nederland niet in de weg te staan.
Wat betreft de optionele rechtsmacht heeft Nederland al rechtsmacht ten aanzien van
specifiek aangewezen misdrijven (de artikelen 225 tot en met 227b en 232 WvSr) indien
deze feiten buiten Nederland zijn gepleegd tegen een Nederlandse overheidsinstelling
(artikel 4 onder d WvSr). Ook is reeds voorzien in rechtsmacht ten aanzien van Nederlanders
die zich buiten Nederland schuldig maken aan een misdrijf waarop ook door de wet van
het land waar het begaan is, straf is gesteld (artikel 7, eerste lid WvSr). In het
derde lid van artikel 7 WvSr worden vreemdelingen met een vaste woon- of verblijfplaats
in Nederland gelijkgesteld met Nederlanders.
Aan rechtsmacht ten aanzien van strafbare feiten die zijn vastgesteld in overeenstemming
met artikel 14 en gepleegd zijn in het buitenland met het oog op het plegen van een
feit dat in overeenstemming met artikel 14 strafbaar is gesteld in Nederland (artikel
26, tweede lid, onder c, van het Protocol) heeft Nederland geen behoefte. De relatie
tussen het strafbare feit en de autoriteit die rechtsmacht kan uitoefenen is in dit
geval te zwak. Ter uitvoering van dit onderdeel is dan ook niet in aanvullende rechtsmacht
voorzien.
Artikel 27: Samenwerking op het gebied van rechtshandhaving
Deze bepaling bevat een regeling voor de politiële samenwerking tussen de met de rechtshandhaving
belaste autoriteiten en voor administratieve bijstand aan elkaar, met het doel de
effectiviteit van de bestrijding van het Protocol omschreven feiten te verbeteren.
De partijen wordt in overweging gegeven om daartoe strekkende overeenkomsten te sluiten
of bij gebreke daarvan het Protocol te gebruiken als grondslag voor deze operationele
samenwerking.
Artikel 28: Wederzijdse administratieve bijstand
Verordening (EU) 389/2012 vormt de juridische basis voor wederzijdse bijstand en samenwerking
op het gebied van de accijnzen in het intra EU-verkeer (Uniegoederen in het geval
van tabaksfabrikaten). Deze Verordening heeft betrekking op vervoer onder schorsing
van accijns en het zogenaamde veraccijnsd vervoer voor commerciële doeleinden en is
verder uitgewerkt in Uitvoeringsverordening (EU) 2016/32322.
In artikel 9 van deze Uitvoeringsverordening (EU) 2016/323 staat wanneer er spontane
uitwisseling van inlichtingen kan plaats vinden in het kader van wederzijdse bijstand.
Dit is het geval wanneer de bevoegde autoriteiten van de lidstaten elkaar zonder voorafgaand
verzoek door middel van spontane uitwisseling alle voor de correcte toepassing van
de accijnswetgeving vereiste inlichtingen doorgeven waarvan zij kennis hebben en waarvan
de uitwisseling niet verplicht is.
In de artikelen 10 tot en met 14 van Uitvoeringsverordening (EU) 2016/323 is uitgewerkt
in welke situaties er verplichte uitwisseling van inlichtingen moet plaatsvinden in
het kader van wederzijdse bijstand.
Verordening (EG) 515/97 betreft wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten
van de lidstaten en samenwerking tussen deze autoriteiten met het oog op de juiste
toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften als het gaat over niet-Uniegoederen.
Artikel 29: Wederzijdse rechtshulp
Dit artikel geeft een nadere regeling van de wederzijdse rechtshulp in strafzaken.
Wederzijdse rechtshulp in strafzaken is van cruciaal belang voor een effectieve opsporing
en vervolging van de illegale handel in tabak. Het artikel regelt uiteenlopende vormen
van justitiële rechtshulp, met inbegrip van een veelheid van procedures in het interstatelijk
verkeer.
Aangezien de in deze bepaling geregelde materie voor Nederland sedert geruime tijd
gemeengoed is, noopt deze bepaling niet tot aanpassingswetgeving (de artikelen 5.1.1.
en verder WvSv inzake internationale rechtshulp).
Het eerste tot en met vierde lid bevatten algemene bepalingen voor wederzijdse rechtshulp.
In het eerste en tweede lid is het uitgangspunt neergelegd dat Partijen elkaar de
ruimst mogelijke rechtshulp verlenen bij de opsporing, vervolging en berechting van
strafbare feiten die zijn vastgesteld in overeenstemming met artikel 14 van het Protocol
en ten aanzien van de strafbare feiten waarvoor rechtspersonen aansprakelijk kunnen
worden gesteld overeenkomstig artikel 15 van het Protocol.
In het derde lid zijn de doeleinden geformuleerd waarvoor een rechtshulpverzoek kan
worden gedaan. In de kern komt het erop neer dat de uitwisseling van informatie op
grond van artikel 29 van het Protocol alleen betrekking kan hebben op bewijsmateriaal
ten behoeve van lopende strafrechtelijke opsporings- en vervolgingsonderzoeken.
Het vierde lid van artikel 29 van het Protocol maakt duidelijk dat artikel geen afbreuk
doet aan verplichtingen uit bestaande verdragen inzake wederzijdse rechtshulp.
Het vijfde lid van artikel 29 van het Protocol bepaalt dat het zesde tot en met het
vierentwintigste lid van dat artikel op basis van wederkerigheid alleen van toepassing
zijn op verzoeken om rechtshulp, wanneer tussen de betrokken partijen geen verdrag
inzake wederzijdse rechtshulp bestaat. Wanneer een dergelijk verdrag wel bestaat,
gelden de bepalingen uit dat verdrag, tenzij Partijen bepalen het Protocol toe te
passen.
Ingevolge het zesde lid van artikel 29 van het Protocol wordt een centrale autoriteit
aangewezen die bevoegd is tot het ontvangen van verzoeken om wederzijdse rechtshulp
en deze ofwel uit te voeren ofwel ter uitvoering te zenden aan de desbetreffende bevoegde
autoriteiten. Voor Nederland zal dit de Minister van Justitie en Veiligheid zijn.
Het zevende tot en met tiende lid van artikel 29 van het Protocol geven nadere regels
omtrent de indiening en behandeling van het verzoek.
Het elfde en twaalfde lid van artikel 29 van het Protocol regelen nader het gebruik
en de vertrouwelijke behandeling van gegevens of bewijsmateriaal. Zo mag de verzoekende
staat materiaal niet zonder toestemming van de verstrekkende staat gebruiken voor
andere onderzoeken en procedures dan die welke zijn vermeld in het rechtshulpverzoek.
Het dertiende lid van artikel 29 van het Protocol geeft regels omtrent een (optioneel)
(video)verhoor. In artikel 5.1.9. WvSv is een regeling voor een videoconferentie opgenomen.
Het veertiende lid van artikel 29 van het Protocol geeft een vijftal weigeringsgronden.
Het verzoek mag worden geweigerd, indien:
(a) het verzoek niet is ingediend overeenkomstig artikel 29 van het Protocol;
(b) de aangezochte staat van mening is dat uitvoering van haar verzoek haar soevereiniteit,
veiligheid, openbare orde of andere vitale belangen zal schaden;
(c) de aangezochte staat handelingen zou moeten verrichten waartoe hij zelf ten behoeve
van een eigen nationale procedure niet bevoegd zou zijn geweest;
(d) het verzoek betrekking heeft op een misdrijf waarvoor de maximumstraf in de aangezochte
Partij minder dan twee jaar is of wanneer inwilliging van het verzoek een onevenredige
belasting zou vormen ten opzichte van de ernst van het misdrijf;
(e) het eigen rechtssysteem ten aanzien van wederzijdse rechtshulp een beletsel vormen
voor inwilliging van een verzoek.
Het vijftiende lid van artikel 29 van het Protocol vereist dat elke weigering van
wederzijdse rechtshulp wordt toegelicht.
Het bankgeheim is ingevolge het zestiende lid van artikel 29 van het Protocol geen
grond voor weigering van de gevraagde hulp.
Ingevolge het zeventiende lid van artikel 29 van het Protocol kan rechtshulp niet
worden geweigerd uitsluitend op de grond van de omstandigheid dat het strafbare feit
geacht wordt betrekking te hebben op fiscale zaken.
In het achttiende lid van artikel 29 van het Protocol wordt uitwerking gegeven aan
het beginsel van dubbele strafbaarheid. Rechtshulp mag worden geweigerd wegens het
ontbreken van dubbele strafbaarheid maar partijen hebben een discretionaire bevoegdheid
om die hulp desondanks te geven.
Op grond van het negentiende lid van artikel 29 van het Protocol dient de aangezochte
partij zoveel mogelijk rekening te houden met termijnen en procedures van de verzoekende
Partij.
Het twintigste lid van artikel 29 van het Protocol bepaalt dat uitvoering van het
rechtshulpverzoek kan worden uitgesteld op grond van het feit dat dit een lopend onderzoek,
vervolging of gerechtelijke procedure zou doorkruisen.
Voordat een rechtshulpverzoek wordt geweigerd op grond van artikel 29, vierde lid,
van het Protocol of wordt uitgesteld op grond van artikel 29, twintigste lid, van
het Protocol, dient op grond van het eenentwintigste lid van datzelfde artikel eerst
overleg plaats te vinden tussen der verzoekende staat en de uitvoerende staat teneinde
te bezien of uitvoering onder bepaalde voorwaarden of op een later wel mogelijk zou
zijn.
Het tweeëntwintigste lid van artikel 29 van het Protocol betreft de gebruikelijke
bepaling dat de kosten voor de uitvoering van een rechtshulpverzoek in beginsel worden
gedragen door de aangezochte Partij.
Het drieëntwintigste lid van artikel 29 van het Protocol verplicht de aangezochte
staat tot verstrekking van openbare overheidsdocumenten, en voorziet in een discretionaire
bevoegdheid van de aangezochte staat om niet-openbare documenten, zo nodig onder voorwaarden,
te verstrekken.
Het vierentwintigste lid van artikel 29 van het Protocol geeft Partijen in overweging
aanvullende verdragen of regelingen vast te stellen.
Artikel 30: Uitlevering
Artikel 30 van het Protocol bevat regels inzake uitlevering. Het artikel bevat veel
standaardbepalingen die zijn ontleend aan het Verdrag van de Verenigde Naties tegen
grensoverschrijdende georganiseerde misdaad.
Het eerste lid van dat artikel omschrijft het toepassingsbereik. De uitlevering is
van toepassing op de strafbare feiten die zijn vastgesteld in overeenstemming met
artikel 14 van het Protocol indien:
a. de persoon zich bevindt op het grondgebied van de aangezochte Partij;
b. het feit strafbaar is volgens het nationale recht van zowel de verzoekende als de
aangezochte Partij; en
c. op het feit een maximum gevangenisstraf of een andere vorm van vrijheidsbeneming van
ten minste vier jaar staat of een zwaardere of kortere straf voortvloeiend uit bilaterale
en multilaterale verdragen of andere internationale overeenkomsten.
Het tweede, derde, vierde en vijfde lid van artikel 30 van het Protocol volgen in
grote lijnen het traditionele patroon van mondiale verdragen op strafrechtelijk gebied.
Voor Nederland is het derde lid van belang, nu naar Nederlands recht uitlevering slechts
mogelijk is krachtens een verdrag. Daartoe strekt de voorgestelde aanvulling van artikel
51a van de Uitleveringswet.
Voorts zij gewezen op het vijfde lid van artikel 30 van het Protocol, dat verwijst
naar het nationale recht van de aangezochte staat of naar bestaande uitleveringsverdragen
wat betreft de voorwaarden waaronder uitlevering kan worden toegestaan. Hierbij wordt
ook verwezen naar de volgens dat recht toepasselijke weigeringsgronden. Nederland
kan, voor zover geen bijzonder uitleveringsverdrag op een concreet verzoek om uitlevering
van toepassing is, de weigeringsgronden van de Uitleveringswet en van het op 13 december
1957 te Straatsburg tot stand gekomen Europees Verdrag betreffende uitlevering (Trb. 1965, 9) inroepen.
Het zesde lid van artikel 30 van het Protocol is vooral ingegeven met het oog op de
hoge eisen die door sommige landen worden gesteld aan het ter ondersteuning van een
verzoek om uitlevering te presenteren bewijsmateriaal.
Het zevende en achtste lid van artikel 30 van het Protocol belichamen de bekende regel
«aut dedere aut iudicare», uitleveren of vervolgen van een verdachte die op het grondgebied
is aangetroffen. Het zevende lid hangt samen met artikel 26, derde lid van dit Protocol.
Indien een Partij een op haar grondgebied aangetroffen verdachte niet uitlevert op
de uitsluitende grond dat deze een onderdaan is, is zij op verzoek van de staat die
om uitlevering heeft gevraagd, verplicht haar rechtsmacht, gevestigd op grond van
artikel 26, derde lid, van het Protocol uit te oefenen en de zaak aan de bevoegde
autoriteiten door te geleiden ter fine van vervolging.
Ingevolge het achtste lid van artikel 30 van het Protocol wordt met uitlevering van
een eigen onderdaan met het oog op berechting elders, onder de voorwaarde dat betrokkene
zijn/haar straf kan uitzitten in het eigen land, voldaan aan de verplichtingen van
het zevende lid. Nederland levert ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Uitleveringswet
eigen onderdanen slechts uit onder de voorwaarde dat een eventueel opgelegde onvoorwaardelijke
vrijheidsstraf in Nederland kan worden ondergaan.
Ingevolge het negende lid van artikel 30 van het Protocol overweegt de Partij die
de uitlevering van een elders veroordeelde weigert op de grond dat hij een onderdaan
is, de tenuitvoerlegging van het buitenlandse vonnis.
Het tiende lid van artikel 30 van het Protocol strekt ter verzekering van de rechten
van de verdachten in de uitleveringsprocedure.
In het elfde lid van artikel 30 van het Protocol is bepaald dat er geen verplichting
tot uitlevering bestaat indien de aangezochte staat ernstige reden heeft om aan te
nemen dat het verzoek is gedaan om de persoon te vervolgen of te bestraffen op grond
van zijn geslacht, ras, godsdienst, nationaliteit, etnische afkomst of politieke overtuiging,
of dat inwilliging van het verzoek de positie van betrokkene om een van deze redenen
ongunstig zou kunnen beïnvloeden (zogenoemde discriminatoire vervolging of bestraffing).
Op grond van het twaalfde lid van artikel 30 van het Protocol kunnen Partijen de uitlevering
niet weigeren uitsluitend op grond van de omstandigheid dat het strafbare feit geacht
wordt betrekking te hebben op fiscale zaken.
Indien de aangezochte Partij voornemens is de uitlevering te weigeren, verplicht het
dertiende lid tot overleg met de verzoekende Partij teneinde de verzoekende Partij
in de gelegenheid te stellen haar opvattingen te presenteren en informatie te verstrekken
ter staving van haar beweringen zodat de eventuele belemmeringen die in de weg staat
aan de uitlevering weggenomen kunnen worden.
Het veertiende lid van artikel 30 van het Protocol roept de Partijen op om bilaterale
en multilaterale verdragen te sluiten om uitlevering mogelijk te maken of de doeltreffendheid
ervan te verhogen. Indien tussen partijen reeds uitleveringsverdragen bestaan, kunnen
de Partijen in onderling overleg besluiten of zij de bestaande verdragen of dit Protocol
wensen toe te passen.
Artikel 31: Maatregelen om uitlevering te verzekeren
Dit artikel verschaft de nodige basis om vooruitlopend op de indiening van een formeel
uitleveringsverzoek reeds tot toepassing van voorlopige maatregelen over te kunnen
gaan.
Het tweede lid van het artikel verplicht de aangezochte Partij om melding te maken
van de voorlopige maatregelen aan de verzoekende Partij.
Het derde lid van het artikel regelt dat de betrokkene een beroep kan doen op consulaire
bijstand.
Artikelen 32 tot en met 36: Institutionele regelingen en financiële middelen
In artikel 33 van het Protocol wordt de MOP ingesteld. De MOP wordt door het Secretariaat
van het Kaderverdrag bijeengeroepen, evalueert de uitvoering van het Protocol en neemt
de besluiten die nodig zijn om de effectieve uitvoering ervan te bevorderen. Voorts
zorgt het Secretariaat er onder meer voor dat tussen de betrokken Partijen sprake
is van informatie-uitwisseling. Mede met het oog hierop, worden Partijen ingevolge
artikel 32 van het Protocol verplicht om aan het Secretariaat periodiek verslag te
doen over wettelijke, uitvoerende, bestuurlijke of andere maatregelen die ten behoeve
van de uitwerking van dit Protocol zijn genomen, evenals welke obstakels daarbij zijn
overwonnen of nog overwonnen moeten worden. Ingevolge artikel 35 van het Protocol
kan de MOP intergouvernementele organisaties verzoeken om technische en financiële
medewerking. Ten slotte volgt uit artikel 36 van het Protocol dat de Partijen het
treffen van regelingen overwegen om ontwikkelingslanden die eveneens partij zijn bij
het Protocol op hun verzoek te helpen bij de nakoming van de verplichtingen die het
Protocol voorschrijft.
Artikel 37: Beslechting van geschillen
Als het gaat om de geschillenbeslechting tussen lidstaten met betrekking tot de interpretatie
of toepassing van dit Protocol, is artikel 27 van het Kaderverdrag van overeenkomstige
toepassing. Dit artikel regelt dat als er geschillen ontstaan tussen twee of meerdere
lidstaten die niet onderling kunnen worden beslecht, in overeenstemming met daartoe
bij consensus door de COP aan te nemen procedures bindende ad hoc arbitrage kan worden
ingezet.
Artikelen 38 en 39: Wijzigingen
Wijzigingen kunnen door iedere Partij bij het Protocol worden voorgesteld en vervolgens
worden bestudeerd en aangenomen door de MOP. Elke Partij kan voorts voorstellen doen
voor een bijlage bij het Protocol en kan wijzigingen van bijlagen bij het Protocol
voorstellen. De artikelen 38 en 39 van het Protocol regelen de hiervoor te volgen
procedure.
Artikelen 40 tot en met 47: Slotbepalingen
In de artikelen 40 tot en met 47 van het Protocol zijn onder meer regels opgenomen
over de onmogelijkheid van het maken van voorbehouden bij dit Protocol, alsmede over
de modaliteiten voor opzegging, ondertekening, bekrachtiging en inwerkingtreding van
het Protocol.
Artikel II, onderdelen A en B
Artikel II van het wetsvoorstel wijzigt de Tabaks- en rookwarenwet ter uitvoering
van een aantal bepalingen van het Protocol. Onderdeel A voegt de definitiebepaling
van het Protocol toe aan artikel 1 van de Tabaks- en rookwarenwet. Onderdeel B voegt
een nieuwe paragraaf toe aan de huidige Tabaks- en rookwarenwet. Hiermee wordt uitvoering
gegeven aan artikel 7 van het Protocol.
Artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van het Protocol bepaalt dat alle natuurlijke
en rechtspersonen die deelnemen aan de toeleveringsketen van tabak, tabaksproducten
en productieapparatuur voorafgaand aan en bij het onderhouden van zakelijke relaties
voldoende zorgvuldigheid in acht moeten nemen. Het begrip toeleveringsketen is gedefinieerd
in artikel 1, twaalfde lid, van het Protocol. Onder dit begrip wordt de productie
van tabaksproducten en productieapparatuur, de import of export van tabaksproducten
en productieapparatuur verstaan. Dit begrip kan, indien relevant, door een Partij
bij het Protocol, uitgebreid worden naar meerdere activiteiten. Zoals hierboven reeds
aangegeven in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 7, van het Protocol, wordt
het begrip door het regering niet uitgebreid, omdat er geen noodzaak bestaat andere
marktdeelnemers dan producenten, importeurs en exporteurs zorgvuldigheidsverplichtingen
op te leggen. Producenten, importeurs en exporteurs vormen de kern van de toeleveringsketen
en daarom dienen de hoofdverplichtingen uit het Protocol aan hen gericht te worden.
De verplichting om voldoende zorgvuldigheid te betrachten wordt opgenomen in een nieuw
artikel van de Tabaks- en rookwarenwet en richt zich tot producenten, importeurs en
exporteurs van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur. Onder tabaksproducten
worden producten verstaan die geheel of ten dele zijn vervaardigd uit tabaksblad als
grondstof en worden vervaardigd om te worden gerookt, gepruimd, gekauwd en gesnoven.
Deze definitie wordt geacht samen te vallen met de definitie van «tabaksproducten»
als bedoeld in de huidige Tabaks- en rookwarenwet. Voor de definitie van productieapparatuur
wordt aangesloten bij het begrip tabaksproductieapparaat van GN-code 8478, als bedoeld
in Verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de
tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PbEG 1987,
L256), zoals deze luidt op 1 januari 2019.
In artikel 11 van de Tabaks- en rookwarenwet wordt opgenomen dat producenten, importeurs
en exporteurs van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur verplicht zijn voldoende
zorgvuldigheid in acht te nemen voorafgaand aan en bij het onderhouden van zakelijke
relaties, door hun klanten te identificeren. Het begrip «klant» wordt niet gedefinieerd
in het Protocol. Onder het begrip «klant» kan iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon
worden verstaan die tabak, tabaksproducten of productieapparatuur afneemt van een
producent, importeur of exporteur. Zo kan een klant een groothandelaar, exporteur
of detaillist zijn. Het identificeren van de klant dient plaats te vinden door bepaalde
informatie van de klant vast te leggen en bij te werken. Artikel 7, tweede en derde
lid, van het Protocol beschrijft om welke informatie het dan kan gaan. Denk hierbij
bijvoorbeeld aan informatie met betrekking tot het vaststellen of een klant een vergunning
heeft in overeenstemming met artikel 6 van het Protocol. Of denk aan informatie met
betrekking tot de identiteit van klanten, met inbegrip van de verificatie van zijn
of haar officiële identificatie. Opgemerkt wordt dat dit niet behelst dat een kopie
van het paspoort van een klant, of diens BSN-nummer verkregen moet worden. Het vereisen
dat dergelijke gegevens verkregen zouden moeten worden, ter verificatie van de identiteit
van een klant, is in dit geval niet proportioneel en bovendien niet vereist op grond
van artikel 7 van het Protocol. Het verifiëren van de identiteit van de klant kan
bijvoorbeeld door het enkel raadplegen van het identiteitsbewijs van de klant of door
controlevragen te stellen over de aangeleverde identiteitsgegevens. Artikel 7, tweede
lid, van het Protocol kan onder meer op dit punt bij of krachtens AMvB nader uitgewerkt
worden.
Artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van het Protocol bepaalt verder dat alle natuurlijke
en rechtspersonen die deelnemen aan de toeleveringsketen van tabak, tabaksproducten
en productieapparatuur de verkoop aan hun klanten moeten monitoren. Door de verkoop
aan hun klanten te monitoren, wordt uiteindelijk een overzicht gecreëerd op basis
waarvan kan worden nagegaan of de hoeveelheden verenigbaar zijn met de vraag naar
dergelijke producten op de beoogde markt voor verkoop en gebruik. Ook deze verplichting
wordt overgenomen in artikel 11, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenwet en is
gericht tot producenten, importeurs en exporteurs. De regering heeft ervoor gekozen
om in plaats van «monitoren» het begrip «administreren» te hanteren, omdat daarmee
duidelijker is wat van producenten, importeurs en exporteurs van tabak, tabaksproducten
en productieapparatuur wordt verwacht. Bij of krachtens AMvB van bestuur kunnen regels
gesteld worden over de wijze waarop zij hun verkoop dienen te administreren.
In het verlengde hiervan bepaalt artikel 7, eerste lid, onderdeel c, van het Protocol
dat alle natuurlijke personen en rechtspersonen die deelnemen aan de toeleveringsketen
van tabak, tabaksproducten en productieapparatuur aan de bevoegde autoriteiten elk
bewijs dienen te verstrekken indien een klant deelneemt aan activiteiten die in strijd
zijn met de verplichtingen die voortvloeien uit dit Protocol. Een verplichting die
een klant kan hebben, is de vergunningsplicht als bedoeld in artikel 6 van het Protocol.
Artikel 6 van het Protocol wordt deels geïmplementeerd in artikel 90a van de Wet op
de accijns. Op grond hiervan dient eenieder die productieapparatuur voorhanden wil
hebben hiervoor een vergunning te hebben. Zie ook hierna de artikelsgewijze toelichting
bij artikel IV van het wetsvoorstel. Artikel 7, eerste lid, onderdeel c, van het Protocol,
moet dan ook in samenhang worden gezien met artikel 6 van het Protocol. Indien bijvoorbeeld
een groothandelaar productieapparatuur wil kopen van een producent, maar de groothandelaar
niet over een vergunning beschikt, overtreedt hij daarmee een verplichting uit het
Protocol (artikel 6). De bevoegde autoriteit kan dan op grond van het nieuwe artikel
11, derde lid, van de Tabaks- en rookwarenwet elk bewijs vorderen van de producent
in die situatie. Het doel van deze meewerkplicht staat beschreven in artikel 7, vierde
lid, van het Protocol: de bevoegde autoriteiten moeten op grond van het gevraagde
bewijs alle nodige maatregelen kunnen nemen om de nakoming van de verplichtingen die
voortvloeien uit het Protocol te kunnen waarborgen. Met de implementatie van de vergunningenplicht
van artikel 6 van het Protocol en de verplichting om je klant te identificeren en
de verkoop de administreren als bedoeld in artikel 7 van het Protocol, ontstaat een
controlesysteem op basis waarvan ongebruikelijke transacties eruit gefilterd kunnen
worden en in een zo vroeg mogelijk stadium vormen van illegale handelsactiviteiten
opgespoord kunnen worden. Hierdoor wordt het voor de bevoegde autoriteit mogelijk
om passende maatregelen te nemen. De bevoegdheid om alle nodige maatregelen te nemen
op grond van artikel 7, vierde lid, van het Protocol wordt geïmplementeerd met de
wijziging van de Wet op de Accijns, in artikel IV, onderdeel B, van het wetsvoorstel.
Op grond van deze wijziging wordt immers de overtreding van de vergunningsplicht strafbaar
gesteld.
Voor de volledigheid wordt er tot slot op gewezen dat de verplichtingen uit artikel
11 van het wetsvoorstel ook gelden bij de verkoop van tabaksproducten via internet,
telecommunicatie of een andere nieuwe technologie in de zin van artikel 11 van het
Protocol en bij de belastingvrije verkoop in de zin van artikel 13 van het Protocol.
Deze vormen van verkoop vallen reeds onder het reguliere regelgevingskader van de
huidige Tabaks- en rookwarenwet, waardoor de Tabaks- en rookwarenwet geen wijziging
behoeft op dit punt.
Artikel II, onderdelen C en D
Deze onderdelen wijzigen artikel 11b en de Bijlage bij de Tabaks- en rookwarenwet.
In artikel 11b, eerste lid, is opgenomen ter zake van welke overtredingen de Minister
een bestuurlijke boete op kan leggen. Artikel 11b, eerste lid, wordt zodanig aangepast
zodat voortaan een overtreding van het bij of krachtens artikel 11 bepaalde bestuurlijk
beboetbaar is. Met het opleggen van een bestuurlijke boete wordt beoogd de overtreder
te straffen. De huidige Tabaks- en rookwarenwet kent een gefixeerd boetestelsel, bestaande
uit vier boetecategorieën. Deze boetecategorieën zijn opgenomen in de Bijlage bij
de Tabaks- en rookwarenwet. Afhankelijk van de aard van de persoon tot wie een bepaling
is gericht, de ernst van de overtreding, het effect van de sanctie en de mate waarin
de overtreder profijt heeft van zijn sanctie,23 wordt een bepaling opgenomen in boetecategorie A, B, C dan wel D.
Artikel 11b, tweede lid, bepaalt dat de hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald
op de wijze als voorzien in de Bijlage en wat de te betalen geldsom ten hoogste mag
bedragen. Artikel 11 van het wetsvoorstel wordt toegevoegd aan artikel 11b, tweede
lid, onderdeel a. Hiermee wordt bepaald dat de te betalen geldsom maximaal € 450.000,–
mag bedragen bij overtreding van artikel 11 indien de overtreding is begaan door een
fabrikant, groothandelaar of importeur van tabaksproducten, elektronische sigaretten
of navulverpakkingen. Voor de volledigheid wordt erop gewezen dat het nieuwe artikel
11 alleen ziet op tabaksproducten, dus niet op elektronische sigaretten of navulverpakkingen.
De verplichting voor producenten, importeurs en exporteurs om voldoende zorgvuldigheid
te betrachten bij hun zakelijke relaties is vergelijkbaar met de verplichting in artikel
3e van de huidige Tabaks- en rookwarenwet en daarom wordt het nieuwe artikel 11 toegevoegd
aan artikel 11b, tweede lid, onderdeel a. Artikel 3e verplicht producenten en importeurs
een systeem op te zetten voor het vergaren van informatie over vermoedelijke schadelijke
effecten van de producten.
Met onderdeel D van het wetsvoorstel wordt tot slot artikel 11 toegevoegd aan boetecategorie
B van de Bijlage bij de Tabaks- en rookwarenwet. Overtredingen behorend tot categorie
B worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 45.000. Dit bedrag kan echter worden
verhoogd tot maximaal € 450.000 indien sprake is van recidive. Deze categorie bevat
op dit moment overtredingen die door fabrikanten, groothandelaren en importeurs worden
begaan. Er zij op gewezen dat alleen producenten en importeurs die artikel 11 overtreden
deze boete opgelegd kan worden, omdat artikel 11 immers niet gericht is tot groothandelaren.
Wegens de aard en ernst van de overtreding en de aard van de personen tot wie de boetebepaling
is gericht, wordt artikel 11 van het wetsvoorstel toegevoegd aan categorie B van de
Tabaks- en rookwarenwet. Om ervoor te zorgen dat een bestuurlijke boete doeltreffend,
afschrikwekkend en proportioneel werkt ten aanzien van de overtreder, is opname van
artikel 11 in boetecategorie B de meest aangewezen categorie.
De toezichthouder die belast wordt met het toezicht van het bij of krachtens artikel
11 bepaalde is de Douane. Op grond van de huidige Tabaks- en rookwarenwet (artikel
13) worden de ambtenaren – belast met het toezicht – aangewezen bij besluit van de
Minister (eventueel in overeenstemming met de Minister die het mede aangaat bij aanwijzing
van de douane).
Artikel III
Artikel III van het wetsvoorstel bevat een aanvulling van de Wet op de economische
delicten. Hiermee kan een overtreding van het bij of krachtens het nieuwe artikel
11 bepaalde van de Tabaks- en rookwarenwet strafrechtelijk worden gehandhaafd, onder
meer door oplegging van een hechtenis van zes maanden, taakstraf of geldboete van
de vierde categorie.
Artikel IV, onderdeel A
Dit onderdeel regelt door invoeging van artikel 90a in de Wet op de accijns dat ter
zake van het in het vrije verkeer brengen, het vervaardigen, het voorhanden hebben,
het brengen naar een andere lidstaat en het uitvoeren van tabaksproductieapparatuur
een vergunning van de inspecteur nodig is. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan artikel
6 van het Protocol. Met het begrip in het vrije verkeer brengen wordt aangesloten
bij en derhalve hetzelfde begrepen als in artikel 201 van het DWU. Bij het begrip
uitvoeren gaat het om uitvoer als bedoeld in artikel 269 DWU. Het brengen vanuit een
andere lidstaat wordt de facto afgedekt met het vergunningplichtig maken van het voorhanden
hebben van tabaksproductieapparatuur.
Met artikel 90a van de Wet op de accijns wordt beoogd dat geen tabaksproducten in
de handel komen waarvan de accijnsheffing niet of niet volledig is gewaarborgd. Indien
een tabaksproductieapparaat binnen een accijnsgoederenplaats voor tabaksproducten
wordt vervaardigd of voorhanden is, is geen afzonderlijke vergunning vereist omdat
het apparaat dan deel uitmaakt van de inrichting van de accijnsgoederenplaats en als
zodanig reeds in de vergunning voor de accijnsgoederenplaats is begrepen.
Op grond van artikel 1, achtste lid, van het Protocol wordt onder tabaksproductieapparatuur
verstaan machines die ontworpen of aangepast zijn om uitsluitend te worden gebruikt
voor het produceren van tabaksproducten en die essentieel zijn voor het productieproces.
Gelet op de hiervoor genoemde definitie en omwille van de uitvoerbaarheid is in artikel
90a, tweede lid, van de Wet op de accijns voor de definitie van tabaksproductieapparatuur
aangesloten bij GN-code 8478: machines en toestellen voor het bewerken of het verwerken
van tabak als bedoeld in Verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987
met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief
(PbEG 1987, L 256), zoals deze luidt op 1 januari 2019.
In artikel 90a, derde lid, van de Wet op de accijns worden artikel 90, derde tot en
met zesde lid, achtste en negende lid, van de Wet op de accijns van overeenkomstige
toepassing verklaard. In deze bepalingen wordt de wijze waarop de vergunning wordt
verleend geregeld. De vergunning wordt op verzoek verleend. Het verlenen, aanpassen
en intrekken van een vergunning alsmede het afwijzen van een verzoek daartoe geschieden
bij voor bezwaar vatbare beschikking. Binnen acht weken na ontvangst van het verzoek
geeft de inspecteur een voor bezwaar vatbare beschikking op het verzoek. Indien de
inspecteur er niet in slaagt de beschikking binnen die acht weken te geven, stelt
hij belanghebbende daarvan onder opgaaf van redenen in kennis en noemt hij de termijn
waarop de voor bezwaar vatbare beschikking wel zal worden gegeven.
Artikel 83 van de Wet op de accijns is van overeenkomstige toepassing op plaatsen
waar tabaksproductieapparatuur worden vervaardigd of voorhanden zijn. Op grond van
artikel 83 van de Wet op de accijns is fysieke controle op die plaatsen mogelijk.
Verder is paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de
vergunning, bedoeld in artikel 90a, eerste lid, van de Wet op de accijns. De toepassing
van die paragraaf heeft tot gevolg dat bij termijnoverschrijding van de afhandeling
van verzoeken tot een vergunning voor het voorhanden hebben, vervaardigen, in het
vrije verkeer brengen, brengen naar een andere lidstaat of uitvoeren van een tabaksproductieapparaat,
die vergunning van rechtswege wordt gegeven.
Artikel 90a, vierde lid, onderdeel a, van de Wet op de accijns regelt dat bij ministeriële
regeling regels worden gesteld met betrekking tot de in de vergunning op te nemen
voorwaarden. Het gaat hierbij om onder meer om de gegevens die vermeld dienen te worden
in de vergunning zoals naam- en adresgegevens van degene aan wie de vergunning wordt
verleend, het adres waar het apparaat zich bevindt en het exacte gebruiksdoel van
het apparaat.
Op grond van artikel 90a, vierde lid, onderdeel b, van de Wet op de accijns worden
bij ministeriële regeling gevallen aangewezen waarin geen vergunning is vereist. Niet
in alle gevallen zal een vergunning noodzakelijk zijn. Bij ministeriële regeling zal
worden geregeld, zoals hiervoor al is aangegeven, dat voor het voorhanden hebben van
een tabaksproductieapparaat in een accijnsgoederenplaats waar onder schorsing van
accijns tabaksproducten mogen worden vervaardigd geen extra vergunning noodzakelijk
is. Daarnaast zal worden geregeld dat een vergunning niet vereist is in het geval
van tabaksproductieapparatuur die gebruikt wordt voor het handmatig op eenvoudige
wijze vervaardigen van een sigaret in de persoonlijke sfeer, voor zover die sigaret
wordt aangewend voor eigen gebruik of gebruik door een gezinslid of huisgenoot en
er geen sprake is van een commercieel belang.
Artikel IV, onderdeel B
In artikel 99 van de Wet op de accijns is de strafbepaling opgenomen op de overtreding
van de het in artikel 90, eerste lid, van de Wet op de accijns opgenomen verbod. Dit
onderdeel wijzigt artikel 99 Wet op de accijns. Artikel 99 van de Wet op de accijns
zal ook gaan gelden voor de overtreding van het in artikel 90a, eerste lid, van de
Wet op de accijns opgenomen verbod. Op grond van artikel 99, eerste lid, van de Wet
op de accijns is geregeld dat degene die een van de hiervoor genoemde verboden overtreedt,
gestraft wordt met een geldboete van de derde categorie. Wanneer hij weet of redelijkerwijs
kan weten dat het tabaksproductieapparaat bestemd is of zal worden bestemd om te worden
gebruikt tot ontduiking van accijns, wordt hij op grond van artikel 99, tweede lid,
van de Wet op de accijns, zoals gewijzigd, gestraft met een gevangenisstraf van ten
hoogste vier jaren of een geldboete van de vierde categorie.
Artikel V
Artikel V van het wetsvoorstel wijzigt de Uitleveringswet ter uitvoering van artikel
30, derde lid, in samenhang gelezen met artikel 14 van het Protocol. Artikel 30 van
het Protocol bevat regels inzake uitlevering voor de in artikel 14 van het Protocol
opgenomen strafbare feiten. Voor Nederland is het derde lid van artikel 30 van belang.
Artikel 30, derde lid, van het Protocol regelt dat het Protocol als grondslag kan
worden beschouwd op het moment dat uitlevering afhankelijk wordt gesteld van het bestaan
van een verdrag.
Nu naar Nederlands recht uitlevering slechts mogelijk is krachtens een verdrag, geeft
artikel 30, derde lid, van het Protocol aanleiding een aanvulling van de Uitleveringswet
voor te stellen door het Protocol op te nemen in de lijst van artikel 51a, tweede
lid. Dit voorstel volgt het patroon van eerdere wetgeving strekkende tot uitvoering
van vergelijkbare verdragen en Protocollen. Opneming van het Protocol in artikel 51a
van de Uitleveringswet bewerkstelligt dat uitlevering mogelijk wordt op basis van
de in de artikel 14 van het Protocol opgenomen en aangewezen strafbare feiten.
Artikel VI
Dit artikel regelt de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Gekozen is voor een gefaseerde
inwerkingtreding. Artikel I van het wetsvoorstel (betreffende de goedkeuring van het
Protocol) treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het
Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Met de goedkeuring van het Protocol, kan het
Protocol worden geratificeerd. De artikelen II tot en met V van het wetsvoorstel treden
in werking op een nader bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende
onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. Door deze gefaseerde inwerkingtreding,
is de goedkeuring en de daarmee samenhangende ratificatie van het Protocol niet afhankelijk
van de inwerkingtreding van de uitvoeringswetgeving zoals opgenomen in de artikelen
II tot en met V van het wetsvoorstel. Op die manier kan het Protocol in een zo vroeg
mogelijk stadium goedgekeurd worden en hoeft niet onnodig langer gewacht te worden
met ratificatie. Dit is in overeenstemming met de internationale en politieke afspraken
die Nederland gemaakt heeft. Vanzelfsprekend zal Nederland voldoen aan alle verplichtingen
van het Protocol, zodra het Protocol voor Nederland in werking getreden zal zijn.
Transponeringstabel
Bepaling Protocol
Bepaling in nationale regelgeving
Omschrijving beleidsruimte
Toelichting keuze beleidsruimte
Artikel 1
Behoeft geen implementatie, met uitzondering van het begrip «productieapparatuur».
Dit begrip wordt geïmplementeerd in artikel IV, onderdeel A, van het wetsvoorstel.
–
–
Artikelen 2 t/m 4
Reikwijdte en doelstelling van het Protocol. Behoeft geen implementatie.
–
–
Artikel 5
Bescherming van persoonsgegevens. Behoeft geen implementatie, want de Algemene Verordening
Gegevensbescherming is reeds van toepassing.
–
–
Artikel 6, eerste lid, t.a.v. tabaksproducten
Reeds geïmplementeerd in de artikelen 4a t/m 4g van de Trw, de Wet op de accijns,
Verordening (EU) 389/2012 en het DWU.
–
–
Artikel 6, eerste lid, t.a.v. productieapparatuur
Wordt geïmplementeerd in artikel IV van het wetsvoorstel.
Het produceren, importeren en exporteren van productieapparatuur moet onderworpen
worden aan een vergunningensysteem of daarmee vergelijkbare goedkeuring of controlesysteem.
Er wordt aangesloten bij het vergunningensysteem voor destilleertoestellen in de Wet
op de accijns.
Artikel 6, tweede lid
Wordt ten dele geïmplementeerd in artikel IV, onderdeel A, van het wetsvoorstel.
Dit lid bevat de mogelijkheid om te streven naar een vergunningsplicht voor het verkopen
van tabaksproducten, het verbouwen van tabak, het transporteren van tabaksproducten
of tabaksproductie-apparatuur en de groothandel, tussenhandel, opslag of distributie
van tabak, tabaksproducten of productieapparatuur.
Van de mogelijkheid om te streven naar een vergunningsplicht voor artikel 6, tweede
lid, onderdelen a, en b, wordt geen gebruik gemaakt. Onderdelen c en d worden op dit
moment al deels gedekt door bestaande regelgeving en ook deels door artikel IV, onderdeel
A, van het wetsvoorstel. Zie hiervoor de artikelsgewijze toelichting op artikel 6
van het Protocol.
Artikel 6, derde lid
Wordt geïmplementeerd in artikel IV, onderdeel A, van het wetsvoorstel. Verder deels
reeds geïmplementeerd in de artikelen 42 en 43, van de Wet op de accijns.
–
–
Artikel 6, vierde lid
Wordt geïmplementeerd in artikel IV, onderdeel A, van het wetsvoorstel.
Vergunningen worden niet toegekend indien de vereiste informatie niet juist is.
De Douane krijgt de bevoegdheid wel of geen vergunningen te verstrekken.
Artikel 6, vijfde lid
Behoeft geen implementatie.
–
–
Artikel 7
Wordt, afgezien van het derde lid, geïmplementeerd in artikel II van het wetsvoorstel.
Het derde lid biedt de mogelijkheid om strengere eisen te stellen bij het identificeren
van klanten, zoals het verkrijgen en bijwerken van informatie met betrekking tot documenten
of een verklaring omtrent het gedrag en identificatie van de bankrekeningen die beoogd
zijn voor transacties.
Van de mogelijkheid om strengere eisen te stellen, wordt geen gebruik gemaakt. Bij
de verificatie van iemands identiteit, hoeven daarnaast geen BSN-nummers en kopieën
van paspoorten of andere identificatiecodes en identiteitsbewijzen verkregen te worden.
Het vereisen dat dergelijke gegevens verkregen zouden moeten worden, ter verificatie
van de identiteit van een klant, is in dit geval niet proportioneel en bovendien niet
vereist op grond van artikel 7 van het Protocol. Het verifiëren van de identiteit
van de klant kan bijvoorbeeld door het enkel raadplegen van het identiteitsbewijs
van de klant of door controlevragen te stellen over de aangeleverde identiteitsgegevens.
Zie hiervoor ook de toelichting bij artikel II, onderdeel A en B, van het wetsvoorstel
(meer specifiek: de toelichting bij artikel 11, van de Tabaks- en rookwarenwet).
Artikel 8
Is reeds geïmplementeerd in de artikelen 4a t/m 4g van de Trw.
–
–
Artikel 9
Deels geïmplementeerd in:
– de artikelen 211 en 214 DWU;
– de artikelen 42 en 50c van de Wet op de accijns;
– Uitvoeringsverordening (EG) 684/2009;
– Uitvoeringsbesluit accijns;
– artikel 52 Awr;
– de artikelen 4a t/m 4g van de Trw.
–
Artikel 10
Deels geïmplementeerd in de Wwft.
–
–
Artikel 11
Valt onder de reikwijdte van artikel II van het wetsvoorstel.
–
–
Artikel 12
Behoeft geen implementatie.
–
–
Artikel 13
Valt onder de reikwijdte van artikel II van het wetsvoorstel.
–
–
Artikel 14, eerste lid, onderdeel a
Deels geregeld in:
– artikel 5, eerste lid, onder a jo. artikel 97 Wet op de accijns (strafbaar feit);
– artikel 4a t/m 4i jo. 11b en Bijlage Trw (bestuurlijke boete);
– daarnaast wordt het deels geïmplementeerd in artikel IV van het wetsvoorstel.
–
–
Onderdeel b.i. en b.ii.
Deels geregeld in de artikelen 95, 95a jo. 101 en 102a Wet op de accijns (bestuurlijke
boete) en de artikelen 2, 4a, 4b jo. 11b en Bijlage bij de Trw (bestuurlijke boete).
Daarnaast wordt het deels geregeld met artikel IV van het wetsvoorstel.
–
–
Onderdeel c.i.
Reeds geregeld in artikel 337 WvSr (bedrog met handelsnaam, merk of model) en de artikelen
2, 4a tot en met 4i jo. 11b en Bijlage Trw (bestuurlijke boete).
–
–
Onderdeel c.ii.
Reeds geregeld in artikel 225 WvSr (valsheid in geschrifte) en de artikelen 2, 4a
tot en met 4i jo 11b en Bijlage van de Trw. Voorts geregeld in de
artikelen 78, 95 en 101 van de Wet op de accijns en tot slot in artikel IV van het
wetsvoorstel.
–
–
Onderdeel d
Reeds geregeld in artikel 5, eerste lid, onder a, jo. 97 Wet op de accijns.
–
–
Onderdeel e
Behoeft geen implementatie; Nederland kent geen vrije zones zoals omschreven in het
DWU.
–
–
Onderdeel f
Deels geregeld in de artikelen 4a t/m 4i jo. 11b en de Bijlage bij de Trw. Wordt verder
geïmplementeerd in artikel II van het wetsvoorstel.
–
–
Onderdeel g
Wordt geïmplementeerd in artikel IV van het wetsvoorstel t.a.v. de vergunning van
productieapparatuur, artikel 39 Wet op de accijns t.a.v. de vergunning voor een accijnsgoederenplaats
voor tabaksproducten en artikel 4a Trw t.a.v. het controlesysteem voor tabaksproducten
d.m.v. unieke identificatiemarkering, jo. artikel 11b en Bijlage Trw (bestuurlijke
boete).
–
–
Onderdeel h
Reeds geregeld in:
– artikel 10:6 en 10:7 Adw (strafbaar feit);
– artikel 184 WvSr (niet voldoen ambtelijk bevel);
– artikel 52, zesde lid jo. artikel 68, eerste lid, sub f en 69, eerste lid AWR (strafbaar
feit);
– artikel 47, derde lid jo. artikel 68, tweede lid AWR (strafbaar feit).
–
–
Onderdeel i.i.
Reeds geregeld in:
– artikel 10:5, eerste lid, letter b, onder 1, 2 en 3, tweede lid, derde lid Adw (strafbaar
feit);
– artikel 47, eerste lid, letter a jo. 68, eerste lid letter a, AWR (strafbaar feit);
– artikel 47, eerste lid letter a jo. artikel 69, eerste lid AWR (strafbaar feit);
– artikel 47, eerste lid, letter b jo. 68, eerste lid letter b, AWR (strafbaar feit);
– artikel 47, eerste lid, letter a jo. artikel 69, eerste lid AWR (strafbaar feit);
– artikel 47, eerste lid, letter b jo. 68, eerste lid, letter c, AWR (strafbaar feit);
– artikel 47, eerste lid, letter b jo. artikel 69, tweede lid, AWR (strafbaar feit).
–
–
Onderdeel ii.
Reeds geregeld in artikel 225 WvSr (valsheid in geschrifte).
–
–
Onderdeel iii.
Reeds geregeld in artikel 225 WvSr (valsheid in geschrifte); artikel 10:5, eerste
lid, onderdelen a en b, subonderdeel 4, Adw; artikel 52, eerste lid, jo. artikel 68,
eerste lid, letter d, en
69, eerste lid, AWR.
–
–
Onderdeel j
Reeds geregeld in de artikelen 420bis e.v. WvSr (witwassen).
–
–
Artikel 15
Reeds geregeld in artikel 5a WvSr.
–
–
Artikel 16
Behoeft geen implementatie. Ligt reeds besloten in het Nederlandse strafrechtelijke
systeem.
–
–
Artikel 17
Reeds geregeld in de artikelen 76, eerste lid, AWR en 10:15 Awb.
–
–
Artikel 18 tot en met 29
Behoeft geen implementatie.
–
–
Artikel 30
Behoeft geen implementatie, met uitzondering van aanvulling van artikel 51a Uitleveringswet.
–
–
Artikel 31
Behoeft geen implementatie.
–
–
Artikel 32 t/m 36
Behoeft geen implementatie, is gericht tot de Partijen en het Secretariaat.
–
–
Artikel 37
Behoeft geen implementatie
–
–
Artikelen 38 t/m 47
Behoeft geen implementatie.
–
–
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok
De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
P. Blokhuis, staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport -
Mede ondertekenaar
F.B.J. Grapperhaus, minister van Justitie en Veiligheid -
Mede ondertekenaar
M. Snel, staatssecretaris van Financiën -
Mede ondertekenaar
S.A. Blok, minister van Buitenlandse Zaken
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.